BGH Urteil vom 14.03.2002 – III ZR 302/00

BUNDESGERICHTSHOF

IM NAMEN DES VOLKES

III ZR 302/00

Verkündet am: 14. März 2002 F i t t e r e r Justizangestellte als Urkundsbeamtin der Geschäftsstelle

in dem Rechtsstreit

Nachschlagewerk:

BGHZ:

BGHR:

ja

ja

ja

BGB § 839 (A, B, Cb); SGB V § 87

a) Auch bei der Vereinbarung des einheitlichen Bewertungsmaßstabs für die

ärztlichen Leistungen durch den Bewertungsausschuß obliegen den von der

Kassenärztlichen Bundesvereinigung entsandten Mitgliedern Amtspflichten

gegenüber den Vertragsärzten, soweit es um die Beachtung und Wahrung

ihres Zulassungsstatus geht.

b) Greift der Bewertungsausschuß durch übereinstimmenden Beschluß rechts-

widrig in den Zulassungsstatus eines Vertragsarztes ein, haftet die Kassen-

ärztliche Bundesvereinigung für die von ihr in diesen Ausschuß entsandten

Mitglieder, die ihren Weisungen unterliegen, nach Amtshaftungsgrundsät-

zen.

c) Von den Mitgliedern des Bewertungsausschusses, die einem Gremium an-

gehören, das zentral und auf höchster Ebene in der Selbstverwaltung der

Ärzte und Krankenkassen mit dem einheitlichen Bewertungsmaßstab Ver-

gütungsgrundlagen zu entwickeln hat, ist ein hohes Maß an Sachkenntnis zu

erwarten und dementsprechend die Fähigkeit zu besonders gründlicher

Prüfung zu verlangen. In einem solchen Fall ist kein Raum für die Anwen-

dung der "Kollegialgerichtsrichtlinie".

BGH, Urteil vom 14. März 2002 - III ZR 302/00 - OLG Stuttgart

LG Stuttgart

Der III. Zivilsenat des Bundesgerichtshofs hat auf die mündliche Verhandlung

vom 14. März 2002 durch die Richter Dr. Wurm, Streck, Schlick, Dörr und

Galke

für Recht erkannt:

Auf die Rechtsmittel der Kläger werden das Urteil des 1. Zivil-

senats des Oberlandesgerichts Stuttgart vom 2. November 2000

aufgehoben und das Urteil der 15. Zivilkammer des Landgerichts

Stuttgart vom 19. November 1999 im Kostenpunkt und insoweit

abgeändert, als die Klage gegen die Beklagte zu 2 abgewiesen

worden ist.

Es wird festgestellt, daß die Beklagte zu 2 verpflichtet ist, den

Klägern den Schaden zu ersetzen, der ihnen durch das am

18. März 1994 und 8. April 1994 im Deutschen Ärzteblatt veröf-

fentlichte Verbot der Überweisungen zur Erbringung von Leistun-

gen des Abschnitts O I des einheitlichen Bewertungsmaßstabs an

andere Vertragsärzte entstanden ist und noch entstehen wird.

Von den Gerichtskosten und außergerichtlichen Kosten der Klä-

ger im ersten Rechtszug haben die Kläger und die Beklagte zu 2

je die Hälfte zu tragen. Die Kläger haben die außergerichtlichen

Kosten der Beklagten zu 1 zu tragen.

Die Beklagte zu 2 hat ihre außergerichtlichen Kosten des ersten

Rechtszuges und die Kosten der Rechtsmittelzüge zu tragen.

Von Rechts wegen

Die Kläger sind Fachärzte für Laboratoriumsmedizin und gemäß § 95

SGB V zur vertragsärztlichen Versorgung zugelassen. Sie üben ihren Beruf in

einer Gemeinschaftspraxis in der Rechtsform einer Gesellschaft bürgerlichen

Rechts aus. Sie sind Mitglied der für ihren Kassenarztsitz zuständigen Kassen-

ärztlichen Vereinigung Nord-Württemberg, der Beklagten zu 1. Die Beklagte

zu 2, die Kassenärztliche Bundesvereinigung, ist der Zusammenschluß der

Kassenärztlichen Vereinigungen auf Bundesebene.

Die Beklagte zu 2 vereinbart mit den Spitzenverbänden der Krankenkas-

sen den allgemeinen Inhalt der Gesamtverträge in Bundesmantelverträgen

(§ 82 Abs. 1 SGB V) und als deren Bestandteil durch Bewertungsausschüsse

einen einheitlichen Bewertungsmaßstab für die ärztlichen Leistungen (§ 87

Abs. 1 SGB V). Die Laboratoriumsuntersuchungen sind im Kapitel O des ein-

heitlichen Bewertungsmaßstabes geregelt. Bis zum Ablauf des I. Quartals 1994

konnte der jeweilige niedergelassene Arzt, der für die Behandlung seiner Pati-

enten Basis-Laborleistungen in Anspruch nehmen mußte, diese in seiner Pra-

xis selbst erbringen oder die Patienten an einen Facharzt für Laboratori-

umsmedizin überweisen. Im letzteren Fall erbrachte dieser die Leistungen, be-

richtete dem überweisenden niedergelassenen Arzt und rechnete die Leistun-

gen unmittelbar mit der Kassenärztlichen Vereinigung ab.

Am 16. Februar 1994 schloß die Beklagte zu 2 mit den Spitzenverbän-

den der Krankenkassen und den Verbänden der Ersatzkassen eine Über-

gangsvereinbarung zum Bundesmantelvertrag-Ärzte und zur Ersatzkassen-

Gebührenordnung, deren Anlage I - betreffend die Neuregelung der Bewertung

und Vergütung von Laborleistungen der bisherigen Kapitel O I. und O II. des

einheitlichen Bewertungsmaßstabs - dem Bewertungsausschuß zur Beschluß-

fassung vorgelegt wurde. Danach sollten, soweit hier von Interesse, Überwei-

sungen zur Erbringung von Leistungen des neugefaßten Kapitels O Abschnitt I.

an andere Vertragsärzte unzulässig sein. Vielmehr sollte der behandelnde

Vertragsarzt diese Leistungen, die an der Punktmengenbegrenzung teilnah-

men, mit der Kassenärztlichen Vereinigung selbst abrechnen. Machte er von

der weiterhin bestehenden Möglichkeit Gebrauch, Laborleistungen von Labo-

rärzten oder anderen Vertragsärzten erbringen zu lassen, sollte er mit diesen

intern einen Kostenausgleich vereinbaren. Der Bewertungsausschuß faßte e i-

nen dieser Vorlage entsprechenden Beschluß, der am 18. März 1994 im Deut-

schen Ärzteblatt, dem offiziellen Bekanntmachungsorgan der Beklagten zu 2,

veröffentlicht wurde und am 1. April 1994 in Kraft trat. Die Übergangsvereinba-

rung zum Bundesmantelvertrag wurde am 8. April 1994 im Deutschen Ärzte-

blatt bekannt gemacht.

Die Beklagte zu 1 setzte die Übergangsvereinbarung um, wobei die Klä-

ger Bescheide, mit denen die Beklagte zu 1 diesen Veränderungen Rechnung

trug, vor dem Sozialgericht Stuttgart angriffen. Im Verfahren einer anderen La-

borärztin entschied das Bundessozialgericht am 20. März 1996 auf Sprungrevi-

sion gegen ein Urteil des Sozialgerichts Stuttgart, daß das Überweisungsverbot

für Basis-Laboruntersuchungen rechtswidrig sei, weil es mangels gesetzlicher

Ermächtigungsgrundlage gegen Art. 12 GG verstoße (BSGE 78, 91). Die Be-

klagte zu 1 zahlte nach Feststellung der Unrechtmäßigkeit des Überweisungs-

verbots die bis dahin zurückbehaltenen Honorare an die Kläger aus; hierdurch

erledigten sich die Sozialgerichtsverfahren der Kläger in der Hauptsache.

Im vorliegenden Verfahren begehren die Kläger für ihnen aufgrund des

Überweisungsverbots entstandene Vermögenseinbußen die Feststellung der

Eintrittspflicht der Beklagten unter dem Gesichtspunkt der Amtshaftung und

des enteignungsgleichen Eingriffs. Das Landgericht hat die Klage abgewiesen.

Die Berufung der Kläger, die sich nur gegen die Abweisung ihrer Klage gegen

die Beklagte zu 2 gewandt haben, hatte keinen Erfolg. Mit ihrer Revision stre-

ben sie weiter die begehrte Feststellung in bezug auf die Beklagte zu 2 (im fol-

genden Beklagte) an.

Die Revision der Kläger ist begründet. Die Beklagte hat den Klägern

wegen des beanstandeten Überweisungsverbots nach Amtshaftungsgrundsät-

zen für den entstandenen Schaden einzustehen. Insoweit ist auf den Antrag

der Kläger die begehrte Feststellung zu treffen. Im einzelnen gilt folgendes:

1.

Zutreffend geht das Berufungsgericht mit dem Urteil des Bundessozial-

gerichts vom 20. März 1996 (MedR 1997, 227; siehe auch das Urteil BSGE 78,

91 vom gleichen Tag in einer Parallelsache) davon aus, daß der Beschluß des

Bewertungsausschusses zur Übergangsvereinbarung vom 16. Februar 1994

als eine rechtswidrige Amtspflichtverletzung zu bewerten ist, weil er ohne eine

hierfür ausreichende Ermächtigungsgrundlage die Laborärzte aus der ver-

tragsärztlichen Tätigkeit mit O I.-Leistungen ausgeschlossen hat, obwohl diese

Leistungen insgesamt weiterhin Teil des vertragsärztlichen Leistungsspektrums

geblieben sind. Das Bundessozialgericht hat in den Bestimmungen der §§ 72

Abs. 2, 82 Abs. 1, 95 Abs. 3 Satz 2 SGB V und in den Regelungs- und Hand-

lungsaufträgen in § 87 Abs. 2 b Satz 2 und § 105 Abs. 2 Satz 2 SGB V keine

hinreichende Grundlage für das Überweisungsverbot gesehen. Soweit die Be-

klagte in den Vorinstanzen die Beschlußfassung im Bewertungsausschuß

gleichwohl für rechtmäßig gehalten hat, tritt der Senat der Beurteilung des

Bundessozialgerichts zur Rechtswidrigkeit des Überweisungsverbotes bei.

2.

a) Daß mit der Übergangsvereinbarung und der Beschlußfassung im

Bewertungsausschuß ein Normsetzungsakt der Selbstverwaltungsorgane in

der gesetzlichen Krankenversicherung betroffen ist, schließt eine Haftung nach

§ 839 BGB nicht unter dem Gesichtspunkt von vornherein aus, daß eine einem

Dritten gegenüber obliegende Amtspflicht verletzt sein muß. Die auf die Se-

natsurteile BGHZ 142, 259 und BGHZ 120, 184 gestützte Auffassung des Be-

rufungsgerichts, Norm- und Organisationsakte seien nur drittbezogen, soweit

der Schutz des Lebens und die Gesundheit Einzelner betroffen sei, wird der

Rechtsprechung des Senats nicht in vollem Umfang gerecht. Das die Bauleit-

planung betreffende Senatsurteil BGHZ 142, 259, 264 beruht auf der besonde-

ren Ausgestaltung der Vorschrift des § 1 Abs. 5 Satz 2 Nr. 1 BauGB, die nur in

Beziehung auf Leben und Gesundheit Pflichten begründet, die sich aus dem

- amtshaftungsrechtlich nicht geschützten - Allgemeininteresse herausheben.

Auch in der Entscheidung BGHZ 120, 184, 192 f war es das Interesse des kla-

genden Notfallpatienten an der Erhaltung seines Lebens und seiner Gesund-

heit, welches im Rahmen des allgemeinen Sicherstellungsauftrags der Kas-

senärztlichen Vereinigung die notwendige enge Beziehung im Sinne eines

Drittbezugs herzustellen vermochte.

b) Im Unterschied zu diesen beiden genannten Entscheidungen geht es

hier um den Zulassungsstatus der klagenden Vertragsärzte und um die von der

Beklagten bei der Wahrnehmung ihrer Aufgaben zu beachtenden Grenzen.

Dabei kommt dem Umstand, daß die Vertragsärzte lediglich Mitglied ihrer je-

weiligen regionalen Kassenärztlichen Vereinigung sind (§ 77 Abs. 3 SGB V),

keine Bedeutung zu. Entscheidend ist, daß die Beklagte und die Kassenärztli-

chen Vereinigungen nach § 75 Abs. 2 Satz 1 SGB V die Rechte der Vertrags-

ärzte gegenüber den Krankenkassen wahrzunehmen haben und auch sonst in

im wesentlichen gleicher Weise in die Sicherstellung der vertragsärztlichen

Versorgung eingebunden sind. Daß zwischen ihnen die Zuständigkeiten für

Verträge auf Bundes- und Landesebene verteilt sind, ändert an der gemeinsa-

men inhaltlichen Aufgabenstellung im Rahmen der vertragsärztlichen Versor-

gung nichts.

Bezogen auf die Tätigkeit der Kassenärztlichen Vereinigungen hat der

Senat bereits in seinem Urteil vom 4. Juni 1981 (BGHZ 81, 21) entschieden,

daß die rechtsetzenden Organe der Kassenärztlichen Vereinigungen gegen-

über den Mitgliedern bei der Gestaltung des Verteilungsmaßstabs für die von

der Krankenkasse entrichtete Gesamtvergütung die Amtspflicht haben, sich im

Rahmen ihrer Selbstverwaltungszuständigkeit zu halten und nicht in unzulässi-

ger Weise den Zulassungsstatus der Mitglieder zu schmälern. In der Entschei-

dung wird ausgeführt, soweit das Zulassungsrecht nicht gesetzlich oder auf-

grund gesetzlicher Ermächtigung in der Zulassungsordnung normiert sei, erfor-

dere seine Regelung grundsätzlich ein "Zusammenwirken" der Kassenärztli-

chen Vereinigungen und der Krankenkassen. Danach sei die Kassenärztliche

Vereinigung jedenfalls nicht befugt, im Honorarverteilungsmaßstab einseitig

eine Regelung zu treffen, die den Zulassungsstatus des Kassenarztes schmä-

lere. Eine solche Regelung betreffe nicht mehr nur den der autonomen Recht-

setzung zugänglichen Bereich. Sie verletze die den Trägern von Hoheitsrech-

ten grundsätzlich obliegende Amtspflicht, die Grenzen der Zuständigkeit einzu-

halten, und führe, wenn eine innere Beziehung zwischen der schädigenden

Handlung und der Amtsausübung bestehe, zur Schadensersatzpflicht gemäß

§ 839 BGB gegenüber jedem Vertragsarzt, der durch sie geschädigt worden sei

(BGHZ 81, 21, 27). Die Beklagte hat in den Vorinstanzen dieser Entscheidung

entnehmen wollen, der Senat habe seinerzeit den allein von Seiten der Kas-

senärztlichen Vereinigung vorgenommenen Eingriff in den Zulassungsstatus

beanstandet, woraus sich zugleich ergebe, daß ein Zusammenwirken der Kas-

senärztlichen Vereinigungen mit den Krankenkassen, so wie es hier durch den

aus ihren Mitgliedern gebildeten Bewertungsausschuß geschehen sei, unbe-

denklich sei. Eine solche Aussage kann der damaligen Senatsentscheidung

jedoch nicht entnommen werden. Gerade der Zulassungsstatus ist für das ge-

samte vertragsärztliche System bestimmend, weil er den Grund dafür legt, in

welchem Geflecht von Rechten und Pflichten die Ärzte, Kassenärztlichen Ver-

einigungen und Krankenkassen miteinander verbunden sind. Insofern besteht

für die Kassenärztlichen Vereinigungen und deren Bundesvereinigung auch

dann die Pflicht, nicht in den Zulassungsstatus von Vertragsärzten einzugrei-

fen, wenn sie mit den zu denselben Grundsätzen verpflichteten Krankenkassen

an normsetzenden Verträgen mitwirken. Wird daher - wie hier - nicht nur der

Zulassungsstatus berührt, sondern mangels einer hinreichenden gesetzlichen

Grundlage verletzt, kann eine jedenfalls auch im Interesse der betroffenen

Vertragsärzte bestehende Amtspflicht nicht verneint werden.

3.

Die Beklagte kann ihre Haftung nicht mit der Erwägung leugnen, der

Bewertungsausschuß habe als organisationsrechtlich verselbständigte öffentli-

che Einrichtung der gemeinsamen Selbstverwaltung der Ärzte und Kranken-

kassen das Überweisungsverbot zu verantworten.

a) Nach § 87 Abs. 1 SGB V vereinbaren die Kassenärztlichen Bundes-

vereinigungen mit den Spitzenverbänden der Krankenkassen durch Bewer-

tungsausschüsse als Bestandteil der Bundesmantelverträge einheitliche Be-

wertungsmaßstäbe für die ärztlichen und die zahnärztlichen Leistungen. Der

Bewertungsausschuß besteht nach § 87 Abs. 3 SGB V normalerweise aus sie-

ben von der Kassenärztlichen Bundesvereinigung gestellten Vertretern und

einer gleichen Anzahl von Vertretern der Bundesverbände der Krankenkassen,

der Bundesknappschaft und der Verbände der Ersatzkassen. Der Bewertungs-

ausschuß kann in dieser Zusammensetzung, wie sich aus der Regelung in § 87

Abs. 4 Satz 1 SGB V ergibt, nur übereinstimmend, also einstimmig, entschei-

den. Seine Mitglieder, die nach ihrer Aufgabe für die entsendenden Körper-

schaften und Verbände zu einem Vertragsschluß kommen sollen, unterliegen

einem Weisungsrecht (vgl. BSGE 73, 131, 133). Kommt im Bewertungsaus-

schuß eine Vereinbarung über den Bewertungsmaßstab durch übereinsti m-

menden Beschluß aller Mitglieder nicht zustande, ist der Ausschuß auf das

Verlangen von mindestens zwei Mitgliedern um einen unparteiischen Vorsit-

zenden und vier weitere unparteiische Mitglieder zu erweitern (§ 87 Abs. 4

Satz 1 SGB V). In dieser erweiterten Zusammensetzung setzt der Bewertungs-

ausschuß mit der Mehrheit seiner Mitglieder die Vereinbarung fest, was in sei-

ner Rechtswirkung einer vertraglichen Vereinbarung im Sinn des § 82 Abs. 1

SGB V gleichsteht (§ 87 Abs. 5 SGB V).

b) Wie rechtliche Konstruktion und Aufgabenstellung des Bewertungs-

ausschusses zu bewerten sind, wird im Schrifttum unter verschiedenen Blick-

winkeln behandelt. Teilweise wird davon gesprochen, Bewertungsausschuß

und erweiterter Bewertungsausschuß seien Behörden im verwaltungsverfah-

rensrechtlichen Sinn gemäß § 1 Abs. 2 SGB X. Der Bewertungsausschuß übe

nach außen wirksame Behördentätigkeiten nach § 8 SGB X aus, denn seine

Beschlüsse folgten dem Rechtscharakter nach den Regeln über den öffentlich-

rechtlichen Vertrag gemäß § 53 SGB X (vgl. Schnapp, in: Schulin, Handbuch

des Sozialversicherungsrechts, Bd. 1 Krankenversicherungsrecht, § 49

Rdn. 247). Demgegenüber seien die Festsetzungen des erweiterten Bewer-

tungsausschusses als Verwaltungsakte zu qualifizieren, bei denen nicht mehr

einvernehmliche Vertragsvereinbarungen, sondern echte Schiedsentscheidun-

gen im Mittelpunkt der Entscheidungsfindung stünden (vgl. Schnapp, aaO

Rdn. 248). Aus einer solchen Sicht liegt es nahe, den Bewertungsausschuß als

eine organisationsrechtlich verselbständigte öffentliche Einrichtung der ge-

meinsamen Selbstverwaltung der Ärzte und Krankenkassen anzusehen (vgl.

Engelhard, in: Hauck/Haines, SGB V, K § 87 Rdn. 145), was unter anderem

darin Ausdruck findet, daß er nach § 70 Nr. 4 SGG am Verfahren vor den Sozi-

algerichten beteiligt sein kann (vgl. BSGE 71, 42; 78, 191 f). Mehr der Aufga-

benwahrnehmung folgt die Betrachtung, der Bewertungsausschuß sei "verlän-

gerter Arm der Vertragspartner" (so Krauskopf, Soziale Krankenversicherung

Pflegeversicherung, 3. Aufl., § 87 Rdn. 34; Hess, in: Kasseler Kommentar So-

zialversicherungsrecht, § 87 SGB V Rdn. 18), Vertragsausschuß oder Ver-

tragsorgan (vgl. BSGE 73, 131, 133; 78, 191, 194) der Spitzenverbände der

Krankenkassen und der Kassenärztlichen Bundesvereinigungen, er vereinbare

die Bewertungsmaßstäbe in Stellvertretung der Partner der Bundesmantelver-

träge (vgl. Funk, in: Schulin, aaO § 32 Rdn. 97).

c) Im vorliegenden Fall, in dem der Bewertungsausschuß einstimmig

entschieden hat, haftet die Beklagte für das amtspflichtwidrige Verhalten ihrer

Mitglieder im Bewertungsausschuß. Dabei kann offen bleiben, ob dem Bewer-

tungsausschuß organisationsrechtlich eine eigenständige Stellung zuzumes-

sen ist und ob er mit anderen Ausschüssen der gemeinsamen Selbstverwal-

tung, die im Zulassungswesen, Schiedswesen oder in der Wirtschaftlich-

keitsprüfung eigenständige Funktionen wahrzunehmen haben, vergleichbar ist

(gegen letzteres unter Hinweis auf die Bindung an Weisungen Hess, aaO

Rdn. 18). Der Senat entscheidet für den Bereich der Amtshaftung die Frage

nach der haftpflichtigen Körperschaft danach, welche Körperschaft dem Amts-

träger das Amt, bei dessen Ausführung er fehlsam gehandelt hat, anvertraut

hat, wer - mit anderen Worten - dem Amtsträger die Aufgabe, bei deren Wahr-

nehmung die Amtspflichtverletzung vorgekommen ist, übertragen hat (st. Rspr.,

vgl. nur BGHZ 99, 326, 330; 143, 18, 26). Bezogen auf die im Bewertungsaus-

schuß wahrzunehmenden Aufgaben sind die Vertragspartner der Gesamtver-

träge auf Bundesebene die eigentlich Handelnden. Auch wenn sie, was den

einheitlichen Bewertungsmaßstab angeht, nicht selbst, sondern durch die Be-

wertungsausschüsse zu einer vertraglichen Regelung gelangen, geschieht dies

doch durch Vertreter, die sie in den Ausschuß entsenden und die ihren Wei-

sungen unterliegen. Insofern kann man den Bewertungsausschuß als ein In-

strument der Partner der Bundesmantelverträge ansehen, das die sonst ange-

sichts der zu überbrückenden Interessengegensätze nur schwer lösbare Auf-

gabe zu übernehmen hat, eine einvernehmliche Regelung herzustellen, um die

Einheitlichkeit des Bewertungsmaßstabes für alle Kassenarten zu sichern. Je-

denfalls in Fällen, in denen ein solcher Vertrag übereinstimmend geschlossen

wird, ohne daß es einer Mehrheitsentscheidung durch den erweiterten Bewer-

tungsausschuß bedarf, verwirklichen die Mitglieder des Ausschusses den Wil-

len der durch sie repräsentierten Stellen. Der Senat hat daher keine Bedenken,

die Haftung für ein amtspflichtwidriges Verhalten der von ihr in den Ausschuß

entsandten Mitglieder auf die Beklagte überzuleiten. Wer für amtspflichtwidri-

ges Verhalten von Mitgliedern des erweiterten Bewertungsausschusses zu

haften hat, der nach der gesetzlichen Ausgestaltung durch Mehrheitsentschei-

dung zu einer Lösung gelangt, die die Rechtswirkung einer vertraglichen Ver-

einbarung im Sinn des § 82 Abs. 1 SGB V hat - das Bundessozialgericht sieht

in den Entscheidungen des einfachen und des erweiterten Bewertungsaus-

schusses ein einheitliches Normsetzungsverfahren (vgl. BSGE 78, 191, 192) -,

bedarf hier keiner abschließenden Entscheidung.

4.

Das Berufungsgericht hält - anders als das Oberlandesgericht Köln

(VersR 2000, 1279) in einer Parallelsache, in der der Senat die Revision der

Kassenärztlichen Bundesvereinigung nicht angenommen hat (Senatsbeschluß

vom 22. Februar 2001 - III ZR 316/99, nicht mit Gründen versehen) - den

Amtshaftungsanspruch für nicht begründet, weil der Beklagten kein Schuldvor-

wurf daraus gemacht werden könne, daß sie die Verfassungswidrigkeit des

Beschlusses nicht erkannt habe; von dessen Rechtmäßigkeit habe sie bis zur

Entscheidung des Bundessozialgerichts vom 20. März 1996 (MedR 1997, 227)

ausgehen dürfen. Ihr sei zwar bewußt gewesen, daß der Beschluß des B e-

wertungsausschusses einer Ermächtigungsgrundlage bedurft habe. Sie habe

jedoch insbesondere in § 87 Abs. 2 b Satz 2 SGB V und in § 72 Abs. 2 SGB V

eine solche Grundlage sehen dürfen. Die Vertretbarkeit dieser Auffassung er-

gebe sich auch aus dem Urteil des Sozialgerichts Stuttgart und der Beurteilung

einiger Landessozialgerichte, die das Überweisungsverbot für rechtmäßig oder

die Rechtsfragen als offen angesehen hätten. Auch wenn man zu Lasten der

Beklagten berücksichtige, daß sie mit der Rechtsmaterie besonders vertraut

sei, treffe dies auch auf die mit diesen Fragen befaßten Fachgerichte zu.

a) Dem ist im Ergebnis nicht zu folgen. Richtig ist allerdings der Aus-

gangspunkt, daß nicht jeder objektive Rechtsirrtum ohne weiteres einen

Schuldvorwurf begründet. Hat der Amtsträger die Gesetzes- und Rechtslage

unter Zuhilfenahme der ihm zu Gebote stehenden Hilfsmittel sorgfältig und ge-

wissenhaft geprüft und hat er sich danach aufgrund objektiv vernünftiger

Überlegungen eine Rechtsmeinung gebildet, die als rechtlich vertretbar ange-

sehen werden kann, so kann aus der Mißbilligung seiner Rechtsauffassung

durch die Gerichte ein Schuldvorwurf nicht hergeleitet werden (vgl. Senatsurteil

BGHZ 146, 153, 165).

b) Das Berufungsgericht trägt jedoch dem Gesichtspunkt, daß es sich

bei dem Bewertungsausschuß um ein Gremium handelt, dessen Mitglieder mit

dem einheitlichen Bewertungsmaßstab für das Funktionieren der vertragsärztli-

chen Versorgung auf höchster Ebene grundlegende Normsetzungsentschei-

dungen zu treffen haben, und den hierzu bereits ergangenen Entscheidungen

des Bundessozialgerichts nicht hinreichend Rechnung.

aa) Die Beklagte hat in den Vorinstanzen geltend gemacht, insbesonde-

re aus der Entscheidung des Bundessozialgerichts vom 19. Dezember 1984

(BSGE 58, 18) hätten die zuständigen Gremien entnehmen dürfen, daß die hier

verabredete Regelung des Überweisungsverbots unbedenklich sei. Das Bun-

dessozialgericht habe nämlich erst in seiner das Überweisungsverbot betref-

fenden Entscheidung vom 20. März 1996 (BSGE 78, 91, 95 f) eine Abgrenzung

zur Entscheidung BSGE 58, 18 vorgenommen, mit der die Mitglieder des Be-

wertungsausschusses nicht hätten rechnen müssen. Die Unterschiede zwi-

schen den beiden zitierten Entscheidungen des Bundessozialgerichts im Sach-

verhalt sind jedoch deutlich. In der Entscheidung BSGE 58, 18 ging es um die

Frage, ob ein Radiologe darauf beschränkt werden dürfe, nur auf Überweisung

tätig zu werden, ohne unmittelbar von Kassenpatienten in Anspruch genommen

zu werden. Das Bundessozialgericht hat zwar insoweit den Zulassungsstatus

des Radiologen berührt gesehen, aber eine Verletzung dieses Status im Er-

gebnis verneint, weil es praktisch im Fachgebiet des Radiologen angelegt sei,

daß er auf Überweisung eines anderen, primär behandelnden Arztes in An-

spruch genommen werde. Es hat daher bereits in der damaligen Entscheidung

hervorgehoben, daß hier lediglich eine sich aus der Fachgebietsausrichtung

des Radiologen ergebende Beschränkung vom allgemeinen Berufsrecht in das

Kassenarztrecht transformiert (BSGE 58, 18, 23) und, wie es in der Entschei-

dung BSGE 78, 91, 96 ergänzend heißt, der kassenärztliche Status insoweit

klargestellt werde. Auch für die hier betroffenen Laborärzte gilt grundsätzlich

der Überweisungsvorbehalt. Es liegt auf der Hand, daß die hier in Rede ste-

hende Regelung, mit der der überhaupt nur gangbare Weg zum Laborarzt über

eine Überweisung gerade ausgeschlossen wird, in seiner Auswirkung auf den

Zulassungsstatus eine viel einschneidendere Wirkung hat. Diesem - bei aller

Komplexität der zu regelnden Materie - vergleichsweise klar erkennbaren und

handgreiflichen Gesichtspunkt, einem Vertragsarzt in Teilbereichen sein Betä-

tigungsfeld vollkommen zu nehmen, obwohl die Leistungen weiterhin Gegen-

stand des vertragsärztlichen Leistungsspektrums blieben, haben die Mitglieder

des Bewertungsausschusses nicht das genügende Gewicht beigemessen, ob-

wohl sich insoweit ein Eingriff in den Zulassungsstatus geradezu aufdrängte.

Die mangelnde Gewichtung dieses Gesichtspunkts tritt auch aus der von der

Beklagten im Verfahren vor dem Bundessozialgericht (MedR 1997, 227, 228)

geäußerten Auffassung hervor, bei dem Überweisungsverbot handele es sich

lediglich um eine vergütungstechnische Regelung, in dem der Laborarzt statt

durch die Kassenärztliche Vereinigung durch den auftraggebenden Arzt hono-

riert werde.

bb) Bereits in der Entscheidung BSGE 58, 18, 25 ist ausgeführt, daß der

Gesetzgeber die "statusbildenden" Normen im Bereich des Kassenarzt- und

Facharztwesens und die Leitlinien sowie den Umfang der kassenärztlichen

Versorgung in den Grundzügen durch ein förmliches Gesetz festzulegen hat.

Wesentlich ist auch die ständige Rechtsprechung des Bundessozialgerichts,

daß § 95 Abs. 3 Satz 1 SGB V - wie die Vorläufervorschrift des § 368 a Abs. 4

RVO - dem Vertragsarzt grundsätzlich eine uneingeschränkte Teilnahmebe-

rechtigung verschafft, deren Umfang und Grenzen durch untergesetzliche

Normen nur insoweit konkretisiert werden dürfen, als es um die Umsetzung von

Vorgaben des allgemeinen ärztlichen Berufsrechts geht (BSGE 78, 91, 96 un-

ter Bezugnahme auf BSGE 58, 18, 21 ff). Den Mitgliedern des Bewertungsaus-

schusses hätte in diesem Zusammenhang auch die durch das Gesundheits-

strukturgesetz vom 21. Dezember 1992 (BGBl. I S. 2266) geänderte Fassung

des § 73 Abs. 1 SGB V vor Augen stehen müssen, durch die der Gesetzgeber

selbst eine Aufteilung der vertragsärztlichen Versorgung in eine hausärztliche

und eine fachärztliche Versorgung vorgenommen hat, während nach der Fas-

sung des früher geltenden Rechts die Vertragsparteien der Bundesmantelver-

träge Inhalt und Umfang der hausärztlichen Versorgung bestimmen durften.

cc) Schließlich hat das Bundessozialgericht mit Urteil vom 1. Oktober

1990 (BSGE 67, 256, 266 f) grundsätzlich entschieden, wie in Fällen, in denen

die Berufsfreiheit des Art. 12 Abs. 1 GG betroffen ist, eine gesetzliche Ermäch-

tigung beschaffen sein muß, damit zwischen den normativen Vorgaben und

dem von der kassenarztrechtlichen Selbstverwaltung zu konkretisierenden In-

halt kein dem verfassungsrechtlichen Zweck der Rechtssicherheit widerspre-

chendes unbestimmtes Umsetzungsfeld verbleibt. Gemessen an diesen Grund-

sätzen konnten die Mitglieder des Bewertungsausschusses, die sich nach dem

Vorbringen der Beklagten vor der Beschlußfassung auch mit der Entscheidung

BSGE 67, 256 beschäftigt haben, nicht davon ausgehen, daß die sehr allge-

mein gehaltenen Bestimmungen über die Sicherstellung der vertragsärztlichen

Versorgung (§ 72 Abs. 2 SGB V), über den Abschluß des allgemeinen Inhalts

der Gesamtverträge (§ 82 Abs. 1 SGB V) und über die Bindung des Vertrags-

arztes an die vertraglichen Bestimmungen über die vertragsärztliche Versor-

gung (§ 95 Abs. 3 Satz 2 SGB V) die hier vorgenommene Beschränkung des

Zulassungsstatus deckten. Bei einer sorgfältigen Analyse der Entscheidung

BSGE 67, 256 hätten sich, wie das Oberlandesgericht Köln in einer dieselbe

Beschlußfassung betreffenden Sache entschieden hat (VersR 2000, 1279,

1281), bei den Mitgliedern des Bewertungsausschusses auch durchgreifende

Bedenken durchsetzen müssen, ob die - für sich genommen - andere Fälle be-

treffenden Regelungs- und Handlungsaufträge in § 87 Abs. 2 b Satz 2 und

§ 105 Abs. 2 Satz 2 SGB V mit hinreichender Bestimmtheit erlaubten, die Labo-

rärzte von der Erbringung bestimmter Leistungen durch das Überweisungsver-

bot auszuschließen.

c) Das Verschulden der Mitglieder des Bewertungsausschusses kann

nicht mit der Erwägung verneint werden, das Sozialgericht Stuttgart habe in

dem zum Bundessozialgericht führenden Verfahren das Überweisungsverbot

für rechtens gehalten; auch einige Landessozialgerichte hätten das Überwei-

sungsverbot als rechtmäßig oder die aufgeworfenen Rechtsfragen jedenfalls

als offen angesehen. Zwar ist nach der "Kollegialgerichtsrichtlinie" ein Ver-

schulden regelmäßig zu verneinen, wenn ein mit mehreren Rechtskundigen

besetztes Kollegialgericht die Amtstätigkeit als objektiv rechtmäßig angesehen

hat (vgl. Senatsurteil BGHZ 117, 240, 250). Die vom Berufungsgericht ange-

führten Entscheidungen der Landessozialgerichte sind jedoch nicht im Haupt-

sacheverfahren, sondern in Verfahren des einstweiligen Rechtsschutzes er-

gangen. Das Urteil des Sozialgerichts Stuttgart ist keine Entscheidung eines

Kollegialgerichts im Sinn der erwähnten Richtlinie. Zwar mag auch eine erstin-

stanzliche sozialgerichtliche Entscheidung im Einzelfall bei der Würdigung, ob

dem Amtsträger ein Schuldvorwurf zu machen ist, zu berücksichtigen sein (vgl.

Senatsurteil vom 14. März 1996 - III ZR 224/94 - MedR 1996, 464, 466; inso-

weit in BGHZ 132, 181 nicht abgedruckt). Die Richtlinie ist hier jedoch nicht

anzuwenden, weil es um die Beschlußfassung in einem Gremium geht, das

zentral und auf höchster Ebene in der Selbstverwaltung der Ärzte und Kran-

kenkassen mit dem einheitlichen Bewertungsmaßstab Vergütungsgrundlagen

zu entwickeln hat, wobei bereits durch seine Zusammensetzung ein Höchst-

maß an Sachkenntnis zu erwarten und die Fähigkeit zu besonders gründlicher

Prüfung zu verlangen ist (vgl. zu den Anforderungen an Bedienstete einer obe-

ren Landesbehörde Senatsurteil BGHZ 134, 268, 274 f).

5.

Die in den Vorinstanzen vertretene Auffassung der Beklagten, eine Er-

satzpflicht trete nach § 839 Abs. 3 BGB nicht ein, weil die Kläger den Primär-

rechtsschutz nicht ausreichend wahrgenommen hätten, trifft nicht zu. Soweit es

um die mit der Beschlußfassung verbundene Normsetzung im Bewertungsaus-

schuß geht, findet eine abstrakte Normenkontrolle - etwa auf Antrag eines Ver-

tragsarztes - nach den Vorschriften des Sozialgerichtsgesetzes nicht statt (vgl.

BSGE 71, 42, 51; 78, 91, 92). Für eine - inzidente - Überprüfung des hier be-

schlossenen Überweisungsverbots standen damit von vornherein nur zwei

Wege zur Verfügung: Die Kläger konnten Abrechnungsbescheide der Kassen-

ärztlichen Vereinigung nach § 54 SGG anfechten, in denen eine Vergütung für

die vom Überweisungsverbot betroffenen Leistungen nicht gewährt wurde. Die-

sen Weg, der überhaupt nur gangbar war, wenn es zu einer - an sich verbote-

nen - Überweisung an den Facharzt für Laboratoriumsmedizin kam, haben die

Kläger im wesentlichen beschritten. Die Beklagte hat zwar geltend gemacht,

die Kläger hätten gegen einzelne Abrechnungsbescheide keinen Widerspruch

eingelegt oder keine Klage erhoben; es ist jedoch unstreitig, daß diese Ab-

rechnungsdifferenzen von der Kassenärztlichen Vereinigung nach den Ent-

scheidungen des Bundessozialgerichts vom 20. März 1996 ausgeglichen wor-

den sind. Streitgegenständlich ist daher nur ein Schaden, der dadurch entstan-

den ist, daß sich niedergelassene Ärzte an das rechtswidrige Überweisungs-

verbot gehalten haben und die Kläger daher entsprechende Leistungen nicht

mehr vertragsärztlich erbringen konnten. Insoweit hat das Bundessozialgericht

die gegen die Kassenärztliche Vereinigung gerichtete Feststellungsklage nach

§ 55 Abs. 1 Nr. 1 SGG für zulässig gehalten, um die Frage klären zu lassen, ob

der Laborarzt auf der Grundlage des seit dem 1. April 1994 bestehenden

Rechtszustandes weiterhin Leistungen nach Abschnitt O I auf Überweisung

von Vertragsärzten erbringen und gegenüber der Kassenärztlichen Vereini-

gung abrechnen darf (BSGE 78, 91, 92). Im Rahmen eines solchen Verfahrens

war Raum für eine inzidente Überprüfung des vom Bewertungsausschuß aus-

gesprochenen Überweisungsverbots.

Daß die Kläger diesen Weg nicht beschritten haben, ist ihnen nicht als

Verschulden nach § 839 Abs. 3 BGB zuzurechnen. In diesem Zusammenhang

ist insbesondere von Bedeutung, daß sowohl die für die Kläger zuständige

Kassenärztliche Vereinigung als auch die Beklagte in den beiden Verfahren vor

dem Bundessozialgericht die Auffassung vertreten haben, die dort erhobene

Feststellungsklage sei als nicht vorgesehene Normenkontrollklage unzulässig,

weil sie kein konkretes Rechtsverhältnis betreffe (vgl. BSGE 78, 91 und MedR

1997, 227). Unter diesen Umständen kann die Beklagte den Klägern nicht vor-

werfen, sie hätten den möglichen Primärrechtsschutz in der Form der Feststel-

lungsklage nicht wahrgenommen.

6.

Der Amtshaftungsanspruch ist entgegen der von der Beklagten in den

Vorinstanzen vertretenen Auffassung nicht verjährt.

Die dreijährige Verjährungsfrist des § 852 Abs. 1 BGB a.F. beginnt, so-

bald der Verletzte von dem Schaden und der Person des Ersatzpflichtigen

Kenntnis erlangt. Bei einem Anspruch aus § 839 BGB kann also die Verjährung

erst beginnen, wenn der Geschädigte weiß, daß die in Rede stehende Amt s-

handlung widerrechtlich und schuldhaft war und deshalb eine zum Schadens-

ersatz verpflichtende Amtspflichtverletzung darstellt. Dabei genügt zwar im all-

gemeinen, daß der Verletzte die tatsächlichen Umstände kennt, die eine

schuldhafte Amtspflichtverletzung als naheliegend, eine Amtshaftungsklage

- sei es auch nur als Feststellungsklage - mithin als so aussichtsreich erschei-

nen lassen, daß dem Verletzten die Erhebung der Klage zugemutet werden

kann (vgl. Senatsurteil BGHZ 122, 317, 325). Dagegen setzt § 852 Abs. 1 BGB

aus Gründen der Rechtssicherheit und Billigkeit grundsätzlich nicht voraus,

daß der Geschädigte aus den ihm bekannten Tatsachen auch die zutreffenden

rechtlichen Schlüsse zieht. Allerdings kann Rechtsunkenntnis im Einzelfall bei

unsicherer und zweifelhafter Rechtslage den Verjährungsbeginn hinausschie-

ben (vgl. Senatsurteil vom 24. Februar 1994 - III ZR 76/92 - NJW 1994, 3162,

3164 m.w.N.).

Der Umstand, daß in Kreisen der Laborärzte bereits im Jahr 1994 die

Überzeugung gereift schien, sich mit rechtlichen Mitteln gegen das Überwei-

sungsverbot zu wehren und eine Amtshaftungsklage in Betracht zu ziehen, ge-

nügt bei den hier vorliegenden Verhältnissen nicht, die erforderliche Kenntnis

der Kläger bereits im Jahre 1994 anzunehmen. Die Rechtslage war schwierig.

Es gab eine ganze Serie von Verfahren, die kein einheitliches Bild vermittelten.

Dabei hatte eine Mehrzahl von Gerichten die Rechtmäßigkeit des Überwei-

sungsverbots bejaht oder diese Frage offen gelassen. Es kommt hinzu, daß die

Möglichkeiten, Primärrechtsschutz zu erlangen, nicht in jeder Weise geklärt

waren. Den Klägern war es jedenfalls einzuräumen, die Abrechnungsbescheide

anzufechten, mit denen die Kassenärztliche Vereinigung das Überweisungs-

verbot bei der Honorarverteilung umsetzte. In dieser unklaren Lage kann erst

mit der Veröffentlichung der Entscheidungen des Bundessozialgerichts vom

20. März 1996 die für eine Klageerhebung notwendige Kenntnis der Kläger

angenommen werden. Bis zur Erhebung der Klage im Januar 1999 waren die

Ansprüche der Kläger daher nicht verjährt.

7.

Hat die Beklagte daher nach Amtshaftungsgrundsätzen für die Folgen

des Überweisungsverbots einzutreten, kommt es auf die Frage, ob auch eine

Entschädigung wegen eines enteignungsgleichen Eingriffs geschuldet ist, im

Streitfall nicht an.

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