Bayerischer Verwaltungsgerichtshof Endurteil vom 23.07.2019 – 1 N 16.2190

I. Die Erweiterung des Bebauungsplans Nr. 3 „O …“ - Erweiterungsbereich „O …-Süd“ -, bekanntgemacht am 7. Oktober 2016, ist unwirksam.

II. Der Antragsgegner trägt die Kosten des Verfahrens. Die Beigeladenen tragen ihre außergerichtlichen Kosten selbst.

III. Die Kostenentscheidung ist gegen Sicherheitsleistung in Höhe des zu vollstreckenden Betrags vorläufig vollstreckbar.

IV. Die Revision wird nicht zugelassen.

Die Antragsteller wenden sich gegen die Erweiterung des Bebauungsplans Nr. 3 „O …“ - Erweiterungsbereich „O …-Süd“ -, den der Antragsgegner am 24. Mai 2016 als Satzung beschlossen und am 7. Oktober 2016 im Amtsblatt der Gemeinde bekanntgemacht hat.

Der Bebauungsplan weist südlich des K …weges eine einzeilige Bebauung mit sieben Baugrundstücken als reines Wohngebiet aus. Die überbaubaren Grundstücksflächen werden durch Baugrenzen bestimmt, zur Bestimmung des Maßes der baulichen Nutzung werden die Geschossflächenzahl, die Zahl der zulässigen Vollgeschosse und die zulässige Wandhöhe festgesetzt. Vier Baugrundstücke sollen im Rahmen der Modelllösung für Einheimischengrundstücke durch eine Dienstbarkeitsbestellung für den Eigenbedarf gesichert werden. Der Bereich nördlich des K …weges ist bereits überplant und mit Wohngebäuden bebaut. Westlich, südlich und östlich grenzen an das Bebauungsplangebiet landwirtschaftliche Flächen an. Eine Bauparzelle (FlNr. …) wurde bereits im Freistellungsverfahren bebaut. Südöstlich des Plangebiets liegt der landwirtschaftliche Betrieb der Antragsteller. Die geringste Entfernung besteht zu dem östlichen Baugrundstück (Teilfläche von FlNr. …, Entfernung des Rinderstalles zu den festgesetzten Baugrenzen 105 m). Die Antragsteller betreiben auf dem Aussiedlerhof eine Rinderhaltung mit derzeit 55 bis 60 Kühen und Rindern über 2 Jahre und Aufzucht. Mit Vorbescheid vom 25. September 2014 wurde den Antragstellern die Erweiterung des Rinderstalls für einen Tierbestand von 110 Milchkühen und Nachzucht (152,85 Großvieheinheiten - GV -) genehmigt. Anfang 2017 reichten sie beim Landratsamt einen Bauantrag für die Erweiterung des Rinderstalls (insgesamt 121 Tierplätze für Kühe und Rinder über 2 Jahre, 160,06 GV) und den Neubau einer Güllegrube und eines Fahrsilos ein, der mit Bescheid vom 29. November 2017 genehmigt wurde. Für die Prognose und Beurteilung der zu erwartenden Geruchsimmissionen im Bereich des Bebauungsplangebiets wurde ein Immissionsschutzgutachten in Auftrag gegeben.

Am 2. November 2016 erhoben die Antragsteller Normenkontrollklage und stellten gleichzeitig einen Antrag nach § 47 Abs. 6 VwGO. Sie beantragen,

Die Satzung des Marktes G … über die Erweiterung des Bebauungsplanes Nr. 3 „G …“ im Bereich südlich des K …weges vom 24. Mai 2016, bekanntgemacht am 7. Oktober 2016, wird für unwirksam erklärt.

Eine Antragsbefugnis sei gegeben. Die Gebietsausweisung eines reinen Wohngebietes berühre abwägungserhebliche Belange der Antragsteller an dem Erhalt und der Zukunftsfähigkeit ihres landwirtschaftlichen Betriebes. Das Immissionsschutzgutachten berücksichtige die tatsächlichen Geruchsquellen auf dem Aussiedlerhof der Antragsteller nicht vollständig, weiter enthalte das Gutachten einige inhaltliche Fehler und Mängel. Der Bebauungsplan sei materiell fehlerhaft zustande gekommen. Es handle sich um eine unzulässige Gefälligkeitsplanung. Der Antragsgegner setze mit der Ausweisung eines Baugebietes nur die Wünsche der Eigentümer, insbesondere von Herrn S …, um. Eine planvolle Umsetzung und Berücksichtigung gemeindlicher Planungsabsichten sei nicht ersichtlich; nach den Grundsatzbeschlüssen des Marktgemeinderates vom 7. Mai 1991 und 6. Mai 2003 sollten künftige Baulandausweisungen vorrangig auf Gebiete nördlich der B … konzentriert werden. Die städtebaulichen Erwägungen des Antragsgegners seien formelhaft und schlagwortartig. Der Antragsgegner habe gegen § 2 Abs. 3 BauGB verstoßen, da er sich mit den konkreten Erweiterungsabsichten der Antragsteller nicht hinreichend auseinandergesetzt habe. Er habe sich keine Gedanken über mögliche Planungsalternativen gemacht. Das Gebot der vorrangigen Innenbereichsentwicklung sei nicht beachtet worden. Ermittlungen zu Möglichkeiten der Innenentwicklung, insbesondere Brachflächen, Baulücken etc. seien nicht dargestellt und auch nicht durchgeführt worden. Entgegen § 1 Abs. 7 BauGB seien die privaten und öffentlichen Belange nicht hinreichend untereinander abgewogen worden. Bei dem Immissionsschutzgutachten fehle die neue Lage des zu errichtenden Fahrsilos, das die größeren Futtermengen bei der Erweiterung des Milchviehstandes abdecken solle. Auch die Güllegrube sei nicht als Emissionsquelle aufgeführt. Weiter würden auf dem Hof drei Pferde gehalten, die nicht in dem Gutachten berücksichtigt worden seien. Das Immissionsschutzgutachten sei zu Recht von einem Ansatz von 204 GV ausgegangen. Mit einer Geruchsbelästigung von bis zu 11% an der nächstgelegenen Wohnbebauung sei die Ausweisung eines Wohngebiets nicht zulässig. Der in den ministeriellen Schreiben vom 10. Juni 1996 und 25. März 1997 genannte Abstand von 120 m für die Planung eines Wohngebietes neben einer Rinderhaltung im Außenbereich sei als Planungsleitlinie zu berücksichtigen. Das Immissionsschutzgutachten habe auch keine synthetische Windverteilung herangezogen und Geruchsvorbelastungen nicht berücksichtigt. Es bestünden zudem Bedenken gegen den mit der Planung verbundenen Eingriff in Natur und Landschaft, so dass der Vorschrift des § 1a Abs. 3 BauGB nicht hinreichend Rechnung getragen sei. Erforderlich wäre für die vorgesehene Randeingrünung zumindest eine dingliche Sicherung durch entsprechende Dienstbarkeiten, die im Bebauungsplan nicht vorgesehen sei. Auch eine Festsetzung nach § 9 Abs. 1a BauGB sei nicht erfolgt.

Der Antragsgegner beantragt mit Schriftsatz vom 24. November 2016,

den Antrag abzulehnen.

Es scheide bereits eine Antragsbefugnis der Antragsteller aus, da sie nicht substantiiert darlegen könnten, dass ihre Belange bei der Abwägung fehlerhaft behandelt worden wären. Darüber hinaus wäre eine Rechtsverletzung vorliegend offensichtlich ausgeschlossen. Im Übrigen sei der Antrag auch unbegründet. Die Gemeinde dürfe hinreichend gewichtige private Belange zum Anlass einer Bauleitplanung nehmen und sich an den Wünschen der Grundstückseigentümer orientieren, sofern sie zugleich auch städtebauliche Belange und Zielsetzungen verfolge. Dem angegriffenen Bebauungsplan lägen ausreichende städtebauliche Belange zugrunde. Es sei städtebauliches Ziel der Gemeinde, mit dem Bebauungsplan den Wohnbedürfnissen der Bevölkerung, insbesondere der örtlichen Bevölkerung, Rechnung zu tragen. Der Bebauungsplan verstoße auch nicht gegen das Gebot der vorrangigen Innenentwicklung des § 1 Abs. 5 Satz 3 BauGB und § 1a Abs. 2 Satz 4 BauGB. Die Gemeinde habe sich im Rahmen der Abwägung mit den örtlichen Entwicklungsmöglichkeiten auseinandergesetzt. Sie habe hierbei berücksichtigt, dass in den letzten Jahren verstärkt Innenbereichsflächen bzw. Flächen innerhalb des Siedlungsbereichs einer baulichen Nutzung zugeführt worden seien, diese Maßnahmen allerdings davon abhängen würden, dass der jeweilige Eigentümer mit einer Bebauung im Rahmen eines Einheimischenmodells einverstanden sei. Darüber hinaus sei berücksichtigt worden, dass es für G … als Luftkurort wichtig sei, Frischluftschneisen innerhalb des Siedlungsbereichs freizuhalten. Bei der Abwägung gemäß § 1 Abs. 7 BauGB sei der bestehende Betrieb der Antragsteller sowie die mit Vorbescheid vom 25. September 2014 genehmigte Erweiterung auf 152,85 GV zu berücksichtigen. 204 GV seien nach derzeitiger Genehmigungssituation nicht zulässig und dahingehende Erweiterungsabsichten auch in der gegenwärtigen Betriebsgröße nicht angelegt. Um nicht die Schwelle zu einem gewerblichen Betrieb zu überschreiten, könnte eine Betriebserweiterung nur nach Zupachtung weiterer Flächen erfolgen, so dass derzeit völlig unklar sei, ob und wann eine über den genehmigten Vorbescheid hinausgehende Betriebserweiterung stattfinden könne. Unter Zugrundelegung des genehmigten Viehbestandes von 152,85 GV sei nach der „Abstandsregelung für Rinderhaltungen“ des Bayerischen Arbeitskreises „Immissionsschutz in der Landwirtschaft“ die Grenze von 100 m, ab der schädliche Umwelteinwirkungen nicht zu vermuten seien, eingehalten. Einer Prüfung des Einzelfalls, wie es im Immissionsschutzgutachten erfolgt sei, hätte es gar nicht bedurft. Bei dem Immissionsschutzgutachten hätten sich im Übrigen lediglich unter Zugrundelegung der meteorologischen Messdaten für den Standort A … Geruchsstundenhäufigkeiten von 11% ergeben. Es seien aber für den Bereich G … keine Windrichtungsmaxima aus südöstlicher Richtung zu erwarten. Die auf den Baugrundstücken dargestellte Randeingrünung sei nicht als Ausgleichsfläche festgesetzt worden, sondern als Gestaltungs- und Minimierungsmaßnahme im Rahmen der Beurteilung der Eingriffschwere in den Naturhaushalt berücksichtigt worden.

Mit Beschluss vom 31. Januar 2017 setzte der Senat den streitgegenständlichen Bebauungsplan bis zur Entscheidung in der Hauptsache außer Vollzug. Der Antragsgegner habe keine ausdrückliche Festsetzung zur Grundfläche vorgenommen, obwohl § 16 Abs. 3 Nr. 1 BauNVO dies zwingend vorschreibe. Darüber hinaus liege nach vorläufiger Einschätzung des Senats ein beachtlicher Abwägungsfehler nach § 2 Abs. 3 BauGB vor. Der Antragsgegner habe ausweislich der zusammenfassenden Erklärung gemäß § 10 Abs. 4 BauGB zur Bauleitplanung vom 22. August 2016 nicht aktiv im Innenbereich der Gemeinde vorhandene unbebaute Grundstücke ermittelt, sondern unterstellt, dass er wegen der geringen Größe der Gemeinde Kenntnis davon habe, auf welchen Grundstücken eine Wohnbebauung seitens der Eigentümer in Betracht gezogen werde.

Ergänzend wird auf die Gerichtsakten, die Normaufstellungsakten und die vorgelegten Genehmigungsakten des Landratsamts Bezug genommen.

Der zulässige Antrag hat Erfolg.

Die Erweiterung des Bebauungsplans Nr. 3 „O …“ - Erweiterungsbereich „O … Süd“ - ist unwirksam. Zwar fehlt dem Bebauungsplan nicht die städtebauliche Erforderlichkeit. Er ist aber wegen einer fehlerhaften Festsetzung zum Maß der Nutzung insgesamt unwirksam. Auf die gerügten Ermittlungs- und Abwägungsfehler kommt es daher nicht mehr entscheidungserheblich an.

1. Gemäß § 47 Abs. 2 Satz 1 VwGO ist im Normenkontrollverfahren jede natürliche oder juristische Person antragsbefugt, die geltend macht, durch die Rechtsvorschrift oder deren Anwendung in ihren Rechten verletzt zu sein oder in absehbarer Zeit verletzt zu werden. Erforderlich, aber auch ausreichend für die Antragsbefugnis ist, dass der Antragsteller hinreichend substantiiert Tatsachen vorträgt, die es zumindest möglich erscheinen lassen, dass er durch die Festsetzungen des Bebauungsplans in einem subjektiven Recht verletzt wird. An die Geltendmachung einer Rechtsverletzung sind grundsätzlich auch dann keine höheren Anforderungen zu stellen, wenn es - wie vorliegend - um das Recht auf gerechte Abwägung (§ 1 Abs. 7 BauGB) eines Eigentümers geht, dessen Grundstück außerhalb des Bebauungsplangebiets liegt. Insoweit reicht es aus, dass der Antragsteller Tatsachen vorträgt, die die fehlerhafte Behandlung eines abwägungserheblichen privaten Belangs als möglich erscheinen lassen. Die Antragsbefugnis ist jedoch dann nicht gegeben, wenn eine Rechtsverletzung offensichtlich und eindeutig nach jeder Betrachtungsweise ausscheidet. Die Prüfung, ob das der Fall ist, ist allerdings nicht unter Auswertung des gesamten Prozessstoffes vorzunehmen, und sie darf nicht in einem Umfang und einer Intensität erfolgen, die einer Begründetheitsprüfung gleichkommt (vgl. BVerwG, B.v. 12.12.2018 - 4 BN 22.18 - ZfBR 2019, 272; B.v. 10.2.2016 - 4 BN 37.15 - ZfBR 2016, 376; B.v. 11.11.2015 - 4 BN 39.15 - ZfBR 2016, 156; B.v. 8.6.2011 - 4 BN 42.10 - BauR 2011, 1641).

Die Antragsteller haben substantiiert Tatsachen vorgetragen, die es als möglich erscheinen lassen, dass das Interesse der Antragsteller, vor einschränkenden Anforderungen an ihre Betriebsführung zum Schutz der ausgewiesenen Wohnbebauung verschont zu bleiben (vgl. BVerwG, B.v. 2.12.2013 - 4 BN 44.13 - ZfBR 2014, 377), im Hinblick auf das östliche Grundstück (Teilfläche von FlNr. …) fehlerhaft abgewogen wurde. Ob das Immissionsschutzgutachten eine künftige Erweiterung des landwirtschaftlichen Betriebes aufgrund der Angaben der Antragsteller zu großzügig angesetzt hat oder die Berechnungsgrundlagen des Gutachtens zutreffend sind, ist nicht bei der Antragsbefugnis zu prüfen.

2. Gemäß § 1 Abs. 3 Satz 1 BauGB haben die Gemeinden die Bauleitpläne aufzustellen, sobald und soweit es für die städtebauliche Entwicklung erforderlich ist. Was in diesem Sinn erforderlich ist, bestimmt sich nach der planerischen Konzeption der Gemeinde. Der Gesetzgeber ermächtigt die Gemeinden, diejenige Städtebaupolitik zu betreiben, die ihren städtebaulichen Entwicklungs- und Ordnungsvorstellungen entspricht. Nicht erforderlich sind u.a. Pläne, die einer positiven städtebaulichen Planungskonzeption entbehren und ersichtlich der Förderung von Zielen dienen, für deren Verwirklichung die Planungsinstrumente des Baugesetzbuches nicht bestimmt sind. § 1 Abs. 3 Satz 1 BauGB ist auch verletzt, wenn ein Bebauungsplan aus tatsächlichen oder rechtlichen Gründen auf Dauer oder auf unabsehbare Zeit der Vollzugsfähigkeit entbehrt. In dieser Auslegung wird der Bauleitplanung eine erste, wenn auch strikt bindende Schranke gesetzt, die lediglich grobe und einigermaßen offensichtliche Missgriffe ausschließt. Für die Einzelheiten einer konkreten planerischen Lösung ist demgegenüber das Abwägungsgebot maßgeblich, das gemäß § 1 Abs. 7 BauGB darauf gerichtet ist, die von der Planung berührten öffentlichen und privaten Belange gegeneinander und untereinander gerecht abzuwägen und unverhältnismäßige oder gleichheitswidrige Belastungen zu vermeiden (ständige Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts, vgl. B.v. 25.7.2017 - 4 BN 2.17 - juris Rn. 3; U.v. 10.9.2015 - 4 CN 8.14 - BVerwGE 153, 16; U.v. 5.5.2015 - 4 CN 4.14 - NVwZ 2015, 1537). Eine Planung, die durch hinreichende städtebauliche Gründe getragen ist, darf auch privaten Interessen dienen und durch private Interessenträger angestoßen sein (vgl. BVerwG, B.v. 30.12.2009 - 4 BN 13.09 - BauR 2010, 569). Die Grenzen der unzulässigen Gefälligkeitsplanung sind erst dann überschritten, wenn die Planung ausschließlich den Zweck hat, private Interessen zu befriedigen (vgl. BayVerfGH, E.v. 18.2.2016 - Vf.5-VII-14 - BayVBl 2017, 153).

Nach diesen Maßgaben liegt ein Verstoß gegen das Gebot der städtebaulichen Erforderlichkeit der Bauleitplanung nicht vor. Bei der durch hinreichende städtebauliche Gründe getragenen Planung der Antragsgegnerin handelt es nicht um eine Gefälligkeitsplanung. Aus der Begründung des Bebauungsplans und den Beschlüssen des Antragsgegners ergibt sich das städtebauliche Ziel, eine Baulandausweisung vorrangig für die ortsansässige Bevölkerung vorzunehmen. Es solle eine maßvolle Entwicklung von Außenbereichsflächen erfolgen, die verkehrliche Erschließung liege durch den K …weg bereits vor. Dieses städtebauliche Ziel (§ 1 Abs. 6 Nr. 2 BauGB) ist nachvollziehbar (vgl. auch die Stellungnahme des Kreisbaumeisters vom 26.11.2014). Die Gemeinderatsbeschlüsse vom 7. Mai 1991 (Neuausweisung von Bauflächen für den örtlichen Bedarf) und vom 6. Mai 2003 (Konzentration der baulichen Entwicklung der Gemeinde vorrangig auf die Gebiete nördlich der B …) stehen der Planung nicht entgegen. Aus der Begründung des Bebauungsplans ergibt sich, dass vier Baugrundstücke durch Dienstbarkeitsbestellung für den Eigenbedarf zu sichern sind, was der geltenden Modellregelung für Einheimischengrundstücke entspricht (vgl. Gemeinderatsbeschluss vom 18.2.2014, Bindung der Grundstückseigentümer mit einem Anteil von 2/3 bzw. 50%), und auch entsprechend umgesetzt wurde (vgl. die notarielle Ansiedlungsmodell-Vereinbarung). Ob das städtebauliche Ziel mit dem vorliegenden Bebauungsplan umgesetzt werden konnte, ist keine Frage der Erforderlichkeit der Bauleitplanung, sondern betrifft das Ermittlungs- und Abwägungsgebot.

3. Gemäß § 16 Abs. 3 Nr. 1 BauNVO ist im Bebauungsplan bei Festsetzung des Maßes der baulichen Nutzung stets die Grundflächenzahl oder die Größe der Grundflächen der baulichen Anlagen festzusetzen. Dabei muss die zulässige Grundfläche für alle Anlagen, die bei der Ermittlung der Grundfläche mitzurechnen sind, festgesetzt werden (vgl. BayVGH, U.v. 10.8.2006 - 1 N 04.1371 u.a. - NVwZ-RR 2007, 447). Bei der Festsetzung des Maßes der baulichen Nutzung darf auf die Festsetzung der Grundflächenzahl oder der Größe der Grundfläche der baulichen Anlagen auch dann nicht verzichtet werden, wenn die überbaubare Grundstücksfläche gemäß § 23 BauNVO festgesetzt wird. Während die Festsetzung der zulässigen Grundfläche oder Grundflächenzahl in erster Linie dazu dient, eine übermäßige Nutzung des Grundstücks zugunsten des Bodenschutzes zu vermeiden, regelt die Festsetzung zur überbaubaren Grundstücksfläche mit einer anderen städtebaulichen Zielsetzung den räumlich beschränkten Teilbereich des Grundstücks, auf dem die baulichen Anlagen errichtet werden dürfen (vgl. BVerwG, B.v. 18.12.1995 - 4 NB 36.95 - NVwZ 1996, 894; BayVGH, U.v. 10.3.2014 - 1 N 13.1104 - juris Rn. 18). Wird gegen § 16 Abs. 3 Nr. 1 BauBNVO verstoßen, hat dies die Unwirksamkeit der getroffenen Festsetzungen zum Maß der baulichen Nutzung zur Folge (vgl. BVerwG, B.v. 18.12.1995 a.a.O.; BayVGH, U.v. 4.4.2006 - 1 N 04.2709 - juris Rn. 46).

Die vorliegend fehlende Festsetzung der Grundflächenzahl oder der Größe der Grundfläche der baulichen Anlagen führt zur Gesamtunwirksamkeit des Bebauungsplans. Die Unwirksamkeit einzelner Festsetzungen führt nur dann nicht zur Gesamtunwirksamkeit eines Bebauungsplans, wenn die übrigen Festsetzungen für sich betrachtet noch eine den Anforderungen des § 1 Abs. 3 Satz 1 BauGB gerecht werdende, sinnvolle städtebauliche Ordnung bewirken können und außerdem hinzukommt, dass die Gemeinde nach ihrem im Planungsverfahren zum Ausdruck gekommenen Willen im Zweifel auch einen Plan dieses eingeschränkten Inhalts beschlossen hätte (vgl. BVerwG, U.v. 5.5.2015 - 4 CN 4.14 - NVwZ 2015, 1537 m.w.N.). Die Unwirksamkeit der Regelungen zum Maß der baulichen Nutzung betrifft einen zentralen Teil des Planungskonzepts. Es ist schon fraglich, ob der verbleibende Teil der Festsetzungen noch eine den Anforderungen des § 1 BauGB gerecht werdende, sinnvolle städtebauliche Ordnung bewirken kann. Jedenfalls ist nicht anzunehmen, dass der Antragsgegner den Bebauungsplan auch ohne Festsetzungen zum Maß der baulichen Nutzung beschlossen hätte, da es dem Antragsgegner entscheidend auf eine maßvolle Ausweisung von Außenbereichsflächen ankam und die Wandhöhen auch im Hinblick auf die mögliche Sichtbeeinträchtigung der Anlieger nördlich des K …weges ein wesentlicher Abwägungsgesichtspunkt war (vgl. Gemeinderatsbeschlüsse vom 6.10.2015 und vom 24.5.2016).

4. Die Kostenentscheidung ergibt sich aus § 154 Abs. 1 BauGB. Es entspricht der Billigkeit (§ 162 Abs. 3 VwGO), dass die Beigeladenen ihre außergerichtlichen Kosten selbst tragen. Die vorläufige Vollstreckbarkeit der Kostenentscheidung folgt aus § 167 VwGO i.V.m. § 709 Satz 1 ZPO.

5. Die Revision ist nicht zuzulassen, weil die Voraussetzungen des § 132 Abs. 2 VwGO nicht vorliegen.

6. Gemäß § 47 Abs. 5 Satz 2 Halbsatz 2 VwGO hat der Antragsgegner die Entscheidung in Nr. I der Urteilsformel nach Eintritt der Rechtskraft des Urteils in derselben Weise zu veröffentlichen wie den angegriffenen Bebauungsplan (§ 10 Abs. 3 BauGB).