Europäischer Gerichtshof Schlussanträge des Generalanwalts vom 14.11.1995 – C-41/95

Schlußanträge des Generalanwalts

Antonio La Pergola

vom 14. November 1995

Einführung

1 Die vorliegende Klage wirft Fragen hinsichtlich der Erstellung des Haushaltsplans der Gemeinschaft und der Verteilung der Zuständigkeiten zwischen den beiden Organen auf, die die Haushaltsbehörde darstellen, nämlich dem Parlament und dem Rat. Der Gerichtshof soll nämlich feststellen, ob die beiden Gemeinschaftsorgane während des Verfahrens, das mit der Feststellung des Präsidenten des Parlaments, daß der Haushaltsplan 1995 festgestellt sei, abgeschlossen wurde, unter den streitigen Gesichtspunkten ihre Befugnisse rechtmäßig ausgeübt haben.

Sachverhalt

2 Der Rat greift mit seiner Klage vom 17. Februar 1995 den Rechtsakt an, mit dem der Präsident des Parlaments am 15. Dezember 1994 festgestellt hat, daß der Haushaltsplan der Gemeinschaft für das Haushaltsjahr 1995 endgültig festgestellt sei. Der Rat begehrt gemäß Artikel 173 EG-Vertrag und 146 EAG-Vertrag, den angefochtenen Rechtsakt für nichtig zu erklären und folglich festzustellen, daß der Haushaltsplan 1995 unwirksam sei, wobei jedoch die Rechtsakte zur Durchführung des Haushaltsplans, die bis zur Verkündung eines der Klage etwa stattgebenden Urteils ergangen seien, aufrechtzuerhalten seien.

3 Der Sachverhalt, der dem vorliegenden Rechtsstreit zugrunde liegt, läßt sich wie folgt kurz zusammenfassen.

Das Parlament änderte einige der Haushaltsansätze des Haushaltsplans 1995, dem der Rat in erster Lesung zugestimmt hatte. Die fraglichen Haushaltsansätze waren vom Rat als obligatorische Ausgaben betreffend angesehen worden. Das Parlament stufte sie dagegen als nichtobligatorische Ausgaben ein und war also der Auffassung, es beschließe im Hinblick auf sie gemäß Artikel 203 EG-Vertrag über Abänderungen und nicht über Anderungsvorschläge, die sich demgegenüber auf obligatorische Ausgaben beziehen müssen. Der Rat blieb, wie weiter unten ausgeführt, bei seiner Auffassung, die fraglichen Ausgaben seien obligatorische Ausgaben, und behandelte die sie betreffenden Änderungen, die das Parlament beschlossen hatte, nicht als Abänderungen, sondern eben als Änderungsvorschläge, entsprechend dem Charakter, den er den fraglichen Ausgaben gab.

Streitig sind 131 Mittelansätze, die die Mittel des Teileinzelplans B1 (EAGFL Garantie) betreffen, mit Ausnahme des Ansatzes, der sich auf den Teileinzelplan B7 (Internationale Fischerei-Abkommen) bezieht. Für jeden Mittelansatz betreffend den Teileinzelplan B1 enthalten die vom Parlament als Abänderungen beschlossenen Änderungen Erläuterungen, mit denen der nichtobligatorische Charakter der fraglichen Ausgaben unter Bezugnahme auf den Ermessensspielraum oder die Flexibilität, die die Grundverordnungen der Kommission bei der Durchführung der vorgesehenen Maßnahme ließen, begründet wird. Zum Mittelansatz im Teileinzelplan B7 ändert die vom Parlament beschlossene Abänderung die darauf bezogene Erläuterung dahin, daß Mittel in Höhe von 1 Million ECU zur Deckung der Ausgaben eines internationalen Abkommens veranschlagt seien, das die Gemeinschaft damals mit Rußland über die Finanzierung der Heringsfischerei getroffen habe. Bei den Mittelansätzen, die Gegenstand der vorliegenden Klage sind, änderte das Parlament in einigen Fällen auch die Höhe des vom Rat im Entwurf des Haushaltsplans ursprünglich vorgesehenen Mittelansatzes.

Der Rat lehnte in seiner zweiten Lesung am 16. November 1994 die vom Parlament in erster Lesung angenommenen Abänderungen ab und erklärte, daß es sich in bezug auf die hier streitigen Mittelansätze um Anderungsvorschläge handle, da im Einklang mit der Haushaltspraxis der Gemeinschaft und der durch die Gemeinsame Erklärung von 1982 eingeführten Klassifizierung obligatorische Ausgaben betroffen seien.

Die Begründung, mit der die vom Parlament vorgeschlagenen Abänderungen abgelehnt wurden, ist im Protokoll der entsprechenden Sitzung des Rates enthalten und außerdem in den Gründen wiedergegeben, die das Ergebnis der zweiten Lesung des Haushaltplans der Gemeinschaft durch den Rat betreffen. Dieses Papier wurde dem Parlament am 16. November 1994 übermittelt.

Der amtierende Präsident des Rates bekräftigte in der Folge den Standpunkt des Rates hinsichtlich der Klassifizierung der streitigen Mittelansätze mit Schreiben vom 2. Dezember 1994 an den Präsidenten des Parlaments, in dem er wiederholte, daß der Rat schon immer den Standpunkt vertreten habe, bei den unter die Agrarleitlinie fallenden Ausgaben handle es sich entsprechend der Gemeinsamen Erklärung von 1982 und der Interinstitutionellen Vereinbarung von 1993 (nachstehend: IIV 1993) um obligatorische Ausgaben.

Der Rat hielt an diesem Standpunkt auch bei der zweiten Lesung des Parlaments fest. Der amtierende Präsident des Rates erklärte nämlich vor dem Parlament in der Sitzung vom 13. Dezember 1994 in bezug auf die streitigen Mittelansätze, daß der Rat die Änderung der Klassifizierung der Ausgaben nicht akzeptieren könne, weil im Rahmen der Verhandlungen über die Interinstitutionelle Vereinbarung vereinbart worden sei, daß alle Ausgaben der Rubriken 2 und 3 forthin als nichtobligatorische Ausgaben klassifiziert würden, woraus sich ergebe, daß die Klassifizierung aller übrigen Ausgaben — einschließlich der Ausgaben der Rubrik 1 — habe unverändert bleiben sollen.

In der folgenden Parlamentsdebatte wurden verschiedene Meinungen zur Klassifizierung der Ausgaben vorgetragen, um die es im vorliegenden Rechtsstreit geht. Jedenfalls nahm das Parlament am 15. Dezember eine Entschließung an, die folgenden Wortlaut hatte: [Das Parlament] befürwortet unter diesen Umständen die Beibehaltung in zweiter Lesung sämtlicher vom Rat als Änderungen angesehenen Abänderungen, die Haushaltslinien betreffen, bei denen die Kommission den in den Haushaltsplan eingesetzten Mittelbetrag im Rahmen ihrer Ermessensbefugnis bei der Haushaltsführung respektieren muß.

4 Am 15. Dezember 1994 fand der letzte Akt des komplexen Verfahrens zur Feststellung des Haushaltsplans der Gemeinschaft statt.

Während der Debatte im Parlament und nach der Abstimmung, mit der die Entschließung des Parlaments angenommen worden war, gab der amtierende Präsident des Rates folgende Erklärung ab:

Der Standpunkt des Rates in dieser Frage ist dem Parlament mit Schreiben des Ratspräsidenten vom 2. Dezember 1994 und von mir in meiner Erklärung vom 13. Dezember 1994 dargelegt worden. Ich sehe mich deshalb veranlaßt, zu erklären, daß sich der Rat diesbezüglich alle Rechte vorbehält. Gleichzeitig möchte ich darauf hinweisen, daß die Zustimmung des Rates zu dem neuen Satz für die nichtobligatorischen Ausgaben auf der Grundlage der dargelegten Haltung des Rates erfolgt.

Auf Anregung des Vorsitzenden des Haushaltsausschusses des Parlaments und nach einigen weiteren Wortmeldungen von Abgeordneten gab der Präsident des Parlaments folgende Erklärung ab:

Trotz der Meinungsverschiedenheiten zu einigen Punkten stelle ich fest, daß im Sinne von Artikel 203 EG-Vertrag eine Übereinstimmung mit dem Rat über einen neuen Höchstsatz erzielt wurde. Das Haushaltsverfahren kann somit erfolgreich abgeschlossen werden.

Nach dieser Erklärung nahm der Präsident des Parlaments in der Mitte des Plenarsaals in Gegenwart des amtierenden Präsidenten des Rates Haller und des Mitglieds der Kommission Schmidhuber, sowie der Berichterstatter und des Vorsitzenden des Haushaltsausschusses die Unterzeichnung des Haushaltsplans vor.

Rechtlicher Rahmen

5 Die für den vorliegenden Rechtsstreit einschlägigen Bestimmungen des Gemeinschaftsrechts finden sich in Artikel 203 Absätze 4 bis 10 EG-Vertrag. Bekanntlich regeln diese Bestimmungen die Zuständigkeit der beiden Gemeinschaftsorgane zur Erstellung des Haushaltsplans, die erforderlichen Mehrheiten und das Verfahren.

Zulässigkeit

6 Das Parlament macht zunächst geltend, die Klage sei unzulässig, soweit beantragt wurde, die Unwirksamkeit des Haushaltsplans 1995 festzustellen. Denn dieses Begehren sei nutzlos, weil eine etwaige Entscheidung des Gerichtshofes, mit der die Feststellung des Präsidenten des Parlaments für nichtig erklärt werde, ohnehin bedeute, daß der Haushaltsplan seine Wirksamkeit verliere.

Der Rat erwidert, er habe die Feststellung der Unwirksamkeit des Haushaltsplans nur als unmittelbare und natürliche Folge der Nichtigerklärung des Rechtsakts des Präsidenten des Parlaments beantragt. Insoweit sei ihm der Grund — oder mit seinen Worten: die Tragweite — der vom Parlament geltend gemachten Unzulässigkeit nicht verständlich.

7 Dieser Punkt findet meines Erachtens in der Rechtsprechung des Gerichtshofes eine klare Antwort. Auf sie weise ich an dieser Stelle nur hin, um an die Feststellung zu erinnern, daß die Nichtigerklärung des Rechtsakts des Präsidenten des Parlaments ... zur Folge [hat], daß der Haushaltsplan ... seine Rechtswirksamkeit einbüßt. Damit braucht der Gerichtshof, wie er selbst in diesem Urteil ausgeführt hat, nicht über die Begründetheit der — und dies ist vorliegend der Fall — auf Nichtigerklärung des Haushaltsplans insgesamt gerichteten Anträge des Rates zu entscheiden.

Somit steht fest, daß mit einem Urteil, das dem auf Nichtigerklärung der Feststellung des Präsidenten des Parlaments gerichteten Hauptantrag stattgibt, implizit auch die Unwirksamkeit des gesamten Haushaltsplans festgestellt wird. Dies hat zur Folge, daß, wenn der Rat wie hier zusammen mit seiner Klage gegen den Rechtsakt des Präsidenten auch die Unwirksamerklärung des Haushaltsplans beantragt, dieser Antrag nicht unzulässig ist: dieser Antrag ist nämlich nicht selbständig, sondern notwendig dem Hauptantrag untergeordnet, an dessen Zulässigkeit kein Zweifel besteht. Da die Unwirksamkeit des Haushaltsplans die notwendige Folge der Unwirksamkeit des Rechtsakts des Präsidenten ist, ist der Antrag auf Herbeiführung dieser Folgewirkung als bereits durch das Urteil, das dem Hauptantrag stattgibt, erfüllt anzusehen. Im übrigen bliebe, wenn der Gerichtshof der Unzulässigkeitseinrede des Parlaments stattgeben sollte, aber die beanstandete Maßnahme für nichtig erklären würde, die sich aus einem solchen Urteil ergebende Folge die, daß der gesamte Haushaltsplan seine Wirksamkeit verlieren würde. Somit ist nicht ersichtlich, worin die praktische Bedeutung der erhobenen Einrede liegen soll. Es braucht kaum hinzugefügt zu werden, daß der Antrag, da er untergeordnet ist, notwendig als abgewiesen anzusehen wäre, wenn der Gerichtshof im umgekehrten Fall die Klage des Rates als unbegründet ansehen würde.

Begründetheit

Vorbringen der Parteien

8 Kommen wir zur Begründetheit der Klage. Der Rechtsakt, mit dem der Präsident des Parlaments die Feststellung des Haushaltsplans feststellte, wird vom Rat angefochten, da der Haushaltsplan nicht rechtmäßig zustandegekommen sei. Das Parlament habe unter Überschreitung seiner Befugnisse Mittelansätze geändert, die obligatorische Ausgaben beträfen, für die ihm keine Abänderungsbefugnis, sondern nur die Befugnis zu Anderungsvorschlägen zuerkannt sei; diese bedürften der Zustimmung des Rates, die aber im vorliegenden Fall nicht erteilt worden sei.

9 Genauer betrachtet rügt der Rat zweierlei. Das Parlament habe zum einen die Vorschriften, nach denen bei obligatorischen Ausgaben die Zuständigkeit dem Rat verliehen wird, und zum anderen die interinstitutionellen Vereinbarungen verletzt, die im Einklang mit diesen Vorschriften und in Durchführung derselben die Ausgaben, die zu den streitigen Haushaltslimen gehörten, als obligatorische Ausgaben klassifiziert hätten: die Verletzung dieser Vereinbarungen sei zugleich eine Mißachtung der Pflicht zu loyalem Verhalten der Gemeinschaftsorgane.

10 Das Parlament macht dagegen insoweit vor allem geltend, daß ihm selbst die Befugnis zustehe, Ausgaben, über deren Natur die beiden Teile der Haushaltsbehörde verschiedener Auffassung seien, in zweiter Lesung endgültig als nichtobligatorische zu klassifizieren.

Zur Rüge der Verletzung der IIV 1993 trägt das Parlament vor, daß diese Vereinbarung als nichtobligatorisch die Ausgaben klassifiziere, die die Haushaltslimen der Rubriken 2 und 3 beträfen, und die Frage offen lasse, wie die Rubrik 1 betreffende Ausgaben zu klassifizieren seien. Der Umstand, daß die Vereinbarung zu diesen letztgenannten Ausgaben schweige, bedeute insoweit nicht, daß es sich um obligatorische Ausgaben handle: Das Schweigen der Gemeinschaftsorgane zeige nur, daß hinsichtlich deren Natur keine Einigkeit bestehe. Außerdem müsse die Klassifizierung von Ausgaben als obligatorische oder nichtobligatorische Ausgaben mit Rücksicht auf den objektiven Charakter des ihnen zugrunde liegenden Rechtsakts erfolgen. Es gehe darum, für jeden einzelnen Ansatz konkret festzustellen, ob der zugrundeliegende Akt die Kommission bei der Verwendung der Mittel binde oder ihr umgekehrt ein Ermessen einräume, wie es für nichtobligatorische Ausgaben typisch sei. Die im Jahr 1982 verabschiedete Klassifizierung sei überholt, weil der Haushaltsplan 1995 den Haushaltslinien, die Gegenstand der Gemeinsamen Erklärung seien, die auf diesen Zeitraum zurückgehe, nicht mehr entspreche, und weil die IIV 1993 für die in dieser Erklärung vorgesehene Ausgabenklassifizierung aufhebende Wirkung habe.

11 Der Rat hält dem Vorbringen des Parlaments entgegen, daß die Klassifizierung der Ausgaben nicht einseitig erfolgen könne, sondern sich aus einer Einigung der beiden Teile der Haushaltsbehörde ergeben müsse. Die Gemeinsame Erklärung von 1982 sei, was die vorliegende Rechtssache angehe, durch die IIV 1988 und 1993 nicht außer Kraft gesetzt worden. Es könne nämlich nicht argumentiert werden, daß die Ausgaben der Rubrik 1, zu denen die IIV 1993 nichts aussagten, deswegen ihre Natur als obligatorische Ausgaben verloren hätten, die ihnen nach der Gemeinsamen Erklärung von 1982 zukomme. Die Ausgaben der Rubrik 1 in die Gruppe der nichtobligatorischen Ausgaben zurückzustufen, laufe darauf hinaus, die IIV 1993 auszuhöhlen. Diese Vereinbarung sehe in ihrem Anhang II für die obligatorischen Ausgaben ein besonderes Konzertierungsverfahren zwischen den drei Gemeinschaftsorganen vor. Dieses Verfahren könnte nicht angewendet werden, wenn den Ausgaben der Rubrik 1 ihr obligatorischer Charakter abgesprochen würde, da sie die einzigen seien, die noch diesen Charakter hätten.

12 Die vom Parlament vorgetragenen Einwände gegen das Vorbringen des Rates betreffen nicht nur die Kriterien, die für die Klassifizierung der Ausgaben abstrakt gelten. Nach Auffassung des Parlaments hat der Rat der Umklassifizierung der streitigen Ausgaben in nichtobligatorische Ausgaben zugestimmt, als er sich gemäß Artikel 203 EG-Vertrag mit der Erhöhung des Höchstsatzes einverstanden erklärt habe. Dieser Höchstsatz und der Bereich der nichtobligatorischen Ausgaben, auf den er angewendet werde, seien nämlich untrennbar miteinander verbunden; die Einigung über den Höchstsatz bestehe gerade darin, daß sich der Rat mit dem Parlament über den Rahmen der Ausgaben, auf die dieser bestimmte Satz anzuwenden sei, einverstanden erklärt habe. Nach Artikel 203 Absatz 9 Unterabsätze 4 und 5 beziehe sich dieser Höchstsatz, d. h. der neue Satz, den das Parlament und der Rat einvernehmlich festzulegen hätten, ausschließlich auf die nichtobligatorischen Ausgaben. Entscheidend für die Beilegung des vorliegenden Rechtsstreits sei also, ob die beiden Teile der Haushaltsbehörde sich über den Höchstsatz geeinigt hätten.

Um darzutun, daß im vorliegenden Fall eine Einigung über den Höchstsatz und folglich über die zugrundeliegende Klassifizierung der Ausgaben als nichtobligatorisch vorgelegen habe, trägt das Parlament in der Klagebeantwortung Verschiedenes vor. Zunächst habe sich der amtierende Präsident des Rates mit der — oben wiedergegebenen — Erklärung, die er in der Debatte über die zweite Lesung des Haushaltsplans abgegeben habe, dem Standpunkt des Parlaments angeschlossen. Außerdem habe sich aus seinem Verhalten während der Arbeiten des Parlaments eindeutig sein Einverständnis mit der Erklärung des Präsidenten des Parlaments entnehmen lassen, der Haushaltsplan sei festgestellt. Für die Auffassung des Parlaments spreche die Praxis der Beziehungen zwischen den beiden Organen bei der Erstellung des Haushaltsplans. Der Rat habe nämlich die Verpflichtung — die er in der Vergangenheit stets eingehalten habe —, etwaige Fehler, die zur Unwirksamkeit des endgültigen Feststellungsakts, der dem Präsidenten des Parlaments obliege, führen könnten, rechtzeitig und unzweideutig mitzuteilen. Dies sei aber im vorliegenden Fall nicht geschehen. Der Rat habe dem Standpunkt des Parlaments nicht ausdrücklich widersprochen, wie er dies in anderen, früheren Fällen getan habe, und sich im Gegenteil durch seinen amtierenden Präsidenten den Beifallsbekundungen, die der Verabschiedung des Haushaltsplans und der darauf bezogenen Feststellung des Präsidenten gefolgt seien, angeschlossen. Das Parlament sieht in diesem Verhalten des Rates einen Ausdruck interinstitutioneller Höflichkeit, der comitas eines Organs, das gegenüber einem anderen souverän sei, die jedoch auch Rechtswirkungen haben könne, wie die Rechtsprechung des Internationalen Gerichtshofes auf dem Gebiet des Völkerrechts zeige. Der Rat hält dem entgegen, daß der amtierende Präsident Haller nicht befugt gewesen sei, den Standpunkt seines Organs aufzugeben, und damit auch nicht den Höchstsatz habe akzeptieren können, der sich aus der Umklassifizierung der fraglichen Ausgaben durch das Parlament, der der Rat widersprochen habe, ergeben habe. Das Parlament meint jedoch, daß der amtierende Präsident des Rats befugt sei, den Willen des von ihm vertretenen Organs zu erklären, zum Ausdruck zu bringen und in die Tat umzusetzen. Der Präsident des Parlaments habe sich folglich auf die Erklärungen, die Präsident Haller vor dem Plenum im Namen des Rates abgegeben habe, verlassen müssen und keinen Grund gehabt, daran zu zweifeln, daß es der Wille des Rates sei, den neuen Höchstsatz zu akzeptieren.

13 Der Rat weist demgegenüber darauf hin, daß die Übereinstimmung über den Höchstsatz nur dann als rechtmäßig zustandegekommen gelten könne, wenn sich die beiden Teile der Haushaltsbehörde über die Festlegung der nichtobligatorischen Ausgaben geeinigt hätten, auf die sich der Höchstsatz beziehe. Eine Uneinigkeit über die Bestimmung der nichtobligatorischen Ausgaben schließe folglich aus, daß der Rat dem Höchstsatz rechtsgültig habe zustimmen können.

Jedenfalls habe keine Übereinstimmung über den Höchstsatz vorgelegen. Präsident Haller habe dem Parlament das Schreiben vom 2. Dezember 1994 zugesandt und sei am 13. Dezember 1994 vor dem Plenum aufgetreten; beide Male habe er der Umklassifizierung der streitigen Ausgaben in nichtobligatorische Ausgaben widersprochen und das Parlament nachdrücklich vor den Folgen gewarnt, die sich aus einer solchen Situation ergeben könnten.

Nicht anders sei die Erklärung zu verstehen, die Präsident Haller am Ende der Debatte über den Haushaltsplan am 15. Dezember 1994 vor dem Plenum abgegeben habe. Auch dieses Mal habe der Rat gesagt, er könne dem Höchstsatz nur auf der Grundlage der ... Haltung zustimmen, die er vorher dargelegt habe. Es habe somit an seiner Zustimmung gefehlt, die erteilt worden wäre, wenn die vom Parlament als nichtobligatorische Ausgaben klassifizierten Ausgaben als obligatorische angesehen worden wären, so daß der neue Höchstsatz auf der Bemessungsgrundlage der Ausgaben berechnet und angewendet worden wäre, die sich aus der Klassifizierung ergeben hätte, der der Rat zugestimmt habe.

Außerdem weist der Rat darauf hin, daß es in der französischen Übersetzung der auf deutsch abgegebenen Erklärung von Präsident Haller heiße le Conseil donne son accord, während das Original laute die Zustimmung des Rates ... erfolgt. Da die Erklärung des Präsidenten des Rates von noch nicht erfüllten Voraussetzungen abhängig gewesen sei, hätte bei der Übersetzung des Originals das Verb in das Futur gesetzt werden müssen, so daß die Übersetzung gelautet hätte: l'accord du Conseil interviendra. Das Parlament berufe sich auf den Gebrauch des Präsens in der französischen Fassung als Beweis dafür, daß der Rat dem Höchstsatz seinerzeit ohne weitere Voraussetzungen zugestimmt habe. Dem Rat zufolge muß das Parlament aber anerkennen, daß es wegen des fortbestehenden Dissenses über die Klassifizierung der fraglichen Ausgaben an den Voraussetzungen für eine solche Zustimmung gefehlt habe. Wollte man der vom Parlament vorgeschlagenen Auslegung dieser Erklärung folgen, so könne diese nur als widersprüchlich angesehen werden. Ihre einzig mögliche Auslegung bleibe diejenige, den Hinweis von Präsident Haller auf die dargelegte Haltung des Rates als klar und folgerichtig anzusehen: die Zustimmung habe nur erfolgen können und wäre nur erfolgt, wenn das Parlament diese Haltung hinsichtlich der Natur der streitigen Ausgaben akzeptiert hätte.

Der Rat bestreitet schließlich, daß Präsident Haller eine zustimmende Haltung zum Verhalten des Parlaments eingenommen habe, insbesondere zum Verhalten von dessen Präsidenten, als dieser die Erteilung der Zustimmung zum Haushaltsplan festgestellt habe. Präsident Haller habe sich pflichtgemäß verhalten, denn es habe nicht zu den Aufgaben des Rates gehört, sich in die Ausübung der Befugnisse einzumischen, die Artikel 203 Absatz 7 EG-Vertrag allein dem Präsidenten des Parlaments zuweise. Auch könne höfliches Verhalten zwischen den Organen nicht Gegenstand einer gerichtlichen Nachprüfung sein.

Würdigung

14 Wie ist das Vorbringen von Rat und Parlament zu bewerten? Die zu entscheidende Frage läßt sich dahin vereinfachen, daß es bei dem vorliegenden Streit im Kern letztlich um die Klassifizierung einiger Haushaltslinien geht, die unter die Agrarleitlinie fallen, und einer weiteren, die Fischereiabkommen betrifft. Sind die dafür vorgesehenen Ausgaben nichtobligatorische Ausgaben, so ist gemäß Artikel 203 die Zuständigkeit des Parlaments zur endgültigen Beschlußfassung über die hier streitigen Abänderungen anzuerkennen, und der Haushaltsplan ist damit als rechtmäßig festgestellt anzusehen. Sind die Ausgaben aber als obligatorische zu klassifizieren, so ist die vorliegende Klage hingegen begründet.

Zu der so gestellten Frage weise ich sogleich darauf hin, daß in den bisher ergangenen Entscheidungen zur Erstellung des Haushaltsplans die Unterscheidungsmerkmale von obligatorischen Ausgaben und nichtobligatorischen Ausgaben nicht unmittelbar geprüft und festgelegt wurden. Der Gerichtshof hat jedoch dargelegt, welches Kriterium, oder besser, welches rechtliche Instrument zur Unterscheidung zwischen den beiden Arten von Ausgaben dient.

15 Im Licht der Rechtsprechung läßt sich sagen, daß die Probleme der Abgrenzung der nichtobligatorischen gegenüber den obligatorischen Ausgaben Gegenstand eines interinstitutionellen Schlichtungsverfahrens [sind], das durch die Gemeinsame Erklärung des Europäischen Parlaments, des Rates und der Kommission vom 30. Juni 1982 (...) eingeführt worden ist. Sie können in diesem Rahmen gelöst werden.

Dieser Ansatzpunkt ist klar: die Probleme der Klassifizierung müssen durch eine Einigung zwischen den betroffenen Organen geklärt werden. Die Sache ist nämlich Vereinbarungen zwischen dem Rat und dem Parlament vorbehalten. Es gibt bereits eine Reihe solcher Vereinbarungen. Eine erste Klassifizierung der Ausgaben ist in der Gemeinsamen Erklärung von 1982 enthalten. Danach schlossen die drei an der Erstellung des Haushaltsplans beteiligten Organe am 29. Juni 1988 eine Interinstitutionelle Vereinbarung über die Haushaltsdisziplin und die Verbesserung des Haushaltsverfahrens und am 29. Oktober 1993 die bereits erwähnte IIV 1993.

In der Vereinbarung von 1988 wird die Unterscheidung zwischen den beiden Arten von Ausgaben nicht behandelt. In der IIV 1993 ist dies zwar der Fall, aber die darin enthaltenen Bestimmungen werden von Parlament und Rat verschieden ausgelegt.

16 Ich gelange damit zur ersten — offensichtlichen — Folgerung, die meines Erachtens in unserem Fall zu ziehen ist, folgt man dem in der Rechtsprechung klar formulierten Kriterium. Die Vereinbarung zwischen den Organen ist das rechtliche Mittel für die konkrete Klassifizierung der Ausgaben, das Verfahren zur Durchführung der Bestimmungen, die der Vertrag dafür vorsieht. Wenn dem so ist, kann das Parlament die Natur der Ausgaben, für die es die Befugnis zur Vornahme von Abänderungen ausüben darf, nicht einseitig bestimmen.

Die Vereinbarung muß die Natur der Ausgaben bestimmen und damit den materiellen Rahmen — sozusagen die Voraussetzung — der Zuständigkeit festlegen, die der Rat bzw. das Parlament bei der Erstellung des Haushaltsplans jeweils haben. Wie wir oben in den Nummern 10 und 11 gesehen haben, legen die Parteien die interinstitutionellen Vereinbarungen, in denen die Klassifizierung der fraglichen Ausgaben geregelt sein sollte, gegensätzlich aus. Meines Erachtens braucht der Gerichtshof die Bestimmungen dieser Vereinbarungen nicht zu untersuchen. Für eine Entscheidung ist es ausreichend, den anderen Gesichtspunkt des vorliegenden Falles zu untersuchen, nämlich festzustellen, ob die Übereinstimmung über den neuen Höchstsatz im Sinne des Artikels 203 Absatz 9 Unterabsatz 5 erzielt worden ist.

Der Rat und das Parlament gehen bei genauerem Hinsehen in diesem Ausgangspunkt des Rechtsstreits einig und stützen darauf ihr gegensätzliches Vorbringen. Es ist nämlich unstreitig, daß eine Übereinstimmung über den Höchstsatz nur vorliegt, wenn sie sowohl hinsichtlich des Erhöhungssatzes als auch hinsichtlich des Gesamtbetrags der Ausgaben, auf den dieser Prozentsatz Anwendung findet, zustandegekommen ist. Der Prozentsatz wird von Fall zu Fall festgelegt. Was die Berechnungsgrundlage ist, sagt der Vertrag. Sie besteht aus der Gesamtheit der als nichtobligatorisch klassifizierten Ausgaben. Mit der Vereinbarung über den Prozentsatz wird folglich festgelegt, welche Höhe diese Ausgaben haben und welche Ausgaben es sind, die anders als die übrigen Haushaltsansätze zu behandeln sind. Wird keine Übereinstimmung erzielt, weil über die Klassifizierung der Ausgaben Uneinigkeit besteht, kann der Haushaltsplan, solange der Rat und das Parlament die Frage nicht einvernehmlich geldärt haben, nicht rechtmäßig erstellt werden. Die Rechtsprechung hat diesen Punkt geklärt und es besteht kein Grund, ihn erneut zu prüfen.

17 Prüfen wir also, ob der Rat nach diesen Bedingungen im vorliegenden Fall sein Einverständnis gegeben hat oder nicht.

Ich beginne mit der Prüfung der durch die Klage angegriffenen Maßnahme. Die Erklärung, mit der der Präsident des Parlaments die Feststellung des Haushaltsplans 1995 festgestellt hat, lautet: Trotz der Meinungsverschiedenheiten zu einigen Punkten stelle ich fest, daß im Sinne von Artikel 203 EG-Vertrag eine Übereinstimmung mit dem Rat über einen neuen Höchstsatz erzielt wurde. Das Haushaltsverfahren kann somit erfolgreich abgeschlossen werden. Der Präsident erklärte nicht, worauf sich die Meinungsverschiedenheiten zwischen den beiden Organen bezogen, auch nicht, welche Konsequenzen sich daraus ergeben könnten. Er beschränkte sich auf die Feststellung, daß trotz der unterschiedlichen Standpunkte des Parlaments und des Rates eine Übereinstimmung über den neuen Höchstsatz erzielt worden sei. Es ist zu prüfen, auf welcher Grundlage diese Erklärung gerechtfertigt sein kann. Das Parlament trägt zur Begründung vor, sein Präsident habe sich bei der Feststellung der rechtmäßigen Verabschiedung des Haushaltsplans auf die Erklärung des Präsidenten des Rates verlassen, die dieser in der Plenarsitzung vom 15. Dezember 1994 abgegeben habe. Folglich haben wir uns mit dem Inhalt dieser Erklärung zu beschäftigen.

Der Punkt, auf den es hier ankommt, ist der, daß sich der Rat — durch seinen Vertreter vor dem Plenum des Parlaments —, indem er die obligatorische Natur der streitigen Ausgaben bekräftigte, alle Rechte zur Wahrung seines Standpunkts vorbehielt, also einschließlich des Rechts, sie vor dem Gerichtshof geltend zu machen. Präsident Haller hat nämlich gesagt: Gleichzeitig möchte ich darauf hinweisen, daß die Zustimmung des Rates zu dem neuen Satz für die nichtobligatorischen Ausgaben auf der Grundlage der dargelegten Haltung des Rates erfolgt. Und wir haben gesehen, wie die Parteien in ihren Schriftsätzen und in der Sitzung über den Wortlaut dieser Aussage streiten.

18 Das Parlament beruft sich auf die französische Übersetzung der Worte des Präsidenten Haller, aus der es schließt, dieser habe durch diese Erklärung dem Höchstsatz zugestimmt, ohne dessen Festlegung auf später zu verschieben. Tatsache ist jedoch, daß die Zustimmung des Rates zu dem Höchstsatz ausdrücklich von Voraussetzungen abhängig gemacht wurde, die zu diesem Zeitpunkt nicht vorlagen. Das erkennt das Parlament selbst an, wenn es vorträgt, daß die Klassifizierung der streitigen Ausgaben nicht als aufgrund der IIV 1993 festgelegt angesehen werden konnte und deshalb noch festzulegen war; Voraussetzung dieser Festlegung war — die Entscheidungen des Gerichtshofes lassen daran keinerlei Zweifel — eine neue Einigung zwischen den beiden Teilen der Haushaltsbehörde. Eine solche Einigung kam aber nicht zustande.

Ebensowenig überzeugt, was das Parlament aus dem Verhalten von Präsident Haller vor dem Plenum ableitet, der es unterlassen habe, die Rechtmäßigkeit der Verabschiedung des Haushaltsplans zu bestreiten, und der sich sogar den Kundgebungen der Annahme und des Beifalls zu diesem Vorgang angeschlossen habe. Das Parlament kann nicht rechtmäßig verlangen, daß der Präsident eines anderen Organs die Grenzen seiner eigenen Befugnisse überschreitet Der Präsident des Rates hatte vor dem Plenum ausdrücklich Vorbehalte hinsichtlich der Beschlüsse des Parlaments vorgetragen, und über andere Berechtigungen oder Mittel verfügte er nicht, um das Parlament und seinen Präsidenten daran zu hindern, so zu handeln, wie es dann geschah.

Es läßt sich auch nicht vernünftigerweise vertreten, daß der Präsident des Rates in seinem Verhalten gegenüber dem Parlament die Regeln der interinstitutionellen Höflichkeit hätte mißachten müssen: Ihre Beachtung kann jedenfalls nicht als Nachweis für eine Übernahme des vom Parlament im vorliegenden Rechtsstreit vertretenen Standpunktes dienen. Im übrigen sind für die Beziehungen zwischen den Gemeinschaftsorganen ausschließlich die Vorschriften des Vertrages maßgeblich. Die Vorschriften, die für verbindliche Willensbekundungen souveräner Staaten nach Völkerrecht gelten mögen und auf die sich das Parlament hier beruft, gelten für die Beziehungen zwischen den Organen innerhalb der Gemeinschaft nicht.

Zudem ist klarzustellen, daß Präsident Haller nicht einmal die Möglichkeit gehabt hätte, vor dem Plenum einen anderen Standpunkt als denjenigen zum Ausdruck zu bringen, den der Rat zu den hier behandelten Fragen festgelegt hatte. Er trat nur als einfaches Sprachrohr des Organs auf und trug einen Standpunkt vor, zu dessen Überprüfung oder Änderung er nicht ermächtigt war. Es kann daher nicht einmal die Auffassung des Parlaments geteilt werden, daß der Rat die vorliegende Klage gleich nach der offiziellen Mitteilung der Verabschiedung des Haushaltsplans hätte erheben müssen. Der Rat hat den Gerichtshof innerhalb der im Vertrag vorgesehenen Frist angerufen; allein diese Erwägung zählt für den vorliegenden Rechtsstreit.

19 Lassen Sie mich zum Schluß deutlich machen, zu welchem Ergebnis die oben dargelegten Bemerkungen führen.

Die ausdrückliche Bezugnahme auf die Voraussetzungen, von denen die Zustimmung zum Höchstsatz abhing, in der Erklärung von Präsident Haller schließt objektiv aus, daß der Rat der Klassifizierung der streitigen Ausgaben in dem vom Parlament gewollten Sinne zustimmen konnte. Der Rat gab dem Parlament nicht die Zustimmung zu der Klassifizierung, auf deren Grundlage der Höchstsatz berechnet und angewendet werden sollte.

Der Mangel, der dem vom Rat angefochtenen Rechtsakt und dem gesamten Haushaltsplan anhaftet, beruht wie gesagt auf dem Verstoß gegen den Grundsatz, daß die Klassifizierung der Ausgaben als obligatorisch oder nichtobligatorisch ausschließlich durch Einigung zwischen den beiden betroffenen Organen erfolgt. Damit sind alle anderen Gründe, die der Rat anführt, um einen Verstoß gegen Artikel 203 EG-Vertrag geltend zu machen, erledigt. Mangels Einigung über die nichtobligatorische Natur der Ausgaben, deren Abänderung vom Parlament beschlossen worden war, fehlt es an der Voraussetzung für die Auffassung, daß das Parlament hinsichtlich der streitigen Haushaltslinien die verabschiedeten Abänderungen rechtmäßig beschließen konnte. Damit ist der erste Klagegrund begründet.

20 Das Parlament trägt schließlich vor, daß der Rat gegen die Pflicht zur loyalen Zusammenarbeit der Gemeinschaftsorgane verstoßen habe. Der Rat habe dem Höchstsatz einerseits zugestimmt, ihn aber andererseits, indem er den Standpunkt des Parlaments zum Bereich der Ausgaben, auf die sich der Höchstsatz notwendig beziehe, verworfen habe, abgelehnt. Wir haben jedoch gesehen, daß der Rat die Zustimmung zu dem Höchstsatz durch geeignete Erklärungen versagt und damit zugleich eine andere Haltung als das Parlament eingenommen hat. Aus eben diesem Grund hat das vom Parlament in seiner Klagebeantwortung angedeutete Vorbringen keinen Bestand, das Verbot des venire contra factum proprium stehe dem Erfolg der vorliegenden Klage entgegen, oder es fehle bereits am Rechtsschutzinteresse des Rates. Im übrigen könnte der angebliche Verstoß gegen eine solche Verhaltenspflicht in dem vom Parlament dargelegten Umfang nicht unabhängig vom Verstoß gegen die Vorschriften des Vertrages bestehen, die die Erstellung des Haushaltsplans regeln und die jeweiligen Zuständigkeiten von Parlament und Rat festlegen. Der Rat übte mit der Versagung seiner Zustimmung zur Klassifizierung der Ausgaben eine Befugnis aus, die ihm zweifellos zustand. Das Verhalten ist also rechtmäßig und nicht treuwidrig. Im vorliegenden Fall ist daher unerheblich, ob die einseitige Klassifizierung der nichtobligatorischen Ausgaben durch das Parlament gegen die Vereinbarungen zwischen den betroffenen Organen verstößt, wie der Rat mit seinem anderen Klagegrund geltend macht. Selbst wenn man dem Vorbringen des Parlaments in allem folgen wollte, ließe die jüngste dieser Vereinbarungen, die von 1993, die Frage ungelöst, wie die Ausgaben und Haushaltslinien, um die gestritten wird, einzuordnen sind. Es bedurfte somit einer Einigung, die es jedoch weder hinsichtlich des neuen Höchstbetrages noch hinsichtlich der damit verbundenen Festlegung gab, welche Ausgaben obligatorisch seien. Der angefochtene Rechtsakt ist deshalb für nichtig zu erklären, weil er unter Verstoß gegen den Grundsatz des Einvernehmens erging, und nicht wegen Verstoßes gegen eine bestimmte Einigung.

21 Ich gestatte mir eine letzte Bemerkung zur grundlegenden Bedeutung dieses Grundsatzes, wie der Gerichtshof ihn ausgeprochen hat. In den staatlichen Rechtsordnungen können die Vereinbarungen zwischen den Gewalten ein Mittel zur Selbstintegration des Verfassungssystems sein, wenn sie dazu dienen, auch im Wege der Auslegung, etwaige Lücken der Vorschriften über die Verteilung von Kompetenzen, namentlich der Gesetzgebungskompetenz, auf Organe zu schließen, deren Autonomie in der Verfassung gleichrangig garantiert ist.

In der Gemeinschaftsrechtsordnung erfüllt die interinstitutionelle Vereinbarung eine unverzichtbare Aufgabe als Instrument zur Erstellung des Haushaltsplans, dem für das konkrete Funktionieren des gesamten institutionellen Systems eine unzweifelhafte und herausragende Bedeutung zukommt. Sie ist eine Vereinbarung, mit der auf dem Gebiet der Ausgaben die Grenze zwischen den Zuständigkeiten des Parlaments und des Rates festgelegt werden soll: wenn sie die Grundvorschriften des Vertrages nicht ergänzt, so dient sie doch zu ihrer Durchführung. Der untersuchte Grundsatz bestätigt — und dies ist eine Entscheidung, der ich Verfassungsrang zubilligen würde — die Gleichheit von Rang und Stellung der Organe, und diese haben den Grundsatz anzuwenden und einzuhalten. Wir haben es also mit einer echten, eigenständigen Erscheinungsform der Mitentscheidung zu tun.

Im übrigen ist die Komplexität des Verfahrens der Erstellung des Haushaltsplans zu bedenken, das diese besondere Regelung der einvernehmlichen Klassifizierung der Ausgaben vorsieht. Indem es dem Volksvertretungsorgan die Befugnis zur Ablehnung des Entwurfs des Haushaltsplans gibt, nimmt es in mustergültiger Weise die entsprechende Befugnis zur endgültigen Ablehnung vorweg, die dem Parlament in dem später durch Artikel 189b EG-Vertrag eingeführten Verfahren, das eben als Mitentscheidungsverfahren bezeichnet wird, zukommt. Dieses letztgenannte Verfahren beruht allerdings in noch höherem Maße auf dem Grundsatz der Einigung: Seine Bedeutung zeigt sich gewissermaßen dann, wenn die Präsidenten des Parlaments und des Rates die verabschiedeten Rechtsakte unterzeichnen.

Im Haushaltsverfahren ist der Feststellungsakt allein Sache des Präsidenten des Parlaments. Dies nimmt jedoch dem Grundsatz der Einigung nichts von seiner wesentlichen Bedeutung, denn dieser gilt in der entscheidenden Phase des Verfahrens, in der die Ausgaben auch in bezug auf die Festsetzung der Höchstbeträge klassifiziert werden.

Die Mißachtung dieses Grundsatzes verletzt das Gleichgewicht zwischen Rat und Parlament, das bei der Erstellung des Haushaltsplans maßgeblich sein muß: Dieser Mangel, der die Grundlage der Rechtmäßigkeit des Feststellungsakts des Präsidenten untergräbt, kennzeichnet den vorliegenden Rechtsstreit. In meinen Ausführungen bin ich dem bereits in der Rechtsprechung aufgezeigten Weg gefolgt, um den vorliegenden Rechtsstreit gemessen an dem Grundsatz, der zu beachten war, zu beurteilen.

22 Ich schlage daher als Ergebnis vor, den Rechtsakt, mit dem der Präsident des Parlaments festgestellt hat, daß der Haushaltsplan 1995 festgestellt ist, für nichtig zu erklären mit den Folgen, die sich aus dieser Entscheidung ergeben: Der Haushaltsplan wird unwirksam, und das Haushalts verfahren ist von dem Zeitpunkt an wiederaufzunehmen, zu dem der angefochtene Rechtsakt des Präsidenten erging.

Wirkungen der Nichtigerklärung

23 Außerdem beantragt der Rat, der Gerichtshof möge kraft der ihm in Artikel 174 EG-Vertrag verliehenen Befugnisse die Wirkungen der Durchführungsakte des Haushaltsplans aufrechterhalten, die zum Zeitpunkt der Verkündung des Nichtigkeitsurteils ergangen sind. Der Rat hat dann während des Verfahrens seinen Antrag ergänzt und beantragt, sämtliche Wirkungen des unwirksam gewordenen Haushaltsplans aufrechtzuerhalten, solange das Parlament und der Rat den Haushaltsplan der Gemeinschaft für das Jahr 1995 nicht endgültig verabschiedet haben. Das Parlament hat dazu in seinen Schriftsätzen keinen eigenen Standpunkt vorgetragen.

Meines Erachtens ist der Antrag des Rates durch die Bedeutung, die der Haushaltsplan für die Sicherstellung der Kontinuität der Tätigkeit der Gemeinschaft hat, mehr als gerechtfertigt. Dies ist auch im Hinblick auf die Schwierigkeit zu erwägen, die sich im vorhegenden Fall aus der Anwendung der in Artikel 204 EG-Vertrag vorgesehenen Regelung des Zwölftels der Mittel in bezug auf den Haushaltsplan ergäbe. Als Berechnungsgrundlage für das Zwölftel der Mittel wäre nämlich der Haushaltsplan für das Jahr 1994 heranzuziehen, der für die aus zwölf Mitgliedstaaten bestehende Gemeinschaft festgestellt wurde, um dann auf die inzwischen auf 15 Mitgliedstaaten erweiterte Gemeinschaft angewendet zu werden. Ich schlage daher vor, dem Antrag des Rates, wie er in der Sitzung umformuliert worden ist, stattzugeben, und zwar entsprechend der Formel der Rechtsprechung, die der Gerichtshof in anderen Urteilen verwendet hat.

Zu den Kosten

24 Im Hinblick auf die hohe Bedeutung des Rechtsstreits für das institutionelle System und auf die von den Parteien aufgeworfenen rechtlichen Grundsatzfragen schlage ich vor, die Kosten gemäß Artikel 69 § 3 Absatz 1 der Verfahrensordnung gegeneinander aufzuheben.

Anträge

Nach alledem schlage ich vor,

die Klage des Rates für begründet zu erklären und die Feststellung des Präsidenten des Parlaments, daß der Haushaltsplan der Gemeinschaft für das Jahr 1995 endgültig festgestellt ist, für nichtig zu erklären mit der Folge, daß der Haushaltsplan unwirksam wird und das Haushaltsverfahren von dem Zeitpunkt an wiederaufzunehmen ist, zu dem der fragliche Rechtsakt des Präsidenten des Parlaments erging;

die Wirkungen des unwirksam gewordenen Haushaltsplans aufrechtzuerhalten, bis das Parlament und der Rat den Haushaltsplan der Gemeinschaft für das Jahr 1995 endgültig verabschiedet haben;

jeder Partei ihre eigenen Kosten aufzuerlegen.