Europäischer Gerichtshof Schlussanträge des Generalanwalts vom 22.11.1995 – C-271/94

Schlußanträge des Generalanwalts

Antonio La Pergola

vom 22. November 1995

Vorgeschichte

1 Mit der vorliegenden Klage beantragt das Europäische Parlament die Nichtigerklärung der Entscheidung 94/445/EG des Rates vom 11. Juli 1994 betreffend die Telematiknetze zwischen Behörden für die Statistiken über den Warenverkehr zwischen Mitgliedstaaten (Edicom). Die Klage richtet sich gegen die Rechtsgrundlage dieser Entscheidung, die aufgrund des Artikels 235 des Vertrages ergangen ist. Nach Ansicht des Klägers hätte die angefochtene Maßnahme dagegen auf Artikel 129d Absatz 3 oder, hilfsweise, auf Artikel 100a gestützt werden müssen. Die Kommission, die dem Rechtsstreit als Streithelferin zur Unterstützung der Anträge des Parlaments beigetreten ist, beantragt ebenfalls die Nichtigerklärung der fraglichen Entscheidung, stellt jedoch die Reihenfolge der für deren Erlaß in Betracht kommenden Bestimmungen um. Sie beruft sich nämlich in erster Linie auf Artikel 100a und hilfsweise auf Artikel 129d Absatz 3. Die besondere Bedeutung der Rechtssache, die uns hier beschäftigt, besteht darin, daß hier zum ersten Mal eine Berufung auf den durch den Vertrag von Maastricht im Hinblick auf transeuropäische Netze eingeführten Artikel 129d vor dem Gerichtshof stattfindet.

2 Vor einer Prüfung des Vorbringens der Beteiligten erscheint es zweckmäßig, kurz den dem Erlaß des Rechtsakts zugrunde liegenden Verfahrensablauf zu schildern.

Der ursprüngliche Vorschlag der Kommission vom 12. März 1993 war auf Artikel 100a gestützt. Das vom Rat im Einklang mit dieser Bestimmung angehörte Parlament erhob keine Einwendungen hinsichtlich der gewählten Rechtsgrundlage. In der Folge konsultierte der Rat das Parlament unter Hinweis darauf erneut, daß die in Rede stehende Entscheidung auf Artikel 235 und nicht auf Artikel 100a zu stützen sei. [Da] es sich um ein Bündel von Maßnahmen handelt und echte Harmonisierungsmaßnahmen in dieser Entscheidung fehlen, erklärte der Rat, [gibt] es insoweit keine anderen Befugnisse als die nach Artikel 235. Das Parlament hielt dagegen Artikel 129d Absatz 3 für die zutreffende Rechtsgrundlage der vorgeschlagenen Entscheidung. Zu diesem Zeitpunkt war der Vertrag von Maastricht, der die letztgenannte Bestimmung auf dem Gebiet der transeuropäischen Netze enthielt, wohlgemerkt, bereits in Kraft getreten. Der Rat hielt jedoch an seiner Auffassung fest, daß die Edicom-Entscheidung auf der Grundlage des Artikels 235 zu erlassen sei.

Natur der vorliegenden Streitigkeit, Zulässigkeit und Erheblichkeit des Vorbringens

3 Zunächst ist darauf hinzuweisen, daß die einwandfreie Feststellung der Grundlage der angefochtenen Entscheidung natürlich dazu dient, das in der vorliegenden Rechtssache anzuwendende entsprechende Verfahren unter dem Gesichtspunkt sowohl der Befugnisse der Organe, die am Gesetzgebungsverfahren beteiligt sind, als auch unter dem der unterschiedlichen Mehrheitserfordernisse bei der Abstimmung über den Erlaß des Rechtsakts zu bestimmen. Bekanntlich sieht Artikel 235 ein bloßes Anhörungsverfahren vor; Artikel 129d Absatz 3 und Artikel 100a schreiben dagegen das Verfahren der Zusammenarbeit bzw. das der gemeinsamen Beschlußfassung vor. Daraus folgt nach ständiger Rechtsprechung, daß mit der etwaigen Fehlerhaftigkeit der gewählten Rechtsgrundlage nicht nur ein bloßer Formfehler festgestellt wird, sondern daß diese Feststellung die Verletzung wesentlicher Formvorschriften betrifft, die zur Rechtswidrigkeit des Rechtsakts führt.

4 Es steht ebenfalls außer Zweifel, daß die Klage vom Parlament zum Schutz seiner institutionellen Befugnisse, d. h. seines Rechts auf stärkere Teilnahme am Gesetzgebungsverfahren, erhoben worden ist und daß sie daher nach Artikel 173 Absatz 3 zulässig ist.

Zur Anwendbarkeit des Artikels 235

5 Wenden wir uns nun der Frage der Begründetheit der Klage zu. Wie ich bereits gesagt habe, ist die Edicom-Entscheidung auf Artikel 235 gestützt worden. Nach ständiger Rechtsprechung ist der Rückgriff auf Artikel 235 als Rechtsgrundlage eines Rechtsakts ..., wie sich bereits aus seinem Wortlaut ergibt, nur gerechtfertigt, wenn keine andere Vertragsbestimmung den Gemeinschaftsorganen die zum Erlaß dieses Rechtsakts erforderliche Befugnis verleiht. Es handelt sich also um eine Auffangvorschrift, die nur dann herangezogen werden kann, wenn andere, speziellere Zuständigkeitsbestimmungen fehlen. Der Rat geht aber bei seiner Verteidigung der Wahl des Artikels 235 gerade davon aus, daß es im vorliegenden Fall keine andere die Zuständigkeit der Gemeinschaft rechtfertigende Grundlage als die allgemeine, subsidiäre des Artikels 235 gegeben habe. Das beklagte Organ fügt hinzu, daß auch die vorangegangenen Programme Caddia, TEDIS, INSIS, die einen ähnlichen Inhalt wie die beanstandete Entscheidung gehabt hätten, auf Artikel 235 gestützt gewesen seien. Damit sei ein weiterer Beweis für die Richtigkeit des Rückgriffs auf Artikel 235 auch beim Erlaß der Edicom-Entscheidung erbracht.

6 Zu Beginn möchte ich darauf hinweisen, daß der Rat einem Irrtum erlegen ist, wenn er dem Umstand entscheidende Bedeutung beimißt, daß die genannten Tátigkeitsprogramme der Gemeinschaft aufgrund des Artikels 235 und nicht aufgrund anderer Bestimmungen des Vertrages ergangen waren. Zunächst muß sich die Feststellung der zutreffenden Rechtsgrundlage eines Rechtsakts auf objektive Umstände, wie Zweck und Inhalt der zu erlassenden Bestimmung, gründen. Dies entspricht der ständigen Rechtsprechung des Gerichtshofes. Die vorangegangene Praxis der Organe in ähnlichen Fällen ist dagegen völlig irrelevant und kann daher den Urheber des Rechtsakts bei der Bestimmung der geeigneten Rechtsgrundlage nicht binden. Jedenfalls steht fest, daß die Programme Caddia und INSIS auf eine Zeit zurückgehen, in der weder die Einheitliche Europäische Akte noch der Vertrag von Maastricht, mit denen Artikel 100a bzw. Artikel 129d in die Gemeinschaftsrechtsordnung eingeführt wurden, in Kraft getreten war. Diese Vorschriften konnten daher beim Erlaß dieser Programme aus dem einfachen Grund nicht herangezogen werden, weil es sie noch gar nicht gab.

Der Gerichtshof hat daher die Prüfung, mit der er befaßt worden ist, im Einklang mit dem heute geltenden Recht anzustellen, ohne sich von der Praxis leiten zu lassen, die ohnehin nicht die ihr vom Rat beigemessene Bedeutung hat. Das Kriterium, das für die richtige Behandlung und Entscheidung der vorliegenden Rechtssache heranzuziehen ist, kann meines Erachtens nur das sein, das in der Rechtsprechung festgelegt worden ist: Um zu ldären, ob der Rat die Edicom-Entscheidung auf Artikel 235 stützen konnte, sind deren Zweck und Inhalt zu berücksichtigen.

Die Edicom-Entscheidung: Zweck und Inhalt

7 Prüfen wir also die Edicom-Entscheidung anhand des gerade erwähnten Kriteriums. Zunächst ist folgendes zu bemerken. Soweit hier von Bedeutung, mußte die Errichtung des Binnenmarktes zwei grundlegenden, gleich wichtigen Erfordernissen gerecht werden, die jedoch in zweckmäßiger Weise miteinander in Einklang zu bringen waren: Im Rahmen des Funktionierens des Binnenmarktes und der Durchführung der gemeinsamen Politiken war ein angemessener Informationsaustausch zwischen den Unternehmen, den nationalen Verwaltungen und den zuständigen Gemeinschaftsstellen sicherzustellen, und andererseits waren, nachdem die Binnengrenzen abgebaut worden waren, die Hindernisse für den freien Warenverkehr zu beseitigen, die sich aus den Förmlichkeiten oder Leistungen ergeben konnten, die die Wirtschaftsteilnehmer deshalb belasteten, weil sie die Daten über den gesamten Warenverkehr zwischen den Mitgliedstaaten für statistische Zwecke erheben mußten.

Zahlreiche Gemeinschaftsbestimmungen dienen diesen Zwecken. Namentlich die Beseitigung aller Förmlichkeiten, Kontrollen oder Belastungen in bezug auf die Dokumente für den innergemeinschaftlichen Warenverkehr ist einem System der Erhebung von Angaben übertragen worden, das als unmittelbar bezeichnet wird, weil es bei den Unternehmen und nicht an den Grenzen durchgeführt wird. Bei den technischen Modalitäten dieser Erhebung hat sich der Gemeinschaftsgesetzgeber außerdem von der Absicht leiten lassen, schnelle, umfassende und gleichzeitig für alle interessierten Nutzer zugängliche Informationen zu gewährleisten. Eben hieraus ergibt sich das Erfordernis, daß die Systeme untereinander kompatibel sind und deshalb auf Methoden der automatischen Erhebung und elektronischen Übermittlung der Informationen beruhen.

8 Die Edicom-Entscheidung fügt sich in den vorstehend beschriebenen Rahmen ein. Der mit ihr verfolgte Zweck wird in den Begründungserwägungen veranschaulicht. Die Entscheidung will die Verbreitung der statistischen Information mit dem Ziel der Schaffung des europäischen Informationsmarktes [verbessern] (vierte Begründungserwägung). Die fünfte Begründungserwägung, die auf die künftige Entscheidung des Rates über eine mehrjährige Gemeinschaftsaktion zur Unterstützung des transeuropäischen Telematikverbunds für den Datenaustausch zwischen Verwaltungen (IDA) Bezug nimmt, weist darauf hin, daß [diese] Entscheidung ... durch operationeile Maßnahmen insbesondere im Statistikbereich zu ergänzen [ist]. Der Gesamtsystematik der angefochtenen Entscheidung ist zu entnehmen, daß diese bezweckt, die Interoperabilität der einzelstaatlichen Telematiknetze zu gewährleisten und damit deren Zusammenwirken zu einem einzigen transeuropäischen Telematikverbund für die Erhebung und die Übermittlung von Daten zwischen Verwaltungen zu erleichtern.

9 Nach dieser Feststellung sind wir in der Lage, den Inhalt der umstrittenen Entscheidung näher zu prüfen. Nach Artikel 1 Absatz 1 wird eine Reihe von Maßnahmen ergriffen, die in einer ersten Phase die Umstellung der regionalen, nationalen und gemeinschaftlichen Systeme auf europaweit interoperable Systeme für die Sammlung der Meldungen der Daten über den Warenverkehr zwischen den Mitgliedstaaten bei den Unternehmen, ihre Kontrolle, ihre Verarbeitung und die Verbreitung der daraus resultierenden Statistiken erleichtern, im folgenden EDICOM (Electronic Data Interchange on Commerce) genannt. Absatz 2 bestimmt sodann: Diese Systeme gruppieren sich um die Informationssysteme auf regionaler, nationaler und Gemeinschaftsebene, deren Interoperabilität durch die Entwicklung und Anwendung harmonisierter Normen, Standards und Kommunikationsverfahren gewährleistet wird.

Die Edicom-Maßnahmen, für deren Durchführung die Kommission zuständig ist und die beispielhaft in Artikel 3 beschrieben werden, umfassen insbesondere:

— Planung, Entwicklung und Förderung des Einsatzes von Software für die Sammlung, Kontrolle und Übermittlung der statistischen Information sowie Unterstützung der Mitgliedstaaten bei der Bereitstellung dieser Software für die Unternehmen;

Planung, Entwicklung und Förderung des Einsatzes von Software für die Aufnahme, die Validierung, Verarbeitung und Verbreitung der Daten, Unterstützung der die statistische Information sammelnden regionalen, nationalen und gemeinschaftlichen Einrichtungen, Bereitstellung dieser Software für diese Einrichtungen sowie gegebenenfalls Anpassung der Hardware;

Planung, Entwicklung und Förderung des Einsatzes und Bereitstellung von Formaten für den Informationsaustausch, die auf europäischen und internationalen Normen beruhen;

Planung, Dokumentation und Förderung des Einsatzes der Methoden, Verfahren und Vereinbarungen, die für diesen Informationsaustausch verwendet werden;

Schärfung des Problembewußtseins der Anbieter von Software und Diensten für die Erfordernisse der nationalen und gemeinschaftlichen Statistik.

Nach dem Zweck und dem Inhalt der Entscheidung läßt sich insgesamt sagen, daß die Gemeinschaft die technischen Voraussetzungen für die Entwicklung von untereinander kompatiblen und damit interoperablen Telematiknetzen scharfen wollte. Dieser Punkt war zu klären. Nunmehr geht es darum, zu prüfen, ob die beanstandete Vorschrift in Artikel 129d Absatz 3 oder aber in Artikel 100a eine geeignete Rechtsgrundlage finden konnte.

Zur Anwendbarkeit des Artikels 129d

10 Nach Ansicht des Parlaments hätte die streitige Entscheidung auf Artikel 129d Absatz 3 gestützt werden müssen. Genauer gesagt, die Edicom-Entscheidung falle unter Berücksichtigung der vorstehend angeführten teleologischen und inhaltsbezogenen Gesichtspunkte in die in Artikel 129c Absatz 1 zweiter Gedankenstrich geregelte Gemeinschaftszuständigkeit, wonach die Gemeinschaft jede Aktion durch[führt], die sich gegebenenfalls als notwendig erweist, um die Interoperabilität der Netze zu gewährleisten. Der Rat macht demgegenüber geltend, daß die Vorschriften des Titels XII über transeuropäische Netze im vorliegenden Fall nicht anwendbar seien.

Es braucht kaum vorab darauf hingewiesen zu werden, daß der Rat eindeutig einem Mißverständnis erlegen ist, wenn er sich, um die Anwendbarkeit des Artikels 129d auszuschließen, auf die von ihm wörtlich zitierten Ausführungen der Kommission bezieht, wonach die Bestimmungen des Titels XII die Errichtung von Netzen bezweckten, was nach Ansicht des beklagten Rates im vorliegenden Fall zu verneinen sei. Dieser Punkt ist nicht leicht verständlich. Die Kommission bestreitet nämlich nicht, daß es sich im vorliegenden Fall um die Errichtung eines transeuropäischen Netzes handelt; ihr geht es vielmehr darum, darzutun — worauf ich später noch eingehen werde —, daß dieses Netz nicht den Hauptzweck des angefochtenen Rechtsakts darstelle, sondern nur ein Instrument zur Verwirklichung des Binnenmarktes sei. Mit dieser Argumentation soll daher die Anwendbarkeit des Artikels 100a gestützt werden und nicht, wie der Rat allerdings zu meinen scheint, ausgeschlossen werden, daß es um ein transeuropäisches Netz geht.

Nun, die Standpunkte der Beteiligten gehen vor allem hinsichtlich der Auslegung des Artikels 129c auseinander. Der Rat vertritt die Auffassung, daß die Gemeinschaftszuständigkeit, wie sie in dieser Bestimmung vorgesehen sei, nicht nur in einer genauen Reihenfolge, sondern auch nach einem genauen logischen Aufbau auszuüben sei. Die in Artikel 129c Absatz 1 zweiter Gedankenstrich vorgesehene Maßnahme, die die Interoperabilität der Netze gewährleisten solle, hänge gerade von der Definition des programmatischen Rahmens nach dem ersten Gedankenstrich dieser Bestimmung ab. Infolgedessen habe er die Edicom-Entscheidung nicht aufgrund des Artikels 129d erlassen, da die Leitlinien, die den verbindlichen Handlungsrahmen für jede Maßnahme auf diesem Gebiet hätten darstellen müssen, nicht vorher erlassen worden seien.

Dem hält das Parlament entgegen, die Befugnisse auf dem Gebiet der Interoperabilität der Netze seien autonom und daher nicht von einer vorausgehenden Festlegung der Leitlinien nach Artikel 129c Absatz 1 erster Gedankenstrich abhängig.

Ich muß mich der Auffassung des Klägers anschließen. Daß die Maßnahmen, die darauf gerichtet sind, die nationalen Netze interoperabel zu machen, autonom sind, ergibt sich meines Erachtens aus dem Inhalt des Artikel 129b, in dem die Ziele dargelegt sind, die die Gemeinschaft mit ihrem Tätigwerden im vorliegenden Fall verfolgt. Diese Bestimmung sieht neben dem Auf-und Ausbau transeuropäischer Netze (Absatz 1) ausdrücklich ein späteres besonderes Tätigwerden der Gemeinschaft vor, das auf die Förderung des Verbunds und der Interoperabilität der einzelstaatlichen Netze abzielt (Absatz 2). Dies beweist, daß das Tätigwerden der Gemeinschaft durch einen doppelten Zweck gerechtfertigt wird: Es muß sich sowohl auf den Auf-und Ausbau neuer Netze als auch auf die Schaffung eines transeuropäischen Netzes durch Verbindung der bereits bestehenden einzelstaatlichen Netze beziehen. Da aber die transeuropäischen Netze im Gegensatz zur Auffassung des Rates nichts anderes als die Verbindungen zwischen den einzelnen staatlichen Netzen sind und sein können, haben wir es bei beiden in Artikel 129b bezeichneten Fällen mit einem transeuropäischen Netz zu tun, wie es in Titel XII des Vertrages konzipiert ist. Der Unterschied zwischen diesen autonomen, besonderen Bestimmungen des Artikels 129b besteht somit in folgendem: Absatz 1 bezieht sich auf den Fall, daß es notwendig ist, dem Mangel an einer Infrastruktur abzuhelfen, die durch Maßnahmen, sagen wir, struktureller Art aufzubauen oder zu entwickeln ist, da sie darauf abzielen, die nicht vorhandenen Netze zu schaffen; Absatz 2 soll dagegen in einem Rahmen Wirkungen erzeugen, in dem die einzelstaatlichen Netze — die anschließend das transeuropäische Netz bilden sollen — bereits existieren und in dem es nur darum geht, diese Netze miteinander zu verbinden.

Welche Zuständigkeit weist Artikel 129c den Gemeinschaftsorganen bei der Verfolgung dieser Zwecke zu? Diese Bestimmung erkennt der Gemeinschaft Befugnisse zweierlei Art, nämlich programmatische und operative Befugnisse, zu, die den beiden in den Absätzen 1 und 2 des Artikels 129b vorgesehenen verschiedenen Fällen eines Tätigwerdens entsprechen. Wo die Schaffung eines transeuropäischen Netzes Maßnahmen struktureller Art erfordert, ist die Zuständigkeit auf die Mitgliedstaaten und die Gemeinschaft verteilt. Dieser obliegt es, einen programmatischen Rahmen festzulegen, zu dem nicht nur die Ziele, Prioritäten und Leitlinien der vorgesehenen Maßnahmen, sondern auch bestimmte besondere Vorhaben von gemeinsamem Interesse zählen (Artikel 129c Absatz 1 erster Gedankenstrich). Sodann haben die Mitgliedstaaten die Infrastruktur zu schaffen, die zur Durchführung dieser Vorhaben und, allgemeiner gesagt, zur Verfolgung der auf Gemeinschaftsebene festgelegten Ziele erforderlich sind. Im übrigen ist angesichts der Komplexität der Materie leicht zu verstehen, daß der Vertrag dem Erfordernis Rechnung getragen hat, die Schaffung eines neuen Netzes und die Weiterentwicklung der vorhandenen Netze durch einen Orientierungsrahmen, Leitkriterien und Vorhaben von gemeinsamem Interesse vorzubereiten, die dieser Schaffung und Weiterentwicklung vorausgehen müssen: Die Durchführungsmaßnahmen der Mitgliedstaaten müssen sich in diesen Gesamtrahmen einfügen, wenn sie koordiniert und gegebenenfalls auch mitfinanziert werden sollen. Es ist vorgesehen, daß entweder die Mitgliedstaaten die jeweiligen Durchführungsmaßnahmen koordinieren oder daß die Kommission in enger Zusammenarbeit mit den Mitgliedstaaten alle Initiativen ergreifen [kann], die dieser Koordinierung förderlich sind (Artikel 129 Absatz 2). Zugleich ist der Gemeinschaft neben der programmatischen und der Koordinierungszuständigkeit auch die Zuständigkeit dafür zugewiesen worden, zur Finanzierung der in den Leitlinien ausgewiesenen Vorhaben von gemeinsamem Interesse beizutragen (Artikel 129c Absatz 1 dritter Gedankenstrich). Vor allem in dieser Hinsicht hängen die Durchführungsmaßnahmen notwendig von den Bestimmungen programmatischer Art, die ihnen vorausgehen müssen, ab, da nur die in den Leitlinien ausgewiesenen Vorhaben von gemeinsamem Interesse nach der ausdrücklichen Bestimmung des dritten Gedankenstrichs in den Genuß eines Finanzierungsbeitrags der Gemeinschaft kommen können. Hier wird das im System des Artikels 129c Absatz 1 bestehende Abhängigkeitsverhältnis zwischen der konkreten Ausübung der Zuständigkeit nach dem dritten Gedankenstrich und der vorangehenden Festlegung der Leitlinien deutlich erkennbar.

Ein anderer Fall liegt jedoch vor, wenn die einzelstaatlichen Netze bereits bestehen und nur noch miteinander verbunden zu werden brauchen. In diesem in Artikel 129b Absatz 2 vorgesehenen Fall greift die Zuständigkeit ein, die ausdrücklich und speziell auf Artikel 129c Absatz 1 zweiter Gedankenstrich beruht, wonach die Gemeinschaft tätig wird, um die Interoperabilität der Netze zu gewährleisten, insbesondere im Bereich der Harmonisierung der technischen Normen. Diese Zuständigkeitsbestimmung — die uns hier betrifft — ist somit nicht in der Weise gefaßt, daß sie der Gemeinschaft eine allgemeine Durchführungszuständigkeit zur Umsetzung der gemäß dem ersten Gedankenstrich festgelegten Programme, Ziele und Vorhaben von gemeinsamem Interesse einräumt. Diese Zuständigkeit ist, wie gesagt, vielmehr den Mitgliedstaaten eingeräumt. Die Gemeinschaftszuständigkeit dient dagegen nur der Gewährleistung der Interoperabilität der Netze und bleibt somit ausschließlich auf den anders gearteten Fall beschränkt, daß die einzelstaatlichen Netze bereits existieren, aber technisch kompatibel gemacht werden müssen, weil sie in einen einzigen transeuropäischen Verbund eingegliedert werden. Es handelt sich um einen Fall, in dem die Gemeinschaft keine programmatischen Ziele im Rahmen des hierzu vorgesehenen besonderen Gesetzgebungsverfahrens festzulegen braucht. Denn Artikel 129b Absatz 2 regelt die Tätigkeit der Gemeinschaft mit im wesentlichen technischem Charakter, die dazu dient, die einzelstaatlichen Netze untereinander zu verbinden, unmittelbar, im voraus und ein für alle Male. Artikel 129c Absatz 1 zweiter Gedankenstrich enthält mit anderen Worten eine autonome Befugnis zum Tätigwerden, autonom deshalb, weil er sich allein auf den besonderen Fall des Artikels 129b Absatz 2 bezieht, in dem die Tätigkeit der Gemeinschaft nicht darauf abzielt, die fehlende Infrastruktur auf-oder auszubauen — in diesem Fall müssen zunächst Ziele und Vorhaben von gemeinsamem Interesse festgelegt werden —, sondern nur darauf, die bereits bestehenden einzelstaatlichen Netze zu verbinden.

11 Damit nicht genug. Selbst wenn man der Auffassung des Rates zustimmen wollte, daß jedem Tätigwerden der Gemeinschaft eine Festlegung der Leitlinien im Sinne von Artikel 129c Absatz 1 erster Gedankenstrich vorausgehen muß, ist doch einzuräumen, daß sich der in dieser Vorschrift vorgesehene programmatische Rahmen bereits aus der früheren Regelung und, allgemeiner, der von der Gemeinschaft in diesem Bereich eingeleiteten und bereits festgelegten Tätigkeit ergeben kann. Der programmatische Rahmen muß nicht ausdrücklich neu festgelegt werden, wenn er bereits zum gemeinschaftlichen Besitzstand gehört, den in Artikel 129c Absatz 1 erster Gedankenstrich als wesentlich angesehenen Zielen entspricht und mit hinreichender Klarheit die Ziele, die Prioritäten und die Grundzüge der im Bereich der transeuropäischen Netze in Betracht gezogenen Aktionen bezeichnet. Angesichts der gerade beschriebenen unerläßlichen Elemente ist es nicht erforderlich, den programmatischen Rahmen, von dem theoretisch das Handeln der Gemeinschaft abhängt, später festzulegen. Denn wenn er doch festgelegt werden müßte, würde dies zu einer unnötigen und ungerechtfertigten Verspätung bei der Verfolgung der Ziele führen, die als vorrangig angesehen wurden und somit ohne Verzug zu verwirklichen sind. Die Befugnis, das Programm aufzustellen, darf, auch wenn man sie in ihrem gesamten rechtmäßigen Anwendungsbereich betrachten wollte, meines Erachtens jedenfalls nicht das tatsächliche Tätigwerden der Gemeinschaft lähmen, wenn sich dieses in einen Rahmen von Leitlinien und Kriterien einfügt, die bereits zuvor klar festgelegt wurden.

Im vorliegenden Fall waren die Leitlinien aber vollständig festgelegt. Das Tátigwerden der Gemeinschaft war nur hinsichtlich des Problems der Interoperabilität der einzelstaatlichen Netze geboten. Denn der normative Rahmen, in den sich die Edicom-Entscheidung einfügt, wie er sich insbesondere aus den Programmen Caddia, INSIS, TEDIS sowie der Verordnung Nr. 3330/91, der Entscheidung 91/353 und dem Beschluß 82/607 ergibt, hatte die Ziele, die Prioritäten und die Grundzüge der im Bereich der transeuropäischen Netze in Betracht gezogenen Aktionen festgelegt, und zwar unter besonderer Bezugnahme auf die Telematiksysteme für die Erhebung und die Verbreitung der statistischen Daten. Mit der in der angefochtenen Entscheidung niedergelegten Regelung wird ohne jeden Zweifel ein Ziel verwirklicht, das in den von der Gemeinschaft zuvor erlassenen Vorschriften eindeutig als vorrangig ausgewiesen wurde, wie sich aus deren Begründungserwägungen ergibt. Besonders bezeichnend ist insoweit die Entscheidung 91/353, in der die transeuropäischen Netze auf dem Gebiet der Statistik zu den allgemeinrelevanten und prioritären Telematikbereichen gezählt werden. Diese Entscheidung erkennt sogar ausdrücklich die absolute Notwendigkeit der Interoperabilität zwischen den einzelstaatlichen Netzen an, um die Probleme [zu überwinden], die sich aus der Inkompatibilität der vorhandenen nationalen Telematiksysteme ... und unterschiedlichen Verfahren ergeben. Dies rechtfertigt die von mir gezogene Schlußfolgerung in vollem Umfang. Die Ziele, die Prioritäten und die Grundzüge der ... in Betracht gezogenen Aktionen waren bereits umrissen. Es waren nur noch die für die Interoperabilität der Netze notwendigen tatsächlichen Aktionen zu bestimmen.

Gleichgültig, ob die in Artikel 129c Absatz 1 zweiter Gedankenstrich vorgesehenen Befugnisse autonom oder, wie der Rat meint, der Festlegung eines programmatischen Rahmens unterworfen sind, das praktische Resultat ist im vorliegenden Fall letztlich stets das von mir angegebene: Die Kommission war dafür zuständig, die tatsächlichen Maßnahmen zu erlassen, um die Interoperabilität der einzelstaatlichen Netze zu gewährleisten, ohne zuvor die in Artikel 129c Absatz 1 erster Gedankenstrich vorgesehenen Leitlinien festlegen oder abwarten zu müssen.

12 Im Anschluß an die bisher getroffenen Feststellungen ist die Frage aufzuwerfen, ob die Edicom-Entscheidung tatsächlich als Aktion angesehen werden kann, um die Interoperabilität der Netze zu gewährleisten, wie es Artikel 129c Absatz 1 zweiter Gedankenstrich verlangt. Die Antwort kann nur positiv sein. Es ist nämlich der Inhalt der Entscheidung selbst, der genau das Ergebnis bestätigt, das ich dem Gerichtshof vorlegen zu können glaube. Artikel 1 definiert die Edicom-Aktion wörtlich als Maßnahme, die bezweckt, die Umstellung der regionalen, nationalen und gemeinschaftlichen Systeme auf europaweit interoperable Systeme zu erleichtern. Artikel 3 sieht im Rahmen der beispielhaften Beschreibung des möglichen Aktionsradius der Gemeinschaft eine Reihe verschiedener Maßnahmen vor, denen gemeinsam ist, daß sie auf die Schaffung der technischen Voraussetzungen dafür gerichtet sein müssen, daß die einzelnen nationalen Netze, nachdem sie miteinander vereinbar und interoperabel gemacht worden sind, das transeuropäische Telematiknetz bilden können. Die Interoperabilität der Netze stellt daher den Hauptzweck der angefochtenen Entscheidung dar.

Artikel 129d Absatz 3 stellt somit in Verbindung mit Artikel 129c Absatz 1 zweiter Gedankenstrich die Rechtsgrundlage dar, auf die der Rat den Erlaß der angefochtenen Entscheidung stützen konnte und mußte.

Zur Anwendbarkeit des Artikels 100a

13 Die vorstehenden Schlußfolgerungen entbinden mich jedoch nicht davon, zu erklären, warum ich mit der von der Kommission und vom Parlament selbst vertretenen Ansicht über die weitere mögliche Rechtsgrundlage der Entscheidung, die von dem einen Organ in erster Linie und vom anderen hilfsweise angeführt worden ist, nämlich Artikel 100a des Vertrages, nicht einverstanden sein kann. Diese Bestimmung weist der Gemeinschaft Gesetzgebungszuständigkeiten hinsichtlich der Angleichung der Rechts-und Verwaltungsvorschriften der Mitgliedstaaten, welche die Errichtung und das Funktionieren des Binnenmarktes zum Gegenstand haben, zu.

Nach Ansicht der Kommission hätte die angefochtene Entscheidung, da sie die Verwirklichung des Binnenmarktes betreffe, auf Artikel 100a gestützt sein müssen. Insbesondere meint die Kommission, daß zwar die Edicom-Aktion bezwecke, die Interoperabilität der einzelstaatlichen Telematiknetze sicherzustellen, daß ihr Hauptzweck aber der sei, das Funktionieren des Binnenmarktes zu gewährleisten. Die Schaffung eines Telematiknetzes sei nämlich nur ein Instrument bei der Verfolgung dieses vorrangigen Zieles und hätte deshalb vorrangig des Rückgriffs auf Artikel 100a bedurft.

14 Meiner Ansicht nach ist die Auffassung der Kommission zurückzuweisen. Sie hätte nämlich das schlechthin nicht hinnehmbare Ergebnis zur Folge, daß die Tätigkeit der Gemeinschaft immer dann, wenn sie — und sei es auch nur mittelbar — den Zielen des Gemeinsamen Marktes diente, in den Anwendungsbereich des Artikels 100a fiele. Die Rechtsprechung des Gerichtshofes geht aber in die andere Richtung. Der Umstand, daß die Errichtung oder das Funktionieren des Binnenmarktes betroffen ist, macht die Anwendung von Artikel 100a allein noch nicht erforderlich. Genauer gesagt, ist nämlich nach ständiger Rechtsprechung der Rückgriff auf Artikel 100a nicht gerechtfertigt, wenn der zu erlassende Rechtsakt nur nebenbei eine Harmonisierung der Marktbedingungen innerhalb der Gemeinschaft bewirkt. Anders gesagt, damit ein Rechtsakt auf Artikel 100a gestützt werden kann, muß er ausdrücklich die Errichtung und das Funktionieren des Binnenmarktes zum Gegenstand haben. Generalanwalt Tesauro hat in der Rechtssache Kommission/Rat zu Recht darauf hingewiesen, daß die aufgrund des Artikels 100a zu erlassenden Maßnahmen speziell die Bedingungen des Wettbewerbs oder des Handelsverkehrs in der Gemeinschaft regeln müssen. Dagegen ist diese Bestimmung nicht anwendbar, wenn der betreffende Rechtsakt bei der Verfolgung bestimmter Zwecke, die unter eine spezifische Maßnahme oder Politik der Gemeinschaft fallen, Nebenwirkungen erzeugt, die sich auf die Bedingungen des Marktes auswirken.

Hiernach fällt die Feststellung leicht, daß die vom Gerichtshof für die Anwendung des Artikels 100a aufgestellten Voraussetzungen im vorliegenden Fall nicht erfüllt sind. Die Edicom-Entscheidung will die Interoperabilität der Telematiknetze im Bereich der Statistiken über den Warenhandel zwischen Mitgliedstaaten gewährleisten. Die Entscheidung wirkt sich auf den von Artikel 100a erfaßten Bereich nur mittelbar in der Weise aus, daß sie das Funktionieren des Binnenmarktes erleichtert. Ihr unmittelbarer Gegenstand besteht jedoch, wie wir gesehen haben, in der Schaffung der technischen Voraussetzungen für die Gewährleistung der Interoperabilität der einzelstaatlichen Netze. Es ging darum, die Voraussetzungen für ein transeuropäisches Telematiknetz aufzustellen, und um nichts anderes; und für diesen unmittelbaren Gegenstand der Entscheidung sieht der Vertrag eine spezielle Politik und ein spezielles Tätigwerden der Gemeinschaft vor, die in einem speziellen Titel geregelt sind. Die darin enthaltenen Bestimmungen haben daher insoweit Vorrang gegenüber jeder anderen Bestimmung.

Jedenfalls dient dieser Artikel 129b, auf den Artikel 129c ausdrücklich verweist, ebenfalls der Verwirklichung des Binnenmarktes, was die Kommission im vorliegenden Rechtsstreit übersieht. Im übrigen handelt es sich hierbei um ein zentrales Ziel des Vertrages, das unter verschiedenen Gesichtspunkten von mehreren Bestimmungen angestrebt wird. Artikel 100a und Artikel 129c stehen damit hinsichtlich der Verwirklichung des Binnenmarktes sozusagen auf der Stufe übereinstimmender Zielrichtungen. Beide Bestimmungen verfolgen die in Artikel 7a niedergelegten Ziele. Sie weisen jedoch einen inhaltlichen Unterschied auf. Artikel 129c ist gegenüber Artikel 100a die speziellere Bestimmung, da er den besonderen Aspekt der wirtschaftlichen Integration, der die Schaffung transeuropäischer Telematiknetze betrifft, regelt. Nach der Rechtsprechung des Gerichtshofes stellt aber immer dann, wenn es eine spezielle Rechtsgrundlage gibt, diese die ausschließliche Grundlage des zu erlassenden Rechtsakts dar. Dies trifft auf den vorliegenden Fall gerade zu. Der Erlaß der fraglichen Entscheidung war daher unter Berücksichtigung des speziellen Charakters des Artikels 129c ausschließlich auf diese Bestimmung zu stützen.

15 Im Ergebnis hätte die streitige Entscheidung allein aufgrund des Artikels 129d Absatz 3, der einzigen im vorliegenden Fall speziell einschlägigen Bestimmung, erlassen werden müssen. Der Rat konnte sie nicht auf der Grundlage des Artikels 235 erlassen. Demgemäß fehlt der angefochtenen Maßnahme die zutreffende Rechtsgrundlage, so daß sie aus diesem Grund für nichtig zu erklären ist.

Zur Aufrechterhaltung der Wirkungen der Edicom-Entscheidung

16 Der Rat beantragt in seinen Verteidigungsschriftsätzen außerdem, im Fall einer etwaigen Nichtigerklärung der Edicom-Entscheidung deren Wirkungen trotzdem aufrechtzuerhalten. Die Kommission schließt sich diesem Antrag an und macht insoweit geltend, eine rückwirkende Aufhebung des angefochtenen Rechtsakts würde den bereits auf der Grundlage der Edicom-Entscheidung eingeleiteten Aktionen auf nicht wiedergutzumachende Weise schaden. Dieser Schaden bestehe konkret in der Unmöglichkeit für die Mitgliedstaaten, die Statistiken über den innergemeinschaftlichen Warenhandel auf Telematikbasis vorzubereiten. Es wäre daher notwendig, zu einer Erhebung der Daten mittels Formblättern zurückzukehren. Unter Berücksichtigung der Störungen, zu denen eine rückwirkende Nichtigerklärung der angefochtenen Entscheidung führen würde, und der Notwendigkeit, die Kontinuität der öffentlichen Dienstleistungen der Gemeinschaft zu gewährleisten, beantragen der Rat und die Kommission, für Recht zu erkennen, daß die Wirkungen der Entscheidung bis zum Inkrafttreten einer auf die geeignete Rechtsgrundlage gestützten neuen Entscheidung aufrechtzuerhalten sind.

Ich bin der Ansicht, daß diesem Antrag der Beteiligten stattgegeben werden sollte. Meines Erachtens würde eine Ex-tunc-Nichtigerklärung der Edicom-Entscheidung die von der Kommission bereits eingeleiteten Aktionen, die im übrigen von erheblichem Gewicht sind, schwer beeinträchtigen und außerdem den Wirtschaftsteilnehmern, den Mitgliedstaaten und der Gemeinschaft selbst schweren und ungerechtfertigten Schaden zufügen. Ich schlage deshalb vor, gemäß Artikel 174 Absatz 2 zu entscheiden, daß die Wirkungen der fraglichen Entscheidung bis zum Erlaß einer neuen, auf die zutreffende Rechtsgrundlage gestützten Entscheidung als endgültig anzusehen sind.

Schlußfolgerung

Aufgrund des Vorstehenden schlage ich dem Gerichtshof vor,

die Entscheidung 94/445/EG des Rates vom 11. Juli 1994 betreffend die Telematiknetze zwischen Behörden für die Statistiken über den Warenverkehr zwischen Mitgliedstaaten (Edicom) für nichtig zu erklären;

zu erklären, daß die Wirkungen der Entscheidung bis zum Erlaß einer neuen, auf die zutreffende Rechtsgrundlage gestützten Entscheidung aufrechterhalten werden;

die Kosten des Rechtsstreits außer den der Kommission entstandenen Kosten dem Rat aufzuerlegen.