Europäischer Gerichtshof Schlussanträge des Generalanwalts vom 08.02.1996 – C-58/95

Schlußanträge des Generalanwalts

Nial Fennelly

vom 8. Februar 1996

I — Einführung

1 Mit diesen Vorlagen werden Fragen sowohl verfahrensrechtlicher Natur — danach, wie der Gerichtshof bei Fragen eines nationalen Gerichts vorgehen sollte, die auf einer irrigen Auslegung der einschlägigen Bestimmungen des Gemeinschaftsrechts beruhen — als auch materiell-rechtlicher Natur — nach den Verpflichtungen der Mitgliedstaaten aus bestimmten Vorschriften der Richtlinie 91/156/EWG des Rates vom 18. März 1991 zur Änderung der Richtlinie 75/442/EWG über Abfälle (im folgenden je nach Zusammenhang: Abfallrichtlinie 1991 oder Richtlinie) — aufgeworfen.

II — Sachverhalt und Verfahren der Ausgangsverfahren

2 Diese Vorabentscheidungsersuchen beruhen auf Strafverfahren, die in Italien zu verschiedenen Zeitpunkten gegen eine Reihe von Angeklagten wegen Zuwiderhandlungen gegen nationale Rechtsvorschriften auf dem Gebiet der Bewirtschaftung, Behandlung und Beseitigung von Abfällen eingeleitet wurden. In keiner der Rechtssachen ist jedoch der Gerichtshof über den Gegenstand, die Art oder den Zeitpunkt der Begehung der strafbaren Handlungen in Kenntnis gesetzt worden, außer soweit diese Umstände aus dem Hinweis auf bestimmte Vorschriften des italienischen Abfallrechts, die Strafsanktionen vorsehen, abgeleitet werden können.

3 In der Rechtssache C-58/95 (Gallotti) hat die Pretura Circondariale Rom, Auswärtige Kammer Tivoli, dem Gerichtshof zwei Fragen vorgelegt, die wie folgt lauten:

1. Der Gerichtshof der Europäischen Gemeinschaften wird ersucht, sich im Wege der Vorabentscheidung über die rechtliche Bedeutung des Umstands zu äußern, daß die italienische Republik die zur Durchführung der Richtlinie 91/156/EWG des Rates erforderlichen Rechtsetzungsakte nicht rechtzeitig erlassen hat.

2. Insbesondere soll geklärt werden, ob die Androhung von Strafen, insbesondere der in den Artikeln 25 ff. des DPR Nr. 915/82 vorgesehenen, für den Fall der Nichtbeachtung der italienischen Regelung als mit der Gemeinschaftsregelung unvereinbar anzusehen ist, die eine Gleichbehandlung der Binnenmarktteilnehmer auch unter dem Gesichtspunkt der Sanktionen gewährleisten will.

4 Gleichlautende Fragen sind dem Gerichtshof vom selben Gericht in den Rechtssachen C-75/95 (Censi), C-112/95 (Salmaggi), C-123/95 (Zappone), C-135/95 (Segna u. a), C-140/95 (Cervetti), C-141/95 (Gasbarri), C-154/95 (Narducci) und C-157/95 (Smaldone) sowie von der Pretura Circondariale Rom, Auswärtige Kammer Porto, in der Rechtssache C-119/95 (Pasquire) vorgelegt worden. Diese Rechtssachen sind durch Beschluß des Präsidenten des Gerichtshofes vom 19. Juni 1995 verbunden worden.

III — Die nationalen Rechtsvorschriften

5 Das Dekret Nr. 915 des Präsidenten der Italienischen Republik vom 10. September 1982 (im folgenden: DPR Nr. 915/82) bezweckt u. a. die Umsetzung der Richtlinie 75/442/EWG des Rates vom 15. Juli 1975 über Abfälle (im folgenden: Abfallrichtlinie 1975) und der Richtlinie 78/319/EWG des Rates vom 20. März 1978 über giftige und gefährliche Abfälle (im folgenden: Giftabfallrichtlinie 1978). Artikel 1 des DPR Nr. 915/82 stellt eine Reihe von Grundsätzen auf, während Artikel 2 eine Klassifizierung der Abfallarten vornimmt, bei der zwischen Siedlungsabfällen, Sondermüll sowie giftigen und gefährlichen Abfällen unterschieden wird. Nach Artikel 6 Buchstabe d ist eine Genehmigung erforderlich für bestimmte Tätigkeiten im Zusammenhang mit der Beseitigung von Abfällen sowie für die Einrichtung und die Bewirtschaftung von Deponien und Anlagen zur Neutralisierung und Beseitigung von Sondermüll. Artikel 25 Absatz 1 sieht Freiheitsstrafen von drei Monaten bis zu einem Jahr und Geldbußen von 1000000 LIT bis 5000000 LIT für den Fall vor, daß die folgenden Tätigkeiten ohne diese Genehmigung ausgeübt werden:

Beseitigung von Siedlungsabfällen und Sondermüll, die von Dritten erzeugt werden,

Einrichtung von Anlagen zur Neutralisierung und Beseitigung von Sondermüll,

Bewirtschaftung dieser Anlagen.

6 Das Gesetz Nr. 475 vom 9. November 1988 (im folgenden: Gesetz Nr. 475/88) enthält einige Dringlichkeitsbestimmungen für die Beseitigung von Industrieabfällen. Nach Artikel 3 Absatz 3 des Gesetzes Nr. 475/88, muß, wer Abfälle bestimmter Art erzeugt oder Eigentümer von Anlagen zur Beseitigung dieser Abfälle ist, der Region oder Provinz Menge und Art der in einem bestimmten Jahr beseitigten Abfälle mitteilen. Artikel 3 Absatz 5 erweitert die Verpflichtung zur Führung von Lade- und Abladeregistern auf Erzeuger von Sondermüll aus industriellen Verfahren und Tätigkeiten von Handwerkern. Artikel 9 octies Absatz 3 sieht Freiheitsstrafen bis zu sechs Monaten und Geldstrafen bis zu 10000000 LIT für Verstöße gegen die Mitteilungspflicht nach Artikel 3 Absatz 3 oder die Pflicht zur Führung von Lade- und Abladeregistern nach Artikel 3 Absatz 5 vor.

IV — Die einschlägigen Gemeinschaftsbestimmungen

7 Im vorliegenden Verfahren sind möglicherweise drei Abfallrichtlinien des Rates einschlägig: die Abfallrichtlinie 1975, die oben in Nummer 5 genannte Giftabfallrichtlinie 1978 und insbesondere die Abfallrichtlinie 1991. Das vorlegende Gericht hat jedoch zur Giftabfallrichtlinie 1978 keine Frage gestellt, weshalb ich vorschlage, auf sie nicht einzugehen.

a) Die Abfallrichtlinie 1975

8 Diese Richtlinie ist auf die Artikel 100 und 235 EWG-Vertrag gestützt. Nach ihrer dritten Begründungserwägung muß [j]ede Regelung der Abfallbeseitigung... als wesentliche Zielsetzung den Schutz der menschlichen Gesundheit sowie der Umwelt gegen nachteilige Auswirkungen der Sammlung, Beförderung, Behandlung, Lagerung und Ablagerung von Abfällen haben. Ihre zentrale Bestimmung, Artikel 4, lautet wie folgt:

Die Mitgliedstaaten treffen die erforderlichen Maßnahmen, um sicherzustellen, daß die Abfälle beseitigt werden, ohne die menschliche Gesundheit zu gefährden oder die Umwelt zu schädigen und insbesondere ohne

Wasser, Luft, Boden sowie Tier- und Pflanzenwelt zu gefährden;

Geräusch- oder Geruchsbelästigungen zu verursachen;

die Umgebung und das Landschaftsbild zu beeinträchtigen.

9 Artikel 1 der Abfallrichtlinie 1975 definiert die Begriffe Abfälle und Beseitigung. Artikel 2 Absatz 1 ermächtigt die Mitgliedstaaten, besondere Vorschriften für bestimmte Gruppen von Abfällen zu erlassen, während Artikel 2 Absatz 2 bestimmte aufgeführte Abfallarten vom Anwendungsbereich der Richtlinie ausnimmt. Die Mitgliedstaaten sind verpflichtet, die geeigneten Maßnahmen [zu treffen], um die Einschränkung der Abfallbildung, die Verwertung und Umwandlung von Abfällen, die Gewinnung von Rohstoffen und gegebenenfalls von Energie sowie alle anderen Verfahren zur Wiederverwendung von Abfällen zu fördern (Artikel 3). Im Rahmen der Abfallbewirtschaftung [setzen die] Mitgliedstaaten die zuständige(n) Behörde(n) ein, die damit beauftragt ist (sind), in einem bestimmten Gebiet die Maßnahmen zur Abfallbeseitigung zu planen, zu organisieren, zu genehmigen und zu überwachen[, ] oder bestimmen diese Behörde(n) (Artikel 5); diese Behörden müssen sodann Abfallbeseitigungspläne erstellen (Artikel 6).

10 Die Artikel 7 bis 11 betreffen die Vorkehrungen, die die Mitgliedstaaten gegenüber den Personen treffen müssen, die Abfälle besitzen oder mit Abfällen umgehen. Insbesondere müssen Besitzer von Abfällen diese entweder ohne Gefährdung für Menschen oder Umwelt beseitigen oder einem Sammeloder Abfallbeseitigungsunternehmen übergeben (Artikel 7).

11 Anlagen oder Unternehmen, in denen Abfälle für andere aufbereitet, gelagert oder abgelagert werden, bedürfen einer ordnungsgemäßen Genehmigung und werden in regelmäßigen Zeitabständen überprüft (Artikel 8 und 9). Die Unternehmen, die ihre Abfälle selbst befördern, sammeln, lagern, ablagern oder aufbereiten, sowie die Unternehmen, die fremde Abfälle sammeln oder befördern, benötigen zwar keine Genehmigung, unterliegen jedoch der Überwachung durch die... zuständige Behörde (Artikel 10). Schließlich sind [g]emäß dem Verursacherprinzip... die Kosten für die Beseitigung der Abfälle — abzüglich des Ertrags aus einer etwaigen Abfallverwertung — von den Besitzern oder den Erzeugern dieser Abfälle zu tragen (Artikel 11).

b) Die Abfallrichtlinie 1991

12 Artikel 1 der Abfallrichtlinie 1991 trat an die Stelle der Artikel 1 bis 12 der Abfallrichtlinie 1975. Artikel 1 (n. F.) enthält Definitionen einiger wichtiger Begriffe wie Erzeuger, Besitzer und Bewirtschaftung (von Abfällen) und verweist wegen der näheren Bestimmung der Begriffe Abfälle, Beseitigung und Verwertung auf die Anhänge der Richtlinie. Neben gasförmigen Ableitungen gilt die Richtlinie für andere Abfallgruppen nur insoweit nicht, als für diese bereits andere Rechtsvorschriften gelten; besondere Vorschriften für bestimmte Abfallgruppen, deren Regelung die Richtlinie von 1975 in das Ermessen der Mitgliedstaaten gestellt hatte, sind durch Einzelrichtlinien zu erlassen und hätten dann Gemeinschaftscharakter (Artikel 2). Die Mitgliedstaaten haben der Verhütung oder Verringerung der Erzeugung von Abfällen und ihrer Gefährlichkeit durch Förderung der Entwicklung sauberer Technologien und weniger umweltbelastender Produktionsverfahren sowie der ungefährlichen Beseitigung gefährlicher Stoffe in für die Verwertung bestimmten Abfällen und der verantwortlichen Beseitigung und Verwertung von Abfällen Vorrang einzuräumen (Artikel 3).

13 Die grundlegende Verpflichtung des Artikels 4 ist etwas umformuliert worden. Während die entsprechende Bestimmung der Richtlinie von 1975 auf die Beseitigung von Abfällen beschränkt war, verpflichtet Artikel 4 die Mitgliedstaaten nunmehr, sicherzustellen, daß Abfälle entweder verwertet oder beseitigt werden. Er vervollständigt die Regelung außerdem durch die Einführung einer weiteren Verpflichtung, mit der sichergestellt werden soll, daß eine unkontrollierte Ablagerung oder Ableitung von Abfällen und deren unkontrollierte Beseitigung verboten werden. Diese Bestimmung ist hinsichtlich der mit ihr beabsichtigten Wirkungen in ihrer Fassung von 1991 eindeutig nicht weniger weit als in ihrer Fassung von 1975.

14 Nach Artikel 5 müssen die Mitgliedstaaten im gegenseitigen Zusammenwirken ein integriertes und angemessenes Netz von Beseitigungsanlagen... errichten... [das] es der Gemeinschaft insgesamt erlauben [muß], die Entsorgungsautarkie zu erreichen und es jedem einzelnen Mitgliedstaat ermöglichen [muß], diese Autarkie anzustreben. Die Mitgliedstaaten müssen die zuständige Behörde schaffen oder bestimmen, deren Auftrag es ist, die Richtlinie durchzuführen und insbesondere einen oder mehrere Abfallbewirtschaftungspläne zu erstellen (Artikel 6 und 7). Darüber hinaus ist diese Behörde zuständig — und dies ist im vorliegenden Fall von besonderer Bedeutung — für die Erteilung von Genehmigungen für Anlagen oder Unternehmen, die unter die Richtlinie fallende Tätigkeiten ausüben.

15 Nach Artikel 8 treffen die Mitgliedstaaten die erforderlichen Vorkehrungen, damit jeder Besitzer von Abfällen

diese einem privaten oder öffentlichen Sammelunternehmen oder einem Unternehmen übergibt, das die in Anhang II A oder II Β genannten Maßnahmen durchführt, oder

selbst die Verwertung oder Beseitigung unter Einhaltung der Bestimmungen dieser Richtlinie sicherstellt.

Die Verpflichtungen der Mitgliedstaaten aus diesem Artikel erstrecken sich auf alle erzeugten Abfälle unabhängig davon, ob deren Besitzer sie einem Sammelunternehmen übergibt, sie unmittelbar an ein Unternehmen versendet, das sie verwertet oder beseitigt, oder sie selbst verwertet oder beseitigt.

16 Die Artikel 9 bis 14, zumindest in ihrer geänderten Fassung, sind für das Ersuchen des vorlegenden Gerichts, insbesondere für die Beantwortung der ersten Frage, von zentraler Bedeutung. Die Artikel 9 bis 11 betreffen Genehmigungserfordernisse; auf sie wird nachstehend im einzelnen eingegangen. Artikel 12 betrifft die der Beseitigung oder Verwertung vorausgehenden Phasen der Abfallbehandlung sowie bestimmte Nebentätigkeiten. Er bestimmt: Die Anlagen oder Unternehmen, die gewerbsmäßig Abfälle einsammeln oder befördern oder die für die Beseitigung oder Verwertung von Abfällen für andere sorgen (Händler oder Makler), müssen bei den zuständigen Behörden gemeldet sein, sofern sie keine Genehmigung benötigen. Nach Artikel 13 müssen alle Anlagen oder Unternehmen, die Abfälle einsammeln, befördern, beseitigen oder verwerten, einschließlich Händler oder Makler regelmäßig überprüft werden. Wer Beseitigungs- oder Verwertungsmaßnahmen durchführt, muß außerdem ein Register mit bestimmten Angaben über die von ihm behandelten Abfälle führen und diese den zuständigen Behörden auf Anfrage mitteilen; die Mitgliedstaaten können die Einhaltung dieser Verpflichtungen auch von den Erzeugern von Abfällen verlangen (Artikel 14). Nach Artikel 15 sind die Kosten für die Beseitigung der Abfälle gemäß dem Verursacherprinzip von dem Abfallbesitzer und/oder früheren Besitzern oder dem Hersteller des Erzeugnisses, von dem die Abfälle herrühren, zu tragen.

V — Prüfung der Fragen des vorlegenden Gerichts

17 Schriftliche Erklärungen sind nur von der französischen Regierung und der Kommission, jedoch nicht von der italienischen Regierung oder einem der zahlreichen Angeklagten der Ausgangsverfahren eingereicht worden. Der Gerichtshof hat gemäß Artikel 104 §4 seiner Verfahrensordnung beschlossen, keine mündliche Verhandlung durchzuführen.

18 Sowohl die französische Regierung als auch die Kommission haben auf den Mangel an Angaben zum tatsächlichen Hintergrund der Ausgangsverfahren in den Vorlagebeschlüssen hingewiesen. Die französische Regierung hält solche Angaben für unverzichtbar, um die genaue Natur des dem Gerichtshof unterbreiteten rechtlichen Problems angemessen beurteilen zu können; sie entnimmt jedoch den Vorlagebeschlüssen, daß das vorlegende Gericht um eine Entscheidung darüber bittet, ob die italienischen Rechtsvorschriften möglicherweise mit der Abfallrichtlinie 1991 unvereinbar sind. Die Kommission nimmt aufgrund der angeführten italienischen Rechtsvorschriften an, daß die meisten der zur Last gelegten Zuwiderhandlungen die nach den einschlägigen Bestimmungen des DPR Nr. 915/82 und des Gesetzes Nr. 475/88 strafbewehrten Fälle betreffen, in denen keine Genehmigung für die Beseitigung und die Verbringung von Abfällen eingeholt oder gegen die Verpflichtung zur Führung von Registern verstoßen wurde. Damit dem vorlegenden Gericht eine sachdienliche Auslegung der Gemeinschaftsbestimmungen gegeben werden kann, schlägt die Kommission dem Gerichtshof vor, festzustellen, ob die Abfallrichtlinie 1991 die auf der Abfallrichtlinie 1975 beruhende Regelung dadurch erheblich geändert hat, daß sie die Mitgliedstaaten nicht mehr verpflichtet, eine Genehmigung für das Abladen, die Beseitigung und die Verwertung von Abfällen zu verlangen und damit für die Fälle Sanktionen zu verhängen, in denen eine solche Genehmigung nicht eingeholt wurde. Ich bin auch der Auffassung, daß dieser Punkt für das Ersuchen des vorlegenden Gerichts von zentraler Bedeutung ist.

19 Da die Vorlagebeschlüsse nur wenige Angaben zu den jeweiligen nationalen Bestimmungen und keine Angaben zum tatsächlichen Hintergrund enthalten, ist es zunächst angebracht, die Fragen unter Berücksichtigung des Zusammenhangs auszulegen, in dem sie gestellt worden sind. Nach seiner ständigen Rechtsprechung ist der Gerichtshof, [wenn] die von den nationalen Gerichten gestellten Fragen die Auslegung einer Bestimmung des Gemeinschaftsrechts betreffen, grundsätzlich gehalten, darüber zu befinden. Er ist jedoch befugt, die Umstände zu untersuchen, unter denen er mit einem Vorabentscheidungsersuchen befaßt worden ist, speziell um feststellen zu können, ob und in welchem Umfang er für die Beantwortung der ihm vorgelegten Fragen zuständig ist. Insbesondere ist der Gerichtshof nach Artikel 177 des Vertrages nicht befugt, zu allgemeinen oder hypothetischen oder zu solchen Fragen Stellung zu nehmen, die dem vorlegenden Gericht bei der Entscheidung des bei ihm anhängigen Rechtsstreits nicht hilfreich sind. Ebenso muß der Gerichtshof alle sich aus den Vorlagebeschlüssen ergebenden impliziten Annahmen über die Auslegung des Gemeinschaftsrechts berücksichtigen.

20 In den vorliegenden Rechtssachen enthalten die Vorlagebeschlüsse eine Reihe von Annahmen über die Auslegung der Abfallrichtlinie 1991; diesen Annahmen wiederum ist zu entnehmen, wie die dem Gerichtshof vorgelegten Fragen gemeint sind und welche Antworten der Gerichtshof geben kann, um dem vorlegenden Gericht bei der Anwendung der nationalen Bestimmungen zur Durchführung des Gemeinschaftsrechts am meisten zu nützen. Ich schlage daher vor, die den Fragen jeweils zugrunde liegenden Annahmen zu prüfen, bevor ich Vorschläge für die Antworten mache, die gegeben werden sollten.

21 Dieses Vorgehen entspricht dem des Gerichtshofes im Urteil Délavant. Dort war das nationale Gericht bei seiner Frage von einer bestimmten Prämisse hinsichtlich der Auslegung der einschlägigen Bestimmungen der Verordnung (EWG) Nr. 1408/91 des Rates in bezug auf die Wahl der für den Sachverhalt geltenden nationalen Rechtsvorschriften über die soziale Sicherheit ausgegangen; anstatt die Frage in der Form zu beantworten, wie sie vorgelegt worden war, hat der Gerichtshof die Richtigkeit der Auslegung der Verordnung Nr. 1408/71 durch das vorlegende Gericht geprüft und entsprechend geantwortet.

a) Die erste Frage

22 Die Vorlagebeschlüsse gehen von der Hauptannahme aus, daß ein Mitgliedstaat nach der Abfallrichtlinie 1991 nicht ermächtigt sei, für die Durchführung von Verwertungs- oder Beseitigungsmaßnahmen eine Genehmigung zu verlangen. Hieraus wird geschlossen, daß Italien die Richtlinie nicht umgesetzt habe, da die einschlägigen nationalen Rechtsvorschriften doch ein Genehmigungserfordernis aufstellten. Im Lichte dieser Schlußfolgerung wird der Gerichtshof ersucht, sich im Wege der Vorabentscheidung über die rechtliche Bedeutung des Umstands zu äußern, daß die Italienische Republik die zur Durchführung der Richtlinie 91/156/EWG des Rates erforderlichen Rechtsetzungsakte nicht rechtzeitig erlassen hat.

23 Diese Auslegung der Abfallrichtlinie 1991 durch das vorlegende Gericht läßt den Wortlaut der Richtlinie, insbesondere den der Artikel 9 bis 11, außer Betracht. Artikel 9 Absatz 1 der Richtlinie bestimmt:

Für die Zwecke der Artikel 4, 5 und 7 bedürfen alle Anlagen oder Unternehmen, die die in Anhang II A genannten Maßnahmen durchführen, einer Genehmigung durch die in Artikel 6 genannte zuständige Behörde (Hervorhebung von mir).

Entsprechend lautet Artikel 10 wie folgt:

Für die Zwecke des Artikels 4 bedürfen alle Anlagen oder Unternehmen, die die in Anhang II Β genannten Maßnahmen durchführen, einer Genehmigung.

24 Das vorlegende Gericht vertritt offensichtlich die Auffassung, daß diese Bestimmungen nicht für die vorbereitenden Phasen wie die Sammlung, die Lagerung, die Zwischenlagerung und die Beförderung der Abfälle gelten. Es führt weiter aus:

[Die Abfallrichtlinie 1991 gestaltet] die Genehmigungsregelung für die Verwertung inhaltlich weniger starr als für die Beseitigung, indem sie die Möglichkeit [vorsieht], daß derjenige, der die Verwertung selbst besorgt, oder der Hersteller, der unmittelbar für die Beseitigung sorgt, keine Genehmigung zu beantragen braucht.

25 Diese Annahme beruht offenbar darauf, daß nach den Artikeln 9 und 10 die in den Anhängen II A und II Β beschriebenen Verfahren, nämlich Beseitigungsverfahren und Verwertungsverfahren, genehmigungsbedürftig sind.

26 Bei dieser Prämisse wird eine Reihe von Kernaussagen der Abfallrichtlinie 1991 außer acht gelassen; vor allem wird aber deren Eigenart als Richtlinie übersehen, die den Mitgliedstaaten gemäß Artikel 189 des Vertrages eine gewisse Freiheit hinsichtlich der Wahl, der Form und der Mittel der Umsetzung beläßt. Außerdem enthält die Richtlinie selbst mehrere Hinweise auf die Absicht, daß die Mitgliedstaaten die Kontrolle aller Arten von Tätigkeiten bei der Behandlung von Abfällen wahrnehmen sollten. Insbesondere die zwölfte Begründungserwägung bringt die Auffassung des Rates zum Ausdruck, daß,

[damit] die Überwachung der Abfälle von ihrem Entstehen bis zu ihrer endgültigen Beseitigung sichergestellt werden kann,... auch andere in der Abfallwirtschaft tätige Unternehmen [als diejenigen, die von der Genehmigungspflicht befreit sind, ] wie Sammelunternehmen, Transportunternehmen und Makler einer Genehmigungs- oder Meldepflicht sowie einer angemessenen Kontrolle zu unterwerfen [sind].

Keine der in Artikel 3, 4 oder 7 angeführten allgemeinen Pflichten hindern die Mitgliedstaaten daran, auch für andere als die in den Anhängen II A und II Β besonders aufgeführten Tätigkeiten Genehmigungen vorzuschreiben; zugleich weist Artikel 12 ausdrücklich auf die Möglichkeit für die Mitgliedstaaten hin, das gewerbsmäßige Einsammeln oder Befördern von Abfällen oder das Handeln oder Vermitteln von Geschäften mit Abfällen für Dritte genehmigungspflichtig zu machen.

27 Besonders aufschlußreich ist Artikel 11, der es den Mitgliedstaaten erlaubt, für die Anlagen oder Unternehmen, die die Beseitigung ihrer eigenen Abfälle am Entstehungsort sicherstellen (Artikel 11 Absatz 1 Buchstabe a), und für die Anlagen oder Unternehmen, die Abfälle verwerten (Artikel 11 Absatz 1 Buchstabe b), Befreiungen von der Genehmigungspflicht vorzusehen. Hierbei handelt es sich jedoch nur um ein Wahlrecht der Mitgliedstaaten, für das zudem die in Artikel 11 Absatz 1 genannten drei Voraussetzungen gelten:

Jede gewährte Befreiung gilt unbeschadet der Giftabfallrichtlinie 1978;

die zuständigen Behörden [der betreffenden Mitgliedstaaten müssen] für die verschiedenen Arten von Tätigkeiten jeweils allgemeine Vorschriften zur Festlegung der Abfallarten und -mengen sowie der Bedingungen erlassen haben, unter denen die Tätigkeit von der Genehmigungspflicht befreit werden kann;

die Art oder Menge der Abfälle und die Verfahren zu ihrer Beseitigung oder Verwertung [müssen] so beschaffen [sein], daß die Bedingungen des Artikels 4 eingehalten werden.

28 Dieser Artikel zeigt in Verbindung mit der zwölften Begründungserwägung, daß das Genehmigungserfordernis nach der Richtlinie nicht in der vom vorlegenden Gericht angenommenen Weise beschränkt ist. Jedenfalls verbietet keine Bestimmung den Mitgliedstaaten, ein solches Erfordernis aufzustellen.

29 Das vorlegende Gericht hat keine Angaben dazu gemacht, ob die Voraussetzungen für die Gewährung einer Befreiung von der Genehmigungspflicht durch die zuständigen italienischen Behörden erfüllt waren. Hierbei ist hervorzuheben, daß es nach der Richtlinie im Ermessen der Mitgliedstaaten steht, ob sie von der Möglichkeit, Befreiungen von der Genehmigungspflicht zu gewähren, Gebrauch machen; gewährt ein Mitgliedstaat keine solche Befreiung, so hat er damit nicht etwa gegen eine ihm obliegende Verpflichtung verstoßen. Man könnte sogar so weit gehen, zu sagen, daß ein Mitgliedstaat nicht befugt wäre, von der Möglichkeit des Artikels 11 Gebrauch zu machen, wenn in diesem Mitgliedstaat die Gewährung einer Befreiung von der Genehmigungspflicht das in Artikel 4 der Richtlinie angestrebte Niveau des Schutzes der menschlichen Gesundheit und der Umwelt gefährden würde; es ist klar, daß auf diesen Punkt hier nicht näher eingegangen zu werden braucht. Angesichts der Tatsache, daß eine Befreiung von der Genehmigungspflicht Bedingungen unterliegt, und angesichts des den Mitgliedstaaten insoweit eingeräumten Ermessens ergibt sich die Möglichkeit einer unmittelbaren Wirkung von Artikel 11 Absatz 1 nicht; eine solche Möglichkeit ist vom vorlegenden Gericht auch nicht ausdrücklich angesprochen worden.

30 Daher sollte meines Erachtens auf die erste Frage geantwortet werden, daß die Abfallrichtlinie 1991 die Mitgliedstaaten verpflichtet, dafür Sorge zu tragen, daß die Anlagen und Unternehmen, die Abfälle verwerten oder die die Beseitigung ihrer eigenen Abfälle am Entstehungsort sicherstellen, hierfür eine Genehmigung erhalten, und daß diese Tätigkeiten nur dann genehmigungsfrei ausgeübt werden können, wenn sich der Mitgliedstaat dafür entschieden hat, unter den Voraussetzungen des Artikels 11 Absatz 1 der Abfallrichtlinie 1991 eine Befreiung vom Genehmigungserfordernis zu gewähren. Nichts in der Richtlinie hindert einen Mitgliedstaat daran, eine Genehmigung auch für die Ausübung anderer mit der Verwertung und der Beseitigung von Abfällen zusammenhängender Tätigkeiten zu verlangen, die von der Richtlinie erfaßt werden.

31 Sollte der Gerichtshof der vorstehend vorgeschlagenen Auslegung der ersten Frage nicht folgen, so müßte geprüft werden, ob die Vorlagebeschlüsse hinsichtlich dieser Frage den grundlegenden Anforderungen des Artikels 177 in bezug darauf genügen, daß das nationale Gericht den tatsächlichen und rechtlichen Rahmen umreißt, in den sich die gestellten Fragen einfügen, oder daß es zumindest die tatsächlichen Annahmen erläutert, auf denen diese Fragen beruhen. Es ist klar, daß die Erteilung derartiger Informationen kein Selbstzweck ist, sondern [sowohl dazu dient, ] dem Gerichtshof zweckdienliche Antworten zu ermöglichen, [als auch dazu, ] die Regierungen der Mitgliedstaaten sowie die sonstigen Betroffenen in die Lage [zu] versetzen, gemäß Artikel 20 der Satzung des Gerichtshofes Erklärungen abzugeben. Zwar läßt sich aus der Tatsache, daß nur eine — und zwar nicht die am unmittelbarsten betroffene — Regierung und die Kommission im Verfahren vor dem Gerichtshof Erklärungen eingereicht haben, kein verwertbarer Schluß ziehen, jedoch ist es meines Erachtens bezeichnend, daß die französische Regierung eine in ganz allgemeinen Worten formulierte Antwort vorgeschlagen hat, während die Kommission dem Gerichtshof nahegelegt hat, die erste Vorlagefrage des nationalen Gerichts nicht zu beantworten.

32 Die Vorlagebeschlüsse enthalten keinerlei Angaben zu den den Angeklagten der Ausgangsverfahren zur Last gelegten Handlungen, sondern nur den Hinweis darauf, daß sich die Angeklagten jeweils einer Zuwiderhandlung gegen näher bezeichnete Bestimmungen des DPR Nr. 915/82 und/oder des Gesetzes Nr. 475/88 schuldig gemacht hätten. Ebensowenig nennen die Beschlüsse den Zeitpunkt der Vorgänge, die zu den Ausgangsverfahren geführt haben; dieser Zeitpunkt könnte aber z. B. für die Beantwortung der Frage von Bedeutung sein, welche rechtlichen Folgen eine etwaige nicht ordnungsgemäße Umsetzung der Richtlinienbestimmungen durch Italien hätte. Die Vorlagebeschlüsse geben noch nicht einmal an, welche Bestimmungen der Richtlinie in den anhängigen Verfahren betroffen sind; es liegt auf der Hand, daß die rechtliche Bedeutung der behaupteten Unterlassung vom Wortlaut und vom Zusammenhang der betreffenden Bestimmung oder Bestimmungen der Richtlinie abhängt.

33 Der Gerichtshof hat darauf hingewiesen, daß das Erfordernis, daß das nationale Gericht den tatsächlichen und rechtlichen Rahmen umreißt, weniger zwingend [ist], wenn sich die Fragen auf genau umschriebene technische Einzelheiten beziehen und es dem Gerichtshof erlauben, eine nützliche Antwort zu geben, selbst wenn das nationale Gericht die rechtlichen und tatsächlichen Umstände des Falles nicht erschöpfend dargestellt hat. Die ganz allgemein gehaltene Vorlagefrage nach der rechtlichen Bedeutung der Bestimmungen der Abfallrichtlinie 1991 erscheint mir weder spezifisch noch technisch; im Gegenteil, die Behandlung dieser Frage durch den Gerichtshof läßt sich meiner Ansicht nach nicht völlig trennen von der Frage nach einer etwaigen gemeinschaftsrechtlichen Verantwortung der Mitgliedstaaten für den Fall, daß sie Bestimmungen auf dem Gebiet der Umwelt nicht umsetzen, und, allgemeiner, von der Frage nach der Wirksamkeit des Umweltrechts.

34 Die französische Regierung hat die erste Frage trotz ihres nach ihrer Ansicht ganz allgemeinen Charakters dahin ausgelegt, daß sie auf eine Bestätigung der Rechtsprechung des Gerichtshofes abziele, wonach Bestimmungen einer nicht in innerstaatliches Recht umgesetzten Richtlinie als Rechtfertigung dafür angeführt werden könnten, eine mit dieser Richtlinie unvereinbare nationale Vorschrift nicht anzuwenden, und eine Antwort in diesem Sinne vorgeschlagen. Aus den oben angeführten Gründen bin ich nicht davon überzeugt, daß eine so formulierte Antwort dem nationalen Gericht unter den Umständen des vorliegenden Falles in irgendeiner Weise nützlich wäre, da der Vorwurf, daß Italien gegen seine Verpflichtungen aus der Richtlinie verstoßen habe, auf einer Fehlinterpretation der Richtlinienbestimmungen beruht.

35 Daher würde ich dem Gerichtshof für den Fall, daß er die erste Frage nicht im Wege einer Auslegung der Artikel 9 bis 11 der Richtlinie beantworten sollte, empfehlen, die Frage für unzulässig zu erklären.

b) Die zweite Frage

36 Die zweite Frage des vorlegenden Gerichts, mit der im wesentlichen geklärt werden soll, ob Italien berechtigt ist, Verstöße gegen seine Abfallvorschriften weiterhin mit Strafen zu belegen, beruht meines Erachtens ebenfalls auf einer zweifelhaften Auslegung der Abfallrichtlinie 1991. Die Vorlagebeschlüsse beschreiben die Richtlinie als Gemeinschaftsregelung..., die eine Gleichbehandlung der Binnenmarktteilnehmer auch unter dem Gesichtspunkt der Sanktionen gewährleisten will. Nach Auffassung des vorlegenden Gerichts ist die Sanktionsregelung der italienischen Rechtsvorschriften durch das vorrangige Abstellen auf die Androhung von Strafen unnötig verschärft worden..., so daß die italienischen Wirtschaftsteilnehmer anders behandelt werden als die übrigen europäischen Wirtschaftsteilnehmer. Das vorlegende Gericht beruft sich außerdem darauf, daß, wie es sagt, mit dem Erfordernis, auf diesem Gebiet homogene Regelungen unter den Mitgliedstaaten zu schaffen,... auch das Erfordernis einher[gegangen ist], das reibungslose Funktionieren des Binnenmarktes zu gewährleisten, und folgert daraus, daß die Richtlinie beabsichtige, den Bereich der Abfälle einer verwaltungsrechtlichen Regelung [zu unterstellen], da hiermit die Wirksamkeit der Regelung am besten gewährleistet werden kann, wobei sie die strafrechtliche Kontrolle auf extreme Fälle beschränkt, da eine solche Kontrolle zur [Sicherstellung]... ein[es] bestmögliche^] Schutzniveau[s] für die Umwelt und [des] reibungslose[n] Funktionieren^] des Handels... ungeeignet ist.

37 Die zweite Frage beruht auf der ausdrücklichen Prämisse, daß die Abfallrichtlinie 1991 bezweckt, eine Gleichbehandlung der Binnenmarktteilnehmer unter dem Gesichtspunkt der Sanktionen bei Verstößen gegen nationale Durchführungsbestimmungen im Abfallbereich zu gewährleisten. Von dieser Annahme ausgehend, fragt das Gericht, ob die in den einschlägigen nationalen Rechtsvorschriften angedrohten Strafen mit der Richtlinie vereinbar sind. Ich halte die Ansicht des nationalen Gerichts zu diesem Punkt für falsch.

38 Die Richtlinie enthält keinen Hinweis darauf, daß sie die Beseitigung der Ungleichbehandlung der Wirtschaftsteilnehmer des Binnenmarktes im Bereich der Sanktionen bei Verstößen gegen nationale Durchführungsvorschriften bezweckt, wie das nationale Gericht meint. Dies wäre mit dem Ermessen unvereinbar, das die Richtlinie den Mitgliedstaaten hinsichtlich der Wahl der Durchführungsmaßnahmen eingeräumt hat. Überdies ist die Richtlinie auf Artikel 130s des Vertrages gestützt, die zum maßgeblichen Zeitpunkt zutreffende Rechtsgrundlage für die Umweltpolitik der Gemeinschaft... [, um] die Umwelt zu erhalten, zu schützen und ihre Qualität zu verbessern,... zum Schutz der menschlichen Gesundheit beizutragen... [und] eine umsichtige und rationelle Verwendung der natürlichen Ressourcen zu gewährleisten. Da die Richtlinie auf Artikel 130s gestützt ist, waren die Mitgliedstaaten nach Artikel 130t des Vertrages befugt, gegenüber den in der Richtlinie vorgesehenen Schutzmaßnahmen verstärkte Schutzmaßnahmen beizubehalten oder zu ergreifen, die mit [dem] Vertrag vereinbar sind, nach dem sowohl bestehende als auch neue Ungleichbehandlungen zwischen Wirtschaftsteilnehmern in den einzelnen Mitgliedstaaten zulässig gewesen wären. Es erscheint zweifelhaft, ob diese Bestimmung eine geeignete Rechtsgrundlage für eine Maßnahme darstellen konnte, mit der in Wirklichkeit die dieser Maßnahme vom nationalen Gericht zugeschriebenen Ziele des Binnenmarktes erreicht werden sollten; diese Frage ist allerdings im vorliegenden Verfahren nicht aufgeworfen worden.

39 Daß mit der Richtlinie keine konkreten Binnenmarktzwecke verfolgt werden, wird durch die Begründungserwägungen bestätigt. Nur die fünfte Begründungserwägung enthält einen Hinweis auf den Binnenmarkt; nachdem die vorhergehenden Begründungserwägungen die Notwendigkeit einer effizienteren Abfallbewirtschaftung in der Gemeinschaft und der Erreichung eines hohen Umweltschutzniveaus betont haben, beschränkt sie sich auf die Bemerkung: Außerdem können unterschiedliche Rechtsvorschriften der einzelnen Mitgliedstaaten über Abfallbeseitigung und -Verwertung die Umweltqualität und das reibungslose Funktionieren des Binnenmarktes beeinträchtigen. Mit dieser Begründungserwägung wird lediglich festgestellt, daß sich derartige Unterschiede auf die Erreichung dieser beiden Gemeinschaftsziele auswirken können; sie sagt jedoch nicht, daß die Richtlinie den Binnenmarkt vor solchen Wirkungen, insbesondere im Hinblick auf Sanktionen, schützen wollte. Ich stimme der nachstehend wiedergegebenen Auslegung dieser Bestimmung durch Generalanwalt Tesauro in seinen Schlußanträgen in der Rechtssache Abfallrichtlinie zu:

Somit weist diese [fünfte] Begründungserwägung lediglich darauf hin, daß die Schaffung eines Gemeinschaftssystems für die Bewirtschaftung von Abfällen positive Wirkungen für das Funktionieren des Marktes haben kann; sie läßt jedoch nicht den Schluß darauf zu, daß spezielle Gründe, die mit dem Wettbewerb und dem Handel zusammenhängen, zu den Beweggründen gehörten, aus denen die Gemeinschaftsorgane die fraglichen Bestimmungen erlassen haben.

40 Demgegenüber zeigt die zehnte Begründungserwägung, daß mit der Aufnahme von Genehmigungs- und Registrierungserfordernissen in die Richtlinie nicht in erster Linie bezweckt war, die Gleichbehandlung von Wirtschaftsteilnehmern auf dem Gebiet der Abfallverwertung und -beseitigung sicherzustellen; hierin heißt es nämlich, daß zur Gewährleistung eines hohen [Umwelt-]Schutzniveaus sowie einer wirksamen Kontrolle... vorzuschreiben [ist], daß Unternehmen, die Abfälle beseitigen und verwerten, der Genehmigung und der Kontrolle unterliegen.

41 Diese Auslegung der Richtlinie wird durch den materiellen Inhalt der Bestimmungen bestätigt. An keiner Stelle der Richtlinie wird die Frage nach Sanktionen, die die Mitgliedstaaten vorsehen müßten, um die Durchführung der von ihnen erlassenen Umsetzungsmaßnahmen sicherzustellen, auch nur erwähnt. Die Materie wird in Artikel 2 der Richtlinie geregelt, der von den Mitgliedstaaten nur verlangt, die erforderlichen Rechts- und Verwaltungsvorschriften [zu erlassen], um dieser Richtlinie spätestens zum 1. April 1993 nachzukommen.

42 Das Argument, die Richtlinie wolle allgemein sicherstellen, daß die Belastungen der Wirtschaftsteilnehmer künftig gleich hoch seien, worauf die zweite Frage des vorlegenden Gerichts abstellt, ist zudem bereits vom Gerichtshof im Urteil in der Rechtssache Abfallrichtlinie zurückgewiesen worden. Dort hat der Gerichtshof entschieden, daß zwar einige Bestimmungen der Richtlinie, insbesondere die in Artikel 1 enthaltenen Definitionen, Auswirkungen auf das Funktionieren des Binnenmarktes haben, daß es jedoch Hauptzweck der in Artikel 1 der Richtlinie vorgesehenen Harmonisierung ist..., im Interesse des Umweltschutzes die Effizienz der Bewirtschaftung von Abfällen gleich welchen Ursprungs in der Gemeinschaft sicherzustellen; nur nebenbei wirkt sie sich auf die Wettbewerbs- und Handelsbedingungen aus.

43 Angesichts der vorstehenden Ausführungen müßte meiner Ansicht nach die Antwort auf die zweite Frage so lauten, daß die Abfallrichtlinie 1991 nicht bezweckt, die Gleichbehandlung der Binnenmarktteilnehmer unter dem Gesichtspunkt der Sanktionen sicherzustellen, die bei Verstößen gegen nationale Vorschriften zur Durchführung der Abfallregelung verhängt werden können. Unter diesen Umständen ist die Frage, so wie sie vom nationalen Gericht formuliert worden ist, meines Erachtens überhaupt nicht zu beantworten, da sie auf einem Mißverständnis der Abfallrichtlinie 1991 beruht.

44 Sollte der Gerichtshof der vorstehenden Beurteilung der zweiten Frage nicht folgen, so müßte geprüft werden, ob dem vorlegenden Gericht eine sachdienliche Antwort gegeben werden kann. Die Knappheit der Angaben zum tatsächlichen und rechtlichen Hintergrund der Vorlagebeschlüsse stünde angesichts des spezifischeren Charakters der zweiten Frage weniger der Zulässigkeit dieser Frage als derjenigen der ersten Frage entgegen. Die Frage müßte jedoch dahin ausgelegt werden, daß mit ihr geklärt werden soll, ob die Verhängung von Strafen bei Verstößen gegen nationale Vorschriften im Bereich der Abfallbewirtschaftung im Unterschied zu anderen Sanktionsformen gegen die Abfallrichtlinie 1991 verstößt.

45 Wie bereits festgestellt, enthält die Richtlinie keine Bestimmungen über Sanktionen, so daß diese Materie gemäß Artikel 5 des Vertrages von den Mitgliedstaaten zu regeln ist; diese haben die Wahl der sachgerechten Maßnahmen einschließlich der Wahl der — auch strafrechtlichen — Sanktionen. Im Urteil Carciati hat der Gerichtshof ausgeführt: Da die Frage, ob Vorschriften von der Art jener, die zu der im vorliegenden Fall strittigen einzelstaatlichen Regelung gehören, mit dem Gemeinschaftsrecht vereinbar sind, zu bejahen ist, liegen keine Gründe vor, die es gestatten würden, die Befugnis der Mitgliedstaaten zur strafrechtlichen Ahndung der Nichtbeachtung der einzelstaatlichen Regelung in Frage zu stellen. Es ist im vorliegenden Fall nicht vorgetragen worden, daß die fraglichen nationalen Bestimmungen mit einer anderen Vorschrift oder einem anderen Grundsatz des Gemeinschaftsrechts als der Abfallrichtlinie 1991 unvereinbar wären.

VI — Schlußfolgerung

46 Nach allem schlage ich vor, auf die von der Pretura Circondariale Rom, Auswärtige Kammern Tivoli und Castelnuovo di Porto, vorgelegten Fragen wie folgt zu antworten:

1. Die Richtlinie 91/156/EWG des Rates vom 18. März 1991 zur Änderung der Richtlinie 75/442/EWG über Abfälle verpflichtet die Mitgliedstaaten, dafür Sorge zu tragen, daß die Anlagen oder Unternehmen, die Abfälle verwerten oder die die Beseitigung ihrer eigenen Abfälle am Entstehungsort sicherstellen, hierfür eine Genehmigung erhalten; diese Tätigkeiten können nur dann — und auch nur unter den Voraussetzungen des Artikels 11 Absatz 1 der Richtlinie — genehmigungsfrei ausgeübt werden, wenn sich der Mitgliedstaat dafür entschieden hat, eine Befreiung vom Genehmigungserfordernis zu gewähren. Nichts in der Richtlinie hindert einen Mitgliedstaat daran, eine Genehmigung für die Ausübung anderer mit der Verwertung oder der Beseitigung der Abfälle zusammenhängender Tätigkeiten zu verlangen, die von der Richtlinie erfaßt werden.

2. Die Richtlinie 91/156/EWG bezweckt nicht, die Gleichbehandlung der Binnenmarktteilnehmer unter dem Gesichtspunkt der Sanktionen sicherzustellen, die bei Verstößen gegen nationale Vorschriften zur Durchführung der Abfallregelung verhängt werden können.