Europäischer Gerichtshof Schlussanträge des Generalanwalts vom 21.03.1996 – C-44/95

Schlussanträge des Generalanwalts

Nial Fennelly

vom 21. März 1996

I — Einleitung

1 In der vorliegenden Rechtssache geht es um die Frage, ob die Mitgliedstaaten bei ihrer Entscheidung, ein Gebiet gemäß der Vogelschutzrichtlinie als besonderes Schutzgebiet einzustufen, wirtschaftliche Erfordernisse berücksichtigen dürfen. Diese Frage stellt sich im Rahmen eines Vorabentscheidungsersuchens des House of Lords, das die Entscheidung betrifft, einen kleinen Teil eines großen Feuchtgebietes von internationaler Bedeutung von einem so eingestuften Gebiet auszunehmen. Dem Gerichtshof wurde mitgeteilt, daß der Ausgangsrechtsstreit einen Präzedenzfall für die spätere Klassifizierung zahlreicher anderer besonderer Schutzgebiete im gesamten Vereinigten Königreich und wahrscheinlich in vielen anderen Mitgliedstaaten darstellt. Eine entsprechende Frage wurde im Hinblick auf die Auslegung einiger Bestimmungen der Habitatrichtlinie aufgeworfen.

II — Sachverhalt und Verfahren

2 Der beim vorlegenden Gericht anhängige Rechtsstreit betrifft eine Entscheidung, mit der etwa 22 ha der Lappel Bank, eines in der Gezeitenzone liegenden Schlammflächengebiets an der Nordküste von Kent, das geographisch innerhalb der Grenzen des Medway-Mündungs- und Sumpfgebiets liegt, von der Schutzregelung der Vogelschutzrichtlinie ausgenommen wurden. Die folgende Beschreibung des tatsächlichen Hintergrunds ist dem Urteil des Lord Justice Hirst vom Court of Appeal vom 18. August 1994 entnommen:

Das Medway-Mündungs- und Sumpfgebiet ist ein Feuchtgebiet von internationaler Bedeutung, das vielen Wasser- und Wildvogelarten als Vermehrungs- und Überwinterungsgebiet sowie als Rastplatz während des Vogelzugs im Frühjahr und Herbst dient. Ferner beherbergt das Gebiet während der Fortpflanzungszeit Bestände von Säbelschnablern und Zwergseeschwalben, zwei Arten, die als bedroht angesehen werden und im Anhang I der [Vogelschutz-]Richtlinie genannt sind. Das gesamte Gebiet fällt somit unbestreitbar in den Anwendungsbereich des Artikels 4 Absätze 1 und 2.

Die Schlammflächen der Lappel Bank bieten zahlreichen Stelz- und Wasservögeln, u. a. dem großen Brachvogel, dem Rotschenkel, dem Steinwälzer, dem Alpenstrandläufer, dem Sandregenpfeifer, dem großen Regenpfeifer sowie der Brandente, die alle in großer Zahl auch im Medway-Mündungs- und Sumpfgebiet anzutreffen sind, gute Futterund Schutzplätze. Keine dieser Arten ist im Anhang I der Richtlinie aufgeführt. Dennoch ist die Lappel Bank ein bedeutender Bestandteil des gesamten Ökosystems des ausgewiesenen besonderen Schutzgebiets, und der Verlust dieses in der Gezeitenzone liegenden Gebietes würde wahrscheinlich zu einer Verringerung der Stelz- und Wildvögelbestände des Medway-Mündungs- und Sumpfgebiets führten. Alle im Gebiet der Lappel Bank vertretenen Arten sind in größerer Zahl in dem gesamten betroffenen Gebiet anzutreffen, und es ist nicht gesagt, daß die Lappel Bank für das Überleben einer bestimmten Art notwendig ist: Dennoch ... sind einige Arten dort im Verhältnis in bedeutend höherer Zahl als anderswo in dem betroffenen Gebiet anzutreffen...

[Der Hafen von Sheerness] bietet sowohl für den See-als auch für den Landverkehr günstige Voraussetzungen. Sein natürlicher Hauptvorteil sind die Ankermöglichkeiten mit einer natürlichen Wassertiefe von 11 Metern unabhängig von den Gezeiten, die es dem Hafen ermöglicht, sowohl Küstenschiffe als auch Hochseeschiffe einschließlich der herkömmlichen Massengutschiffe aufzunehmen. Als einer der wenigen Häfen in Süd-Ost-England, der solche Möglichkeiten bieten kann, hat er sich zu einem blühenden Wirtschaftsunternehmen entwickelt und ist derzeit der fünftgrößte Hafen des Vereinigten Königreichs für Güter- und Frachtumschlag.

Seine Lage zur See hin an der Mündung der Thames Estuary und die Nähe zu den wichtigsten Schiffahrtsrouten der Nordsee und des Kanals führen zu einem erheblichen Verkehrsaufkommen. Seine Lage zum Land hin an der Küste Nordkents, einem Gebiet, das eine bedeutsame Entwicklung in der Zukunft erfahren soll und in unmittelbarer Reichweite zum Kanaltunnel und den Hauptmärkten London und Süd-Ost-England liegt, ist ebenfalls sehr günstig ...

Derzeit ist eine Entwicklung und Erweiterung des Hafens geplant, aber jede räumliche Erweiterung ist realistischerweise nur durch die Trockenlegung und Erschließung der Lappel Bank zu erreichen, da der Hafen im Norden und im Westen durch die See begrenzt wird und auf der Landseite eine Ausdehnung nach Osten wegen der Nähe des Stadtrands von Sheerness, der Eisenbahn und der Hauptverkehrsstraße A 249 nicht möglich ist.

3 Das Medway-Mündungs- und Sumpf gebiet ist auch in das Verzeichnis der international bedeutsamen Feuchtgebiete gemäß dem am 2. Februar 1971 in Ramsar unterzeichneten internationalen Abkommen aufgenommen worden. Es ist unstreitig, das die Lappel Bank Bestandteil des Ökosystems des Medway-Mündungs- und Sumpfgebiets ist, doch ist dem Gerichtshof nicht mitgeteilt worden, ob die Lappel Bank Bestandteil des Gebiets ist, das in dieses Verzeichnis gemäß dem Abkommen von Ramsar aufgenommen wurde.

4 Wie sich aus den Akten ergibt, wurde das Medway-Mündungs- und Sumpfgebiet 1986 gemäß einer Praxis des Vereinigten Königreichs als ein mögliches besonderes Schutzgebiet im Sinne der Vogelschutzrichtlinie benannt; als solches wurde es für bestimmte Planungszwecke so behandelt, als wäre es bereits als ein besonderes Schutzgebiet ausgewiesen worden. Im August 1989 erteilte der Swale Borough Council der Medway Ports Authority (der Vorgängerin der Port of Sheerness Limited) die Genehmigung für die Trockenlegung des Teils der Lappel Bank, der bis dahin noch nicht trokkengelegt worden war; die Genehmigung wurde u. a. unter der Auflage erteilt, daß mit den Arbeiten innerhalb von fünf Jahren begonnen wird und keine weitere Erschließung ohne ausdrückliche Genehmigung der District Planning Authority erfolgt.

5 Die vogelkundliche Bedeutung der Lappel Bank wurde in dem Bericht des für die Planung zuständigen Inspektors über die zwischen Ende 1990 und Anfang 1991 durchgeführte amtliche Untersuchung, die u. a. die Prüfung des Antrags der Medway Ports Authority auf Erteilung der Genehmigung der Trockenlegung der Lappel Bank und des Ausbaus der Hafenanlagen von Sheerness dort betraf, wie folgt beschrieben:

Die Lappel Bank kann manchmal einen hohen Prozentsatz der im Medwaygebiet überwinternden Gesamtpopulation einiger Arten aufnehmen ... gelegentlich können sich im Gebiet der Lappel Bank mehr als 19 % der im Medwaygebiet anzutreffenden Gesamtpopulation verschiedener Arten aufhalten ... Angesichts der Bedeutung des Medway-Mündungsgebiets für Zugvögel, der Nahrungsressourcen, die die Schlammgebiete der Lappel Bank bieten, und der Benutzung der Bank durch die Vögel... komme ich zu dem Ergebnis, daß die Lappel Bank ein kleiner aber bedeutsamer Bestandteil eines Netzes von Plätzen ist, das Zugvögeln das Überleben ermöglicht. Das Gebiet ist international bedeutsam.

6 Aufgrund der ihr zuerkannten vogelkundlichen Bedeutung wurde 1991 die Lappel Bank in das geplante besondere Schutzgebiet Medway-Mündung und -Sümpfe aufgenommen. Ein weiterer Antrag auf Erteilung einer Genehmigung der Erweiterung der Sheerness Hafenanlagen bis zur Lappel Bank wurde vom Umweltminister zur Ministersache erklärt, ein Verfahren, in dem wegen der erheblichen Auswirkungen auf bestimmte ökologisch empfindliche Plätze oder aus anderen Gründen nicht die örtliche Planungsbehörde, sondern der Minister selbst entscheidet. Am 30. Juli 1992 folgte der Minister der Empfehlung des für die Planung zuständigen Inspektors, die Genehmigung zu versagen, mit der Begründung, daß die Erschließung des Gebiets in erheblichem Ausmaße nachteilige Folgen für das Überleben und die Fortpflanzung bestimmter Vogelarten hätte und nicht den Erfordernissen der Vogelschutzrichtlinie entspräche.

7 Nach dieser Entscheidung wurden beim Minister sowohl ein Antrag auf Widerruf der Erschließungsgenehmigung von 1989 als auch ein Antrag auf Überprüfung seiner Entscheidung bezüglich der Lappel Bank unter Berücksichtigung der ernsten wirtschaftlichen und sozialen Folgen, die eine Aufnahme dieses Gebiets in das besondere Schutzgebiet für die Zukunft des Hafen von Sheerness hätten, eingereicht. Es folgte eine Zeit intensiver Verhandlungen mit den Vertretern der entgegengesetzten, d. h. der vogelkundlichen und der wirtschaftlichen Interessen. Wie vorgetragen wurde, traf der Minister seine Entscheidung nach gebührender Würdigung beider Standpunkte. Am 15. Dezember 1992 teilte er die Einstufung des Medway-Mündungs- und Sumpfgebiets als besonderes Schutzgebiet mit, wobei er die Lappel Bank von dem festgelegten Gebiet ausnahm. Dies erklärte er wie folgt:

Ich bin mir bewußt, daß die Lappel Bank ein bedeutsamer Bestandteil des Medway-Mündungsgebiets ist, doch stellt sie weniger als 1 % der Gesamtfläche des besonderen Medway-Schutzgebietes dar. Ich sehe auch, daß die weitere Erschließung der Lappel Bank für die weitere Existenzfähigkeit des Hafens von Sheerness von grundlegender Bedeutung ist. Der Hafen leistet einen wichtigen Beitrag zur Wirtschaft der Isle of Sheppey, der südöstlichen Region und des Vereinigten Königreichs, und von seiner Tätigkeit hängen mehrere hundert Arbeitsplätze ab ...

Ich bin zu dem Ergebnis gekommen, daß die Notwendigkeit, die wirtschaftliche Existenzfähigkeit des Hafens nicht zu beeinträchtigen, und der erhebliche Beitrag, den dessen Erweiterung in dieses Gebiet hinein leisten wird, als vorrangig gegenüber dem Wert dieses Gebiets für den Naturschutz anzusehen ist. Zu betonen ist, daß es sich dabei um eine Ausnahmeentscheidung handelt, um die wirtschaftliche Zukunft von Sheerness und der Isle of Sheppey zu sichern.

8 Es ist die auf diese Weise begründete Entscheidung vom 15. Dezember 1993, nämlich die Herausnahme der Lappel Bank aus dem ausgewiesenen Gebiet von insgesamt 4681 ha (die ich als die angefochtene Entscheidung bezeichnen werde), die von der Royal Society for the Protection of Birds (nachfolgend: RSPB) vor den nationalen Gerichten angefochten wurde. Die Kernfrage im vorliegenden Fall ist, ob der Minister wirtschaftliche Erfordernisse berücksichtigen durfte, wie er es unstreitig getan hat. Eine Klage auf Nichtigerklärung wurde am 8. Juli 1994 vom Divisional Court, Queen's Bench Division, abgewiesen. Die hiergegen eingelegte Berufung wurde am 18. August 1994 von Court of Appeal zurückgewiesen. Auf das hiergegen eingelegte Rechtsmittel hat das House of Lords dem Gerichtshof mit Beschluß vom 9. Februar 1995 folgende Fragen zur Vorabentscheidung vorgelegt:

1. Ist ein Mitgliedstaat berechtigt, die in Artikel 2 der Richtlinie 79/409/EWG des Rates vom 2. April 1979 über die Erhaltung der wildlebenden Vogelarten genannten Erwägungen bei der Klassifizierung eines Gebietes als besonderes Schutzgebiet und/oder der Festlegung der Grenzen eines solchen Gebietes gemäß Artikel 4 Absatz 1 und/oder Artikel 4 Absatz 2 der Richtlinie zu berücksichtigen?

2. Falls die erste Frage verneint wird, kann dann ein Mitgliedstaat dennoch die in Artikel 2 genannten Erwägungen im Klassifizierungsverfahren berücksichtigen, sofern sie

a) Gründe des Gemeinwohls darstellen, die Vorrang vor den mit der Richtlinie verfolgten Umweltbelangen haben (wie es der Europäische Gerichtshof z. B. in der Rechtssache C-57/89, Kommission/Deutschland, Leybucht-Deiche, für eine Ausnahme von den Anforderungen des Artikels 4 Absatz 4 verlangt hat), oder

b) zwingende Gründe des überwiegenden öffentlichen Interesses darstellen, wie sie gemäß Artikel 6 Absatz 4 der Richtlinie 92/43/EWG des Rates vom 21. Mai 1992 zur Erhaltung der natürlichen Lebensräume sowie der wildlebenden Tiere und Pflanzen berücksichtigt werden können?

9 Im Juni 1994 erteilt der Swale Borough Council die Genehmigung für eine Änderung der Art der Landnutzung, d. h. für den Übergang von der Trockenlegung zu einem Ausbau als Lagergelände für den Hafen. Am 1. Juni 1995 waren die erforderlichen Bauarbeiten für die Errichtung eines Damms um die Lappel Bank als Vorbereitung für die Landauffüllung abgeschlossen; fast ein Drittel der betreffenden Fläche war zu diesem Zeitpunkt neu gestaltet worden und wurde vom Hafen von Sheerness genutzt. Nach den Erklärungen der Hafenbehörden im Juni 1995 sollten die restlichen Arbeiten innerhalb einiger Monate abgeschlossen sein.

10 Die RSPB beantragte in ihrem beim House of Lords eingelegten Rechtsmittel als vorläufige Maßnahme die Feststellung, daßder Minister ... rechtswidrig [handelt], wenn er bis zur abschließenden gerichtlichen Prüfung des Falls nicht so handelt, daß die Lebensräume der Arten nicht beeinträchtigt und die Arten in dem gesamten Gebiet, das von amtlicher Seite als für die Ausweisung als besonderes Schutzgebiet geeignet benannt wurde, nicht gestört werden ...

Der Antrag wurde in erster Linie deshalb zurückgewiesen, weil die RSPB nicht imstande war, sich zur Zahlung von Schadensersatz zur Deckung der dem Hafen von Sheerness möglicherweise entstehenden Verluste zu verpflichten, wie es nach englischem Recht erforderlich ist.

III — Die einschlägigen Bestimmungen des Gemeinschaftsrechts

11 Die Vogelschutzrichtlinie geht von dem Rückgang der Bestände bei vielen wildlebenden Vogelarten aus, die im europäischen Gebiet der Mitgliedstaaten, auf welches der Vertrag Anwendung findet (im folgenden der Einfachheit halber: Europa), heimisch sind. Dieser Rückgang wird beschrieben als eine ernsthafte Gefahr für die Erhaltung der natürlichen Umwelt, da durch diese Entwicklung insbesondere das biologische Gleichgewicht bedroht wird (zweite Begründungserwägung). Der wirksame Schutz der Vogelarten wird als ein typisch grenzübergreifendes Umweltproblem gesehen, das gemeinsame Verantwortlichkeiten mit sich bringt (dritte Begründungserwägung).

12 In der sechsten Begründungserwägung, auf die insbesondere das Vereinigte Königreich hingewiesen hat, heißt es: Die Erhaltung der ... wildlebenden Vogelarten ist für die Verwirklichung der Gemeinschaftsziele auf den Gebieten der Verbesserung der Lebensbedingungen, einer harmonischen Entwicklung der Wirtschaftstätigkeit in der gesamten Gemeinschaft und einer ständigen und ausgewogenen Expansion im Rahmen des Gemeinsamen Marktes erforderlich; die in diesem Bereich erforderlichen besonderen Befugnisse sind jedoch nicht im Vertrag vorgesehen.

13 Nach der Richtlinie müssen sich die von den Mitgliedstaaten zu treffenden Maßnahmen auf die verschiedenen auf die Vogelbestände einwirkenden Faktoren erstrecken, und zwar auf die nachteiligen Folgen der menschlichen Tätigkeiten wie insbesondere Zerstörung und Verschmutzung der Lebensräume der Vögel, Fang und Ausrottung der Vögel durch den Menschen sowie den durch diese Praktiken bewirkten Handel; der Umfang dieser Maßnahmen muß daher im Rahmen einer Vogelschutzpolitik der Situation der einzelnen Vogelarten angepaßt werden (siebte Begründungserwägung). Als Ziel dieser Erhaltung nennt die Richtlinie den langfristigen Schutz und die Bewirtschaftung der natürlichen Ressourcen als Bestandteil des gemeinsamen Erbes der europäischen Völker ... [und] die Aufrechterhaltung und Anpassung des natürlichen Gleichgewichts der Arten innerhalb vertretbarer Grenzen (achte Begründungserwägung). Die neunte Begründungserwägung lautet: Schutz, Pflege oder Wiederherstellung einer ausreichenden Vielfalt und einer ausreichenden Flächengröße der Lebensräume ist für die Erhaltung aller Vogelarten unentbehrlich; für einige Vogelarten müssen besondere Maßnahmen zur Erhaltung ihres Lebensraums getroffen werden, um Fortbestand und Fortpflanzung dieser Arten in ihrem Verbreitungsgebiet zu gewährleisten; diese Maßnahmen müssen auch die Zugvogelarten berücksichtigen und im Hinblick auf die Schaffung eines zusammenhängenden Netzes koordiniert werden (neunte Begründungserwägung).

14 Der Zweck der Richtlinie ist in Artikel 1 Absatz 1 festgelegt:

Diese Richtlinie betrifft die Erhaltung sämtlicher wildlebenden Vogelarten, die im europäischen Gebiet der Mitgliedstaaten, auf welches der Vertrag Anwendung findet, heimisch sind. Sie hat den Schutz, die Bewirtschaftung und die Regulierung dieser Arten zum Ziel und regelt die Nutzung dieser Arten.

Nach Artikel 1 Absatz 2 gilt die Richtlinie für Vögel, ihre Eier, Nester und Lebensräume.

15 Artikel 1 wird durch Artikel 2 ergänzt, einer der zentralen Bestimmungen in diesem Verfahren, der folgendermaßen lautet:

Die Mitgliedstaaten treffen die erforderlichen Maßnahmen, um die Bestände aller unter Artikel 1 fallenden Vogelarten auf einem Stand zu halten oder auf einen Stand zu bringen, der insbesondere den ökologischen, wissenschaftlichen und kulturellen Erfordernissen entspricht, wobei den wirtschaftlichen und freizeitbedingten Erfordernissen Rechnung getragen wird.

16 Die wichtigsten materiellen Vorschriften betreffen erstens den Schutz der Lebensräume der wildlebenden Vögel (Artikel 3 und 4) und zweitens den Schutz der wildlebenden Vogelarten (Artikel 5 bis 9). Ohne Zweifel geht es hier um die erste Gruppe von Maßnahmen. Mitgliedstaaten müssen nach Artikel 3 Absatz 1 die erforderlichen Maßnahmen treffen, um für alle unter Artikel 1 fallenden Vogelarten eine ausreichende Vielfalt und eine ausreichende Flächengröße der Lebensräume zu erhalten oder wieder herzustellen; dieser Verpflichtung müssen sie unter Berücksichtigung der in Artikel 2 genannten Erfordernisse nachkommen. In Artikel 3 Absatz 2 werden die wichtigsten Maßnahmen zur Erreichung der Ziele des Absatzes 1 genannt, u. a. die Einrichtung von Schutzgebieten und die Pflege und ökologisch richtige Gestaltung der Lebensräume in und außerhalb von Schutzgebieten.

17 Artikel 4 der Richtlinie, der in unserem Fall die entscheidende Vorschrift ist, verdient es, wörtlich wiedergegeben zu werden:

(1)Auf die in Anhang I aufgeführten Arten sind besondere Schutzmaßnahmen hinsichtlich ihrer Lebensräume anzuwenden, um ihr Überleben und ihre Vermehrung in ihrem Verbreitungsgebiet sicherzustellen.In diesem Zusammenhang ist folgendes zu berücksichtigen:a)vom Aussterben bedrohte Arten,b)gegen bestimmte Veränderungen ihrer Lebensräume empfindliche Arten,c)Arten, die wegen ihres geringen Bestands oder ihrer beschränkten örtlichen Verbreitung als selten gelten,d)andere Arten, die aufgrund des spezifischen Charakters ihres Lebensraums einer besonderen Aufmerksamkeit bedürfen.Bei den Bewertungen werden Tendenzen und Schwankungen der Bestände der Vogelarten berücksichtigt.Die Mitgliedstaaten erklären insbesondere die für die Erhaltung dieser Arten zahlen- und flächenmäßig geeignetsten Gebiete zu Schutzgebieten, wobei die Erfordernisse des Schutzes dieser Arten in dem geographischen Meeres- und Landgebiet, in dem diese Richtlinie Anwendung findet, zu berücksichtigen sind.

(2)Die Mitgliedstaaten treffen unter Berücksichtigung der Schutzerfordernisse in dem geographischen Meeres- und Landgebiet, in dem diese Richtlinie Anwendung findet, entsprechende Maßnahmen für die nicht in Anhang I aufgeführten, regelmäßig auftretenden Zugvogelarten hinsichtlich der Vermehrungs-, Mauser- und Überwinterungsgebiete sowie der Rastplätze in ihren Wanderungsgebieten. Zu diesem Zweck messen die Mitgliedstaaten dem Schutz der Feuchtgebiete und ganz besonders der international bedeutsamen Feuchtgebiete besondere Bedeutung bei.

(3)Die Mitgliedstaaten übermitteln der Kommission alle sachdienlichen Informationen, so daß diese geeignete Initiativen im Hinblick auf die erforderliche Koordinierung ergreifen kann, damit die in Absatz 1 und die in Absatz 2 genannten Gebiete ein zusammenhängendes Netz darstellen, das den Erfordernissen des Schutzes der Arten in dem geographischen Meeres- und Landgebiet, in dem diese Richtlinie Anwendung findet, Rechnung trägt.

(4)Die Mitgliedstaaten treffen geeignete Maßnahmen, um die Verschmutzung oder Beeinträchtigung der Lebensräume sowie die Belästigung der Vögel, sofern sich diese auf die Zielsetzungen dieses Artikels erheblich auswirken, in den Absätzen 1 und 2 genannten Schutzgebieten zu vermeiden. Die Mitgliedstaaten bemühen sich ferner, auch außerhalb dieser Schutzgebiete die Verschmutzung oder Beeinträchtigung der Lebensräume zu vermeiden.

18 Die Artikel 5 bis 8 der Richtlinie erlegen den Mitgliedstaaten eine Reihe von Verpflichtungen auf, die den Schutz wildlebender Vogelarten, ihrer Eier und Nester und nicht den Schutz ihrer Lebensräume betreffen. Dazu gehören die Verpflichtung zur Schaffung einer allgemeinen Regelung zum Schutz aller unter Artikel 1 fallenden Vogelarten sowie Verbote, die den Verkauf und die Bejagung wildlebender Vogelarten betreffen, von denen jeweils in begrenztem Umfang Ausnahmen zugelassen werden. Ausnahmen von diesen Verpflichtungen sind unter den strengen Voraussetzungen des Artikels 9 zulässig. Nach Artikel 14 können die Mitgliedstaaten strengere Schutzmaßnahmen ergreifen, als sie in dieser Richtlinie vorgesehen sind. Die übrigen Bestimmungen der Richtlinie sind für die Vorabentscheidung des Gerichtshofes in dieser Sache ohne Bedeutung.

19 Bestimmte Vorschriften der Habitatrichtlinie sind ebenfalls zu beachten, da die zweite Frage des House of Lords sich zum Teil auf diese bezieht. Wie ich noch zeigen werde, erfährt durch diese Richtlinie Artikel 4 der Vogelschutzrichtlinie eine wesentliche Änderung. Nach Artikel 3 Absatz 1 der Habitatrichtlinie errichten die Mitgliedstaaten ein kohärentes europäisches ökologisches Netz besonderer Schutzgebiete mit der Bezeichnung Natura 2000, um den Fortbestand oder gegebenenfalls die Wiederherstellung eines günstigen Erhaltungszustands dieser natürlichen Lebensraumtypen und Habitate der Arten in ihrem natürlichen Verbreitungsgebiet zu gewährleisten. Der Begriff besonderes Schutzgebiet wird in Artikel 1 Buchstabe 1 definiert als ein von den Mitgliedstaaten durch eine Rechts- oder Verwaltungsvorschrift und/oder eine vertragliche Vereinbarung als ein von gemeinschaftlicher Bedeutung ausgewiesenes Gebiet, in dem die Maßnahmen, die zur Wahrung oder Wiederherstellung eines günstigen Erhaltungszustands der natürlichen Lebensräume und/oder Populationen der Arten, für die das Gebiet bestimmt ist, erforderlich sind, durchgeführt werden.

20 Nach Artikel 6 Absatz 1 legen die Mitgliedstaaten für die besonderen Schutzgebiete die nötigen Erhaltungsmaßnahmen fest. Sie sind nach Artikel 6 Absatz 2 verpflichtet, die geeigneten Maßnahmen zu treffen, um in den besonderen Schutzgebieten die Verschlechterung der natürlichen Lebensräume und der Habitate der Arten sowie Störungen von Arten, für die Gebiete ausgewiesen worden sind, zu vermeiden, sofern solche Störungen sich im Hinblick auf die Ziele dieser Richtlinie erheblich auswirken können. Pläne oder Projekte, die die Verwaltung eines besonderen Schutzgebietes erheblich beeinträchtigen könnten, sind einer Verträglichkeitsprüfung zu unterziehen und dürfen nur durchgeführt werden, wenn die einzelstaatlichen Behörden festgestellt haben, daß das Gebiet als solches nicht beeinträchtigt wird, und nachdem sie gegebenenfalls die Öffentlichkeit angehört haben (Artikel 6 Absatz 3).

21 Artikel 6 Absatz 4 läßt nämlich eine Ausnahme von der allgemeinen Verpflichtung zur Erhaltung der Unversehrtheit eines besonderen Schutzgebietes zu. Die Bestimmung lautet:

Ist trotz negativer Ergebnisse der Verträglichkeitsprüfung aus zwingenden Gründen des überwiegenden öffentlichen Interesses einschließlich solcher sozialer oder wirtschaftlicher Art ein Plan oder Projekt durchzuführen und ist eine Alternativlösung nicht vorhanden, so ergreift der Mitgliedstaat alle notwendigen Ausgleichsmaßnahmen, um sicherzustellen, daß die globale Kohärenz von Natura 2000 geschützt ist. Der Mitgliedstaat unterrichtet die Kommission über die von ihm ergriffenen Ausgleichsmaßnahmen.

Ist das betreffende Gebiet ein Gebiet, das einen prioritären natürlichen Lebensraumtyp und/oder eine prioritäre Art einschließt, so können nur Erwägungen im Zusammenhang mit der Gesundheit des Menschen und der öffentlichen Sicherheit oder im Zusammenhang mit maßgeblichen günstigen Auswirkungen für die Umwelt oder, nach Stellungnahme der Kommission, andere zwingende Gründe des überwiegenden öffentlichen Interesses geltend gemacht werden.

22 Artikel 7 der Habitatrichtlinie modifiziert einige Bestimmungen des Artikels 4 der Vogelschutzrichtlinie. Er lautet:

Was die nach Artikel 4 Absatz 1 der Richtlinie 79/409/EWG zu besonderen Schutzgebieten erklärten oder nach Artikel 4 Absatz 2 derselben Richtlinie als solche anerkannten Gebiete anbelangt, so treten die Verpflichtungen nach Artikel 6 Absätze 2, 3 und 4 der vorliegenden Richtlinie ab dem Datum für die Anwendung der vorliegenden Richtlinie bzw. danach ab dem Datum, zu dem das betreffende Gebiet von einem Mitgliedstaat entsprechend der Richtlinie 79/409/EWG zum besonderen Schutzgebiet erklärt oder als solches anerkannt wird, an die Stelle der Pflichten, die sich aus Artikel 4 Absatz 4 Satz 1 der Richtlinie 79/409/EWG ergeben.

23 Gemäß Artikel 23 erlassen die Mitgliedstaaten die erforderlichen Rechts- und Verwaltungsvorschriften, um der Habitatrichtlinie binnen zwei Jahren nach ihrer Bekanntgabe, d. h. bis zum Juni 1994 nachzukommen. Es ist unstreitig, daß das Vereinigte Königreich die Richtlinie erst im Oktober 1994, einige Monate nach Erlaß der streitigen Entscheidung, umgesetzt hat.

IV — Erklärungen der Parteien

24 Erklärungen sind eingereicht worden von der RSPB, der Regierung des Vereinigten Königreichs, der französischen Regierung, der Port of Sheerness Limited (einem Streithelfer im Hauptverfahren, nachfolgend: Hafen von Sheerness) und der Kommission, die alle auch in der mündlichen Verhandlung vom 7. Februar 1996 vertreten waren.

i) Zur ersten Frage — das Verhältnis zwischen den Artikeln 2 und 4 Absatz 1 der Vogelschutzrichtlinie

25 Nach Ansicht der RSPB können die in Artikel 2 genannten Belange — im vorliegenden Fall die wirtschaftlichen Erfordernisse — Ausnahmen von den Verpflichtungen der Vogelschutzrichtlinie nicht rechtfertigen; sie bildeten den Hintergrund der Schutzregelung der Richtlinie. Die RSPB verweist zur Stützung ihrer Auffassung auf das Urteil des Gerichtshofes und die Schlußanträge des Generalanwalts in der Rechtssache Kommission/Belgien und das Urteil in der Rechtssache Kommission/Italien. Aus der Rechtssache Kommission/Deutschland ergebe sich, daß die Belange des Artikels 2 bei der Anwendung des Artikels 4 Absatz 4 nicht zu berücksichtigen seien. Die Mitgliedstaaten hätten ein Ermessen bei der Auswahl der geeignetsten Flächen zum Schutz der betreffenden Arten, doch seien im Rahmen dieses Ermessens nur Erwägungen ornithologischer Art zulässig.

26 In der Rechtssache Kommission/Spanien habe der Gerichtshof das Argument zurückgewiesen, das die ökologischen Erfordernisse nach Artikel 4 der Richtlinie hinter den wirtschaftlichen Erfordernissen zurückträten oder eine Abwägung zwischen diesen stattfinde. Der Gerichtshof habe bei seiner Feststellung in diesem Urteil, das die Erfordernisse des Artikels 2 im Rahmen des Artikels 4 keine Anwendung fänden, nicht zwischen Artikel 4 Absatz 4 und Artikel 4 Absätzen 1 und 2 unterschieden. Die Äußerung der Kommission in ihren Erklärungen in jener Sache, auf die der Minister sich vor den nationalen Gerichten berufen habe, nämlich daß die Mitgliedstaaten bei der Ausweisung von besonderen Schutzgebieten wirtschaftliche Interessen berücksichtigen könnten, sei eine vereinzelte Feststellung und ohne Folgen geblieben und entspreche auch nicht mehr dem heutigen Standpunkt der Kommission. Darüber hinaus verlange die Habitatrichtlinie von den Mitgliedstaaten eindeutig die Ausweisung von besonderen Schutzgebieten auf der Grundlage wissenschaftlicher, schutzorientierter Kriterien, was völlig im Einklang mit dem Standpunkt der RSPB stehe, daß die Mitgliedstaaten die aus ornithologischer Sicht geeignetsten Flächen als besondere Schutzgebiete einstufen müßten, ohne dabei wirtschaftliche Faktoren berücksichtigen zu können.

27 Nach Ansicht der Kommission betreffen die dem Gerichtshof vorgelegten Fragen zwei Fälle, nämlich die Einstufung eines Gebietes und die Festlegung seiner Grenzen. Die Lappel Bank sei so anzusehen, als wenn sie bereits eingestuft worden wäre, und die Erweiterung der Hafenanlagen von Sheerness sei als eine Teilrückstufung zu betrachten, die nach Artikel 4 Absatz 4 der Vogelschutzrichtlinie mit den Modifikationen des Artikels 7 der Habitatrichtlinie zu beurteilen sei. Die Kommission verweist auch auf den Santoña-Sümpfe-Fall, um ihre Auffassung zu stützen, daß der Gerichtshof die Verpflichtung zu einer Einstufung nicht anderen als ornithologischen Kriterien habe unterwerfen wollen. Dies stehe im Einklang mit der Regelung der Vogelschutzrichtlinie, deren Artikel 2 die hauptsächlichen Pflichten der Mitgliedstaaten nach dieser Richtlinie festlege, nämlich die erforderlichen Maßnahmen zu treffen, um die Bestände aller unter Artikel 1 fallenden Vogelarten zu erhalten. Die dort genannten wirtschaftlichen und freizeitbedingten Erfordernisse könnten bei der Abwägung, die die Mitgliedstaaten nach Artikel 3 zwischen diesen Erfordernissen und ihrer Verpflichtung, allgemein wildlebende Vogelarten zu schützen, vorzunehmen hätten, nur eine untergeordnete Rolle spielen.

28 Artikel 4 scharfe dagegen eine besondere Schutzregelung für die in Anhang I aufgeführten Arten und Zugvögel, bei der Artikel 2 außer Betracht bleibe. Dies werde durch den Leybucht-Deich-Fall bestätigt. Wenn die Mitgliedstaaten ein Gebiet als besonderes Schutzgebiet eingestuft hätten, hätten sie anerkannt, daß dieses Gebiet das Milieu biete, das für die betreffenden Arten am geeignetsten sei, und könnten sich dann nicht auf Artikel 2 berufen, um sich ihren Verpflichtungen nach Artikel 4 Absatz 4 zu entziehen. Erst recht würde, wenn sich ein Gebiet aufgrund ornithologischer Kriterien als das geeignetste für die Einstufung als besonderes Schutzgebiet erwiese, aber eine Ausnahme von der Pflicht zu einer entsprechenden Klassifizierung aus anderen als ornithologischen Gründen zugelassen würde, dies den Mitgliedstaaten die Möglichkeit bieten, sich von vornherein ihren Verpflichtungen hinsichtlich der Schaffung von Lebensräumen nach Artikel 4 Absätze 1 und 2 der Vogelschutzrichtlinie zu entziehen.

29 Die Regierung des Vereinigten Königreichs vertritt den Standpunkt, daß die Vogelschutzrichtlinie in einem wirtschaftlichen und nicht nur vogelkundlichen Zusammenhang zu sehen sei, wobei sie sich auf den Hinweis auf den Rahmen des Gemeinsamen Marktes in der sechsten Begründungserwägung bezieht. Bei der Umsetzung einer Bestimmung der Richtlinie dürfe der Mitgliedstaat die in Artikel 2 genannten wirtschaftlichen Erfordernisse berücksichtigen, es sei denn, daß diese in der fraglichen Bestimmung ausdrücklich berücksichtigt worden seien. Da Artikel 4 Absätze 1 und 2 solche Erfordernisse nicht berücksichtigt hätten, dürften dies die Mitgliedstaaten bei ihren Entscheidungen aufgrund dieser Bestimmungen tun.

30 Artikel 4 könne nicht getrennt von Artikel 3 betrachtet werden, nach dem wirtschaftliche Erfordernisse selbstverständlich berücksichtigt werden dürften; es wäre verwunderlich, wenn bei der Umsetzung der spezifischeren Verpflichtung hinsichtlich der besonderen Schutzgebiete in Artikel 4 solche Erfordernisse nicht berücksichtigt werden könnten. Das Kriterium der Geeignetheit in Artikel 4 Absatz 1 müsse daher unter Einbeziehung der Erfordernisse des Artikels 2 bestimmt werden und nicht nur aufgrund ornithologischer Kriterien. Andere Erwägungen kämen zum Zuge, wenn ein Gebiet eingestuft worden sei; wie der Gerichtshof in dem Leybucht-Deich-Fall festgestellt habe, seien die Möglichkeiten der Mitgliedstaaten, wirtschaftliche Faktoren zu berücksichtigen, sehr viel beschränkter, wenn es um eine Ausnahme von ihrer Verpflichtung zum Schutz klassifizierter Gebiete gehe. Da die Mitgliedstaaten vorrangige oder überwiegende (wirtschaftliche) Gründe nach Artikel 4 Absatz 4, wo ihr Ermessen kleiner sei, berücksichtigen dürften, wäre es seltsam, wenn sie wirtschaftliche Erfordernisse nach Artikel 4 Absätze 1 und 2, wo ihr Ermessen größer sei, nicht berücksichtigen dürften. Dies gelte erst recht für die Festlegung der Grenzen der besonderen Schutzgebiete; im vorliegenden Fall sei nicht geltend gemacht worden, daß der Ausschluß von 22 ha der Lappel Bank die Verwirklichung des Schutzziels unmöglich mache. Nach Ansicht der Regierung wird dieser Standpunkt durch den Leybucht-Deich-Fall und den Santoña-Sümpfe-Fall bestätigt.

31 Der Hafen von Sheerness teilt den Standpunkt der Regierung des Vereinigten Königreichs. Die siebte Begründungserwägung, nach der der Umfang der Schutzmaßnahmen im Rahmen einer Vogelschutzpolitik der Situation der einzelnen Vogelarten angepaßt werden müsse, zeige in Verbindung mit Artikel 2, daß die Vogelschutzrichtlinie die Notwendigkeit der Berücksichtigung wirtschaftlicher Interessen anerkenne. Die besonderen Verpflichtungen nach Artikel 4 seien Ausgestaltung der allgemeinen Verpflichtung nach Artikel 3 in bezug auf besondere Arten; Artikel 3 erlaube den Mitgliedstaaten die Berücksichtigung der in Artikel 2 genannten Erfordernisse, und nichts in Artikel 4 Absätze 1 oder 2 hindere die Mitgliedstaaten daran, diese, wenn auch in geringerem Umfang, im Rahmen der letztgenannten Bestimmungen zu berücksichtigen. Die beiden Urteile im Leybucht-Deich-Fall und Santoña-Sümpfe-Fall zeigten, daß den Mitgliedstaaten bei der Auswahl besonderer Schutzgebiete und der Festlegung ihrer Grenzen ein Ermessen zustehe. Die Auffassung der Kommission im erstgenannten Fall, daß die Mitgliedstaaten bei der Ausweisung solcher Gebiete wirtschaftliche Interessen berücksichtigen könnten, sei vom Generalanwalt und dem Gerichtshof stillschweigend akzeptiert worden; das Urteil des Gerichtshofes sei dahin auszulegen, daß nur im Kontext des Artikels 4 Absatz 4 die in Artikel 2 genannten wirtschaftlichen Erfordernisse außer Betracht blieben. Aus dem Urteil im Santoña-Sümpfe-Fall ergebe sich insgesamt eindeutig, daß Randnummer 19, in der der Gerichtshof festgestellt habe, daß die in Artikel 2 genannten Belange im Kontext des Artikels 4 außer Betracht blieben, sich nur auf Artikel 4 Absatz 4 beziehe.

32 Nach Ansicht der französischen Regierung sind die Mitgliedstaaten verpflichtet, den Umfang der besonderen Schutzgebiete so zu bestimmen, daß die geeignetsten Gebiete erfaßt würden, nicht aber notwendigerweise alle die, die in ein Verzeichnis aufgenommen oder möglicherweise klassifizierbar seien. Nach Artikel 2 müßten sich die Mitgliedstaaten bei der Erfüllung ihrer Verpflichtung nach Artikel 4 zur Schaffung besonderer Schutzgebiete von Erwägungen wirtschaftlicher Art leiten lassen. Die Feststellung des Gerichtshofes im Leybucht-Deich-Fall, daß die Verkleinerung eines besonderen Schutzgebietes nicht durch wirtschaftliche Erwägungen gerechtfertigt werden könne, sei auf den vorliegenden Fall nicht anwendbar, in dem es um die Schaffung eines besonderen Schutzgebiets gehe. Ein in ein Verzeichnis aufgenommenes Gebiet von sehr kleinen Ausmaßen könne im Einklang mit Artikel 2 von dem geeignetsten Gebiet ausgenommen werden, wenn das betreffende Gebiet für eine Erschließung vorgesehen sei, die mit dem zukünftigen besonderen Schutzgebiet vereinbar sei, und wenn seine Aufnahme in dieses Schutzgebiet zu einer ernsten Störung des Gleichgewichts zwischen dem Vogelschutz und den in Rede stehenden wirtschaftlichen Interessen führen würde. Es wäre ungereimt und könnte die Glaubwürdigkeit des Systems der Festlegung geschützter Gebiete nach der Vogelschutz- und Habitatrichtlinie in Frage stellen, wenn ein Mitgliedstaat gezwungen wäre, ein Gebiet auszuweisen, wohl wissend, daß er die Erschließung eben dieses Gebietes gemäß dem Verfahren nach Artikel 6 Absatz 4 der Habitatrichtlinie sofort erlauben könnte.

ii) Zur zweiten Frage — die Möglichkeit der Berücksichtigung wirtschaftlicher Erfordernisse gemäß dem Leyhucht-Deich-Urteil oder der Habitatrichtlinie

33 Die RSPB macht geltend, daß zwar im Stadium der Einstufung vorrangige Interessen berücksichtigt werden könnten, wirtschaftliche und soziale Belange aber nicht solche vorrangigen Interessen darstellen könnten. Der richtige Ansatz nach der Vogelschutzrichdinie mit den entsprechenden Änderungen durch die Habitatrichtlinie sei, ein Gebiet, das die vogelkundlichen Kriterien für seine Einstufung erfülle, als klassifiziert zu behandeln und die Verfahren und Bestimmungen nach Artikel 6 Absätze 3 und 4 nach der Habitatrichtlinie einzuhalten.

34 Nach Ansicht des Vereinigten Königreichs kann ein vorrangiger Grund des Gemeinwohls bei der Einstufung berücksichtigt werden; wirtschaftliche Erfordernisse könnten solch einen vorrangigen Grund darstellen. Anderenfalls sähe man sich einer starren Regelung gegenüber, die in extremen Fällen zu unverhältnismäßigen Ergebnissen führen könnte, die für die Verwirklichung der Ziele der Vogelschutzrichtlinie weder erforderlich noch angemessen seien. Auch wenn die Habitatrichtlinie zum Zeitpunkt des Erlasses der im Ausgangsverfahren angefochtenen Entscheidung noch nicht in Kraft gewesen sei, hätten die zwingenden Gründe des überwiegenden öffentlichen Interesses einschließlich solcher sozialer oder wirtschaftlicher Art, auf die Artikel 6 Absatz 4 der Habitatrichtlinie verweise, bei der Einstufung der besonderen Schutzgebiete berücksichtigt werden können; würde man solche Erwägungen ausschließen, würde dies zu unnötigen und unerwünschten Komplikationen des Entscheidungsprozesses insgesamt und zu unnötigen Verwaltungsmaßnahmen führen, da ein Gebiet, dessen wirtschaftliche Erschließung nach dieser Bestimmung gerechtfertigt wäre, erst klassifiziert und dann ein Verfahren zur Abänderung dieser Entscheidung durchgeführt werden müßte. Dieser Standpunkt sei mit den Ausgleichsbestimmungen des Artikels 6 Absatz 4 der Habitatrichtlinie nicht unvereinbar, da eine Pflicht zum Erlaß ausgleichender Maßnahmen in Artikel 4 Absätze 1 und 2 der Vogelschutzrichtlinie auch vor dessen Änderung implizit enthalten gewesen sei.

35 Der Hafen von Sheerness macht geltend, daß der Ausschluß wirtschaftlicher Interessen, die einen vorrangigen Grund des Gemeinwohls darstellten, gegen die Gesamtregelung der Vogelschutzrichtlinie verstoßen würde, die die Notwendigkeit der Berücksichtigung wirtschaftlicher Interessen anerkenne. Der Ausschluß solch wirtschaftlicher Interessen im Rahmen der Regelung zur Einstufung als besondere Schutzgebiete würde nach den Änderungen der Habitatrichtlinie zu einem unnötigem Formalismus führen; mindestens müßten wirtschaftliche Interessen, die vorrangig und zwingend seien, bei der Erfüllung der Verpflichtungen bezüglich der Einstufung von besonderen Schutzgebieten Berücksichtigung finden.

36 Angesichts ihrer Ausführungen zu der Hauptfrage gehen weder die französische Regierung noch die Kommission auf diesen Punkt gesondert ein.

V — Prüfung der vom nationalen Gericht vorgelegten Fragen

37 Die Vogelschutzrichtlinie gehört zu den ersten gemeinschaftsrechtlichen Maßnahmen, die in erster Linie mit dem Umweltschutz begründet worden sind. Sie nimmt in der Tat die Einführung der als Ergebnis der Einheitlichen Europäischen Akte im einzelnen festgelegten Umweltziele der Gemeinschaft vorweg. Obwohl die meisten materiellrechtlichen Bestimmungen der Richtlinie, insbesondere bezüglich des Artenschutzes, inzwischen vom Gerichtshof untersucht worden sind, kann die Richtlinie immer noch neue Fragen nach ihrer Auslegung aufwerfen.

38 In den Verfahren vor den nationalen Gerichten, insbesondere vor dem Court of Appeal, haben beide Parteien jeweils geltend gemacht, daß die Hauptfrage, nämlich ob wirtschaftliche Erfordernisse im Rahmen der Entscheidungen der Behörden der Mitgliedstaaten über die Ausweisung von besonderen Schutzgebieten zu berücksichtigen seien, ein acte clair im Sinne ihres jeweiligen Standpunkts sei. Lord Jauncey of Tullichettle hat vor dem House of Lords auf den erstaunlichen Umstand hingewiesen, daß zwei Mitglieder des Court of Appeal die Berechtigung des Ministers zur Berücksichtigung wirtschaftlicher Erfordernisse als einen acte clair angesehen hätten, während das dritte Mitglied den entgegengesetzten Standpunkt als acte clair angesehen habe. Wenn der Gerichtshof auch in einer Reihe von früheren Fällen Artikel 4 auszulegen hatte und es meiner Meinung nach möglich ist, eine klare, eindeutige Antwort auf die Fragen des vorlegenden Gerichts zu erhalten, bezweifle ich doch, daß, um das vom Gerichtshof in der Rechtssache C. I. L. F. I. T./Ministero della Sanità aufgestellte Kriterium anzuwenden, die richtige Anwendung des Gemeinschaftsrechts derart offenkundig ... [war], das keinerlei Raum für einen vernünftigen Zweifel an der Entscheidung der gestellten Frage [blieb]. Angesichts entgegengesetzter Feststellungen, daß eine bestimmte Frage ein acte clair sei, sollten sich die nationalen Gerichte an die Ausführungen des Generalanwalts Capotorti in dieser Rechtssache erinnern.

i) Zur ersten Frage: Die Anwendung des Artikels 2 auf Klassifizierungsentscheidungen

39 Mit seiner ersten Frage wirft das nationale Gericht ein wichtiges Grundsatzproblem auf, nämlich ob ein Mitgliedstaat wirtschaftliche Erfordernisse nach Artikel 2 der Vogelschutzrichtlinie bei der Klassifizierung von Gebieten als besondere Schutzgebiete nach Artikel 4 Absatz 1 und/oder Absatz 2 oder bei der Festlegung der Grenzen eines solchen Gebietes berücksichtigen kann. Unstreitig ist, daß — das Recht zur Berücksichtigung solcher Erfordernisse einmal unterstellt — der Minister die betroffenen Personen und Einrichtungen gebührend angehört und den hier maßgeblichen vogelkundlichen Erwägungen auch Gewicht beigemessen hat. Die Tatsache, daß er die wirtschaftlichen Interessen des Hafen von Sheerness letztlich als vorrangig angesehen hat, war eine Entscheidung im Rahmen seiner Zuständigkeit und kann — abgesehen von dem extremen Fall einer völlig irrationalen Entscheidung — gerichtlich nicht überprüft werden. Die angefochtene Entscheidung wird selbst als Ausnahmeentscheidung bezeichnet, doch wird kurz erläutert, warum die wirtschaftlichen Gründe für die Genehmigung der Erschließung des Gebietes Vorrang vor dem Wert dieses Gebietes für den Naturschutz haben. Die Entscheidung enthält also keinen Hinweis, daß die Entwicklung des Hafen von Sheerness spezifisch positive Auswirkungen für den Schutz wildlebender Vögel in dem Sinne hat, wie der Gerichtshof diesen Begriff in dem Leybucht-Deich-Fall verstanden hat.

40 Für die Beantwortung der ersten Frage ist es erforderlich, Artikel 2 der Richtlinie auszulegen und seine Anwendung auf die Bestimmungen der Richtlinie über den Lebensraum, nämlich die Artikel 3 und 4, zu untersuchen. Ich möchte diese Analyse mit der Prüfung einer Feststellung der Regierung des Vereinigten Königreichs zum Kontext der Richtlinie beginnen, die in gewisser Weise ihre Auslegung der einschlägigen Vorschriften bestimmt zu haben scheint.

a) Der Kontext der Richtlinie

41 Das Vereinigte Königreich verweist auf die sechste Begründungserwägung, um seine Auffassung zu stützen, daß die Vogelschutzrichtlinie in einem wirtschaftlichen und nicht nur vogelkundlichen Kontext zu sehen ist. Aufgrund dieser Begründungserwägung und Artikel 2 in der Auslegung durch den Gerichtshof kommt das Vereinigte Königreich zu dem Schluß, daß ein Mitgliedstaat ... wirtschaftliche und andere Erfordernisse ... berücksichtigen kann, es sei denn, daß solche Erfordernisse vom Rat bei der Formulierung der betreffenden Vorschrift bereits berücksichtigt worden sind.

42 Aus dem Wortlaut der sechsten Begründungserwägung ergibt sich klar, daß sie den Rückgriff des Rates auf Artikel 235 des Vertrages als gesetzliche Grundlage der Richtlinie rechtfertigen soll. Maßnahmen sind nach diesem Artikel nur zulässig, wenn ein Tätigwerden der Gemeinschaft erforderlich [erscheint], um im Rahmen des Gemeinsamen Marktes eines ihrer Ziele zu verwirklichen, und ... in diesem Vertrag die hierfür erforderlichen Befugnisse nicht vorgesehen [sind]. Die sechste Begründungserwägung soll die Notwendigkeit eines Tätigwerdens der Gemeinschaft und das Fehlen anderer, spezifischerer Befugnisse aufgrund des Vertrages zeigen und die von der Richtlinie angestrebten Gemeinschaftsziele festlegen. Der Begriff Gemeinsamer Markt in Artikel 235 und in der sechsten Begründungserwägung sollte unter Berücksichtigung des Artikels 2 des Vertrages ausgelegt werden. Nach der ursprünglichen Fassung dieses Artikels sollte u. a. die Hebung der Lebenshaltung, eine harmonische Entwicklung des Wirtschaftslebens und eine beständige und ausgewogene Wirtschaftsausweitung durch die Errichtung eines Gemeinsamen Marktes und die schrittweise Annäherung der Wirtschaftspolitik der Mitgliedstaaten gefördert werden. Die Begriffe harmonisch und ausgewogen zeigen meines Erachtens, daß der Begriff des Gemeinsamen Marktes in Artikel 235 des Vertrages Werte einschließt, die nicht wirtschaftlich im strengen Sinne sind; wird eine besondere Maßnahme auf diese Bestimmung gestützt und als im Rahmen des Gemeinsamen Marktes erforderlich angesehen, schließt dies nicht aus, daß diese Werte gefördert werden, indem ihnen sogar, wenn erforderlich, Vorrang vor wirtschaftlichen Erfordernissen eingeräumt wird.

43 Der Umweltschutz ist ein solcher Wert, der tiefgreifend und drastisch durch unkontrollierte wirtschaftliche Tätigkeit beeinträchtigt werden kann. Harmonie und Ausgewogenheit sind erforderlich, damit Wirtschaftswachstum nicht das Erbe und die Werte der Gemeinschaft zerstört, die auf lange Sicht von grundlegender Bedeutung für die Hebung des Lebensstandards sind, was eines der Ziele der Gemeinschaft ist. Dieser Gesichtspunkt war meines Erachtens in einer Reihe von Vorschriften des Vertrages in seiner ursprünglichen Fassung implizit enthalten, die die rechtliche Grundlage für das Tätigwerden der Gemeinschaft im Rahmen ihrer verschiedenen Politiken darstellten. So stellte der Gerichtshof im Hormonfall fest, daß bei der Verfolgung der Ziele der gemeinsamen Agrarpolitik ... von Erfordernissen des Allgemeininteresses, wie etwa des Verbraucherschutzes oder des Schutzes der Gesundheit und des Lebens von Menschen und Tieren, denen die Gemeinschaftsorgane bei der Ausübung ihrer Befugnisse Rechnung zu tragen haben, nicht abgesehen werden [darf].

44 Da nationale Umweltschutzmaßnahmen den freien Warenverkehr und die Wettbewerbsbedingungen beeinträchtigen können, sah sich die Gemeinschaft zwangsläufig dazu veranlaßt, ökologische Ziele bei der Regelung der Wirtschaftstätigkeit unmittelbarer zu verfolgen. In der Rechtssache ADBHU, in der die Frage nach der Vereinbarkeit der Richtlinie 75/439/EWG des Rates vom 16. Juni 1975 über die Altölbeseitigung mit den Grundsätzen der Handelsfreiheit aufgeworfen wurde, stellte der Gerichtshof fest, daß der Grundsatz der Handelsfreiheit ... nicht absolut [gilt]; er ist bestimmten Beschränkungen unterworfen, die durch die von der Gemeinschaft verfolgten, im Allgemeininteresse liegenden Ziele gerechtfertigt sind, sofern das Wesen dieser Rechte nicht beeinträchtigt wird ... [das des] Umweltschutzes, eines wesentlichen Zieles der Gemeinschaft. Wichtig ist der Nachdruck, mit der der Gerichtshof diese Feststellung getroffen hat, und zwar bevor ein besonderer Titel über die Umwelt durch die Einheitliche Europäische Akte in den Vertrag aufgenommen und durch den Vertrag über die Europäische Union geändert und verstärkt wurde und bevor die Bedeutung der Belange des Umweltschutzes in den Rechtsvorschriften über den Binnenmarkt ausdrücklich anerkannt wurde.

45 Dies zeigt meines Erachtens, daß die Befugnisse und Zuständigkeit der Gemeinschaft zur Sicherstellung der Rücksichtnahme auf die Umwelt grundsätzlich die zwangsläufige Ergänzung ihrer Befugnisse und Zuständigkeit zur Regelung der wirtschaftlichen Tätigkeit sind und durch die materiellen und verfahrensrechtlichen Änderungen des Vertrages hinsichtlich des Umweltschutzes lediglich ausführlicher festgelegt worden sind. In den meisten Fällen sind es die zwei Seiten derselben Medaille; die wirtschaftliche Tätigkeit kann die Umwelt schädigen, während die Erfordernisse des Umweltschutzes manchmal die wirtschaftliche Tätigkeit behindern können.

46 Genauere Hinweise zum Kontext, in dem die Richtlinie den Lebensraum von Vögeln schützen soll, finden sich in der Erklärung des Rates der Europäischen Gemeinschaften und der im Rat vereinigten Vertreter der Regierungen der Mitgliedstaaten vom 22. November 1973 über ein Aktionsprogramm der Europäischen Gemeinschaften für den Umweltschutz, nach der eine harmonische Entwicklung des Wirtschaftslebens ... sowie eine beständige und ausgewogene Wirtschaftsausweitung ... ohne ... [den] Schutz der natürlichen Umwelt ... [, der] zu den wesentlichen Aufgaben der Gemeinschaft gehört, nicht denkbar ist (vierte und fünfte Begründungserwägung). Mit der Umweltpolitik in der Gemeinschaft soll eine gute Bewirtschaftung der natürlichen Hilfsquellen und der natürlichen Umwelt und Vermeidung jeder Nutzung dieser Hilfsquellen und dieser Umwelt, die mit einer wesentlichen Schädigung des ökologischen Gleichgewichts verbunden ist, angestrebt werden (Ziele, dritter Gedankenstrich).

47 Der Schutz der Flora und Fauna wurde in der Entschließung des Rates der Europäischen Gemeinschaften und der im Rat vereinigten Vertreter der Regierungen der Mitgliedstaaten vom 17. Mai 1977 zur Fortschreibung und Durchführung der Umweltpolitik und des Aktionsprogramms der Europäischen Gemeinschaften für den Umweltschutz wie folgt begründet:

Die wildwachsenden Pflanzen und freilebenden Tierarten und Tierpopulationen sind Bestandteil des natürlichen Besitzstandes der Menschheit. Ihre Bedeutung liegt darin, daß sie ein unersätzliches genetisches Potential darstellen und zum globalen ökologischen Gleichgewicht beitragen, dessen Stabilität von den mannigfachen Funktionen und der Vielfalt der daran beteiligten Organismen abhängt. Die immer stärkere Dezimierung der wildwachsenden und freilebenden Arten ist nicht nur an sich eine Verarmung des natürlichen Besitzstandes, sondern sie beeinträchtigt auch die Vielfalt unersätzlicher genetischer Ressourcen und wirkt sich mehr oder weniger nachteilig auf das ökologische Gleichgewicht aus.

48 Die erste Begründungserwägung der Vogelschutzrichtlinie nimmt sowohl auf die Erklärung von 1973 als auch auf die Entschließung von 1977 Bezug, während in anderen vorstehend genannten Begründungserwägungen die Sorge des Rates wegen der Bedrohung des natürlichen Lebensraums der Wildtiere zum Ausdruck kommt. Aus dem bisher Gesagten ergibt sich meines Erachtens, daß die Richtlinie in einem hauptsächlich ökologischen Kontext steht, auch wenn in bestimmten Fällen wirtschaftliche Erwägungen berücksichtigt sind.

49 Soweit die Argumentation des Vereinigten Königreichs darauf hinausläuft, daß der Kontext, in dem die Richtlinie erlassen worden sei, auch unabhängig von dem Wortlaut auf ein Ermessen der Mitgliedstaaten bei der Frage der Berücksichtigung wirtschaftlicher Erwägungen hindeute, halte ich diesen Standpunkt für falsch. Sollte dagegen damit zum Ausdruck gebracht werden, daß in der Richtlinie wirtschaftliche und ökologische Aspekten im richtigen Gleichgewicht zueinander ständen, das nach der Ansicht des Rates seinerzeit zur Sicherstellung des Schutzes der wildlebenden Vogelarten gemäß den Artikeln 1 und 2 erforderlich gewesen war, so ist dagegen nichts einzuwenden, doch stützt dies nicht das Ergebnis, zu dem das Vereinigte Königreich bei der Auslegung des Artikels 4 Absätze 1 und 2 gelangt ist.

b) Der allgemeine Aufbau der Richtlinie

50 Gegen die Berücksichtigung wirtschafdicher Erfordernisse spricht nicht, wie vorgetragen worden ist, in erster Linie der Wortlaut; nach meiner Meinung ergibt sich aus dem allgemeinen Aufbau der Richtlinie, daß wirtschaftliche Erfordernisse bei der Klassifizierung eines Gebietes nicht berücksichtigt werden dürfen. Sicherlich muß zwischen vogelkundlichen und wirtschaftlichen Erfordernissen bei der Entscheidung über den Schutz von Lebensräumen abgewogen werden, doch legt die Richtlinie selbst das Gleichgewicht zwischen diesen Interessen bei der Klassifizierung von besonderen Schutzgebieten fest und überläßt diese Abwägung nicht dem Ermessen der einzelnen Mitgliedstaaten.

51 Dies wird durch die vorstehend wiedergegebene siebte Begründungserwägung deutlich. Die Feststellung dort, daß der Umfang dieser Maßnahmen ... im Rahmen einer Vogelschutzpolitik der Situation der einzelnen Vogelarten angepaßt werden [muß], worauf sich der Hafen von Sheerness berufen hat, um zu zeigen, daß die Richtlinie die Notwendigkeit anerkenne, wirtschaftlichen Interessen gehörig Rechnung zu tragen, kann gleichermaßen Einschränkungen bei der Verfolgung solcher Interessen rechtfertigen; die Lage der wildlebenden bedrohten Arten und Zugvogelarten verlangt strengere Schutzmaßnahmen als die, die für wildlebende Vögel im allgemeinen gelten. Die Richtlinie ist allgemein auf einer Reihe von sorgfältig abgestuften Verpflichtungen und Verboten aufgebaut, die allgemein gehalten sind, aber, soweit erforderlich, durch ausdrückliche Ausnahmen und Sonderbestimmungen ergänzt sind, auf die die Mitgliedstaaten nur unter den für jeden Fall genau festgelegten Voraussetzungen zurückgreifen können.

52 Diese Analyse wird durch die Bestimmungen der Richtlinie über den Schutz der Vogelarten bestätigt. Artikel 6 Absatz 1 schreibt den Mitgliedstaaten z. B. vor, den Verkauf von lebenden und toten Vögeln und von deren ohne weiteres erkennbaren Teilen oder aus diesen Tieren gewonnenen Erzeugnissen sowie deren Beförderung und Halten für den Verkauf und das Anbieten zum Verkauf zu untersagen; Artikel 6 Absätze 2 und 3 erlaubt dagegen den Handel mit bestimmten Arten wildlebender Vögel, deren biologischer Status dies zuläßt. Eine entsprechende Ausnahme vom Verbot der Bejagung wildlebender Vögel, die hauptsächlich mit freizeitbedingten Erfordernissen begründet wird, ist nach Artikel 7 bei einigen Arten zulässig, bei denen aufgrund ihrer großen Bestände, ihrer geographischen Verbreitung und ihrer Vermehrungsfähigkeit in ihrer gesamten Gemeinschaft (elfte Begründungserwägung) die jagdliche Nutzung die Erhaltung der Bestände nicht gefährdet. Das Vereinigte Königreich hat meines Erachtens zutreffend auf die sehr eng umgrenzten Möglichkeiten einer Ausnahme nach Artikel 9 der Richtlinie hingewiesen, die eine frühere Entscheidung (sie) des Rates bezüglich der Umstände widerspiegeln, unter denen wirtschaftliche und andere Erfordernisse Vorrang vor der Schutzregelung der Artikel 5 bis 8 haben können.

53 Nach jeder dieser Bestimmungen ist der Schutzzweck vorrangig, doch können die Mitgliedstaaten aus bestimmten Gründen (einschließlich wirtschaftlicher und freizeitbedingter Erfordernisse) und unter bestimmten Voraussetzungen von den Verboten befreit werden oder nach Artikel 9 abweichen. Der allgemeine Aufbau der Richtlinie zeigt, daß der Vogelschutz die Regel ist und daß die Mitgliedstaaten andere Erwägungen nur heranziehen und die Regelung dadurch abschwächen dürfen, wenn sie dazu ausdrücklich ermächtigt sind. Der Vorrang ökologischer oder genauer vogelkundlicher Faktoren in diesem allgemeinen System ist offenkundig.

c) Zur Auslegung des Artikels 2 der Richtlinie

54 Obwohl das Vereinigte Königreich also nicht bestreitet, daß die Richtlinie hinsichtlich des Schutzes der Vogelarten selbst das erforderliche Gleichgewicht zwischen wirtschaftlichen und ökologischen Interessen hergestellt hat, ist es doch der Ansicht, daß die Festlegung dieses Gleichgewichts hinsichtlich des Schutzes der Lebensräume für alle wildlebenden Vogelarten den Mitgliedstaaten überlassen worden ist. Es beruft sich dazu in erster Linie auf den Wortlaut des Artikels 2 in der Auslegung durch den Gerichtshof sowie auf den Umfang des den Mitgliedstaaten nach Artikel 3 bzw. nach Artikel 4 Absätze 1 und 2 eingeräumten Ermessens.

55 Artikel 2 kann nach meiner Meinung nur in Zusammenhang mit Artikel 1 der Richtlinie ausgelegt werden; beides sind allgemeine Vorschriften, die, liest man sie zusammen, die Verpflichtungen der Mitgliedstaaten festlegen. Artikel 1 legt den sachlichen Geltungsbereich der Richtlinie fest (sämtliche wildlebenden Vogelarten, ihre Eier, Nester und Lebensräume), den räumlichen Geltungsbereich (das europäische Gebiet der Mitgliedstaaten, auf welches der Vertrag Anwendung findet) und den Regelungszweck (Schutz, die Bewirtschaftung und die Regulierung dieser Arten ... und ... die Nutzung dieser Arten). Artikel 2 schreibt den Mitgliedstaaten allgemein vor, die erforderlichen Maßnahmen zu erlassen, um die Ziele der Richtlinie zu erreichen, und legt die Populationsgröße fest, die die Mitgliedstaaten erhalten oder anstreben müssen, nämlich einen Stand ..., der insbesondere den ökologischen, wissenschaftlichen und kulturellen Erfordernissen entspricht; bei Erlaß der erforderlichen Maßnahmen, um diesen Stand zu halten oder zu erreichen, müssen die Mitgliedstaaten den wirtschaftlichen und freizeitbedingten Erfordernissen Rechnung tragen.

56 Diese Auslegung steht im Einklang mit der Erläuterung, die die Kommission zu Artikel 2 ihres Vorschlags, der später die Vogelschutzrichtlinie geworden ist, gegeben hat: Die anhand der Richtlinie vorgesehenen Maßnahmen verfolgen das Ziel, die Bestände der einzelnen Arten auf einem Niveau zu erhalten, das mit einer Reihe von Erfordernissen ... vereinbar ist. Das Prinzip für die Maßnahme ist die Suche nach einem befriedigenden Niveau unter Zugrundelegung verschiedener Kriterien und nicht nur eines einzigen Kriteriums (sie), wie zum Beispiel dem Vogelschutz.

57 Obwohl die Kommission vorgeschlagen hatte, die Mitgliedstaaten zu verpflichten, die Population auf einem Niveau zu halten, das mit Erfordernissen ökologischer, wirtschaftlicher, freizeitgestaltender und wissenschaftlicher Art ... vereinbar sei, begrenzte der Rat bezeichnenderweise die wirtschaftlichen und freizeitgestaltenden Erfordernisse auf Erwägungen, denen die Mitgliedstaaten bei Erlaß der erforderlichen Maßnahmen zur Erhaltung oder Anpassung der Populationsgröße entsprechend den ökologischen, wissenschaftlichen und kulturellen Erfordernissen Rechnung tragen sollten. Damit verlangte der Rat nicht, daß die anzustrebenden Populationsgrößen unbedingt mit wirtschaftlichen Erfordernissen vereinbar sein müssen, was diese auf die gleiche Stufe wie die ökologischen Erfordernisse gehoben hätte; stattdessen ist Artikel 2 nach meiner Meinung so zu verstehen, daß die Population geschützter Arten auf dem Stand gehalten werden muß, der ökologischen, wissenschaftlichen und kulturellen Erfordernissen entspricht, während die Mitgliedstaaten zur Berücksichtigung wirtschaftlicher und freizeitbedingter Erfordernisse bei den Maßnahmen verpflichtet sind, die sie gemäß der Richtlinie zur Erreichung dieser Populationsgröße erlassen.

58 Bei einer wörtlichen Auslegung der Vorschrift, die von keiner der Parteien in diesem Verfahren vorgeschlagen wurde, könnte die Verpflichtung zur Berücksichtigung wirtschaftlicher und freizeitbedingter Erfordernisse so verstanden werden, daß sie für die Festlegung der anzustrebenden Populationsgröße (die Mitgliedstaaten ... [halten] die Bestände ... [der] Vogelarten auf einem Stand ..., wobei den wirtschaftlichen und freizeitbedingten Erfordernissen Rechnung getragen wird) und nicht beim Erlaß der Maßnahmen (die Mitgliedstaaten treffen die erforderlichen Maßnahmen, ... wobei den wirtschaftlichen und freizeitbedingten Erfordernissen Rechnung getragen wird) gilt. Diese Auslegung stände nach meiner Meinung jedoch nicht im Einklang mit Artikel 3 Absatz 1, nach dem die Mitgliedstaaten diese Erfordernisse berücksichtigen dürfen, wenn sie die erforderlichen Maßnahmen [treffen], um die Lebensräume für wildlebende Vögel im allgemeinen zu schützen, zu erhalten oder wieder herzustellen; damit würde nämlich auch die Fassung wiederhergestellt, die von der Kommission vorgeschlagen worden war, die der Rat aber nicht angenommen hat.

59 Die Auslegung des Artikels 2 nach der bisherigen Rechtsprechung des Gerichtshofes stützt die Auffassung, daß die Richtlinie selbst den erforderlichen Ausgleich zwischen wirtschaftlichen und ökologischen Faktoren hergestellt hat. So hat der Gerichtshof in der Rechtssache Kommission/Belgien, nachdem er zunächst zwar ausgeführt hatte, daß grundsätzlich der Schutz der Vögel gegen andere, z. B. wirtschaftliche Erfordernisse abgewogen werden muß, folgende Feststellung getroffen:

Auch wenn Artikel 2 ... keine eigenständige Abweichung von der allgemeinen Schutzregelung darstellt, so zeigt er doch, daß die Richtlinie selbst der Notwendigkeit eines wirksamen Schutzes der Vögel einerseits und den Erfordernissen der öffentlichen Gesundheit und Sicherheit, der Wirtschaft, der Ökologie, der Wissenschaft, der Kultur und der Freizeit andererseits Rechnung trägt.

60 Die in der vorstehenden Nummer zitierte Stelle wurde vom Vereinigten Königreich als Beweis dafür angeführt, daß die Mitgliedstaaten, wenn die Richtlinie wirtschaftliche Erfordernisse nicht ausdrücklich berücksichtige, dies tun könnten. Nach meiner Meinung erhielte diese Bestimmung aber, wenn die Mitgliedstaaten solche Erfordernisse auf der Grundlage von Artikel 2 berücksichtigen dürften, zwangsläufig die Funktion einer eigenständige Abweichung, eine Auslegung, die der Gerichtshof stets zurückgewiesen hat. Der Zweck des Artikels 2 ist keineswegs die Rechtfertigung irgendeiner Ausnahme, sondern in erster Linie die Aufstellung von Verpflichtungen.

d) Das Verhältnis zwischen den Artikeln 3 und 4 der Richtlinie

61 Im vorliegenden Fall ist klar, daß das nationale Gericht zu entscheiden hat, ob die wirtschaftlichen Erfordernisse, auf die Artikel 2 verweist, bei der Entscheidung über die Einstufung als besonderes Schutzgebiet zu berücksichtigen sind. Vor der Prüfung der Kardinalfrage, nämlich des Verhältnisses zwischen den Artikeln 3 und 4 der Richtlinie, ist es zweckmäßig, zwei Vorfragen, die die Kommission aufgeworfen hat, zu behandeln.

62 Die Kommission schlägt dem Gerichtshof vor, den Ausschluß der Lappel Bank von dem Medway-Mündungs- und Sumpfgebiet als eine teilweise Umstufung eines ausgewiesenen Gebietes anzusehen. Dies scheint mir weder ein besonders sinnvoller Ansatz noch entspricht er dem Wortlaut oder Sinn und Zweck der vorgelegten Fragen. Die Entscheidung des Ministers war eindeutig eine Entscheidung zur Einstufung eines Gebietes als ein besonderes Schutzgebiet, aber unter Ausschluß der Lappel Bank. Vor dem nationalen Gericht erhebt sich die Frage, ob die Lappel Bank hätte einbezogen werden müssen; ist dies zu verneinen, stellt sich die Frage einer teilweisen Rückstufung nicht; ist die Antwort positiv, gibt es vernünftigerweise keinen Zweifel, daß das Vereinigte Königreich die entsprechenden Maßnahmen ergreifen wird, um seinen Verpflichtungen nach der Richtlinie nachzukommen.

63 Die Kommission hat auch versucht, zwischen der Klassifizierung eines Gebiets als besonderes Schutzgebiet und der Festlegung seiner Grenzen zu unterscheiden. Im vorliegenden Fall spielt diese Unterscheidung jedoch keine Rolle, und die Kommission hat keines ihrer Argumente auf diese Unterscheidung gegründet; wenn die Behörden eines Mitgliedstaats ein Gebiet als ein besonderes Schutzgebiet einstufen, müssen sie auch dessen Grenzen festlegen. Es versteht sich von selbst und war auch nie bestritten, daß es gegen die Verpflichtung nach Artikel 4 Absatz 1, die geeignetsten Gebiete zu besonderen Schutzgebieten zu erklären, verstößt, wenn aus einem besonderen Schutzgebiet eine bestimmte Fläche herausgenommen wird, ohne daß hierfür ornithologische Gründe angeführt werden können. Für die Regierung des Vereinigten Königreichs geht es nicht darum, ob sie bei der Festlegung der Grenzen eines besonderen Schutzgebietes über ein Ermessen verfügt, daß von der Richtlinie nicht begrenzt wird, sondern vielmehr darum, ob sie nach der ordnungsgemäßen Bestimmung eines Gebietes, das ohne weiteres als besonderes Schutzgebiet einzustufen ist, eine bestimmte Fläche aus wirtschaftlichen Gründen gemäß der Richtlinie herausnehmen durfte.

64 Die Regierung des Vereinigten Königreichs hat mit besonderem Nachdruck vorgetragen, daß Artikel 2 dahin auszulegen sei, daß er auf die Ausweisung eines besonderen Schutzgebiets nach Artikel 4 Absätze 1 und 2 in der gleichen Weise anzuwenden sei, wie er auf Artikel 3 angewendet werde, auch wenn insoweit in Artikel 4 kein ausdrücklicher Hinweis enthalten sei. Artikel 4 sollte nach Ansicht der Regierung als eine spezifischere Ausgestaltung der allgemeinen Verpflichtung des Artikels 3 behandelt werden.

65 Artikel 3 legt die allgemeinen Verpflichtungen der Mitgliedstaaten hinsichtlich der Lebensräume aller geschützten Arten fest; die Mitgliedstaaten treffen ... die erforderlichen Maßnahmen, um für alle unter Artikel 1 fallenden Vogelarten eine ausreichende Vielfalt und eine ausreichende Flächengröße der Lebensräume zu erhalten oder wieder herzustellen. Angesichts des umfassenden Charakters dieser Verpflichtung, die für alle wildlebenden Vögel ohne Rücksicht auf die Gefährdung ihres Bestands gilt, und angesichts der Tatsache, daß die Richtlinie ein Gleichgewicht zwischen ökologischen und anderen entgegengesetzten Interessen herstellen sollte, wäre es überraschend gewesen, wenn die Mitgliedstaaten bei der Durchführung des Artikels 3 wirtschaftliche und freizeitbedingte Erfordernisse nicht hätten berücksichtigen dürfen; daher sieht Artikel 3 Absatz 1 ausdrücklich vor, daß die Mitgliedstaaten unter Berücksichtigung der in Artikel 2 genannten Erfordernisse handeln.

66 Artikel 4 ist dagegen ein ganz anderer Fall. Er gilt nur für die bedrohten Arten, die in Anhang I der Richtlinie aufgeführt sind, und für die regelmäßig auftretenden Zugvogelarten. Die besonderen Erhaltungsmaßnahmen, die die Mitgliedstaaten nach dieser Bestimmung erlassen müssen und von denen die Ausweisung besonderer Schutzgebiete nur die hervorstechendste ist, sind erforderlich, um das Überleben der betroffenen Arten sicherzustellen und ihre Vermehrung im Verbreitungsgebiet zu fördern. Aus den Begründungserwägungen der Richtlinie, insbesondere der siebten, sowie aus dem Regelungszusammenhang, in dem die Richtlinie erlassen worden ist, ergibt sich, daß viele dieser Arten gerade durch die nachteiligen Folgen der menschlichen Tätigkeiten im wirtschaftlichen und im Freizeitbereich bedroht sind. Würde man den Mitgliedstaaten nämlich erlauben, diesen Erfordernissen bei der Entscheidung über besondere Schutzmaßnahmen Vorrang einzuräumen, würde dies nach meiner Meinung dem Zweck, zu dem eine besondere Regelung für bedrohte Arten und Zugvogelarten in erster Linie eingeführt worden ist, zuwiderlaufen und könnte dazu führen, daß auf bedrohte Arten und Zugvogelarten im wesentlichen die gleiche Regelung angewendet würde wie die für andere wildlebende Vögel.

67 Der Gerichtshof hat diesen besonderen Charakter der Schutzregelung für bedrohte Arten und Zugvogelarten in seinem Urteil in der Rechtssache Van den Burg hervorgehoben. Dort stellte der Gerichtshof fest, daß in Artikel 14 der Richtlinie den Mitgliedstaaten ausdrücklich zugestanden werde, strengere Schutzmaßnahmen zu ergreifen, und daß die Richtlinie daher eine abschließende Regelung der Befugnisse der Mitgliedstaaten auf dem Gebiet der Erhaltung der wildlebenden Vogelarten enthalte. Bezüglich der allgemeinen Ziele der Richtlinie legte der Gerichtshof die Vorschrift dahin aus, daß sie den Mitgliedstaaten erlaubt, strengere Maßnahmen [zu] ergreifen ..., um einen noch wirksameren Schutz der ... [bedrohten oder Zug-]Vogelarten sicherzustellen, selbst wenn es um Vertreter einer Art geht, die in dem Gebiet des betreffenden Mitgliedstaats nicht heimisch sind. Andererseits rechtfertigt diese Bestimmung nach Auffassung des Gerichtshofes nicht solche Maßnahmen für andere geschützte Arten, es sei denn, es handelt sich um Arten, die auf dem Gebiet des Mitgliedstaats heimisch sind.

68 Artikel 3 ist die einzige Bestimmung der Richtlinie, die den Mitgliedstaaten ausdrücklich gestattet, die in Artikel 2 aufgeführten anderen Erfordernisse, die nicht ornithologischer Art sind, zu berücksichtigen. Nach meiner Meinung sollte eine solche Ausnahme von der allgemeinen Verpflichtung ohne einen entsprechenden ausdrücklichen Hinweis nicht ausgeweitet werden. Eine solch weite Auslegung der Bestimmungen über die Lebensräume durch die Ausdehnung des Ermessensbereichs der Mitgliedstaaten würde nach meiner Meinung auch die einheitliche Anwendung der Richtlinie in Frage stellen; wie der Gerichtshof in der Rechtssache Van der Feesten festgestellt hat, liefe solch ein Ergebnis ... zum einen dem Ziel des wirksamen Schutzes der europäischen Vogelwelt zuwider und könnte zum anderen Wettbewerbsverzerrungen innerhalb der Gemeinschaft verursachen. Die im Anhang I aufgeführten Vögel sind als gemeinschaftsweit besonders schutzbedürftig angesehen worden. Ihre Sicherheit und ihr mögliches Überleben sollte nicht durch das Handeln einzelner Mitgliedstaaten aufs Spiel gesetzt werden.

69 Es ist nicht das erste Mal, daß der Gerichtshof das Argument prüfen muß, daß die Pflichten nach Artikel 4 ... nur ausführlichere Varianten der in Artikel 3 Absatz 2 Buchstaben a und b der Richtlinie genannten Maßnahmen seien. Das Vereinigte Königreich hat sich auf eben diese Auslegung der genannten Bestimmungen in dem Leybucht-Deich-Fall berufen. Der Gerichtshof hat diesen Standpunkt implizit, meiner Meinung nach aber unwiderlegbar zurückgewiesen; andernfalls hätte er nämlich akzeptiert, daß die Pflichten der Mitgliedstaaten nach Artikel 4 Absatz 4 den Erfordernissen des Artikels 2 untergeordnet sind, was er aber nicht getan hat.

70 Die Auslegung des Artikels 4 Absätze 1 und 2 der Vogelschutzrichtlinie, die das Vereinigte Königreich vorgeschlagen hat, widerspräche also in zweifacher Hinsicht der Habitatrichtlinie. Auch wenn die nationalen Maßnahmen zur Umsetzung der letzteren zum Zeitpunkt der angefochtenen Entscheidung noch nicht erlassen waren, ergibt sich der enge Zusammenhang zwischen den beiden Richtlinien klar aus den Begründungserwägungen der Habitatrichtlinie, insbesondere der siebten und fünfzehnten sowie aus deren Artikel 3 Absatz 1 und 7. Wie die RSPB hervorgehoben hat, sind die im Anhang III festgelegten Kriterien für die Auswahl besonderer Schutzgebiete völlig schutzorientiert, auch wenn die Mitgliedstaaten nach Artikel 2 Absatz 3 der Habitatrichtlinie beim Erlaß von Maßnahmen aufgrund dieser Richtlinie den Anforderungen von Wirtschaft, Gesellschaft und Kultur sowie den regionalen und örtlichen Besonderheiten Rechnung tragen. So gelten z. B. für die auf nationaler Ebene vorzunehmende Beurteilung der relativen Bedeutung der Gebiete für einen natürlichen Lebensraumtyp folgende Kriterien:

a) Repräsentativitätsgrad des in diesem Gebiet vorkommenden natürlichen Lebensraumtyps.

b) Vom natürlichen Lebensraumtyp eingenommene Fläche im Vergleich zur Gesamtfläche des betreffenden Lebensraumtyps im gesamten Hoheitsgebiet des Staates.

c) Erhaltungsgrad der Struktur und der Funktionen des betreffenden natürlichen Lebensraumtyps und Wiederherstellungsmöglichkeit.

d) Gesamtbeurteilung des Wertes des Gebietes für die Erhaltung des betreffenden natürlichen Lebensraumtyps.

71 Aus Artikel 4 Absatz 1 der Habitatrichtlinie ergibt sich klar, daß die Mitgliedstaaten anhand dieser Kriterien und einschlägiger wissenschaftlicher Informationen die möglichen besonderen Schutzgebiete auf ihrem Gebiet ausweisen müssen. Nach dieser Bestimmung entsprechen bei Tierarten, die große Lebensräume beanspruchen ... diese Gebiete den Orten im natürlichen Verbreitungsgebiet dieser Arten, welche die für ihr Leben und ihre Fortpflanzung ausschlaggebenden physischen und biologischen Elemente aufweisen. Sofern Artikel 2 Absatz 3 nicht als eine eigenständige Abweichung von den Verpflichtungen der Mitgliedstaaten nach Artikel 4 der Habitatrichtlinie anzusehen ist, enthält die Richtlinie keinen Anhaltspunkt dafür, daß die Ausweisung von besonderen Schutzgebieten, die sich von der nachfolgenden Verpflichtung zur Erhaltung dieser Gebiete unterscheidet, wirtschaftlichen Prioritäten unterliegt.

72 Die vom Vereinigten Königreich vorgeschlagene Auslegung stände nicht im Einklang mit der Regelung, die für die Erhaltung besonderer Schutzgebiete infolge der Änderungen gilt, die die Vogelschutzrichtlinie durch die Habitatrichtlinie erfahren hat. Nach Ansicht des Vereinigten Königreichs kann ein Mitgliedstaat bei der Ausweisung der geeignetsten Gebiete wirtschaftliche Erfordernisse berücksichtigen. Dann könnte er auch diesen Erfordernissen Rechnung tragen, ohne die in Artikel 6 Absatz 3 der Habitatrichtlinie vorgeschriebene Prüfung vorzunehmen oder Ausgleichsmaßnahmen nach Artikel 6 Absatz 4 zu erlassen, um die globale Kohärenz von Natura 2000 zu schützen, oder die anderen Bedingungen dieser Vorschriften zu beachten. Wenn Gebiete bereits vor einer Entscheidung über ihre Einstufung als besondere Schutzgebiete im Hinblick auf ihre Möglichkeiten für eine wirtschaftliche Erschließung geprüft worden sind, hätte das gesamte Verfahren für die Befreiung von der Verpflichtung zur Erhaltung solcher Gebiete wenig oder keinen Sinn, es sei denn, daß zwingende Gründe des überwiegenden öffentlichen Interesses erst nach der Ausweisung des Gebietes zutage träten.

73 Folge dieser Auslegung wäre auch, daß Mitgliedstaaten, die die geeignetsten Gebiete nicht innerhalb der Frist für die Durchführung der Vogelschutzrichtlinie — im Fall des Vereinigten Königreichs der April 1981 — ausgewiesen hätten, dadurch einen erheblichen Vorteil gegenüber denen hätten, die den Artikel 4 Absätze 1 und 2 schneller umgesetzt hätten, insbesondere bei den wirtschaftlichen Kosten für Ausgleichsmaßnahmen für zurückgestufte besondere Schutzgebiete. Diese Situation verstieße ebenfalls gegen das bereits genannte Erfordernis der einheitlichen Anwendung der Richtlinie.

74 Diese Frage hat eine weitere Dimension, die die Parteien nicht erwähnt haben, die aber nach meiner Meinung ebenfalls für die Auslegung des Artikels 4 Absatz 1 der Vogelschutzrichtlinie von Bedeutung ist. Die Mitgliedstaaten sind bei der Erfüllung ihrer Verpflichtungen nach Artikel 3 dieser Richtlinie berechtigt, bestimmte Faktoren zu berücksichtigen, die der, wie man sagen könnte, subjektiven Beurteilung dieses Mitgliedstaats unterliegen. Nichts in der Richtlinie zwingt die Mitgliedstaaten, wirtschaftliche oder freizeitbedingte Erfordernisse anderer Mitgliedstaaten zu berücksichtigen, wenn sie Maßnahmen erlassen, um eine ausreichende Vielfalt und eine ausreichende Flächengröße der Lebensräume für alle geschützten Vögel sicherzustellen. Die Kriterien, nach denen sich die Anwendung des Artikels 4 Absatz 1 richtet, sind dagegen ausschließlich objektiver, d. h. ornithologischer Art, deren Beachtung auf Gemeinschaftsebene geprüft wird. So hängt der Umfang der notwendigen besonderen Schutzmaßnahmen von den Erfordernissen in bezug auf Überleben und Vermehrung der betreffenden Art im Verbreitungsgebiet und nicht im Gebiet eines einzelnen Mitgliedstaats ab, wobei überprüfbare Tendenzen und Schwankungen der Bestände berücksichtigt werden. Bei der Entscheidung über die Klassifizierung als besondere Schutzgebiete müssen die Mitgliedstaaten die Erfordernisse des Schutzes [der betreffenden Arten] ... in dem geographischen Meeres- und Landgebiet, in dem diese Richtlinie Anwendung findet, berücksichtigen (Artikel 4 Absatz 1 dritter Unterabsatz; Hervorhebung von mir). Ähnlich objektive Kriterien gelten für besondere Schutzmaßnahmen, die die Mitgliedstaaten nach Artikel 4 Absatz 2 zum Schutz der Zugvögel treffen müssen, und für die von der Kommission vorzunehmende Koordinierung nach Artikel 4 Absatz 3.

75 Der Ausschluß all dessen, was sich als Erwägungen von nationaler Bedeutung bezeichnen ließe, von dem Verfahren der Einstufung als besondere Schutzgebiete steht völlig im Einklang mit dem Rest der Richtlinie. So heißt es z. B. in der dritten Begründungserwägung, daß Zugvogelarten ein gemeinsames Erbe darstellen und daß der wirksame Schutz dieser Vogelarten ein typisch grenzübergreifendes Umweltproblem [ist], das gemeinsame Verantwortlichkeiten mit sich bringt. Der Gemeinschaftscharakter des Schutzes der Lebensräume für bedrohte Arten und Zugvogelarten wird durch Artikel 4 Absatz 3 unterstrichen, der der Kommission die Zuständigkeit für geeignete Initiativen ... [verleiht], damit die in Absatz 1 und die in Absatz 2 genannten Gebiete ein zusammenhängendes Netz darstellen, das den Erfordernissen des Schutzes der Arten in dem geographischen Meeresund Landgebiet, in dem diese Richtlinie Anwendung findet, Rechnung trägt. Der Gerichtshof hat in Übereinstimmung damit hervorgehoben, daß der Genauigkeit der Umsetzung [der Richtlinie] ... besondere Bedeutung zu[kommt] in einem Fall wie dem vorliegenden, in denen die Verwaltung des gemeinsamen Erbes den Mitgliedstaaten für ihr jeweiliges Hoheitsgebiet anvertraut ist.

76 Die Einbeziehung wirtschaftlicher Erfordernisse im Rahmen des Artikels 4 Absätze 1 und 2 wurde vom Gerichtshof in den Randnummern 16 bis 19 seines Urteils im Santoña-Sümpfe-Fall zurückgewiesen. Zu einem Argument der spanischen Regierung, daß die ökologischen Erfordernisse nach Artikel 4 denen sozialer und wirtschaftlicher Art unterzuordnen oder zumindest gegen diese Interessen abzuwägen seien, stellte der Gerichtshof fest:

Diesem Vorbringen ist nicht zu folgen. Die Mitgliedstaaten sind nämlich, wie sich aus dem Urteil des Gerichtshofes ... [im Leybucht-Deich-Fall] ergibt, bei der Durchführung der Richtlinie nicht befugt, nach Belieben aus der Berücksichtigung anderer Interessen Gründe für eine Abweichung abzuleiten.

Der Standpunkt einiger Beteiligter in diesem Verfahren, das die Feststellung des Gerichtshofes im Santoña-Sümpfe-Fall auf Artikel 4 Absatz 4 der Richtlinie beschränkt gewesen sei, ist weder mit dem Wortlaut der Klage der Kommission, die auf Artikel 4 Absätze 1 und 2 sowie auf Artikel 4 Absatz 4 Bezug nimmt, noch mit dem allgemeinen Charakter des Arguments der spanischen Regierung vereinbar, wie es in Randnummer 17 des Urteils und im Sitzungsbericht zum Ausdruck kommt.

77 Daraus ergibt sich meines Erachtens, daß das Fehlen eines ausdrücklichen Hinweises in Artikel 4 Absatz 1 auf ein Ermessen der Mitgliedstaaten nach Artikel 3 bei der Berücksichtigung wirtschaftlicher und freizeitbedingter Erfordernisse so auszulegen ist, daß ein solches Ermessen ausgeschlossen ist.

e) Umfang und Art des Ermessens der Mitgliedstaaten bei der Auswahl von besonderen Schutzgebieten

78 Nach Artikel 4 Absatz 1 der Richtlinie sind die Mitgliedstaaten verpflichtet, insbesondere die für die Erhaltung ... [der bedrohten] Arten zahlen- und flächenmäßig geeignetsten Gebiete zu Schutzgebieten [zu erklären]. Nach Ansicht des Vereinigten Königreichs läßt sich diese Bestimmung zwangslos so verstehen, daß die Geeignetheit durch Einbeziehung der verschiedenen Erfordernisse nach Artikel 2 bestimmt werde, und die Richtlinie sei nicht so auszulegen, daß die Einstufung allein auf der Grundlage vogelkundlicher Kriterien erfolgen muß. Außerdem hätten die Mitgliedstaaten nach der Rechtsprechung des Gerichtshofes ein bestimmtes begrenztes Ermessen hinsichtlich Artikel 4 Absatz 4, und es habe ihnen durch die Richtlinie ein Ermessensspielraum nach Artikel 4 Absätze 1 und 2 nicht abgesprochen werden sollen.

79 Wie sich aus meiner Analyse des Wortlauts und des allgemeinen Aufbaus der Artikel 3 und 4 ergibt, muß die Einstufung eines besonderen Schutzgebiets in der Tat auf der Grundlage der in Artikel 4 Absatz 1 ausdrücklich vorgesehenen vogelkundlichen Kriterien erfolgen. Dies ist mit einem gewissen Ermessen der Mitgliedstaaten nicht unvereinbar. Erstens zeigt die Verwendung des Wortes insbesondere, daß die Einstufung der geeignetsten Gebiete zu Schutzgebieten eine Mindestforderung ist. Außerdem folgt, wie der Gerichtshof in seinem Urteil in der Rechtssache Kommission/Italien festgestellt hat, aus der Aufgabenverteilung [nach Artikel 4 Absatz 1 der Richtlinie], ..., daß es Sache der Mitgliedstaaten ist, die Arten zu bestimmen, für die die ... besonderen Schutzmaßnahmen zu treffen sind. Diese Staaten können zudem besser als die Kommission feststellen, welche der in Anhang I der Richtlinie aufgeführten Arten es in ihrem Gebiet gibt. Dieses Ermessen bezieht sich auf biologische und nicht auf politische Fragen. Wie die Bundesregierung in dem Leybucht-Deich-Fall ausgeführt hat, erfordert die Auswahl eines besonderen Schutzgebiets eine äußerst komplexe Würdigung der vielfältigsten Tatsachen und Umstände und einen erheblichen wissenschaftlichen Aufwand. Nach meiner Meinung erlaubt dies nicht die Einführung von Kriterien, die in den einschlägigen Bestimmungen der Richtlinie nicht vorgesehen sind.

80 Das Vereinigte Königreich hat aus dem Leybucht-Deich-Fall hergeleitet, daß die Mitgliedstaaten in Fällen, in denen eine Ausnahme von der Verpflichtung nach Artikel 4 Absatz 4 gerechtfertigt ist, um die Verschmutzung oder Beeinträchtigung der Lebensräume sowie die Belästigung der Vögel ... zu vermeiden, über ein begrenztes Ermessen hinsichtlich der Berücksichtigung wirtschaftlicher Erfordernisse verfügten. Es wäre seltsam, wenn Mitgliedstaaten bei der Festlegung von besonderen Schutzgebieten solche Erfordernisse nicht berücksichtigen dürften.

81 Diese Auffassung beruht meines Erachtens auf einer unzutreffenden Auslegung des Urteils des Gerichtshofes im Leybucht-Deich-Fall. Der Gerichtshof stellte dort eindeutig fest, daß eine Entscheidung, die Fläche eines besonderen Schutzgebiets zu verkleinern, nicht mit wirtschaftlichen Faktoren begründet werden könne; zulässig seien nur Gründe des Gemeinwohls ..., die Vorrang vor den mit der Richtlinie verfolgten Umweltbelangen haben. In diesem Zusammenhang können die in Artikel 2 der Richtlinie genannten Belange — wirtschaftliche und freizeitbedingte Erfordernisse — nicht in Betracht kommen. Außerdem sei die Berücksichtigung solcher Faktoren bei der Entscheidung, ob die Maßnahme aus vorrangigen Gründen des Gemeinwohls gerechtfertigt sei, mit den Erfordernissen ... [des Artikels 4 Absatz 4] grundsätzlich unvereinbar. Angesichts der besonderen Umstände des Falles kam der Gerichtshof zu dem Ergebnis, daß die Entscheidung über den Verlauf der neuen Deichtrasse sich durch positive Auswirkungen auf die Lebensräume der Vögel rechtfertigen lasse und daß die Berücksichtigung wirtschaftlicher Erfordernisse keinen Verstoß gegen Artikel 4 Absatz 4 darstelle, da dem die ... ökologischen Kompensationen gegenüberstehen, allerdings nur aus diesem Grund.

82 Aus dem Urteil des Gerichtshofes ergibt sich klar, daß die Mitgliedstaaten sich weder zur Rechtfertigung der Verkleinerung der Fläche eines bereits als besonderes Schutzgebiet ausgewiesenen Gebietes noch bei Erlaß einer Maßnahme, die durch einen vorrangigen Grund des Gemeinwohls gerechtfertigt ist, auf wirtschaftliche Erfordernisse berufen können. Wenn jedoch solch ein vorrangiges Interesse besteht, ist es einem Mitgliedstaat nicht verboten, eine besondere Maßnahme zu erlassen, die konkrete positive Auswirkungen auf die Lebensräume der Vögel hat, nur weil diese Maßnahme einem besonderen wirtschaftlichen Interesse entspricht, solange die negativen Auswirkungen dieser Maßnahme nicht die positiven ökologischen Kompensationen überwiegen. Nach meiner Meinung läßt sich dieses Urteil nicht für die Ansicht anführen, daß Mitgliedstaaten bei der Frage der Festlegung eines besonderen Schutzgebiets oder bei der Verkleinerung der Fläche eines ausgewiesenen Gebietes über ein Ermessen verfügen, das auf wirtschaftlichen Gründen beruht.

83 Ebenfalls widersprüchlich ist das Argument des Vereinigten Königreichs, das den Mitgliedstaaten immer dann, wenn eine Bestimmung der Richtlinie wirtschaftliche und andere Erfordernisse nicht vogelkundlicher Art nicht ausdrücklich berücksichtige, ein Restermessen verbleibe. Artikel 4 Absatz 4 der Richtlinie in seiner Fassung zum Zeitpunkt der angefochtenen Entscheidung berücksichtigte solche Erfordernisse nicht ausdrücklich; nach der Argumentation des Vereinigten Königreichs ist somit ein Ermessen im Sinne des Artikels 2 impliziert. Dies war in der Tat der Standpunkt, den das Vereinigte Königreich im Leybucht-Deich-Fall vertreten hat und der vom Gerichtshof nachdrücklich mit der Feststellung zurückgewiesen wurde, daß im Kontext des Artikels 4 Absatz 4 solche Interessen nicht zu berücksichtigen seien.

84 Das Vereinigte Königreich legt nämlich Artikel 4 Absätze 1 und 2 im Lichte des Artikels 3 aus, behandelt aber Artikel 4 Absatz 4 als eine eigenständige Bestimmung, die unterschiedlichen Vorschriften unterliege. Ich halte es für logischer, die vier Absätze des Artikels 4 als ein zusammenhängendes Ganzes zu verstehen. Der Gerichtshof stellte im Leybucht-Deich-Fall fest, daß die Richtlinie die Möglichkeit der Mitgliedstaaten zur Verkleinerung der Fläche eines besonderen Schutzgebietes nicht regele, da sie in ihren Erklärungen selbst anerkannt haben, daß in diesen Gebieten die geeignetsten Lebensverhältnisse für die in Anhang I der Richtlinie aufgeführten Arten bestehen. Andernfalls könnten sich die Mitgliedstaaten einseitig den Verpflichtungen entziehen, die Artikel 4 Absatz 4 der Richtlinie ihnen hinsichtlich der besonderen Schutzgebiete auferlegt. Der Gerichtshof wies damit die Auffassung des Vereinigten Königreichs zurück, daß das Kriterium der Geeignetheit so auszulegen sei, daß es nichtökologische Erfordernisse einschließe.

85 Nach meiner Meinung ergibt sich aus diesem Urteil, daß die als besondere Schutzgebiete ausgewiesenen Gebiete nur deshalb diesen besonderen Schutz verdienen, weil sie aus vogelkundlicher Sicht die geeignetsten Gebiete sind und nicht Gebiete, die ausgewählt worden sind, weil sie das geringste wirtschaftliche Potential aufweisen, und daß umgekehrt die Mitgliedstaaten die geeignetsten Gebiete ausweisen müssen, weil diese als ausgewiesene Gebiete den umfangreichen Schutz des Artikels 4 Absatz 4 in Anspruch nehmen können. Das Ermessen der Mitgliedstaaten nach Artikel 4 Absätze 1 und 2 ergibt sich aus der Natur dieser Bestimmungen, die Gebote und keine Verbote aufstellen, und ist auf die Anwendung der in diesen Bestimmungen festgelegten Kriterien beschränkt.

86 Nach alledem bin ich der Auffassung, daß abgesehen von der Notwendigkeit der Berücksichtigung vorrangiger Gründe des Gemeinwohls die Mitgliedstaaten im Rahmen ihres Ermessens nach Artikel 4 Absätze 1 und 2 der Richtlinie nicht ermächtigt sind, bei der Entscheidung über die Festlegung von besonderen Schutzgebieten andere Erfordernisse zu berücksichtigen, als die in diesen Bestimmungen festgelegten.

f) Argumente des gesunden Menschenverstands

87 Das Vereinigte Königreich beruft sich weiter auf Argumente, die Erwägungen des gesunden Menschenverstands sein sollen; es verweist dabei auf den Fall zweier gleicher Gebiete, eines am Rande einer Industriezone, das andere von solchen Tätigkeiten entfernt, wobei nur ein Gebiet klassifiziert werden müßte, um dem Ziel der Erhaltung zu genügen. Würde man in einem solchen Fall wirtschaftliche Erfordernisse außer Betracht lassen, würde dies praktisch zu einer Zufallsentscheidung zwischen den beiden Gebieten führen.

88 Die RSPB hat in der mündlichen Verhandlung bezweifelt, ob dies überhaupt aus ornithologischer Sicht ein glaubhaftes Szenario ist. Ungeachtet dieser besonderen Frage sollte daran erinnert werden, daß die Erklärungen des Vereinigten Königreichs hierzu von der bereits zurückgewiesenen Vorstellung geleitet werden, daß Artikel 4 Absatz 1 unter Berücksichtigung des Artikels 3 auszulegen sei. Die Annahme, daß Gebiete gleich seien, mag im Kontext des Artikels 3 möglich sein, wenn es um die Lebensräume wildlebender Vögel im allgemeinen geht, wobei Artikel 3 die Berücksichtigung nichtökologischer Kriterien natürlich erlaubt. Meines Erachtens wird bei diesem Argument nicht berücksichtigt, daß Artikel 4 Absätze 1 und 2 nur die Vogelarten betrifft, deren Existenz bedroht ist, sowie die Zugvogelarten. Vögel solcher Arten, deren Lebensräume zufällig neben einem Gebiet industrieller Entwicklung liegen, verdienen nach der Richtlinie nicht weniger Schutz als die, die in entfernteren Gebieten anzutreffen sind. Wenn in dem genannten Beispiel beide fraglichen Gebiete die in diesen Bestimmungen niedergelegten Kriterien gleichermaßen erfüllen, um als die für die Erhaltung dieser Arten ... geeignetsten Gebiete qualifiziert zu werden, enthält die Richtlinie nichts, was den Mitgliedstaat von der Verpflichtung, beide als besondere Schutzgebiete einzustufen, befreien würde. Die bloße Tatsache, daß ein Mitgliedstaat eine Reihe von Gebieten als besondere Schutzgebiete ausgewiesen hat, rechtfertigt es nicht, daß er ein Gebiet nicht als solches ausweist, das nach den objektiven vogelkundlichen Kriterien des Artikels 4 zu den geeignetsten Gebieten gehört. Die Verpflichtung nach Artikel 4 Absätze 1 und 2 besteht nicht nur in der Erreichung eines allgemeinen Ergebnisses, wie das Vereinigte Königreich anscheinend glaubt, sondern darin, die Lebensräume als solche wegen ihres Wertes für die Umwelt zu erhalten und wiederherzustelen.

89 Aus diesen Gründen bin ich der Meinung, daß die Mitgliedstaaten wirtschaftliche Erfordernisse, wie sie in Artikel 2 der Vogelschutzrichtlinie aufgeführt sind, nicht berücksichtigen dürfen, wenn sie gemäß Artikel 4 Absätze 1 und/oder 2 der Richtlinie besondere Schutzgebiete ausweisen oder die Grenzen solcher Gebiete bestimmen.

ii) Teil a der zweiten Frage: Möglichkeit der Berücksichtigung wirtschaftlicher Erfordernisse aus vorrangigen Gründen des Gemeinwohls bei der Ausweisung von besonderen Schutzgebieten

90 Da ich vorschlage, die erste Frage zu verneinen, sollte der Gerichtshof nach meiner Meinung auf die zweite Vorlagefrage des House of Lords eingehen. Teil a der zweiten Frage zielt nämlich auf die Feststellung ab, ob ein Mitgliedstaat in Artikel 2 genannte Erfordernisse im Klassifizierungsverfahren berücksichtigen kann, wenn diese Erfordernisse bei Anwendung der vom Gerichtshof im Leybucht-Deich-Fall angewandten Kriterien Gründe des Gemeinwohls darstellen, die Vorrang vor den mit der Richtlinie verfolgten Umweltbelangen haben (nachstehend: vorrangige Gründe des Gemeinwohls). Die Frage ist nämlich wiederum, wenn auch in anderer Form, ob wirtschaftliche Interessen berücksichtigt werden dürfen. Obwohl das Vereinigte Königreich in erster Linie von einer Bejahung der ersten Frage ausgeht, hat es auch vorgetragen, daß die Ablehnung der Möglichkeit, daß wirtschaftliche Interessen überhaupt solche überwiegenden Gründe des Gemeinwohls darstellen, unangemessen starr wäre und zu unverhältnismäßigen Ergebnissen führen könnte.

91 Offensichtlich wurde die Frage zuerst im Urteil von Lord Justice Hoffman vom Court of Appeal aufgeworfen und wurde vom Minister erstmals vor dem House of Lords aufgegriffen. Die Erheblichkeit der Frage für die angefochtene Entscheidung ist keineswegs klar, da der Minister sich nicht auf vorrangige wirtschaftliche oder andere Gründe des Gemeinwohls beruft. Es ist jedoch Sache des nationalen Gerichts, die Antwort des Gerichtshofes auf den konkreten Sachverhalt anzuwenden.

92 Die Erwägungen, die die Verkleinerung der Fläche der besonderen Schutzzone im Leybucht-Deich-Fall rechtfertigten, beruhten in erster Linie auf der Notwendigkeit des Schutzes menschlichen Lebens. Der Gerichtshof stellte fest, daß die Überschwemmungsgefahr und der Küstenschutz gewichtige Gründe sind, die die Maßnahme zur Eindeichung und zur Verstärkung der Küstenanlagen rechtfertigen, solange sich diese Maßnahmen auf das Allernotwendigste beschränken und die geringstmögliche Verkleinerung des besonderen Schutzgebiets bewirken. Natürlich erging die Entscheidung im Leybucht-Deich-Fall in bezug auf ein bereits ausgewiesenes Gebiet und betraf Maßnahmen, zu deren Erlaß der Mitgliedstaat nach Artikel 4 Absatz 4 verpflichtet war, der bisher nicht geändert worden ist und keine Ausnahmebestimmung enthält, wie sie durch Artikel 7 der Habitatrichtlinie hinzugefügt wurde. Somit können meines Erachtens die Mitgliedstaaten ähnliche vorrangige Gründe des Gemeinwohls bei der Ausweisung eines besonderen Schutzgebiets und bei der Festlegung seiner Grenzen berücksichtigen, auch wenn die Richtlinie hierzu nichts bestimmt. Ebenfalls folgt daraus jedoch, daß ein Mitgliedstaat, wenn ein besonderes Gebiet ganz oder teilweise aus vorrangigen Gründen des Gemeinwohls nicht als besonderes Schutzgebiet ausgewiesen wird, obwohl es sonst dafür geeignet wäre, nach diesen Bestimmungen verpflichtet ist, Ausgleichsmaßnahmen zu treffen. Insoweit stimme ich dem Vorbringen des Vereinigten Königreichs zu, daß solch eine Ausgleichsmaßnahme Artikel 4 Absätzen 1 und 2 inhärent ist, um der Hauptverpflichtung nach diesen Bestimmungen zu genügen. Die angefochtene Entscheidung enthält offensichtlich eine solche Maßnahme nicht.

93 Was die Frage der Verhältnismäßigkeit betrifft, so gehört es zur Natur solcher Schutzmaßnahmen, daß sie in besonderen Fällen die wirtschaftliche Entwicklung einschränken können, gegen die es sonst keine Einwände gäbe. Bei der Entscheidung über die Verhältnismäßigkeit ist es wichtig, sich daran zu erinnern, daß, wie der Bevollmächtigte der RSPB in der mündlichen Verhandlung ausgeführt hat, die riesigen Verluste an Lebensraum für Vögel in den Jahrzehnten vor Erlaß der Vogelschutzrichtlinie nicht alle zu ein und demselben Zeitpunkt eintraten, sondern das Ergebnis einer Anhäufung ganz kleiner Verluste war. Der Umstand, daß ein bestimmtes Gebiet geographisch klein ist, ist deshalb nicht entscheidend.

94 Ich komme zu dem Ergebnis, daß zwar vorrangige Gründe des Gemeinwohls, wie sie der Gerichtshof im Leybucht-Deich-Fall anerkannt hat, bei der Ausweisung von besonderen Schutzgebieten und der Festlegung ihrer Grenzen berücksichtigt werden dürfen, doch können wirtschaftliche Interessen keine vorrangigen Gründe des Gemeinwohls darstellen.

iii) Teil b der zweiten Frage: Möglichkeit der Berücksichtigung wirtschaftlicher Erfordernisse von überwiegendem öffentlichen Interesse im Sinne des Artikels 6 Absatz 4 der Habitatrichtlinie bei der Ausweisung von besonderen Schutzgebieten

95 Nach Ansicht des Vereinigten Königreichs kann diese Frage nur bei Klassifizierungsentscheidungen von Bedeutung sein, die nach Erlaß der Habitatrichtlinie in Kraft getreten seien; im vorliegenden Fall sei aber die Klassifizierungsentscheidung vor Umsetzung der Habitatrichtlinie erlassen worden. Der Begriff des überwiegenden öffentlichen Interesses ist zwar tatsächlich in die Vogelschutzrichtlinie durch die Änderungen der Habitatrichtlinie eingefügt worden, und deshalb mag dieser Standpunkt als vertretbar erscheinen. Der Gerichtshof hat jedoch in ständiger Rechtsprechung festgestellt, daß es allein Sache der nationalen Gerichte ist, ..., unter Berücksichtigung der Besonderheiten der jeweiligen Rechtssache sowohl die Erforderlichkeit einer Vorabentscheidung für den Erlaß ihres Urteils als auch die Erheblichkeit der von ihnen dem Gerichtshof vorgelegten Fragen zu beurteilen. Jedenfalls bin ich mit der vorgeschlagenen Auslegung des Artikels 7 der Habitatrichtlinie nicht einverstanden. Nichts in dieser Bestimmung schließt ihre Anwendung für die Zukunft auf ein bereits ausgewiesenes Gebiet aus. Das House of Lords ist offensichtlich der Ansicht, daß die Frage für seine Entscheidung in dem bei ihm anhängigen Verfahren von Bedeutung ist. Ich werde deshalb kurz darauf eingehen.

96 Nach Ansicht des Vereinigten Königreichs müßte es den Mitgliedstaaten möglich sein, bei Klassifizierungsentscheidungen zwingende Gründe des überwiegenden öffentlichen Interesses zu berücksichtigen, zu denen auch wirtschaftliche und soziale Erfordernisse gehörten. Andernfalls würde es zu unnötigen und unerwünschten Komplikationen im Prozeß der Entscheidungsfindung insgesamt kommen, und es müßten unnötige Verwaltungsmaßnahmen getroffen werden, wenn ein Gebiet erst eingestuft und unmittelbar darauf einem Ausnahmeverfahren unterworfen würde.

97 Der Unterschied zwischen der Entscheidung, ein Gebiet nicht als besonderes Schutzgebiet einzustufen, und der Entscheidung, es als solches auszuweisen und es, sogar unverzüglich, einem Ausnahmeverfahren zu unterwerfen, ist keine Frage einer unterschiedlichen administrativen Belastung. Wenn ein Gebiet, das für eine Einstufung als besonderes Schutzgebiet nach Artikel 4 Absätze 1 oder 2 geeignet ist, nicht entsprechend eingestuft wird, wird es nicht durch die Beschränkungen des Artikels 6 Absätze 3 und 4 der Habitatrichtlinie und insbesondere nicht durch die Erfordernisse des Artikels 6 Absatz 4 geschützt sein, wonach ein ökologisch nachteiliges Vorhaben nur durchgeführt werden kann, wenn eine Alternativlösung nicht vorhanden ist und der Mitgliedstaat alle notwendigen Ausgleichsmaßnahmen [ergreift], um sicherzustellen, daß die globale Kohärenz von Natura 2000 geschützt ist.

98 Mein bereits früher dargelegter Standpunkt, daß wirtschaftliche Erfordernisse von jedem Prozeß der Entscheidungsfindung nach Artikel 4 Absätze 1 oder 2 ausgeschlossen sind, wird durch den Wortlaut der Änderung des Artikels 4 bestätigt; der Rat hat nicht nur Artikel 4 Absätze 1 oder 2 nicht dahin geändert, daß die Mitgliedstaaten solche Erfordernisse berücksichtigen dürfen, sondern die Änderungen des Artikels 4 Absatz 4 selbst räumen den Mitgliedstaaten ein begrenztes Ermessen bei der Berücksichtigung solcher Erfordernisse ein, wenn sie mit ihren ökologischen Verpflichtungen nach der Richtlinie kollidieren sollten.

99 Nach alledem bin ich der Meinung, daß ein Mitgliedstaat im Klassifizierungsverfahren wirtschaftliche Erfordernisse nicht berücksichtigen darf, selbst wenn er in ihnen zwingende Gründe von überwiegendem öffentlichen Interesse sieht.

VI — Ergebnis

100 Aus den vorstehend dargelegten Gründen empfehle ich, die dem Gerichtshof vom House of Lords vorgelegten Fragen wie folgt zu beantworten:

1. Ein Mitgliedstaat ist nicht berechtigt, wirtschaftliche Erfordernisse im Sinne des Artikels 2 der Richtlinie 79/409/EWG des Rates vom 2. April 1979 über die Erhaltung der wildlebenden Vogelarten bei der Klassifizierung eines Gebietes als besonderes Schutzgebiet oder der Festlegung der Grenzen eines solchen Gebietes gemäß Artikel 4 Absatz 1 und/oder Artikel 4 Absatz 2 der Richtlinie zu berücksichtigen.

2. Bei der Klassifizierung eines Gebietes als besonderes Schutzgebiet gemäß Artikel 4 Absätze 1 oder 2 der Richtlinie 79/409/EWG des Rates

a) darf ein Mitgliedstaat Gründe des Gemeinwohls, die Vorrang vor den mit der Richtlinie verfolgten Umweltbelangen haben, berücksichtigen, sofern er der damit verbundenen Verpflichtung zum Erlaß von Ausgleichsmaßnahmen nachkommt. Wirtschaftliche Erfordernisse stellen hierbei keine vorrangigen Gründe des Gemeinwohls dar;

b) darf ein Mitgliedstaat wirtschaftliche Erfordernisse nicht berücksichtigen, die er für zwingende Gründe eines überwiegenden öffentlichen Interesses im Sinne des Artikels 6 Absatz 4 der Richtlinie 92/43/EWG des Rates vom 21. Mai 1992 zur Erhaltung der natürlichen Lebensräume sowie der wildlebenden Tiere und Pflanzen hält.