Europäischer Gerichtshof Schlussanträge des Generalanwalts vom 23.05.1996 – C-268/94

Schlussanträge des Generalanwalts

Antonio La Pergola

vom 23. Mai 1996

1 Portugal begehrt die Aufhebung des Beschlusses 94/578/EG des Rates, mit dem der Abschluß des Kooperationsabkommens zwischen der Europäischen Gemeinschaft und der Republik Indien über Partnerschaft und Entwicklung (im folgenden: Abkommen) genehmigt wurde.

2 Im Laufe des Verfahrens sind dem Rechtsstreit Griechenland zur Unterstützung der Anträge Portugals sowie das Königreich Dänemark und die Kommission zur Unterstützung der Anträge des Rates beigetreten.

3 Der Aufhebungsantrag ist darauf gestützt, daß der Rat als Rechtsgrundlage der in Rede stehenden Handlung die Artikel 113 und 130y in Verbindung mit Artikel 228 Absatz 2 Satz 1, Absatz 3 Unterabsatz 1 des Vertrages gewählt hat. Die Klägerin trägt vor, einige Bestimmungen des Abkommens hätten mit Rücksicht auf die von ihnen geregelten Materie auf andere Bestimmungen des Vertrages gestützt werden müssen. Der Rat hätte, genauer gesagt, den Abschluß des Abkommens nach dem in Artikel 235 des Vertrages vorgesehenen Verfahren genehmigen müssen, soweit das Abkommen den Schutz der Menschenrechte (Artikel 1) sowie die Entwicklungszusammenarbeit auf den Gebieten der Energie (Artikel 7), des Fremdenverkehrs (Artikel 13) und der Kultur (Artikel 15) betreffe. Was die Regelungen angehe, die das Abkommen auf den Gebieten des geistigen Eigentums (Artikel 10) und der Bekämpfung des Drogenmißbrauchs (Artikel 19) treffe, so beträfen sie Bereiche, die der Zuständigkeit der Mitgliedstaaten vorbehalten seien, und hätten daher den Rückgriff auf das Verfahren des gemischten Abkommens erfordert.

4 Es bedarf kaum des Hinweises, daß sich aus einem der Klage stattgebenden Urteil ergäbe, daß der Abschluß des Abkommens im Wege anderer EntScheidungsprozesse als der vorliegend gewählten hätte erfolgen müssen: Für den Rückgriff auf Artikel 235 hätte es eines einstimmigen Beschlusses des Rates bedurft; das Verfahren des gemischten Abkommens hätte eine jeweils von der Gemeinschaft und den Mitgliedstaaten in Gang zu setzende doppelte Reihe von selbständigen parallelen Vereinbarungen erfordert. Portugal ersucht den Gerichtshof jedoch, im Falle der Aufhebung der beanstandeten Handlung die Wirkungen des Abkommens, so wie dieses geschlossen wurde, aufrechtzuerhalten.

5 Die Klage befaßt den Gerichtshof also einzig und allein mit dem Problem, auf welche Rechtsgrundlage das Abkommen angesichts seines normativen Inhalts und der von ihm verfolgten Ziele hätte gestellt und welche Verfahrensvorschriften infolgedessen hätten beachtet werden müssen. Wir haben uns hiernach mit einer neuen und wichtigen Zuständigkeitsfrage zu beschäftigen. Zum ersten Mal ist der Gerichtshof aufgerufen, im Bereich der Anwendung der das spezielle Gebiet der Entwicklungszusammenarbeit betreffenden Rechtsnormen des Vertrages über die Europäische Union tätig zu werden. Überdies verkörpert das Abkommen zwischen der Gemeinschaft und Indien in vielfacher Hinsicht den Typus der sogenannten dritten Generation der mit den Entwicklungsländern geschlossenen Abkommen und kann daher von Bedeutung für die Zukunft dieses gesamten in Entstehung begriffenen Sektors der auswärtigen Beziehungen sein.

Angesichts der Neuartigkeit und der praktischen Bedeutung des Falles halte ich es vor allem für erforderlich, den Umfang der Zuständigkeiten zu klären, die die Gemeinschaft aufgrund der Vorschriften besitzt, auf die der Rat den Abschluß des Abkommens stützen zu müssen glaubte. Das Ergebnis dieser Untersuchung wird dazu dienen, Punkt für Punkt die Bestimmungen des Abkommens zu bewerten, für die die Wahl der Rechtsgrundlage beanstandet wird.

6 Portugal und der Rat vertreten eine unterschiedliche Auffassung über das Ausmaß der aus den Artikeln 113 und 130y des Vertrages ableitbaren Zuständigkeiten. Der Klägerin zufolge bietet Artikel 113 eine Rechtsgrundlage lediglich für die in ihm bezeichneten Tätigkeiten der Gemeinschaft. Es handele sich um eine spezifische Kompetenzzuweisung, die nicht für jede Art von der Pflege der internationalen Handelsbeziehungen dienenden Gemeinschaftsaktionen gelten und von der auch nicht zu dem Zweck Gebrauch gemacht werden könne, im auswärtigen Bereich Maßnahmen auf Sachgebieten zu treffen, die im internen Bereich in die Zuständigkeit der Mitgliedstaaten fielen oder den Rückgriff auf Artikel 235 erforderlich machten. Nach Ansicht des Rates dagegen bietet Artikel 113 eine geeignete rechtliche Grundlage auch für solche Bestimmungen des Abkommens, die im Verhältnis zu den übrigen, den Hauptgegenstand der dort getroffenen Regelung bildenden Bestimmungen sekundärer Natur seien. In diesem Sinne habe sich auch der Gerichtshof ausgesprochen. In der Tat gehe aus den in anderen Rechtssachen getroffenen Entscheidungen hervor, daß Artikel 113 auch dann die angemessene Rechtsgrundlage für ein Abkommen bilde, wenn die handelspolitische Maßnahme wie vorliegend zugleich das Ziel verfolge, die Entwicklung eines Drittlands zu fördern.

7 Ebenso verschieden sind die Ansichten Portugals und des Rates über die Bestimmungen von Artikel 130y. Der Klägerin zufolge verleiht diese Vorschrift, auch wenn man sie im Zusammenhang mit Artikel 113 lese, der Gemeinschaft nicht die Zuständigkeit, irgendwelche internationalen Abkommen mit Entwicklungsländern zu schließen. Da auf diesem Sachgebiet eine konkurrierende Zuständigkeit der Gemeinschaft und der Mitgliedstaaten bestehe, sei diese Zuständigkeit nach Maßgabe des Subsidiaritätsgrundsatzes auszuüben. Wäre dieser Grundsatz beachtet worden, so hätte man entweder dem staatlichen Tätigwerden vor dem der Gemeinschaft, und damit dem Abschluß eines gemischten Abkommens, den Vorzug einräumen oder auf Artikel 235 zurückgreifen müssen: in beiden Fällen hätten die Mitgliedstaaten nämlich in stärkerem Maße am Entscheidungsprozeß mitwirken können. Diese Auffassung vertritt auch Griechenland in seinem Streithilfeschriftsatz. Dagegen versteht der Rat Artikel 130y dahin, daß die Gemeinschaft in vollem Umfang befugt sei, sich gemäß den in Artikel 13 Ou des Vertrages niedergelegten Zielen mit Entwicklungspolitik zu befassen.

8 Die beiden vorerwähnten Gesichtspunkte werde ich im Zusammenhang mit den beiden anderen Aspekten des Rechtsstreits im Hinblick auf die einzelnen vorliegend beanstandeten Bestimmungen des Abkommens prüfen. Vorab müssen indessen Inhalt und möglicher Anwendungsbereich der den vorliegenden Fall betreffenden Vorschriften des Vertrages geklärt werden, wobei mit denjenigen zu beginnen ist, die von Portugal und vom Rat jeweils unterschiedlich ausgelegt werden.

Die Vorschriften über die Entwicklungszusammenarbeit

9 Die Entwicklungszusammenarbeit, die Bestandteil der Gemeinschaftspolitik geworden ist und zu der sich Titel XVII des Vertrages förmlich bekennt, war auch schon vor dem Abschluß des Vertrages von Maastricht ein wichtiges Ziel der Tätigkeit der Gemeinschaft. Seit den ersten Abkommen von Jaunde aus dem Jahre 1974 hat sie sich in drei aufeinanderfolgenden Phasen abgespielt: Die Abkommen der ersten Generation sind durch die vorrangige Betonung der Gemeinschaftshilfe gekennzeichnet; die der zweiten Generation befassen sich im wesentlichen mit der wirtschaftlichen Zusammenarbeit; die der dritten Generation berücksichtigen über die Handelsbeziehungen hinaus auch die Sozialordnung der Entwicklungsländer.

10 Bevor eine spezifische Rechtsgrundlage festgelegt wurde, waren die Maßnahmen der Gemeinschaft auf verschiedene Vorschriften gestützt: Artikel 238 (im Bereich der Assoziierungsabkommen mit AKP- und Mittelmeerländern), Artikel 235 allein oder in Verbindung mit anderen Grundlagen, in der Regel Artikel 113 (bezüglich der mit den lateinamerikanischen und asiatischen Ländern geschlossenen autonomen Abkommen).

11 Parallel hierzu hatte der Gerichtshof entschieden, inwieweit die im Hinblick auf die Entwicklungszusammenarbeit zu ergreifenden Maßnahmen rechtmäßig im Rahmen der gemeinsamen Handelspolitik getroffen werden können. Diese Rechtsprechung lehnt sich an das Urteil an, das zu den sogenannten allgemeinen Zollpräferenzen ergangen ist. Dieser Richterspruch hat sich bekanntlich eine neue Auffassung der internationalen Handelsbeziehungen zu eigen gemacht, die Zielen der Entwicklung breiten Raum läßt, und festgestellt, daß die Maßnahmen zur Durchführung dieses Systems in den Anwendungsbereich der gemeinsamen Handelspolitik fallen und infolgedessen auf der Grundlage von Artikel 113 des Vertrages zu erlassen sind.

12 Obwohl somit für das fragliche Sachgebiet auch dank der ihm vom Gerichtshof gegebenen Systematik eine Rechtsgrundlage gefunden worden war, hat es der Gesetzgeber für erforderlich gehalten, in den Vertrag einen Titel einzufügen, der eigens dieses Gebiet betrifft. Dieser Entschluß entspricht, ganz abgesehen von anderen Gesichtspunkten, der Notwendigkeit, ein pe se wichtiges und wegen seiner Bedeutung und seiner Inhalte nunmehr vom Bereich de Handels unabhängiges Tätigkeitsfeld in angemessener Weise rechtlich zu ordnen. Und es ist unter diesem Aspekt bezeichnend, daß die in den Unionsvertrag eingefügten Rechtsnormen, wenn man die dort festgelegten Ziele und Zuständigkeitsregelungen betrachtet, in vollem Umfang den neuen Inhalt übernehmen, den die Abkommen der dritten Generation dem Begriff der Entwicklung gegeben haben.

13 Werfen wir also einen Blick auf die in Artikel 130u Absatz 1 vorgesehenen Ziele, und wir werden sehen, daß sie einen komplexen Begriff der Entwicklung umreißen; er ist das Ergebnis der Wechselwirkung zwischen den wirtschaftlichen, sozialen und politischen Aspekten der Sache, denen die in jüngster Zeit geschlossenen Abkommen über Zusammenarbeit Rechnung tragen. Die Politik der Gemeinschaft hat eine Entwicklung zu fördern, die dadurch gekennzeichnet ist, daß sie nicht nur wirtschaftlich und sozial, sondern darüber hinaus nachhaltig ist, also auch den Umweltbedürfnissen Aufmerksamkeit schenkt. Zu den ins Auge gefaßten Zielen gehört auch eine in ihrer Tendenz ausgewogene Entwicklung, nämlich die harmonische schrittweise Eingliederung der Entwicklungsländer in die Weltwirtschaft und die Bekämpfung der Armut. Zusammen mit dieser Zielsetzung ist eine andere, allgemeine und eindeutig politische vorgesehen: die Tätigkeit der Gemeinschaft muß zur Fortentwicklung und Festigung der Demokratie und des Rechtsstaats sowie zur Wahrung der Menschenrechte beitragen. Die demokratischen Werte werden unter diesem Gesichtspunkt zum wesentlichen Faktor einer dauerhaften wesentlichen und sozialen Entwicklung.

14 Die Zuständigkeitsregelung weist ihrerseits im Verhältnis zu den in anderen Normen des Vertrages getroffenen Regelungen besondere Merkmale auf. Der Gemeinschaft wurde eine Zuständigkeit verliehen, die der sie ergänzenden Zuständigkeiten der Staaten gleichrangig ist. Dies wird in Artikel 130u ausdrücklich'gesagt: Die Politik der Gemeinschaft, auf dem Gebiet der Entwicklungszusammenarbeit, die eine Ergänzung der entsprechenden Politik -der Mitgliedstaaten darstellt...

15 Die Klägerin und Griechenland verstehen diese Vorschrift so, daß die Gemeinschaftspolitik derjenigen der einzelnen Mitgliedstaaten untergeordnet sei. Jene füge sich in diese ein, nicht umgekehrt. Die durch Artikel 130y geschaffene Rechtsgrundlage sei daher eng auszulegen. Hieraus ergebe sich sodann, daß die Gesellschaft auf dem Sachgebiet, um das es hier gehe, nicht schon deswegen jede beliebige Maßnahme treffen könne, weil eine Verbindung zwischen dieser Maßnahme und der Entwicklungszusammenarbeit bestehe. Regelungen, wie sie das Abkommen treffe, müßten hiernach mit Rücksicht auf ihre spezifischen Ziele und ihren spezifischen Inhalt vielmehr auf Artikel 235 gestützt werden.

16 Den Voraussetzungen, von denen die vorstehend geschilderte Auslegung ausgeht, kann nicht zugestimmt werden. Artikel 13 Ou muß im Zusammenhang mit den anderen Bestimmungen gesehen werden, die den in Rede stehenden Bereich betreffen, insbesondere mit Artikel 130x:

Die Gemeinschaft und die Mitgliedstaaten koordinieren ihre Politik auf dem Gebiet der Entwicklungszusammenarbeit und stimmen ihre Hilfsprogrammc, auch in internationalen Organisationen und auf internationalen Konferenzen, ab (Hervorhebung von mir).

Daß auch aus Gründen der Wirksamkeit Koordinierung und wechselseitige Abstimmung gefordert werden, beweist, daß die einzelnen hier behandelten Politiken von einander unabhängig sind, und verbietet es, zwischen ihnen irgendeine, und sei es auch nur funktionale Rangordnung zu errichten.

17 Die übrigen Bestimmungen dieses Titels bekräftigen meine vorstehend dargelegte Auffassung. Es ist gemäß Artikel 130w Absatz 1 Sache des Rates, die zur Verfolgung der Ziele des Artikels 130u erforderlichen Maßnahmen zu treffen. Das bedeutet, daß die Gemeinschaft befugt ist, eine eigene Politik der Entwicklungszusammenarbeit zu betreiben, und zwar, wie in Artikel 130y vorgesehen, auch unter Rückgriff auf andere rechtliche Instrumente als Abkommen oder Verhandlungen mit Drittländern und auf der Grundlage des Verfahrens nach Artikel 189c. Weiter: Nach Artikel 130x Absatz 1 letzter Satz tragen die Mitgliedstaaten erforderlichenfalls zur Durchführung der Hilfsprogramme der Gemeinschaft bei. Damit setzt diese Bestimmung notwendig eine unabhängige Gemeinschaftspolitik als für die Verfolgung der Ziele des Vertrages unerläßliches Mittel voraus, an deren Umsetzung die Staaten im Bedarfsfall beteiligt sind. Schließlich arbeiten die Gemeinschaft und die Mitglicdstaatcn im Rahmen ihrer jeweiligen Befugnisse mit den Drittländern zusammen, während die Einzelheiten der Zusammenarbeit Gegenstand von Abkommen zwischen der Gemeinschaft selbst und den Drittländern sein können. Offensichtlich war es jedenfalls die eindeutige Absicht des Gesetzgebers, der Gemeinschaft die Zuständigkeit für die Durchführung einer selbständigen und den Zielen von Artikel 130u Absätze 1 und 2 angemessenen sektoriellen Politik zu verleihen.

18 Entgegen der Auffassung, die die Klägerin in ihren Schriftsätzen vertritt, steht das Ergebnis, zu dem ich gelangt bin, in keiner Weise im Widerspruch zu der dem Vertrag beigefügten Erklärung Nummer 10, wonach Artikel 130y nicht die Grundsätze berührt, die sich aus dem Urteil des Gerichtshofes in der AETR-Rechtssache ergeben. Wie Kommission und Rat im einzelnen dargelegt haben, besagt dieses Urteil nichts weiter als dies: Wenn die Gemeinschaft gemeinsame Vorschriften für die Durchführung einer gemeinsamen Politik erlassen hat, sind die Mitgliedstaaten, da sie in unserem Fall lediglich über eine konkurrierende Zuständigkeit verfügen, nicht mehr — sei es einzeln, sei es in ihrer Gesamtheit — befugt, mit Drittstaaten Verpflichtungen zu vereinbaren, die sich auf jene Vorschriften auswirken oder deren Tragweite ändern. Diese Rechtsprechung widerlegt nicht die von mir vorgetragene Auffassung über das wechselseitige Verhältnis zwischen den jeweiligen Politiken der Gemeinschaft und der Mitgliedstaaten; sie bestätigt sie vielmehr.

19 Es lassen sich zwei weitere Bemerkungen anfügen, die zu dem gleichen Schluß führen. Gemäß Artikel 130x Absatz 1 kann die Kommission alle Initiativen ergreifen, die der Koordinierung der Politik der Gemeinschaft und derjenigen der Mitgliedstaaten förderlich sind. Eine Koordinierung setzt aber voraus, daß die Organe, die sie vorzunehmen haben, einander gleichrangig sind. Die Gemeinschaft fördert sie und spielt auf diese Weise eine aktive Rolle, die sicherlich nicht mit der Auffassung vereinbar ist, ihre Politik sei derjenigen der Mitgliedstaaten untergeordnet. Überdies kann die Gemeinschaft die in ihre Zuständigkeit fallenden Maßnahmen nach Maßgabe der prozeßrechtlichen Bestimmungen von Artikel 228 Absatz 2 Satz 1 auf Vorschlag der Kommission und — gemäß Absatz 3 dieses Artikels — nach Anhörung des Europäischen Parlaments mit qualifizierter Mehrheit treffen. Dieses Entscheidungsverfahren unterscheidet sich von dem des Artikels 235, nach dem die in Rede stehende sektorielle Politik zuvor betrieben worden war, denn es erleichtert das Handeln der Gemeinschaft, indem es an die Stelle der einstimmigen Beschlußfassung des Rates das Verfahren der Entscheidung mit qualifizierter Mehrheit setzt. Auch dieser normative Anhaltspunkt bestätigt im Hinblick auf die Ziele, auf die es hier ankommt, daß der Gesetzgeber die volle und selbständige Entfaltung der Gemeinschaftspolitik begünstigen wollte.

20 Angesichts dieser normativen Gegebenheiten kann der von der Klägerin vertretenen Auslegung der fraglichen Bestimmungen nicht gefolgt werden. Wie Sie klargestellt haben, soll Artikel 235 einen Ausgleich in Fällen schaffen, in denen den Gemeinschaftsorganen durch spezifische Bestimmungen des Vertrages ausdrücklich oder implizit verliehene Befugnisse fehlen und gleichwohl Befugnisse erforderlich erscheinen, damit die Gemeinschaft ihre Aufgaben im Hinblick auf die Erreichung der Ziele des Vertrages wahrnehmen kann. Aufgrund dieser Klarstellung bin ich der Auffassung, daß die Vorschriften des Titels XVII dazu dienen, gerade diejenigen Befugnisse zu gestalten, die zur Erreichung des in Artikel 3 Buchstabe q des Vertrages niedergelegten Zieles erforderlich sind, was die Notwendigkeit ausschließt, auf Artikel 235 zurückzugreifen, um dem Tätigwerden der Gemeinschaft auf diesem Gebiet eine Rechtsgrundlage zu geben. Im übrigen meine ich, daß — auch wenn man sich wie die Kläger auf den Subsidiaritätsgrundsatz beruft — die Ausübung der Gemeinschaftszuständigkeit vom System der Bestimmungen, um die es geht, voll und genau gedeckt wird. Nach dem ausdrücklichen Wortlaut des Vertrages soll die Gemeinschaftspolitik der Zusammenarbeit diejenige der Mitglied-Staaten ergänzen: die Dimension der Entwicklungszusammenarbeit und die wirksamen Maßnahmen, die diese erfordert, können in der Tat über die Befugnisse und Mittel der einzelnen Staaten hinausgehen. Allerdings koexistiert das ergänzende Tätigwerden der Gemeinschaft — wie im übrigen in Artikel 130y Absatz 2 des Vertrages sowie in Artikel 25 des Abkommens selbst gesagt wird — mit dem einseitigen Vorgehen der einzelnen Mitgliedstaaten und ist mit diesem zu koordinieren und abzustimmen. Die Festlegung dieses Kriteriums beseitigt die Gefahr unzulässiger wechselseitiger Überschneidungen zwischen Gemeinschaftshandeln und staatlichem Handeln. Die konkurrierende Zuständigkeit, wie sie für diesen Bereich ausgestaltet wurde, kann somit in voller Übereinstimmung mit dem Subsidiaritätsgrundsatz funktionieren.

21 Die fragliche Materie ist, wie wir gesehen haben, im Vertrag geregelt. Dort findet sich eine besondere, angemessene Rechtsgrundlage für die Entwicklungszusammenarbeit. Eine von der auf nationaler Ebene betriebenen Politik unabhängige Politik erfuhr ihre rechtliche Ausgestaltung. Die Gemeinschaft verfügt über die zu ihrer Durchführung erforderlichen Mittel. Die streitigen Bestimmungen des Abkommens sind daher nach Maßgabe von Auslegungsregeln zu verstehen, die dem von diesem neuen Titel des Vertrages angestrebten Ziel eine angemessene Bedeutung zuerkennen. Hieraus ergeben sich weitere Konsequenzen, die ich im folgenden bei der Festlegung und Entwicklung meiner Ergebnisse berücksichtigen werde, jedoch bereits jetzt benennen will.

Die erste Konsequenz ist, daß die Politik der Zusammenarbeit so aufgefaßt werden muß, wie sie gemeint ist. Sic muß gebührend von der gemeinsamen Handelspolitik unterschieden werden. In der Tat trennt der Vertrag die beiden Politiken hinsichtlich sowohl ihrer. jeweiligen Ziele als auch der für deren Verfolgung bestimmten Mittel.

Zweitens darf nicht außer acht gelassen werden, daß die durch die Politik der Zusammenarbeit bedingten Zuständigkeiten der Gemeinschaft auf die in diesem Bereich des Vertrages niedergelegten weiten Ziele ausgerichtet sind. Die Gemeinschaftsverträge bedienen sich zur Erreichung ihrer Ziele wirksamer Mittel, wie Generalanwalt Lenz bei anderer Gelegenheit zu Recht ausgeführt hat. Die Mittel, deren sich die Gemeinschaft bei ihrem Tätigwerden bedient, müssen den zu verfolgenden Zielen angemessen sein; Aufgabe der Auslegung ist es, die neue Politik folgerichtig zu gestalten, indem sie für die praktische Wirksamkeit der hierzu eigens geschaffenen neuen Vorschriften sorgt.

Schließlich ist bei der Prüfung der Bereiche, auf die sich die Entwicklungszusammenarbeit bezieht, der Inhalt der Abkommen der dritten Generation zu beachten, da dieses Gebiet im Vertrag vor allem im Zusammenhang mit den charakteristischen Zielen und Inhalten der letztgenannten Kategorie völkerrechtlicher Instrumente kodifiziert worden ist.

Der Schutz der Menschenrechte

22 Artikel 1 des Abkommens bestimmt:

Die Achtung der Menschenrechte und der demokratischen Grundsätze ist die Grundlage der Zusammenarbeit zwischen den Vertragsparteien und der Bestimmungen dieses Abkommens sowie wesentlicher Bestandteil des Abkommens.

Die Auffassungen der Parteien

23 Nach der Auffassung Portugals kann die Rechtsgrundlage für eine derartige Bestimmung nur Artikel 235 des Vertrages sein. Auch wenn man die zentrale Bedeutung der Menschenrechte in der Rechtsordnung der Gemeinschaft anerkenne, bedeute dies nicht, daß die Gemeinschaft in diesem Bereich Maßnahmen treffen könne, sei es auf interner, sei es auf auswärtiger Ebene. Die fragliche Bestimmung des Abkommens werde auch nicht durch die ausdrückliche Vorschrift von Artikel 130u Absatz 2 gerechtfertigt, wonach die Politik der Gemeinschaft das Ziel der Wahrung der Menschenrechte zu verfolgen habe. Es handele sich um einen bloßen Hinweis auf ein allgemeines Ziel, dessen Verfolgung alsdann den in Titel XVII vorgesehenen Aktionsmitteln überlassen bleibe. Die Materie müsse also durch von der Gemeinschaft und den Mitgliedstaatcn im Rahmen ihrer jeweiligen Zuständigkeiten geschlossene Abkommen geregelt werden. Unter diesem Gesichtspunkt sei, was die korrekte Wahl der Rechtsgrundlage betreffe, auch die Tatsache unerheblich, daß die Achtung der Menschenrechte wesentlicher Bestandteil des Abkommens sei. Die in Rede stehende Bestimmung sei mit anderen Worten lediglich die Voraussetzung für eventuelle andere Handlungen, die ihrerseits auf Artikel 235 gestützt werden müßten.

24 Der Rat erwidert allgemein, die Klägerin treffe eine künstliche Unterscheidung zwischen den in Artikel 130u bezeichneten Zielen des Gcmeinschaftshandelns und den in den Artikeln 130y und 130w hierfür vorgeschriebenen Mitteln, mit dem paradoxen Ergebnis, daß jedes Handeln, dessen Ziele in Artikel 130u angegeben seien, sodann Artikel 235 zur Rechtsgrundlage haben müsse. Außerdem beruhe die Qualifikation der Menschenrechte als wesentlicher Bestandteil des Abkommens unmittelbar auf Artikel. 130u und zeitige die nützliche und legitime Wirkung, daß die Gemeinschaft befugt sei, die Zusammenarbeit zu beenden oder zu unterbrechen, wenn das Land, dem die Gemeinschaftshilfe zugute komme, die Werte, die man schützen wolle, in schwerwiegender Weise verletzt habe. Die Kommission und Dänemark stimmen in ihren Äußerungen darin überein, daß die in Artikel 1 des Abkommens enthaltene Klausel in vollem Umfang rechtmäßig sei.

Würdigung

25 Die Rechtsprechung des Gerichtshofes sowie der sie kodifizierende Artikel F Absatz 2 des Vertrages über die Europäische Union setzen die Achtung der Menschenrechte als Ziel, von dem sich die Union bei ihrer gesamten Tätigkeit leiten zu lassen hat. Wie der Gerichtshof kürzlich betont hat,

gehören die Grundrechte zu den allgemeinen Rechtsgrundsätzen, deren Wahrung der Gerichtshof zu sichern hat. Dabei läßt sich der Gerichtshof von den gemeinsamen Verfassungstraditionen der Mitgliedstaaten sowie von den Hinweisen leiten, die die völkerrechtlichen Verträge über den Schutz der Menschenrechte geben, an deren Abschluß die Mitgliedstaaten beteiligt waren oder denen sie beigetreten sind.

26 Dieser Gesichtspunkt muß also in unserem Fall in bezug auf die Vorschriften über die Entwicklungszusammenarbeit Anwendung finden. Die Politik in diesem Sektor hat zu dem allgemeinen Ziel der Wahrung der Menschenrechte und Grundfreiheiten beizutragen. Die Zusammenarbeit hängt mit anderen Worten von der demokratischen Ordnung des mit der Gemeinschaft zusammenarbeitenden Staates und der Gewährleistung der fraglichen Rechte in diesem Staat ab.

27 Daß die helfende Zusammenarbeit an die Bedingungen des Schutzes der Menschenrechte geknüpft wird, bedeutet im übrigen keine neue Ausrichtung der Gemeinschaftspolitik. Seit Mitte der achtziger Jahre wird in einer Reihe von Rechtsakten das Bestehen einer solchen Verbindung anerkannt. Ich nenne die wichtigsten hiervon. Es begann mit der Erklärung der Außenminister vom 21. Juli 1986, in der festgestellt wurde, daß Achtung, Entwicklung und Schutz der Menschenrechte einen wesentlichen Bestandteil der internationalen Beziehungen sowie einen der Pfeiler der europäischen Zusammenarbeit und der Beziehungen zwischen Gemeinschaft, Mitgliedstaaten und anderen Ländern darstellten. Später hat die Kommission in einer an den Rat gerichteten Mitteilung vom 13. März 1991 die Notwendigkeit hervorgehoben, die Politik der Entwicklungszusammenarbeit an die Achtung und Förderung der Menschenrechte und die Unterstützung der demokratischen Prozesse in diesen Ländern zu knüpfen. In seiner Entschließung vom 26. und 27. Juni 1992 bekräftigt der Rat, daß Achtung, Förderung und Schutz der Menschenrechte ein wesentliches Element in den internationalen Beziehungen und somit einen der Ecksteine der Zusammenarbeit ... bilden, und mißt dabei positiven Initiativen, die auf eine aktive Unterstützung derjenigen Länder abzielen, die die Demokratie einführen, die Menschenrechtssituation verbessern und eine gute Regierungsführung fördern, besondere Bedeutung bei. Schließlich erkannte die Entschließung des Rates und der Mitgliedstaaten vom 28. November 1991 über Menschenrechte, Demokratie und Entwicklung die universale Natur der Menschenrechte und die Verpflichtung aller Mitgliedstaaten zu deren Förderung an, um nach wie vor zu betonen, daß eine ausgewogene und tragfähige Entwicklung auf der Achtung der Menschenrechte beruhe.. Diese Feststellungen wurden von der bereits erwähnten Verordnung Nr. 443/92 endgültig bestätigt. In Artikel 2 dieser Verordnung wird ausdrücklich anerkannt, daß die gemeinschaftlichen Politiken in den Bereichen Entwicklung und Zusammenarbeit ... einer auf den Menschen bezogenen Entwicklung [dienen] (Absatz 1), und daß die ... effektive Wahrnehmung der Menschenrechte und Grundfreiheiten sowie die Einhaltung demokratischer Prinzipien Voraussetzungen für eine echte und auf Dauer angelegte Entwicklung sind (Absatz 2).

28 Es bleibt zu prüfen, ob die sogenannte Demokratie-Klausel, wie sie in Artikel 1 des Abkommens formuliert ist, Bestandteil eines gemäß Artikel 130y geschlossenen Abkommens sein kann. Die Einfügung einer solchen Klausel — die seit dem Abkommen der dritten Generation nunmehr Praxis der Gemeinschaft ist — dient dazu, die Politik der Zusammenarbeit gemäß den Vorgaben des Vertrages an die Achtung der Menschenrechte anzupassen. Sic hat diese funktionelle Bedeutung und soll es der Gemeinschaft gestatten, gemäß Artikel 60 der Wiener Konvention ihr Recht auf Auflösung des Abkommens auszuüben, wenn der Drittstaat es versäumt hat, die Menschenrechte innerhalb seiner eigenen Rechtsordnung zu achten. Die Bezugnahme des Abkommens auf die Achtung der Menschenrechte hat im übrigen eben diese Tragweite und keine andere. Entscheidend ist, daß sie unmißverständlich darauf gerichtet ist, gemäß Artikel 13 Ou die Ziele der Politik der Entwicklungszusammenarbeit zu verfolgen.

29 Diese Bestimmung des Vertrages bietet somit eine sichere Rechtsgrundlage für Artikel 1 des Abkommens. Mehr noch: Die Tätigkeit der Gemeinschaft auf dem hier interessierenden Gebiet verdeutlicht in ihrer Gesamtheit die Bedeutung, die der Achtung der Menschenrechte im Rahmen der Politik der Entwicklungshilfe für Drittländer zukommt. Wird dies gebührend berücksichtigt, so muß die Demokratie-Klausel als für die rechtmäßige Durchführung der Politik der Entwicklungszusammenarbeit geradezu notwendig angesehen werden. In Wahrheit, wenn ich dies hinzufügen darf, könnte gerade der Verzicht auf eine solche Klausel der Rechtmäßigkeit des Gemeinschaftshandelns die Grundlage entziehen, weil es dann an einer Garantie für die Beachtung der klaren Bestimmung des Artikels 130u fehlen würde. Den zu diesem Punkt erhobenen Einwänden der Klägerin ist daher nicht zu folgen.

Energie, Fremdenverkehr und Kultur

Artikel 7 lautet:

Die Vertragsparteien anerkennen die Bedeutung des Energiesektors für die wirtschaftliche und soziale Entwicklung und verpflichten sich, die Zusammenarbeit insbesondere bei der Erzeugung, der Einsparung und der effizienten Nutzung von Energie zu verbessern. Dies schließt die Planung im Energiebereich, alternative Energie einschließlich der Sonnenenergie und die Berücksichtigung der Auswirkungen auf die Umwelt ein.

Artikel 13 bestimmt:

Die Vertragsparteien kommen überein, zur Zusammenarbeit im Fremdenverkehr beizutragen, indem sie u. a. folgende Maßnahmen durchführen:

a) Informationsaustausch und Durchführung von Studien;

b) Ausbildungsprogramme;

c) Förderung von Investitionen und Jointventures.

Artikel 15 lautet:

Die Vertragsparteien arbeiten auf den Gebieten Information und Kultur zusammen, um zu einem besseren gegenseitigen Verständnis zu gelangen und um die kulturellen Bindungen zwischen den beiden Regionen zu stärken. Diese Zusammenarbeit kann folgendes umfassen:

a) einen Informationsaustausch über Angelegenheiten von kulturellem Interesse;

b) Vorstudien und technische Hilfe bei der Erhaltung des Kulturerbes;

c) eine Zusammenarbeit im Bereich der Medien und der audiovisuellen Dokumentation;

d) die Organisation von kulturellen Veranstaltungen und Kulturaustausch.

Die Auffassungen der Parteien

30 Zu den drei oben genannten Sachgebieten führt die Klägerin aus, es fehle an spezifischen Rechtsgrundlagen für eine Zustimmung der Gemeinschaft; infolgedessen wäre es notwendig gewesen, beim Abschluß des Abkommens auf Artikel 235 zurückzugreifen. Energie und Fremdenverkehr würden lediglich in Artikel 3 Buchstabe t des Vertrages ganz allgemein erwähnt, während die der Gemeinschaft durch Artikel 128 Absatz 2 verliehene Zuständigkeit auf kulturellem Gebiet nur koordinierender Natur sei.

Überdies machten die Bestimmungen des Abkommens weitere Maßnahmen notwendig, z. B. solche auf dem Gebiet der alternativen Energie, für die es, abgesehen von Artikel 235, an jeglicher Rechtsgrundlage für ein Tátigwerden der Gemeinschaft fehle.

31 Nach Auffassung des Beklagten und der Kommission sind diese Bestimmungen des Abkommens dagegen im Verhältnis zur Entwicklungszusammenarbeit, die den Kern der Vereinbarung bilde, akzessorischer Natur; außerdem enthielten sie keine verbindlichen Vorschriften.

Würdigung

32 Angesichts der von Portugal vertretenen Auffassung müssen wir uns auch hier fragen, ob sich die Sachgebiete, um die es geht, auf die in Artikel 130u festgelegten Ziele der Zusammenarbeit zurückführen lassen und ob die Bestimmungen des Abkommens nach ihrem Inhalt in den sachlichen Regelungsbereich der in Artikel 130y vorgesehenen Abkommen fallen können.

33 Die erste Frage ist meines Erachtcns zu bejahen. Die drei Gebiete sind von zentraler Bedeutung für die Zwecke der Entwicklung und fallen daher sicherlich in den in Rede stehenden sachlichen Bereich, wie er nach und nach in aufeinanderfolgenden Abkommen über Zusammenarbeit definiert und schließlich in Artikel 130u des Vertrages festgeschrieben wurde. Im übrigen ist es bezeichnend, daß diese wirtschaftlichen Sektoren Gegenstand früherer die Zusammenarbeit betreffende Handlungen der Gemeinschaft gewesen und infolgedessen Bestandteil des einschlägigen acquis communautaire sind.

34 Was die Energie betrifft, so ist sicherlich, ohne daß es weiterer Erwägungen bedürfte, der in Artikel 7 des Abkommens enthaltene Hinweis auf die Bedeutung [dieses Sektors] für die wirtschaftliche und soziale Entwicklung ausschlaggebend. Im übrigen umfaßt bereits nach Artikel 8 der Verordnung Nr. 443/92 die wirtschaftliche Zusammenarbeit mit den Entwicklungsländern alle wirtschaftlichen, technischen und wissenschaftlichen Gebiete, insbesondere die Bereiche Energie, ... (Absatz 1). Unter den verschiedenen Energiequellen wird, wie Artikel 7 des Abkommens klarstellt, den alternativen der Vorzug eingeräumt. Dieses Ergebnis stimmt völlig mit dem Stellenwert des Umweltschutzes überein, der, wie bereits dargelegt, mit dem Begriff der nachhaltigen Entwicklung und der Bezugnahme des Artikels 8 auf gewerbliche Umweltprobleme verknüpft ist.

Die gleichen Überlegungen gelten auch für den Fremdenverkehr. Auch in diesem Fall haben wir es mit einer wirtschaftlichen Tätigkeit zu tun, die für die Entwicklungsländer von großer Bedeutung ist und als solche, da sie zu deren wirtschaftlicher und sozialer Entwicklung sowie zum Kampf gegen Armut beiträgt, in voller Übereinstimmung mit dem Begriff der Entwicklung, wie ihn die Abkommen der dritten Generation geprägt haben, unter Artikel 13 Ou zu subsumieren ist.

Es bleibt schließlich die Kultur. Hier sei auf die Bestimmungen hingewiesen, die der Vertrag selbst in seinem Titel IX enthält. Artikel 128 Absatz 4 stellt eine Verbindung zwischen der Kulturpolitik und den anderen von der Gemeinschaft betriebenen Politiken her: Die Gemeinschaft trägt den kulturellen Aspekten bei ihrer Tätigkeit aufgrund anderer Bestimmungen dieses Vertrages Rechnung. Artikel 128 Absatz 3 projiziert das Tätigwerden der Gemeinschaft auf dem in Rede stehenden Sektor klar auf die internationale Ebene, indem er vorsieht, daß die Gemeinschaft und die Mitgliedstaaten die Zusammenarbeit mit dritten Ländern [im] Kulturbereich [fördern].

Die Kultur stellt daher ein Querschnittsziel der Gemeinschaft dar, das deren einzelne sektorielle Politiken beeinflußt und dem Tätigwerden der Gemeinschaft auf internationaler Ebene, auch was das Gebiet der Entwicklungszusammenarbeit betrifft, seinen Stempel aufprägt.

35 In diesem Sinne eindeutig sind die Erklärung des Rates über die Zusammenarbeit mit den Entwicklungsländern Lateinamerikas und Asiens, der zufolge im Rahmen der gemeinschaftlichen Zusammenarbeit Anstrengungen unternommen [werden], um die kulturelle Dimension in den Beziehungen zwischen beiden Regionen auszubauen (Hervorhebungen von mir), Artikel 5 Absatz 6 der Verordnung Nr. 443/92, dem zufolge die kulturelle Dimension der Entwicklung ... ein ständiges Ziel aller Tätigkeiten und Programme sein [muß], an denen die Gemeinschaft beteiligt ist, und schließlich die Praxis der Gemeinschaft, die durch die Einbeziehung des fraglichen Sachgebiets in zahlreiche mit Entwicklungsländern geschlossene Abkommen gekennzeichnet ist.

36 Es besteht also kein Zweifel daran, daß sich die genannten Sachgebiete, was die angestrebten Ziele betrifft, unter den Begriff der Entwicklungszusammenarbeit subsumieren lassen. Jedoch muß der Inhalt der Bestimmungen des Abkommens in Betracht gezogen werden. Sollten diese den Mitglied-Staaten ins einzelne gehende spezifische Verpflichtungen auferlegen, so könnte die Zuständigkeit der Gemeinschaft wegen der möglichen Rückwirkungen ihrer Ausübung auf den Binnenmarkt zweifelhaft sein; es würde sich dann nicht um Maßnahmen handeln, die ihre Grundlage in Artikel 130y finden könnten.

37 Dies ist indessen nicht der Fall. Die hier untersuchten Bestimmungen des Abkommens zeichnen sich sämtlich durch das Fehlen eines bindenden Inhalts aus. Auf dem Sektor der Energie verpflichten sich [die Vertragsparteien], die Zusammenarbeit ... zu verbessern; was den Fremdenverkehr betrifft, so kommen [sie] überein, zur Zusammenarbeit ... beizutragen; auf kulturellem Gebiet arbeiten [sie] ... zusammen, um zu einem besseren gegenseitigen Verständnis zu gelangen und um die kulturellen Bindungen zwischen den beiden Regionen zu stärken.

Wie man sieht, handelt es sich eher um grundsätzliche Aussagen als um die Festlegung präziser Verpflichtungen, an die die Parteien gebunden wären. Zu verwerfen ist auch die Auffassung der Klägerin, daß das Abkommen selbst Maßnahmen vorsehe, die den Rückgriff auf Artikel 235 erforderlich machten. Die vorgesehenen Tätigkeiten (Informationsaustausch, Studien, Fördcrungs- und Bildungsmaßnahmen), so allgemein geartet sie auch sein mögen, stehen in unmittelbarem und offensichtlichem Zusammenhang mit der Zusammenarbeit auf diesen Gebieten und können angesichts ihrer akzessorischen Natur auf die für den Abschluß des Abkommens gewählte Rechtsgrundlage zurückgeführt werden. Ich meine daher, daß die Auffassung des Beklagten zutrifft.

Geistiges Eigentum

38 Artikel 10 des Abkommens bestimmt:

Die Vertragsparteien verpflichten sich, soweit ihre Rechtsvorschriften und Politiken dies zulassen, die Rechte des geistigen Eigentums, einschließlich der Patente, der Markenzeichen und Dienstleistungsmarken, des Urheberrechts und der verwandten Schutzrechte, der geographischen Bezeichnungen (einschließlich der Herkunftszeichen), der Gebrauchsmuster und der Topographien integrierter Schaltkreise, angemessen und wirksam zu schützen, und, wo wünschenswert, diesen Schutz zu verstärken. Sie verpflichten sich ebenfalls, soweit möglich, den Zugang zu den Datenbanken der Organisationen für geistiges Eigentum zu erleichtern.

Die Auffassungen der Parteien

39 Nach der Ansicht Portugals ist die Gemeinschaft nicht befugt, auf der Grundlage der Artikel 113 und 130y derartige Verpflichtungen einzugehen. Die Klägerin beruft sich für ihre Auffassung auf einschlägige Entscheidungen des Gerichtshofes, der festgestellt habe, daß es bei Fehlen gemeinschaftlicher Vorschriften zur Harmonisierung der nationalen Rechtsvorschriften vorbehaltlich der Einhaltung der einschlägigen internationalen Übereinkünfte Sache der Mitgliedstaaten sei, die Voraussetzungen und die Modalitäten des Schutzes des Eigentums an literarischen und künstlerischen Werken festzulegen. Dieser Rechtsprechung liege die Überlegung zugrunde, daß die Gemeinschaft daran gehindert werden müsse, das Instrument des externen Abkommens zu mißbrauchen, um in Sachgebiete einzudringen, die sie in Wirklichkeit unter Beachtung der Verfahrens- und Abstimmungsmodalitäten zu regeln habe, die, soweit es um Maßnahmen zur Harmonisierung des Binnenmarktes gehe, in den Artikeln 100 und 100a und, soweit neue, den nationalen Befugnissen übergeordnete Befugnisse geschaffen werden sollten, in Artikel 235 vorgesehen seien. Diese Schlußfolgerung werde durch das Gutachten 1/94 bekräftigt, in dem der Gerichtshof in bezug auf das TRIPs-Abkommen das Bestehen einer gemeinsamen Zuständigkeit von Mitgliedstaaten und Gemeinschaft festgestellt habe.

40 Nach Ansicht des Rates, dem sich die Kommission anschließt, haben die Bestimmungen des Abkommens eine beschränkte Tragweite und sehen wesentliche Verpflichtungen zu Lasten der Republik Indien vor. Aufgrund dieser Umstände und unter Berufung auf Ihre Feststellungen im Gutachten 1/94 gelangt der Rat zu der Auffassung, daß die Gemeinschaft befugt gewesen sei, das Abkommen auf der Grundlage des Artikels 113 ohne die Mitwirkung der Mitgliedstaaten zu schließen.

Würdigung

41 Auch meiner Meinung nach muß die Frage auf der Grundlage dessen geprüft werden, was der Gerichtshof in seinem Gutachten 1/94 entschieden hat. Es trifft zu, daß die Gemeinschaft nach diesem Gutachten nicht über eine ausschließliche Zuständigkeit auf dem Gebiet des geistigen Eigentums verfügt, daß vielmehr eine mitwirkende Zuständigkeit der Mitgliedstaaten anzunehmen ist. Damit ist gesagt, daß die Form des gemischten Abkommens zu wählen ist, wenn eine externe Regelung über diese Materie getroffen werden soll.

42 Es ist indessen daran zu erinnern, daß der Gerichtshof zu diesem Ergebnis bezüglich eines Abkommens gelangt ist, das einen außerordentlich weiten Anwendungsbereich und einen sehr ins einzelne gehenden Inhalt hat und das das Ziel verfolgt, den Schutz des geistigen Eigentums weltweit zu verstärken und zu harmonisieren. In jenem Fall fehlte es an Harmonisierungsmaßnahmen. Die Gemeinschaft hatte also ihre Zuständigkeit zur internen Regelung der Materie noch nicht ausgeübt; es versteht sich, daß der Gerichtshof unter diesen Umständen entschieden hat, der Gemeinschaft nicht die Befugnis zuzubilligen, allein externe Abkommen abzuschließen.

43 Bei der Prüfung der Rechtmäßigkeit von Bestimmungen, die das geistige Eigentum betreffen und die in Abkommen enthalten sind, die von der Gemeinschaft auf der Grundlage von Artikel 113 geschlossen wurden, hat der Gerichtshof jedoch eine teilweise Abweichung von dem oben dargelegten Grundsatz herausgearbeitet. In der Tat wurde die volle Zuständigkeit der Gemeinschaft auf dem fraglichen Gebiet für den Fall anerkannt, daß das aufgrund von Artikel 113 geschlossene externe Abkommen Nebenbestimmungen über bloße Konsultierungsverfahren oder Klauseln [enthält], mit denen die andere Vertragspartei aufgefordert wird, das Niveau des Schutzes des geistigen Eigentums zu verbessern.

44 Betrachten wir den vorliegenden Fall nach Maßgabe der Haltung, die der Gerichtshof eingenommen hat. Hält man sich an den Wortlaut der Stellungnahme des Gerichtshofes, so kann die streitige Klausel des Abkommens den Bestimmungen des TRIPs-Abkommens nicht gleichgestellt werden. Meines Erachtens kann sie dagegen — berücksichtigt man die Prägung, die die Rechtsprechung des Gerichtshofes der gemeinsamen Handelspolitik verliehen hat —, auf Artikel 113 zurückgeführt werden, wie dies Kommission und Rat geltend machen. Die Bestimmungen des Artikels 10 können in der Tat aufgrund ihres Inhalts als Neben- und Hilfsbestimmungen in dem Sinne angesehen werden, in dem der Gerichtshof diesen Begriff versteht. Dies wird durch die folgenden Überlegungen bekräftigt.

45 Vor allem verfolgt die in Rede stehende Bestimmung des Abkommens weder die Ziele einer Harmonisierungsvorschrift, noch zeitigt sie die deren Wirkungen. Ihr normativer Inhalt ist eindeutig. Sie beschränkt sich auf die Feststellung, daß der angemessene und wirksame Schutz der Rechte des geistigen Eigentums gewährleistet wird, soweit ihre [der Vertragsparteien] Rechtsvorschriften und Politiken dies zulassen. Wir haben es also nicht mit einer nach außen gerichteten Tätigkeit der Gemeinschaft zu tun, die sich auf den Prozeß der Harmonisierung der Vorschriften im Bereich des Binnenmarkts auswirken könnte. Wenn dem aber so ist, so ist im vorliegenden Fall nicht die Extremsituation gegeben, auf die der Gerichtshof seine Entscheidung bezüglich des TRIPs gestützt hat.

46 Zweitens erweist sich die aus dem Abkommen fließende Verpflichtung meines Erachtens als bloßer Anreiz für die Befolgung der Vorschriften und somit, um sich der Aus drucks weis e des Gerichtshofes in dem vorstehend zitierten Gutachten zu bedienen, im wesentlichen als an die Gegenpartei gerichtete Aufforderung, das Schutzniveau anzuheben. Unter diesem Gesichtspunkt muß die festgelegte Verpflichtung einer Stilklausel gleichgestellt werden, deren Inhalt zwar hohen politischen Wert hat, deren rechtliche Funktion jedoch ausschließlich darin besteht, daß das Abkommen aufgelöst oder ausgesetzt werden kann, wenn die andere Vertragspartei ihre Verpflichtung mißachtet, den Schutz der Rechte des geistigen Eigentums tatsächlich zu gewähren. Es kommt insofern nicht darauf an, daß sich die Gemeinschaft abweichend von den in anderen Abkommen über Zusammenarbeit getroffenen Regelungen selbst verpflichtet, die eigene Rechtsordnung und die eigene Politik in dem fraglichen Bereich zu beachten. Da es sich nicht um einen Bereich handelt, in dem ausschließlich die Gemeinschaft tätig werden kann, unterliegt die Zuweisung von Kompetenzen an die Gemeinschaft den auf diesem Gebiet geltenden Bedingungen und Regelungen der Gemeinschaftsrechtsordnung. Mit anderen Worten, die Verpflichtung der Gemeinschaft darf sich gegenwärtig und in Zukunft ausschließlich auf diejenigen Bereiche des fraglichen Sachgebiets beziehen, in denen die Gemeinschaft ihre Zuständigkeiten nach den Artikeln 100, 100a und 235 bereits ausgeübt hat.

47 Abgesehen hiervon kommt den vom Gerichtshof in dem zitierten Gutachten angestellten Überlegungen betreffend die Verbindung zwischen geistigem Eigentum und Handel mit den betreffenden Produkten besondere Bedeutung für die in der Entwicklung begriffenen Wirtschaftsräume zu. Die stimulierende Wirkung, die den ausschließlichen Rechten zuerkannt werden muß, stellt in der Tat ein Mittel zur Erreichung jener dauerhaften wirtschaftlichen und sozialen Entwicklung dar, die das allgemeine Ziel von Artikel 130u bildet. Außerdem darf nicht übersehen werden, daß die Regelung der Frage des geistigen Eigentums die Rechtsordnungen der wirtschaftlich fortgeschritteneren Länder kennzeichnet. Die uns beschäftigende Bestimmung dient daher dazu, das Abkommen auf das im Vertrag ausdrücklich niedergelegte Ziel der harmonischen Eingliederung der Entwicklungsländer in die Weltwirtschaft auszurichten.

48 Nach alledem läßt sich Artikel 10 des Abkommens — wegen seiner Zielsetzung, seines Wortlauts und weil er Verpflichtungen vorsieht, die im Verhältnis zum Gegenstand der in dieser internationalen Vereinbarung getroffenen Regelung lediglich akzessorischer Natur sind — in den Bereich der gemeinsamen Handelspolitik einordnen. Er findet also eine ordnungsgemäße Rechtsgrundlage in Artikel 113. Dem Vorbringen der Klägerin kann daher nicht gefolgt werden.

Bekämpfung des Drogenmißbrauchs

Artikel 19 lautet:

(1) Die Vertragsparteien bekräftigen ihre Entschlossenheit, im Rahmen ihrer Zuständigkeiten unter Berücksichtigung der einschlägigen Arbeiten internationaler Organisationen die Wirksamkeit der Politiken und Maßnahmen zu erhöhen, um die Lieferung und Verteilung von Betäubungsmitteln und psychotropen Substanzen zu bekämpfen sowie dem Drogenmißbrauch vorzubeugen und ihn zu verringern.

(2) Die Zusammenarbeit zwischen den Vertragsparteien umfaßt:

a) die Ausbildung, Bildung, Gesundheitsförderung und Rehabilitation Süchtiger, einschließlich Projekten zur Wiedereingliederung Süchtiger in ihr berufliches und soziales Umfeld;

b) Maßnahmen zur Förderung alternativer Erwerbsmöglichkeiten;

c) die technische, finanzielle und administrative Hilfe bei der Überwachung des Handeis mit Ausgangsstoffen sowie bei der Vorbeugung, Behandlung und Verringerung des Drogenmißbrauchs;

d) den Austausch aller relevanten Informationen, einschließlich Informationen über die Geldwäsche.

Die Auffassungen der Parteien

49 Die Klägerin vertritt die Auffassung, die streitige Bestimmung schaffe wechselseitige Verpflichtungen auf dem Gebiet der Drogenbekämpfung. Auf diesem Gebiet gebe es aber keine das streitige Vorgehen deckende Rechtsnormen des Vertrages, noch seien Eingriffe der Gemeinschaft in den Binnenmarkt erfolgt, die es gerechtfertigt hätten, derartige Bestimmungen in das Abkommen aufzunehmen. Jedenfalls hätten die fraglichen Bestimmungen nach dem Verfahren des gemischten Abkommens erlassen werden müssen, da sie die Zusammenarbeit in den (in Artikel K.l Absätze 4 und 9 des Vertrages) geregelten Bereichen Justiz und Inneres beträfen.

50 Der Rat führt aus, eine Reihe von Gemeinschaftshandlungen, deren Rechtsgrundlage nicht beanstandet worden sei, regelten die fragliche Materie für den Binnenmarkt; somit sei es der Gemeinschaft nach dem Grundsatz der Parallelität gestattet, sich mit der gleichen Materie auch im Rahmen ihrer Außenbeziehungen zu befassen. Anders die Sichtweise der Kommission: Die Bestimmungen des Abkommens über den Kampf gegen Drogen ließen sich unmittelbar auf die Verfolgung der Ziele der sozialen und wirtschaftlichen Entwicklung zurückführen und hätten ihre Grundlage in Artikel 130y.

Würdigung

51 Die Drogenbekämpfung wurde erst durch den Vertrag von Maastricht ausdrücklich in die Gemeinschaftsrechtsordnung aufgenommen. Die Regelung der Materie verteilt sich jedoch auf den Zuständigkeitsbereich der Gemeinschaft und die nach dem Maastrichter System vorbehaltenen Bereiche der gemeinsamen Außen- und Sicherheitspolitik sowie der Zusammenarbeit auf den Gebieten der Justiz und des Inneren.

Insbesondere Artikel K.l, der in bezug auf die Union die Zusammenarbeit auf den Gebieten der Justiz und des Inneren regelt, bezieht in die Bereiche, die die Mitgliedstaaten als Angelegenheiten von gemeinsamen Interessen [betrachten], die Bekämpfung der Drogenabhängigkeit ein (Nummer 4), sei es zu allgemeinen Zwecken, sei es auf den Gebieten der justiziellen Zusammenarbeit in Strafsachen (Nummer 7), der Zusammenarbeit im Zollwesen (Nummer 8) und der polizeilichen Zusammenarbeit (Nummer 9).

Die entscheidende Vorschrift auf Gemeinschaftsebene ist dagegen Artikel 129, durch den der Grundwert der Gesundheit gewissermaßen Verfassungsrang innerhalb der Gemeinschaftsrechtsordnung erhält. In Absatz 1 Unterabsatz 2 dieses Artikels heißt es, daß die Tätigkeit der Gemeinschaft ... auf die Vergütung von Krankheiten, insbesondere der weit verbreiteten schwerwiegenden Krankheiten einschließlich Drogenabhängigkeit, gerichtet [ist] (Hervorhebung von mir); weiterhin wird (Absatz 1 Untcrabsatz 3) festgestellt, daß die Erfordernisse im Bereich des Gesundheitsschutzes ... Bestandteil der übrigen Politiken der Gemeinschaft [sind].

52 Ich übersehe nicht, daß die Tätigkeit der Gemeinschaft nach Artikel 129, worauf die Klägerin hinweist, lediglich die Koordinierung der Politiken der Mitgliedstaaten zum Gegenstand hat. Ich meine jedoch, daß der Hinweis in Absatz 1 Unterabsatz 3 dieses Artikels für die vorliegende Untersuchung von erheblicher Bedeutung ist. Indem diese Vorschrift dem Gesundheitsschutz (und damit auch der Bekämpfung der Drogenabhängigkeit) im Rahmen der Tätigkeit der Gemeinschaft die erforderliche Bedeutung zuerkennt, bekräftigt sie, wie mir scheint, den Querschnittscharakter dieser Politik auch in bezug auf das Tätigwerden im Bereich der Entwicklungszusammenarbeit.

53 Nach dieser allgemeinen Vorbemerkung komme ich zum Kern der Frage. Ich meine, daß der Sektor des Kampfes gegen Drogen mit Rücksicht auf seine Zielsetzung in den Bereich der Entwicklungspolitik einbezogen werden muß. Daß diese Auffassung den Vorzug verdient, wird durch verschiedene Stellungnahmen der Gemeinschaftsorgane bestätigt. In erster Linie sind es die von der Kommission aufgestellten und vom Rat in seiner Besetzung mit den für Entwicklungszusammenarbeit zuständigen Ministern in zwei Erklärungen von 1990 und 1991 gebilligten Leitlinien für die Zusammenarbeit, die den Kampf gegen Drogen unter den sechs Hauptbereichen der im Rahmen der Entwicklungshilfe vorzunehmenden Eingriffe aufzählen.

In diesem Zusammenhang wurde im einzelnen festgestellt:

Die Zusammenarbeit der Gemeinschaft ... zur Förderung der Drogenbekämpfung wird auf der Grundlage eines Dialogs verstärkt werden, der sich in den allgemeinen Rahmen der wirtschaftlichen Entwicklung der Erzeugerländer und ihrer Zusammenarbeit mit der Europäischen Gemeinschaft einfügt. Diese Zusammenarbeit wird Maßnahmen umfassen, die sowohl die humanitäre Hilfe als auch die Entwicklungshilfe betreffen.

Dieser Leitgedanke wurde später in der Verordnung Nr. 443/92 bekräftigt. Dort heißt es zum Tátigwerden der Gemeinschaft auf dem Gebiet der Entwicklungszusammenarbeit:

Besondere Aufmerksamkeit gilt Maßnahmen zur Drogenbekämpfung. Die Zusammenarbeit der Gemeinschaft ... zur Förderung der Drogenbekämpfung wird auf der Grundlage eines Dialogs intensiviert, der im allgemeineren Zusammenhang der wirtschaftlichen Entwicklung der Erzeugerländer und ihrer Zusammenarbeit mit der Gemeinschaft geführt wird.

In Übereinstimmung mit dieser Feststellung ist die Drogenbekämpfung dann später wesentlicher Bestandteil der Abkommen der dritten Generation über Zusammenarbeit geworden, die Bestimmungen mit ähnlichem Wortlaut wie die vorliegende enthalten.

54 Die Entwicklungszusammenarbeit muß daher unmittelbar den Kampf gegen Drogen berühren. Hierfür haben sich die Gemeinschaftsorgane entschieden. Die Gründe liegen auf der Hand. Eine Wirtschaft, die sich auf die Herstellung von Drogen gründet — oder die daraus bedeutende Erträge erzielt —, wirkt sich auf die organisatorischen Grundlagen einer in Entwicklung befindlichen Gesellschaft zweifellos in der Weise aus, daß die harmonische Einfügung des Landes in die Weltwirtschaft beeinträchtigt wird. Die Abdrängung der Betroffenen an den Rand der Gesellschaft, der Anreiz zum Verbrechen, die Auflösung der sozialen Strukturen, die sich aus dem Drogenkonsum und der mit ihm zusammenhängenden Industrie ergeben, stehen im Widerspruch zum Begriff der nachhaltigen sozialen Entwicklung und verhindern die Entstehung der Voraussetzungen für die Erreichung der Ziele der Gemeinschaftspolitik.

55 Die in dem Abkommen getroffene Regelung läßt sich, wie ich glaube, in Anbetracht ihrer Zielsetzung auf Artikel 13Ou zurückführen. Eine andere Frage ist, ob ihr Inhalt den Rückgriff auf Artikel 130y rechtfertigt oder aber eine andere Rechtsgrundlage erfordert.

56 Für welche Lösung soll man sich entscheiden? Vor allem ist klarzustellen, daß die in Artikel 19 Absatz 1 des Abkommens ausgesprochene Verpflichtung sich als bloße Absichtserklärung erweist. Die Parteien beschränken sich darauf, ihre Entschlossenheit zu bekräftigen, im Rahmen ihrer jeweiligen Zuständigkeiten und mittels Politiken und Maßnahmen wirksam zu handeln, sei es auf dem Drogenmarkt, sei es zu dem Zweck, dem Drogenmißbrauch vorzubeugen und ihn zu verringern, und somit, wirtschaftlich gesprochen, sowohl auf der Angebotsais auch auf der Nachfrageseite dieser Erzeugnisse einzugreifen.

57 Demnach ist klar, daß wir es nicht mit der Frage zu tun haben, ob die Gemeinschaft dieses Sachgebiet tatsächlich durch den Erlaß von Harmonisierungsmaßnahmen okkupiert hat. Keine derartige Maßnahme ist getroffen worden, noch mußte sie aufgrund des Abkommens getroffen werden.

58 Wenden wir uns also der Prüfung der einzelnen Maßnahmen zu. Der Anwendungsbereich der in Buchstabe a niedergelegten Verpflichtung läßt sich in vollem Umfang auf Artikel 130y zurückführen. Die hier vorgesehenen Maßnahmen der Zusammenarbeit können — abgesehen davon, daß sie wiederum mit dem Querschnittswert Gesundheit in der Gemeinschaftsrechtsordnung verknüpft sind, auf den ich bereits hingewiesen habe — unmittelbar den Zielen der Zusammenarbeit zugeordnet werden, da sie ausdrücklich der Wiedereingliederung Süchtiger in ihr berufliches und soziales Umfeld zu dienen bestimmt sind.

59 Entsprechende Überlegungen gelten für die in Buchstabe b vorgesehenen Maßnahmen zur Förderung alternativer Erwerbsmöglichkeiten. Die Umstellung der für den Anbau von Opiaten bestimmten Flächen gehört in der Tat zu den historischen Eingriffen, die die Gemeinschaft auf diesem Gebiet vorgenommen hat. Seit 1987 wurde nämlich ein spezielles Programm für die Nord-Süd-Zusammenarbeit zum Zwecke der Finanzierung dieses Vorhabens verwirklicht. Berücksichtigt man die Verbindung zwischen diesen Maßnahmen und der bäuerlichen Welt, die nach den von der Gemeinschaft beschlossenen Leitlinien einen bevorzugten Bereich für gemeinschaftliches Tätigwerden auf dem Gebiet der Zusammenarbeit bildet, so erweist sich unzweifelhaft, daß die Maßnahmen im Verhältnis zu den verfolgten Zielen akzessorischer Natur sind.

60 Die unter Buchstabe c bezeichneten Arten des Tätigwerdens betreffen zwei unterschiedliche Aspekte der Drogenbekämpfung: Die Überwachung des Handels mit Ausgangsstoffen sowie die Verhinderung, Behandlung und Verringerung des Drogenmißbrauchs. Zum zweiten Aspekt kann wiederholt werden, was oben zu den Punkten a und b gesagt wurde. Derartige Eingriffe, die in unmittelbarem Zusammenhang mit den direkt die Politik der Entwicklungszusammenarbeit betreffenden wirtschaftlichen und sozialen Zielsetzungen stehen und bei denen auch die Aspekte des Gesundheitsschutzes hervorzuheben sind, sind im Verhältnis zu diesen Bereichen akzessorischer Natur.

61 Die Beurteilung der im ersten Teil von Buchstabe c genannten Maßnahmen bedarf dagegen einer eingehenderen Untersuchung. Die Gemeinschaft ist auf diesem Gebiet durch den Erlaß der Verordnung (EWG) Nr. 3677/90 des Rates tätig geworden, mit der Maßnahmen zur Überwachung des Handels mit häufig für die unerlaubte Herstellung von Suchtstoffen und psychotropen Substanzen verwendeten Stoffen zwischen der Gemeinschaft und Drittländern festgelegt werden. Dieser auf der Grundlage von Artikel 113 erlassene Rechtsakt fügt sich in die allgemeinere Verpflichtung der Gemeinschaft ein, innerhalb der Grenzen ihrer Zuständigkeit im Rahmen der weltweit zur Drogenbekämpfung unternommenen Initiativen tätig zu werden, die ihren bezeichnendsten Niederschlag in dem am 19. Dezember 1988 in Wien von der Gemeinschaft und ihren Mitgliedstaaten mitunterzeichneten Übereinkommen der Vereinten Nationen gegen den unerlaubten Verkehr mit Suchtstoffen und psychotropen Substanzen gefunden haben. Wie es in der siebten Begründungserwägung der Verordnung heißt, leistet die Gemeinschaft einen Beitrag zu den Anstrengungen der Erzeugerländer bei der Bekämpfung des Drogenhandels.

Meines Erachtens kann die Gemeinschaft auch auf der Grundlage dieser Daten auf dem Wege über Zusammenarbeitsabkommen mit Drittländern Maßnahmen auf dem fraglichen Gebiet treffen. Die Überwachung des Handels mit psychotropen Substanzen ist nämlich innerhalb dieses Plans einer weltweiten Zusammenarbeit auf dem Gebiet der Drogenbekämpfung angesiedelt und kann insofern auf die zur Erreichung der Ziele des Artikels 130u durchgeführten Tätigkeiten ausstrahlen. Auf diese Ziele gerichtete Hilfsmaßnahmen sind natürlich zweckdienlich, wenn es um die wirksame Bekämpfung der Drogen geht. Angesichts ihres im Verhältnis zu diesen Zielen der Zusammenarbeit akzessorischen Charakters läßt sich annehmen, daß solche Maßnahmen auf Artikel 130y gestützt werden können.

62 Auch bei der Bewertung der in Buchstabe d vorgesehenen Maßnahmen muß man die zuletzt vorgetragenen Überlegungen und den allgemeinen Zusammenhang vor Augen haben, in dem die Gemeinschaft auf diesem Gebiet tätig wird.

63 Um eine zweckdienliche Antidrogenpolitik betreiben zu können, muß die Gemeinschaft über Erkenntnisse verfügen; deshalb wurde eine Europäische Beobachtungsstelle für Drogen und Drogensucht geschaffen. Ihr institutioneller Zweck besteht darin, der Gemeinschaft und ihren Mitgliedstaaten ... objektive, zuverlässige und auf europäischer Ebene vergleichbare Informationen über die Drogen- und Drogensuchtproblematik und ihre Folgen zu liefern (Artikel 1 Absatz 2 der Verordnung Nr. 302/93). Die Informationen betreffen keine konkreten und namentlich benannten Fälle (Artikel 1 Absatz 5). Die Beobachtungsstelle sammelt, verbessert und verbreitet allgemeine Daten über die Problematik (Artikel 2). Zu den vorrangigen Informationsbereichen, die in der Anlage zur Verordnung aufgezählt sind, gehören (Buchstabe A Nummer 5) die Folgen der Drogenproblematik für die Erzeuger-, Verbraucher- und Transitländer ... einschließlich insbesondere der Geldwäsche ... Die Zuständigkeit der Gemeinschaft für die Sammlung von Informationen über Drogen wird somit für den Binnenmarkt anerkannt. Das Vorbringen Portugals, daß derartige Tätigkeiten außerhalb des Handlungsbereichs der Gemeinschaft lägen, ist daher zurückzuweisen.

64 Es bleibt das Problem, auf welche Rechtsgrundlage ein solches Tätigwerden gestützt werden kann, wenn es auf internationaler Ebene stattfindet. Die Verordnung hat nämlich nicht nur Artikel 235 des Vertrages als Rechtsgrundlage, sondern stellt fest, daß die Beobachtungsstelle ... denjenigen Drittländern, die das Interesse der Gemeinschaft und ihrer Mitglicdstaaten an den Zielen und Arbeiten der Beobachtungsstelle teilen, auf der Grundlage von zwischen ihnen und der Gemeinschaft nach Artikel 235 des Vertrages geschlossenen Abkommen [offensteht] (Artikel 13).

65 Ungeachtet dieser doppelten Verweisung auf Artikel 235 ist indessen festzustellen, daß die in Rede stehende Klausel des Abkommens auf Artikel 130y beruht, da sie im Verhältnis zum Hauptgegenstand des Abkommens eindeutig akzessorischer Natur ist. Hierfür sprechen eine Reihe von Überlegungen.

Zum einen waren entsprechende Bestimmungen — wie ich bereits dargelegt habe und hier wegen der Bedeutung dieses Umstandes für die Analyse des gesamten Abkommens in Erinnerung rufe — bereits in verschiedenen Abkommen der dritten Generation über Zusammenarbeit enthalten.

66 Diese Vorbemerkung bedarf jedoch der Verdeutlichung. Die hier untersuchte Maßnahme muß dahin verstanden werden, daß sie im Zusammenhang mit den von der Gemeinschaft beschlossenen allgemeinen Leitlinien für die Drogenbekämpfung im Rahmen der Entwicklungszusammenarbeit steht. Den Rechtsakten der Gemeinschaft zufolge, mit denen ich mich weiter oben befaßt habe, gehört das Drogenproblem automatisch zu der fraglichen Materie. Der Informationsaustausch stellt sich daher als Instrument einer einleitenden Untersuchung dar, das auf den Erlaß der zur Bekämpfung des Phänomens erforderlichen eingreifenden Maßnahmen gerichtet ist. Dies ergibt sich auch aus der siebten Begründungserwägung und aus Artikel 2 der genannten Verordnung, wonach das Informationsmaterial es der Gemeinschaft ermöglichen soll, Maßnahmen zur Drogenbekämpfung zu ergreifen. Die in Buchstabe d vorgesehene Tätigkeit erweist sich daher als akzessorisch im Verhältnis zu dem mit dem Zusammenarbeitsabkommen verfolgten Ziel der Drogenbekämpfung, eben weil sie andere in dem fraglichen Bereich zu treffende angemessene Maßnahmen vorsieht und gestattet.

67 Das Ergebnis, zu dem ich gelangt bin, erweist sich erst recht als zutreffend, wenn man die Ausführungen berücksichtigt, die der Vertreter des Rates in der mündlichen Verhandlung zum Wesen jener Informationen vorgetragen hat. Diese sind nämlich allgemeiner Natur, entsprechen also den Informationen, die die Gemeinschaft, wie wir gesehen haben, von der Beobachtungsstelle erhält und — in der Form, die sie für die wirksamste hält — verwendet, wenn sie wie im vorliegenden Fall Handlungen vornimmt, die sich in weitem Sinne auf den Bereich der Drogenbekämpfung zurückführen lassen. Die in Artikel 19 Absatz 1 des Abkommens vorgesehenen Maßnahmen bewegen sich somit innerhalb, nicht außerhalb der Zuständigkeit der Gemeinschaft. Der Sachverhalt gehört also nicht zu dem Tätigkeitsbereich der polizeilichen Zusammenarbeit, der unter den Tatbestand der Zusammenarbeit auf den Gebieten der Justiz und des Inneren fällt.

68 Die hier vertretene Auffassung gilt auch für Artikel 13, wonach die Beobachtungsstelle Drittländern auf der Grundlage von nach Artikel 235 geschlossenem Abkommen offensteht. Die Beobachtungsstelle sammelt Erkenntnisse, die die Drogenproblematik in ihrer Gesamtheit betreffen. Die beitretenden Drittstaaten tragen in ihrer Gesamtheit zur Sammlung der Informationen bei und können sie auch selbst nutzen. Die in Rede stehende Bestimmung hat eine andere Tragweite. Mit der Republik Indien werden alle relevanten — d. h. unmittelbar mit der zwischen der Gemeinschaft und der Republik Indien begründeten Kooperationsbeziehung verknüpften — Informationen ausgetauscht. Über diese subjektive Begrenzung des Datenaustausche hinaus besteht noch eine weitere, sozusagen objektive Begrenzung. Die den Gegenstand des Austausche bildenden Informationen sind im Sinne von Buchstabe d relevant, wenn und insoweit sie den in den Buchstaben a, b und c vorgesehenen Maßnahmen und der Verfolgung des in Absatz 1 des gleichen Artikels genannten allgemeinen Zieles dienlich sind. Der Austausch von Erkenntnissen hat, so wie er gedacht ist, eine begrenzte funktionelle Bestimmung, nämlich die eines im Vorfeld der Drogenbekämpfung einzusetzenden Mittels, das einzig und allein auf die im Bereich der Entwicklungszusammenarbeit möglicherweise zu treffenden Maßnahmen ausgerichtet ist.

Die Einbeziehung von Drittstaaten ist vorliegend etwas anderes als die Beteiligung solcher Staaten an der Beobachtungsstelle, für die der erforderliche Rückgriff auf Artikel 235 vorgeschrieben ist. Dies führt mich zu dem Schluß, daß die Gemeinschaft befugt war, auf der Grundlage von Artikel 130y ein Abkommen abzuschließen, das eine Bestimmung über die Drogenbekämpfung wie die oben wiedergegebene enthält.

Ergebnis

Nach alledem schlage ich dem Gerichtshof vor,

die Klage abzuweisen und

die Republik Portugal zur Tragung der Kosten zu verurteilen.