Europäischer Gerichtshof Schlussanträge des Generalanwalts vom 08.10.1996 – C-152/95

Schlußanträge des Generalanwalts

Dámaso Ruiz-Jarabo Colomer

vom 8. Oktober 1996

1 Aufgrund der vorliegenden Vorabentscheidungsfrage des Tribunal administratif Amiens hat der Gerichtshof über die Vergütung bei der endgültigen Aufgabe der Milcherzeugung zu befinden, also über eine der Maßnahmen, die im Rahmen der in der gemeinsamen Marktorganisation für Milch und Milcherzeugnisse angewandten Regelung über die Zusatzabgabe erlassen wurden, die zu vielen Rechtsstreitigkeiten geführt hat.

2 Diese Frage stellt sich in einem Rechtsstreit, in dem das Ehepaar Michel und Monique Macon sowie Philippe Macon, Pascal Macon und Jacqueline Sauvrezy die Nichtigerklärung der Entscheidung des Präfekten des Departements Aisne vom 27. Februar 1992 begehren, mit der dieser ihren Antrag auf Gewährung der Vergütung bei der endgültigen Aufgabe der Milcherzeugung mit der Begründung ablehnte, sie seien keine Milcherzeuger im Sinne des Artikels 12 der Verordnung (EWG) Nr. 857/84.

3 Die Familie Macon und Frau Sauvrezy gründeten eine in Ardon, Departement Aisne, gelegene landwirtschaftliche Erzeugergemeinschaft (groupement agricole d'exploitation en commun — GAEC) mit dem Namen GAEC du Canada, die insbesondere im Rahmen von Direktverkäufen über Referenzmengen verfügte.

4 Im Milchwirtschaftsjahr 1991/92 beantragten die Eheleute Macon und Frau Sauvrezy die Gewährung der durch die Verordnung (EWG) Nr. 1637/91 vorgesehenen Vergütung bei der endgültigen Aufgabe der Milcherzeugung. Dieser Antrag wurde von der zuständigen nationalen Behörde abgelehnt, weil die Antragsteller zwar Inhaber von Referenzmengen seien, im Zeitpunkt der Einreichung ihres Antrags aber keine Milch erzeugt hätten. Trotz der Knappheit des Vorlagebeschlusses des nationalen Gerichts und der Erklärungen der Parteien steht in der Tat fest, daß die Kläger des Ausgangsverfahrens über Referenzmengen verfügten, sie aber nicht nutzten, weil sie die Milcherzeugung eingestellt hatten. Warum die Kläger noch Inhaber der Referenzmengen waren, ist nicht ausgeführt.

5 Unter diesen Umständen ist das Tribunal administratif Amiens der Auffassung, daß die Entscheidung des Rechtsstreits von der Frage abhängt, ob Artikel 2 der Verordnung (EWG) Nr. 1637/91 des Rates vom 13. Juni 1991 zur Festsetzung einer Vergütung für die Verringerung der Referenzmengen nach Artikel 5c der Verordnung (EWG) Nr. 804/68 und einer Vergütung bei der endgültigen Aufgabe der Milcherzeugung dahin auszulegen ist, daß er der Gewährung der Vergütung bei der endgültigen Aufgabe der Milcherzeugung an den Inhaber eines landwirtschaftlichen Betriebes entgegensteht, der keine Milch erzeugt, aber zum Zeitpunkt der Antragstellung über Milchreferenzmengen insbesondere für Direktverkäufe verfügt.

6 Vor einer Beantwortung der Frage des vorlegenden Gerichts sind kurz die Vorschriften des Gemeinschaftsrechts wiederzugeben, die im Rahmen der Regelung über die Zusatzabgabe für die Aufgabe der Milcherzeugung gelten.

Anwendbare Rechtsvorschriften

7 Um das Ungleichgewicht zwischen Angebot und Nachfrage bei Milch und Milcherzeugnissen und die sich daraus ergebenden strukturellen Überschüsse zu verringern, wurde mit der Verordnung (EWG) Nr. 856/84 die gemeinsame Marktorganisation für Milch durch Einführung einer Zusatzabgabenregelung geändert, die mit Wirkung vom 2. April 1984 galt. Dieser Kontrollmechanismus funktionierte wie folgt:

Für die gesamte Gemeinschaft wurde eine Gesamtmenge festgesetzt, die die Garantieschwelle für die Milcherzeugung darstellte.

Diese Menge wurde auf die Mitgliedstaaten anhand der Milchlieferungen des Kalenderjahres 1981 in ihrem jeweiligen Gebiet zuzüglich 1 % aufgeteilt, mit Ausnahme der für die Gemeinschaftsreserve bestimmten Menge; diese Reserve wurde geschaffen, um den besonderen Bedürfnissen mehrerer Mitgliedstaaten und bestimmter Milcherzeuger zu genügen.

Jeder Mitgliedstaat teilte seinerseits seine Garantiemenge auf seine Milcherzeuger auf, indem er ihnen eine individuelle, gewöhnlich Milchquote genannte Referenzmenge zuwies.

Die Überschreitung der Referenzmenge zog für die Milcherzeuger die Verpflichtung zur Zahlung einer Zusatzabgabe nach sich, mit der die durch den Absatz dieser Überschüsse verbundenen Ausgaben finanziert werden sollten. Die Abgabe war entsprechend der von jedem Mitgliedstaat getroffenen Wahl vom Erzeuger (Formel A) oder vom Käufer von Milch zu zahlen, wobei dieser berechtigt war, die Abgabe auf den Milcherzeuger abzuwälzen (Formel B). Frankreich entschied sich für die Formel Β.

8 Die Grundregeln für die Anwendung dieser Regelung über die Zusatzabgabe wurden vom Rat in der Verordnung Nr. 857/84 aufgestellt. Diese gestattete den Mitgliedstaaten, als Referenzjahr für die Berechnung der individuellen Quoten der Erzeuger eines der Jahre 1981, 1982 oder 1983 zu wählen, und gab ihnen außerdem die Möglichkeit, nationale Reserven von Referenzmengen zu bilden, um besonderen Lagen bestimmter Milcherzeuger Rechnung tragen zu können.

9 Diese Regelung über die Zusatzabgabe wurde ursprünglich für einen Zeitraum von 5 Jahren ab dem 1. April 1984 eingeführt und später bis zum Jahr 2000 verlängert. Die zuerst vorgesehenen Maßnahmen reichten nicht aus, um das Angebot von Milch mit der Nachfrage in ein Gleichgewicht zu bringen. Die Gemeinschaftsbehörden erließen deshalb neue Maßnahmen zur Verschärfung dieser Regelung; so sahen sie u. a. zeitweilige Verringerungen und Aussetzungen der globalen Garantiemengen für Milch sowie die Zahlung einer Vergütung bei der Aufgabe der Milcherzeugung vor, um die es in der vorliegenden Rechtssache geht.

10 Nach Artikel 4 Absatz 1 der Verordnung Nr. 857/84 konnten die Mitgliedstaaten als eine Maßnahme zur Umstrukturierung der Milcherzeugung bei der Aufgabe der Erzeugung eine Vergütung zahlen. Die Gemeinschaftsorgane setzten diese Vorgehensweise später als zusätzliches Mittel zur Senkung der Milcherzeugung ein. So wurde mit der Verordnung (EWG) Nr. 1336/86 eine Gemeinschaftsregelung zur Finanzierung der Aufgabe der Milcherzeugung eingeführt, nach der jedem Milcherzeuger, der bestimmte Voraussetzungen erfüllt, auf Antrag eine Vergütung gewährt wird, wenn er sich zur endgültigen und vollständigen Aufgabe seiner Milcherzeugung verpflichtet.

11 Diese Regelung wurde für das Wirtschaftsjahr 1991/92 und die darauf folgenden Wirtschaftsjahre durch die Verordnung Nr. 1637/91 ersetzt, zu deren Durchführung die Verordnung (EWG) Nr. 2349/91 der Kommission erlassen wurde. Die mit der Verordnung Nr. 1637/91 durch das System der Prämien für die Aufgabe der Erzeugung verfolgten Ziele sind weiterhin die Verringerung des Angebots von Milch und Milcherzeugnissen und die Umstrukturierung der Milcherzeugung. Die durch die Anreize zur endgültigen Aufgabe der Erzeugung freigewordenen Referenzmengen werden der nationalen Reserve hinzugefügt und sind von den Mitgliedstaaten gemäß Artikel 2 Absatz 4 den Erzeugern, deren Referenzmenge verringert ist, den Erzeugern, die sich zur Nichtvermarktung und Umstellung verpflichtet haben, und den vorrangigen Erzeugern (Kleinerzeugern und Erzeugern in Berggebieten) zuzuteilen.

12 Die Verordnung Nr. 1637/91 führt eine Vergütung bei der endgültigen und vollständigen Aufgabe der Erzeugung ein, die höchstens 10 ECU/100 kg beträgt und in fünf Jahresraten gezahlt wird. Diese Vergütung kann jeder Erzeuger erhalten, der vor Inkrafttreten der Verordnung über Referenzmengen verfügte, außer den Erzeugern, die sich zur Nichtvermarktung und Umstellung verpflichtet haben.

13 Die Verordnung Nr. 1637/91 läßt den Mitgliedstaaten bei der Ausgestaltung der Anwendung der Prämien für die Aufgabe der Erzeugung ein weites Ermessen. So kann ein Mitgliedstaat nach Artikel 2 Absatz 1 beschließen, dieses Prämiensystem in einer Region oder in mehreren bzw. in allen seinen Regionen aus verschiedenen Gründen nicht anzuwenden, so z. B. wegen zwingender Verwaltungserfordernisse, weil es angebracht ist, strukturelle Entwicklungen und Anpassungen zu erleichtern, weil die Gefahr besteht, daß nennenswerte Referenzmengen freigesetzt werden, oder weil bestimmte Gebiete vor Versteppung bewahrt werden sollen. Außerdem kann er Erzeuger mit weniger als sechs Milchkühen oder mit einer tatsächlich verfügbaren individuellen Referenzmenge von weniger als 25000 kg von der Gewährung der Vergütung ausschließen. Schließlich können die Mitgliedstaaten den Betrag der Vergütung verringern oder ihn durch eine zusätzliche Finanzierung erhöhen. Ebenso können sie die Höhe der Vergütung an die Besonderheiten ihrer Milcherzeugungsgebiete anpassen.

14 Frankreich führte die Regelung über die Vergütung bei der Aufgabe der Milcherzeugung in seinem Hoheitsgebiet während des Wirtschaftsjahrs 1991/92 durch das Dekret Nr. 91-835 zur Durchführung der Verordnung Nr. 1637/91 und durch das Rundschreiben DEPSE/SDSA/C 91 des Ministeriums für Landwirtschaft vom 7. August 1991 durch. Für die vorliegende Rechtssache ist darauf hinzuweisen, daß nach Punkt II.2 dieses Rundschreibens derjenige, der eine Vergütung beantragt, keine Voraussetzung in bezug auf Lieferung oder Verkauf von Milch erfüllen muß, denn es genügt, daß er Inhaber eines landwirtschaftlichen Betriebes ist, der über Referenzmengen verfügt und in dem er als Milcherzeuger tätig war. Dem Rundschreiben zufolge richtet sich das Prämienpro gramm demnach an alle noch aktiven Erzeuger und an diejenigen, die zwar weiterhin Landwirt sind, aber die Milcherzeugung eingestellt haben, ohne bei der Aufgabe der Milcherzeugung eine Unterstützung erhalten zu haben.

Die Vorabentscheidungsfrage

15 Das Tribunal administratif Amiens möchte mit seiner Vorabentscheidungsfrage wissen, ob die Vergütung bei der Aufgabe der Milcherzeugung nach Artikel 2 der Verordnung Nr. 1637/91 auch ein Erzeuger erhalten kann, der Inhaber eines Betriebes ist und zwar über Referenzmengen verfügt, aber die Milcherzeugung vor der Einreichung des Antrags auf Gewährung der Vergütung eingestellt hat.

16 Nach Artikel 2 der Verordnung Nr. 1637/91 kann die Vergütung bei der endgültigen und vollständigen Aufgabe der Erzeugung nur erhalten, wer folgende beiden Voraussetzungen erfüllt: Er muß Erzeuger sein und er muß im Zeitpunkt der Einreichung des Antrags über Referenzmengen verfügen.

17 Zur ersten Voraussetzung, der Erzeugereigenschaft, bestimmt Artikel 2 Absatz 1 der Verordnung Nr. 1637/91:

Auf Antrag des Betroffenen gewähren die Mitgliedstaaten unter den in dieser Verordnung vorgesehenen Bedingungen Erzeugern im Sinne des Artikels 12 Buchstabe c) erster Unterabsatz der Verordnung (EWG) Nr. 857/84 oder — im Falle der Anwendung des Artikels 12 Buchstabe c) zweiter Unterabsatz derselben Verordnung — Erzeugerzusammenschlüssen, die sich zur vollständigen und endgültigen Aufgabe der Milcherzeugung vor einem noch zu bestimmenden Zeitpunkt verpflichten, eine Vergütung, die in fünf Jahresraten ... gezahlt wird ...

18 Aus dieser Bestimmung geht ganz eindeutig hervor, daß der Begriff Erzeuger im Sinne der Verordnung Nr. 1637/91 kein selbständiger Begriff ist, sondern daß es sich dabei um den Begriff handelt, der innerhalb der gesamten Regelung über die Zusatzabgabe verwendet wird. Dieser Begriff des Erzeugers ist in Artikel 12 Buchstabe c der Verordnung Nr. 857/84 definiert. Danach ist Erzeuger der landwirtschaftliche Betriebsleiter als natürliche oder juristische Person oder als Vereinigung natürlicher oder juristischer Personen, dessen Unternehmen im geographischen Gebiet der Gemeinschaft liegt und der

Milch oder andere Milcherzeugnisse unmittelbar an den Verbraucher verkauft und/oder

an den Käufer liefert.

Durch die Verordnung (EWG) Nr. 1305/85 wurde diese Bestimmung geändert, um dem Erzeuger bestimmte nach der Verordnung (EWG) Nr. 1360/78 anerkannte Erzeugerzusammenschlüsse und ihre Vereinigungen gleichzustellen. Die französische Regierung weist in ihren Erklärungen darauf hin, daß diese Verordnung für die Region Picardie, in der das GAEC du Canada liegt, nicht gelte.

Artikel 12 Buchstabe d der Verordnung Nr. 857/84 definiert als Betrieb die im geographischen Gebiet der Gemeinschaft gelegene Gesamtheit der vom Erzeuger bewirtschafteten Produktionseinheiten.

19 Wie die französische Regierung in ihren Erklärungen ausführt, ergibt sich aus dem Wortlaut des Artikels 12 Buchstabe c der Verordnung Nr. 857/84, daß nur der Inhaber eines landwirtschaftlichen Betriebes, der tatsächlich Milch oder andere Milcherzeugnisse an den Verbraucher oder Käufer verkauft, als Erzeuger angesehen werden kann. Umgekehrt können Betriebsinhaber, die diese Tätigkeit bereits eingestellt haben, nicht als Erzeuger angesehen werden.

20 Diese Auslegung des Begriffes Erzeuger wird durch die Rechtsprechung des Gerichtshofes insbesondere im Urteil Ballmann bestätigt, wonach die Erzeugereigenschaft jeder Person zukommt, die einen Betrieb, also eine im geographischen Gebiet der Gemeinschaft gelegene Gesamtheit von Produktionseinheiten, bewirtschaftet und die Milch oder Milcherzeugnisse verkauft oder liefert, ohne daß diese Person Eigentümer der Anlagen zu sein braucht, die sie für ihre Produktion nutzt.

21 Der Gerichtshof hat später bekräftigt, daß der Erzeuger den Betrieb bewirtschaften muß, indem er befand, daß nur der Pächter, nicht aber der Verpächter diese Voraussetzung erfüllt. Der Gerichtshof hat zwar das Erfordernis, daß der Erzeuger Milch oder Milcherzeugnisse verkauft oder liefert, nicht ausdrücklich genannt, doch ist diese Voraussetzung in allen seinen Urteilen implizit enthalten.

22 Die zweite Voraussetzung verlangt von den Empfängern der Vergütung bei der Aufgabe der Milcherzeugung, daß sie, wie bereits erwähnt, im Zeitpunkt der Einreichung des Antrags über Referenzmengen verfügen. Nach Artikel 2 Absatz 2 Buchstabe a der Verordnung Nr. 1637/91 sind[a]nspruchsberechtigt ... Erzeuger, die eine Referenzmenge nach Artikel 5c der Verordnung (EWG) Nr. 804/68 nach den Formeln A oder Β und/oder für Direktverkäufe erhalten haben...

23 Nach der Regelung über die Zusatzabgabe werden Referenzmengen grundsätzlich nur noch aktiven Erzeugern zugeteilt, d. h. Erzeugern, die Milch oder Milcherzeugnisse verkaufen oder liefern. Da die Referenzmengen dem Inhaber eines Betriebes die Erzeugung von Milch oder Milcherzeugnissen gestatten, hat es keinen Sinn, daß er sie besitzt, wenn er sie nicht nutzt. Daß ein Wirtschaftsteilnehmer über Referenzmengen verfügt, nachdem er die Milcherzeugung eingestellt hat, ist deshalb meines Erachtens eine Anomalie in der Anwendung der Regelung über die Zusatzabgabe. In einem solchen Fall fallen die Referenzmengen des Erzeugers zur Neuzuteilung durch die Behörden des Mitgliedstaats der nationalen Reserve zu.

Dieses Zurückfallen in die nationale Reserve wurde in Artikel 5 Absatz 2 der Verordnung (EWG) Nr. 3950/92 ausdrücklich vorgesehen. Diese wurde zwar erst nach dem in der vorliegenden Rechtssache maßgeblichen Zeitpunkt erlassen, entsprach aber der Rechtsprechung des Gerichtshofes seit dem Urteil vom 25. November 1986 (Klensch). Da die Verordnung Nr. 857/84 nicht ausdrücklich bestimmt, was mit den Referenzmengen geschieht, die einem Erzeuger zugeteilt sind, der seine Tätigkeit von sich aus einstellt, entschied der Gerichtshof im Urteil Klensch, daß ein Mitgliedstaat nach dieser Verordnung nicht beschließen darf, diese Mengen dem Käufer der Milch dieses Erzeugers anstatt der nationalen Reserve zuzuschlagen.

24 Weder die Verordnung Nr. 1637/91 noch irgendeine andere im Rahmen der Regelung über die Zusatzabgabe geltende Bestimmung erlauben es einem Mitgliedstaat, von den beiden Voraussetzungen, die ein Betriebsinhaber erfüllen muß, um die Vergütung bei der Aufgabe der Milcherzeugung zu erhalten, eine Ausnahme zu machen, wenn dieser seine Tätigkeit vor der Einreichung des Antrags von sich aus einstellt. Folglich erlaubt es die Gemeinschaftsregelung nicht, wie in dem Rundschreiben DEPSE/SDSA/C 91 des französischen Landwirtschaftsministeriums vorgesehen, den Erzeugern, die die Milcherzeugung bereits eingestellt haben, zu gestatten, die Gewährung der Vergütung zu beantragen.

In einem solchen Fall haben die Gerichte nach dem Grundsatz des Vorrangs des Gemeinschaftsrechts von der Anwendung der nationalen Bestimmungen und Maßnahmen gleich welchen Ranges abzusehen, nach denen Betriebsinhabern, die Referenzmengen besitzen, aber keine Milch erzeugen, die Vergütung bei der Aufgabe der Milcherzeugung gewährt werden darf.

25 Nach alledem meine ich, daß eine Vergütung bei der endgültigen und vollständigen Aufgabe der Milcherzeugung nur der Betriebsinhaber erhalten kann, der die beiden Voraussetzungen nach der Verordnung Nr. 1637/91 erfüllt, d. h. der Erzeuger im Sinne des Artikels 12 Buchstabe c der Verordnung Nr. 857/84 ist und im Zeitpunkt der Einreichung des Antrags über Referenzmengen verfügt. Ein Betriebsinhaber, der die Milcherzeugung schon vor Einreichung des Antrags auf Gewährung der Vergütung von sich aus aufgegeben hat, kann nicht als Erzeuger angesehen werden; die Vergütungsregelung nach der Verordnung Nr. 1637/91 kann ihm folglich auch dann nicht zugute kommen, wenn er Referenzmengen besitzt.

26 Eine systematische Auslegung der gesamten Regelung über die Zusatzabgabe erbringt mehrere zusätzliche Gründe für dieses Ergebnis.

27 Erstens entspricht die Gewährung der Vergütung bei der Aufgabe der Erzeugung an Personen, die die Milcherzeugung von sich aus eingestellt haben, wie die französische Regierung ausführt, nicht dem Hauptzweck der Verordnung Nr. 1637/91, der in der Verringerung der marktfähigen Milchmengen besteht und zu dessen Erreichung in der Verordnung Vergütungen für die Verringerung der Gesamtgarantiemengen und für die Aufgabe der Erzeugung festgesetzt werden.

28 Zweitens wurde durch die Regelung über die Zusatzabgabe ein System der Begrenzung der Milcherzeugung eingeführt, das dem Betriebsinhaber die Möglichkeit zur Erzeugung nur gibt, soweit seinem Betrieb eine Referenzmenge zugeteilt worden ist. Die Referenzmenge erhöht den Wert des Betriebes, an den sie gebunden ist, und sie gehört zum Vermögen des Betriebsinhabers, solange dieser seine Tätigkeit ausübt. Gibt der Betriebsinhaber die Milcherzeugung auf, ist es folgerichtig, daß er seine Referenzmenge zugunsten der nationalen Reserve verliert, weil er sie nicht mehr zur Fortsetzung der Erzeugung benötigt.

29 Drittens stünde die Möglichkeit, daß die Betriebsinhaber, die ihre Tätigkeit eingestellt haben, die Vergütung bei der Aufgabe der Milcherzeugung erhalten, in Widerspruch zu der ständigen Rechtsprechung des Gerichtshofes, wonach das in der Rechtsordnung der Gemeinschaft gewährleistete Eigentum ... nicht das Recht zur kommerziellen Verwertung eines Vorteils [umfaßt], der wie die Referenzmengen, die im Rahmen einer gemeinsamen Marktorganisation zugeteilt werden, weder aus dem Eigentum noch aus der Berufstätigkeit des Betroffenen herrührt.

Ergebnis

30 Nach alledem schlage ich vor, die hier vorgelegte Vorabentscheidungsfrage wie folgt zu beantworten:

Artikel 2 der Verordnung (EWG) Nr. 1637/91 des Rates vom 13. Juni 1991 zur Festsetzung einer Vergütung für die Verringerung der Referenzmengen nach Artikel 5c der Verordnung (EWG) Nr. 804/68 und einer Vergütung bei der endgültigen Aufgabe der Milcherzeugung ist dahin auszulegen, daß danach ein Betriebsinhaber, der die Milcherzeugung von sich aus vor der Einreichung des Antrags auf Gewährung der Vergütung aufgegeben hat, nicht als Erzeuger angesehen werden und ihm folglich die Vergütungsregelung nach dieser Verordnung auch dann nicht zugute kommen darf, wenn er Referenzmengen besitzt.