Europäischer Gerichtshof Schlussanträge des Generalanwalts vom 04.02.1997 – C-345/95

Schlußanträge des Generalanwalts

Carl Otto Lenz

vom 4. Februar 1997

A — Einführung

1 Der vorliegende, durch die Klage der Französischen Republik (im folgenden: Klägerin) anhängig gemachte Rechtsstreit, bettet sich thematisch in einen Zyklus von Rechtsstreitigkeiten um den Sitz des Europäischen Parlaments (im folgenden: der Beklagte) ein. Unmittelbares Angriffsziel der Klage ist der Beschluß des Beklagten zur Feststellung seines Sitzungskalenders für das Jahr 1996. Anders als in manchen Vorjahren und veranlaßt durch einen Änderungsantrag zu dem ursprünglichen Vorschlag der Konferenz der Präsidenten wurde für den Monat Oktober nur eine fünftägige Plenartagung festgelegt. Da im Monat August traditionell keine Sitzungen des Parlaments stattfinden, reduzierte sich dadurch die Anzahl der regelmäßig in Straßburg stattfindenden fünftägigen Plenartagungen für das Jahr 1996 auf elf.

2 In dieser quantitativen Festlegung erkennt die Klägerin einen Verstoß gegen den Beschluß der Vertreter der Regierungen der Mitgliedstaaten über die Festlegung der Sitze der Organe und bestimmter Einrichtungen und Dienststellen der Europäischen Gemeinschaften, der am 12. Dezember 1992 in Edinburgh gefaßt wurde (im folgenden: Beschluß von Edinburgh). In Artikel 1 des Beschlusses von Edinburgh heißt es nämlich:

Das Europäische Parlament hat seinen Sitz in Straßburg; dort hält es die zwölf monatlich stattfindenden Plenartagungen einschließlich der Haushaltssitzung ab.

3 Einen weiteren Angriffspunkt sieht die Klägerin in der relativen Erhöhung zusätzlicher Plenartagungen in Brüssel auf acht Tagungen von jeweils zwei halben Tagen. Zwar heißt es in dem Beschluß von Edinburgh weiter: Zusätzliche Plenartagungen finden in Brüssel statt. Dennoch sieht die Klägerin angesichts der Verminderung der fünftägigen Plenartagungen in Straßburg und der gleichzeitigen Erhöhung der zusätzlichen Plenartagungen in Brüssel die grundsätzliche Festlegung des Parlamentssitzes auf Straßburg in Frage gestellt. Die so verstandene Rechtswidrigkeit des angefochtenen Parlamentsbeschlusses macht die Klägerin im Rahmen des allgemeinen Klagegrundes der Unzuständigkeit geltend. Überdies sei der angefochtene Beschluß wegen Verletzung wesentlicher Formvorschriften rechtswidrig. Der Parlamentspräsident hätte die Rechtswidrigkeit des Änderungsantrags Nr. 9, dessen Annahme zu der Verminderung der von der Konferenz der Präsidenten vorgeschlagenen zwölf fünftägigen Plenartagungen auf elf geführt hat, erkennen müssen und den Änderungsantrag folglich gemäß Artikel 125 der Geschäftsordnung des Europäischen Parlaments verhindern müssen. Schließlich vertritt die Klägerin die Ansicht, der angefochtene Beschluß leide an einem Begründungsmangel, der allein schon dessen Rechtswidrigkeit nach sich ziehe.

4 Der Beklagte ist demgegenüber der Ansicht, der angefochtene Beschluß sei in vollem Umfange rechtmäßig. Er macht dabei geltend, der Beschluß von Edinburgh sei seinerseits, wenn man ihn wörtlich nehme, rechtswidrig. Allerdings ließe der Wortlaut des Beschlusses von Edinburgh Raum für eine vertragskonforme Auslegung. In keinem Fall könne jedoch der angegriffene Parlamentsbeschluß wegen einer etwaigen Unvereinbarkeit mit dem Beschluß von Edinburgh rechtswidrig sein.

5 Das Großherzogtum Luxemburg ist dem Rechtsstreit auf Seiten der Klägerin beigetreten.

6 Die Klägerin beantragt:

den Beschluß des Europäischen Parlaments vom 20. September 1995 über die Festlegung des Arbeitsplans für nichtig zu erklären;

dem Beklagten die Kosten des Verfahrens aufzuerlegen.

7 Der Beklagte beantragt:

die Klage abzuweisen;

der Klägerin die Kosten des Verfahrens aufzuerlegen.

8 Auf den Vortrag der Beteiligten wird im Rahmen der rechtlichen Würdigung zurückzukommen sein.

B — Stellungnahme

I. Zulässigkeit

9 Der Beklagte hat ausdrücklich keinen Zulässigkeitseinwand erhoben. Dennoch ist der Gerichtshof gehalten, die Zulässigkeit der Klage von Amts wegen zu prüfen.

10 Gemäß Artikel 173 EG-Vertrag überwacht der Gerichtshof die Handlungen des Europäischen Parlaments mit Rechtswirkung gegenüber Dritten. Ein Zulässigkeitshindernis könnte also vorliegen, wenn der angefochtene Beschluß keine Rechtswirkung gegenüber Dritten entfaltete. Das so formulierte Zulässigkeitshindernis wurde in der bisherigen Rechtsprechung zur Angreifbarkeit von Handlungen des Europäischen Parlaments stets angewendet. Ausdrücklich ist dieses Kriterium jedoch erst in Artikel 173 EG-Vertrag aufgenommen worden durch die Anpassung und Änderung des Vertrages durch den Vertrag von Maastricht.

II. Man könnte sich daher die Frage stellen, ob der Inhalt des Zulässigkeitserfordernisses anders zu definieren ist als vor der Vertragsänderung. Für die Verschärfung des Zulässigkeitserfordernisses könnte möglicherweise eine beabsichtigte Verstärkung der internen Autonomie des Organs sprechen. Andererseits könnte durch die Vertragsänderung eine schlichte Kodifizierung der bisherigen Rechtsprechung zur Bestimmung und Anwendung des Zulässigkeitserfordernisses beabsichtigt worden sein.

12. Die Identität der Formulierungen spricht meines Erachtens für letztere Deutung. Im Interesse eines umfassenden Rechtsschutzes sollten die Zulässigkeitshürden meiner Ansicht nach nicht zu hoch gesteckt werden. Die interne Autonomie des Organs braucht darunter nicht zu leiden, da nach ständiger Rechtsprechung allenthalben erst in der Begründetheitsprüfung die Grenzen gezogen werden, inwiefern eine Handlung des Organs als interne Organisationsmaßnahme zu qualifizieren und daher einer Aufhebung durch den Gerichtshof im Wege einer Nichtigkeitsklage entzogen ist. Eine großzügige Handhabung der Zulässigkeitsvoraussetzungen präjudiziert somit keineswegs die Bestandsfähigkeit des angegriffenen Parlamentsbeschlusses.

13. Diese Einschätzung wird getragen von der Rechtsprechung des Gerichtshofes zur Zulässigkeit von Nichtigkeitsklagen gegen Handlungen des Europäischen Parlaments. In dem Urteil vom 23. März 1993 in der Rechtssache Weber heißt es unter Hinweis auf die frühere Rechtsprechung beispielsweise:

Zur Zulässigkeit der Nichtigkeitsklage ist auszuführen, daß die Europäische Wirtschaftsgemeinschaft eine Rechtsgemeinschaft der Art ist, daß weder die Mitgliedstaaten noch die Gemeinschaftsorgane der Kontrolle darauf hin entzogen sind, ob ihre Handlungen im Einklang mit der Verfassungsurkunde der Gemeinschaft, dem Vertrag stehen, und daß mit diesem Vertrag ein umfassendes Rechtsschutzsystem geschaffen worden ist, innerhalb dessen dem Gerichtshof die Überprüfung der Rechtmäßigkeit der Handlungen der Organe übertragen ist...

14. Zu den Grenzen der so beschriebenen Rechtmäßigkeitskontrolle durch den Gerichtshof führt er weiter aus, nicht mit einer Nichtigkeitsklage angefochten werden können Handlungen, die nur die interne Organisation der Arbeit des Parlaments betreffen...

Solche bezeichnet der Gerichtshof wie folgt:

Zu dieser Kategorie gehören Handlungen des Parlaments, die entweder überhaupt keine Rechtswirkungen entfalten oder die Rechtswirkungen nur innerhalb des Parlaments in bezug auf die interne Organisation seiner Arbeit entfalten und in durch die Geschäftsordnung des Parlaments geregelten Verfahren überprüft werden können.

15. In der mündlichen Verhandlung ausdrücklich nach den konkreten Rechtswirkungen des angefochtenen Beschlusses gefragt, wies der Vertreter der Klägerin sowohl auf die rechtliche Bindungswirkung zur Abhaltung einer bestimmten Plenartagung an einem bestimmten Ort einerseits sowie auf die beträchtlichen faktischen Konsequenzen, die die Anwesenheit der Mitglieder des Organs an einem Ort implizieren andererseits, hin.

16. Auf den ersten Blick ist der Arbeitsplan einer Institution als eine Maßnahme ihrer internen Organisation zu qualifizieren. Meines Erachtens ist die rechtliche Bindung, Plenartagungen zu einer bestimmten Zeit an einem bestimmten Ort abzuhalten bzw. wider Erwarten zu unterlassen, dennoch geeignet, Außenwirkungen zu erzeugen. Ganz abgesehen von dem Recht und der Pflicht der Mitglieder des Organs, sich nebst dem erforderlichen Verwaltungsunterbau an dem festgelegten Ort einzufinden, um ihren parlamentarischen Aufgaben nachkommen zu können und den daraus unmittelbar resultierenden Ansprüchen der Mitglieder gegen das Organ, zeitigt die notwendige Bereitstellung der Infrastruktur mittelbar auch rechtliche Verpflichtungen gegenüber Dritten.

17. Geht man von dieser konkreten Betrachtungsweise ab und wendet sich einer abstrakten Ebene zu, so ergibt sich, daß die Klägerin durch den angefochtenen Beschluß die Sitzentscheidung in Frage gestellt sieht, einen Eingriff also in eine Zuständigkeit, die laut Vertrag den Regierungen der Mitgliedstaaten vorbehalten ist.

18. Der angefochtene Beschluß kann daher meines Erachtens Rechtswirkungen auch gegenüber Dritten erzeugen. Davon zu unterscheiden ist die Frage, ob der Beklagte im Rahmen seiner Zuständigkeit gehandelt hat, deren Beantwortung notwendig der Begründetheitsprüfung vorbehalten bleiben muß.

19. Bevor ich mich der Prüfung der Begründetheit der Klage zuwende, möchte ich jedoch einen weiteren Aspekt der Zulässigkeit streifen. Ich denke dabei an einen Problemkreis, den man als allgemeines Rechtsschutzinteresse beschreiben kann.

20. Das Klagebegehren der Klägerin richtet sich in seiner praktischen Konsequenz gegen das Unterlassen einer zunächst vorgeschlagenen fünftägigen Plenartagung in Straßburg vom 7. bis 11. Oktober 1996. Sollte sich die Rechtswidrigkeit des angefochtenen Beschlusses herausstellen, so kann diese konkrete Tagung nicht mehr stattfinden. Dieser Umstand kann sich jedoch nicht als Zulässigkeitshindernis auswirken. Formal betrachtet gehören die Mitgliedstaaten zu den privilegierten Klageberechtigten, die weder Klagebefugnis noch Rechtsschutzinteresse nachweisen müssen. Zum anderen darf nicht verkannt werden, daß die rechtliche Tragweite des Klagebegehrens weit über die Begutachtung des Stattfindens der konkreten Tagung hinausgeht. Die Entscheidung des Rechtsstreits impliziert eine grundsätzliche Klärung der Grenzen der Autonomie des Beklagten zur Organisation seiner Arbeiten. Diese weittragende, über den Arbeitsplan von 1996 hinausgehende Bedeutung des Rechtsstreits wird augenfällig dadurch, daß eine weitere Klage der Klägerin gegen den Beklagten anhängig ist wegen Nichtigerklärung des Parlamentsbeschlusses zur Feststellung des Arbeitsplans für 1997.

21. Von der Zulässigkeit der Klage ist daher uneingeschränkt auszugehen.

II. Begründetbeit

1. Unzuständigkeit

22. Zum Beleg der Rechtswidrigkeit des angefochtenen Beschlusses macht die Klägerin mehrere Klagegründe geltend. Der erste und wichtigste Klagegrund ist die behauptete Unzuständigkeit des Beklagten. Der Parlamentsbeschluß stehe im Widerspruch zu dem Beschluß von Edinburgh, da nunmehr elf fünftägige Plenartagungen in Straßburg beschlossen worden seien, während im Beschluß von Edinburgh ausdrücklich von zwölf Plenartagungen die Rede sei. Mit dieser Abweichung von den verbindlichen Vorgaben des Beschlusses von Edinburgh habe der Beklagte seine Zuständigkeiten überschritten. Mit dem Beschluß von Edinburgh seien die Mitgliedstaaten ihrer vertraglichen Pflicht zur Festlegung des Sitzes der Organe nachgekommen. Diese könne nicht wieder in Frage gestellt werden. Schon aus prozeßrechtlichen Gründen sei das nicht möglich. Auf der Grundlage von Artikel 216 EG-Vertrag gefaßte Beschlüsse der Vertreter der Regierungen der Mitgliedstaaten seien Rechtsakte sui generis, die weder mit der Nichtigkeitsklage nach Artikel 173 EG-Vertrag noch über die Einrede der Unanwendbarkeit nach Artikel 184 EG-Vertrag angegriffen werden könnten. Diese Einschätzung stehe im Einklang mit der Rechtsprechung des Gerichtshofes. Die Klägerin gesteht jedoch zu, daß der Beschluß von Edinburgh Gegenstand einer gerichtlichen Auslegung sein könne.

23. Der Beklagte vertritt den Standpunkt, der angefochtene Beschluß sei im Rahmen seiner Zuständigkeiten erlassen worden. Bei dem Rechtsstreit gehe es letztlich nicht um die Sitzbestimmung, sondern um das interne Organisationsrecht des Parlaments. Der angefochtene Beschluß könne daher nicht als eine Verletzung des Beschlusses von Edinburgh aufgefaßt werden. Insofern als der Beschluß von Edinburgh in seiner wörtlichen Auslegung den Maßstab für die Beurteilung der angegriffenen Entscheidung abgeben solle, vertritt der Beklagte die Auffassung, daß der Beschluß von Edinburgh seinerseits rechtswidrig sei. Diese Einschätzung habe der Beklagte bereits unmittelbar nach der Beschlußfassung in Edinburgh, am 16. Dezember 1992, in der Form einer Entschließung zum Ausdruck gebracht.

24. Im Hinblick auf die Konsequenzen der behaupteten Rechtswidrigkeit vertritt der Beklagte die Position, der Beschluß von Edinburgh müsse Gegenstand einer Inzidentprüfung im Rahmen des vorliegenden Rechtsstreits sein. Die Prüfung könne zu dem Ergebnis kommen, daß der Beschluß jedenfalls teilweise ungültig sei, soweit er das vertraglich garantierte Selbstorganisationsrecht des Beklagten in rechtswidriger Weise beschneide. Gleichwohl hält der Beklagte eine vertragskonforme Auslegung des Beschlusses von Edinburgh für möglich.

25. Für die Beurteilung der Rechtmäßigkeit des angefochtenen Beschlusses ist der Beschluß von Edinburgh, gleichgültig in welchem Sinne er letztlich zu verstehen ist, maßgeblich. Da die Standpunkte der Beteiligten von der Unangreifbarkeit des Beschlusses bis zu dessen partieller Ungültigkeit reichen, sind vorab Rechtsnatur und Inhalt des Beschlusses zu klären.

26. Einigkeit besteht bei den Beteiligten darüber, daß ein Beschluß der Vertreter der Regierungen der Mitgliedstaaten im Sinne des Artikels 216 EG-Vertrag grundsätzlich nicht zum Kreis der anfechtbaren Handlungen nach Artikel 173 des Vertrages zählt. In diesem Sinne hat der Gerichtshof in den verbundenen Rechtssachen C- 1 81/91 und C-248/91 (Parlament/Rat und Kommission) judiziert, wo es heißt:

Der Wortlut dieser Vorschrift zeigt deutlich, daß Akte der Vertreter der Mitgliedstaaten, die nicht als Ratsmitglieder, sondern als Vertreter ihrer Regierungen handeln und auf diese Weise gemeinsam Zuständigkeiten der Mitgliedstaaten ausüben, vom Gerichtshof nicht auf ihre Rechtmäßigkeit überprüft werden können.

27. Ähnlich klar ist der Wortlaut des Artikels 184 des Vertrages, der die Inzidentprüfung von Verordnungen ermöglicht, gegebenenfalls mit der Folge ihrer Unanwendbarkeit.

28. Meines Erachtens bedeutet dies jedoch nicht, daß Akte der Vertreter der Regierungen der Mitgliedstaaten, die auf der Grundlage des Vertrages verabschiedet werden, jeglicher Rechtmäßigkeitskontrolle entzogen sind. Die Europäische Gemeinschaft ist eine Rechtsgemeinschaft, für die der Gerichtshof gemäß Artikel 164 des Vertrages berufen ist, die Wahrung des Rechts bei der Auslegung und Anwendung des Vertrages zu sichern. Artikel 216 EG-Vertrag — dahinter steht der verfassungsgebende Gesetzgeber der Gemeinschaft, d. h. die Mitgliedstaaten — erteilt den Regierungen der Mitgliedstaaten ein klar definiertes Mandat. Meines Erachtens ist es ein elementares Gebot der Rechtsstaatlichkeit, daß die Einhaltung der Grenzen dieses Mandats einer gerichtlichen Kontrolle nicht grundsätzlich entzogen ist.

29. Insofern teile ich den von den Beteiligten vertretenen Standpunkt nicht, die Ernennung der Kommissare bzw. der Mitglieder des Gerichtshofes könne niemals gerichtlich kontrolliert werden. Man stelle sich nur vor, bei der Ernennung der Kommissare werde kein Staatsangehöriger des einen oder anderen Mitgliedstaates benannt, ein Drittstaatsangehöriger würde ernannt oder die Amtszeit würde auf weniger als fünf Jahre festgelegt. Vergleichbare Situationen sind bei der Ernennung der Mitglieder des Gerichtshofes denkbar. Der Manipulation wäre Tür und Tor geöffnet, wären derartige im Widerspruch zum Vertragstext stehende Beschlüsse irreversibel.

30. Ganz unzweifelhaft zählt ein Beschluß der Vertreter der Regierungen der Mitgliedstaaten im Sinne des Artikels 216 des Vertrages nicht zu den Handlungsformen der Organe der Gemeinschaft, wie sie etwa in Artikel 189 EG-Vertrag beschrieben sind. Ich konzediere auch, daß sie im Rang über diesen Akten angesiedelt sind. Diesem wird angemessen dadurch Rechnung getragen, daß sie einer Überprüfung im Rahmen der Artikel 173 und 184 des Vertrages entzogen sind und damit ihre Bestandsfähigkeit in einem wesentlich größeren Umfang gesichert ist, als die des abgeleiteten Gemeinschaftsrechts. Dennoch müssen sie die vom Vertrag gesteckten Grenzen wahren, um nicht dem Verdikt der Rechtswidrigkeit ausgesetzt zu sein. Die Frage kann meines Erachtens nur sein, welche prozeßrechtlichen Konsequenzen sich aus der potentiellen Rechtswidrigkeit eines derartigen Beschlusses ergeben.

31. Einer vertragskonformen Auslegung ist jedoch der Vorzug vor jeder anderen Lösung zu geben. Dieser Ansatz erscheint mir unproblematisch und wird auch im vorliegenden Verfahren von allen Beteiligten für möglich gehalten. Es ist daher zu prüfen, ob der Beschluß von Edinburgh einer vertragskonformen Auslegung zugänglich ist. Vordergründig geht es dabei im wesentlichen um die Festlegung der in Straßburg abzuhaltenden Plenartagungen auf zwölf. Diese rein zahlenmäßige Betrachtungsweise gibt die eigentliche Problematik jedoch nur verkürzt wieder. Auszugehen ist von der grundsätzlichen Sitzentscheidung für Straßburg. Sodann fragt sich, inwiefern die Sitzentscheidung das Abhalten einer bestimmten Anzahl von Plenartagungen an diesem Ort bedingt. Schließlich ist auf die Bedeutung der ausdrücklich erwähnten Haushaltstagung in diesem Kontext einzugehen. Im Anschluß an die Bewertung des Zusammenhangs von Sitz, Plenartagungen und Haushaltstagung wird das Charakteristikum zusätzlicher Plenartagungen zu ergründen sein.

32. Die Rechtsgrundlage für den Beschluß von Edinburgh findet sich in den Artikeln 216 EG-Vertrag, 77 EGKS-Vertrag und 189 EAG-Vertrag. Die so verankerte Zuständigkeit ist keine grenzenlose. Sie findet ihre Begrenzung sowohl in den Artikeln 142 EG-Vertrag, 25 EGKS-Vertrag und 112 EAG-Vertrag, die die interne Organisationsgewalt des Parlaments kodifizieren, als auch in Artikel 5 EG-Vertrag, der Verpflichtung der Mitgliedstaaten zur loyalen Zusammenarbeit.

33. Das natürliche Spannungsverhältnis dieser Vorschriften zueinander war bereits Gegenstand der früheren Rechtsstreitigkeiten um den Sitz des Parlaments und wurde in den dazu ergangenen Urteilen gegeneinander ausgelotet. Obwohl diese früheren Urteile jeweils nur zur vorläufigen Sitzbestimmung der Organe ergingen, können die grundsätzlichen Wertungen der vorliegend zu treffenden Entscheidung zugrunde gelegt werden, da auch die vorläufige Sitzfestlegung in Ausübung der Zuständigkeit nach Artikel 216 des Vertrages stattgefunden hat. Der Gerichtshof hat im übrigen in der Vorläufigkeit der Entscheidungen keinerlei Einbußen hinsichtlich ihrer Verbindlichkeit erkannt. Im Sinne dieser Rechtsprechung ist davon auszugehen, daß die Regierungen der Mitgliedstaaten bei ihrer Beschlußfassung die Zuständigkeit des Parlaments für die Regelung seiner internen Organisation beachten müssen. Sie haben darauf zu achten, daß derartige Beschlüsse das ordnungsgemäße Funktionieren des Parlaments nicht beeinträchtigen.

34. Auf der Grundlage einer rein abstrakten Betrachtung zählt die Feststellung eines zukünftigen Arbeitsplanes einer Institution zweifellos zur internen Organisation des Organs. Anders verhält sich das vor dem Hintergrund des Beschlusses von Edinburgh, in dem Ort und Anzahl bestimmter Tagungen Gegenstand der Regelung sind. Die durch den Beschluß getroffene grundsätzliche Festlegung des Parlamentssitzes auf Straßburg begegnet meiner Ansicht nach keinen rechtlichen Bedenken. Erst durch die Beibehaltung mehrerer Arbeitsorte bedarf die Sitzbestimmung einer näheren Qualifizierung. In Einklang mit der vorausgehenden, auf den Beschluß der Vertreter der Mitgliedstaaten vom 8. April 1965 gestützten Übung des Parlaments bei der Organisation seiner Arbeiten, haben die Regierungen der Mitgliedstaaten den Sitz des Parlaments konkretisiert als den Ort, an dem die zwölf monatlich stattfindenden Plenartagungen einschließlich der Haushaltstagung abgehalten werden.

35. Es fragt sich nun, ob mit dieser Formulierung tatsächlich eine Festlegung auf die Anzahl der Tagungen und den Tagungsgegenstand einer dieser Tagungen beabsichtigt war, oder ob die Wendung nicht materiell dahingehend verstanden werden muß, daß sich der Sitz des Parlaments dadurch auszeichnet, daß an diesem Ort regelmäßig die Plenartagungen stattfinden.

36. Um diese Frage angemessen beurteilen zu können, muß man wissen, daß sich im Laufe der Jahre eine zyklische Arbeitsweise des Parlaments als Regelform zur Wahrnehmung seiner Aufgaben herausgebildet hat. Der Beklagte hat sehr anschaulich und sehr ausführlich die Entwicklung seiner Arbeitsweise bis hin zum Status quo dargelegt. Danach ist davon auszugehen, daß die Tagungen des Parlaments in einem Wechselspiel von Fraktionswochen, Wochen grundsätzlich fünftägiger Plenartagungen, Ausschußwochen und einer Tagungswoche gemischten Charakters abgehalten werden.

37. Traditionell finden im Monat August keine Tagungen statt. In Wahljahren werden überdies im Monat Juni keine Plenartagungen abgehalten. Daß das Parlament dennoch in der Vergangenheit häufig eine Summe von zwölf Plenarwochen pro Jahr erreichte, liegt in dem Umstand begründet, daß in diesen Jahren im Monat Oktober zwei Plenarwochen anberaumt wurden.

38. Allein im Hinblick auf die Anzahl der jährlich abgehaltenen Plenarwochen, stellt sich die Praxis der vergangenen rund zehn Jahre wie folgt dar:

In den Wahljahren 1984 und 1989 fanden elf Plenartagungswochen statt; in dem Wahljahr 1994 sogar nur zehn. In den Jahren 1985 bis 1988, 1990 und 1991 fanden jeweils zwölf Plenarwochen statt, davon je zwei im Oktober. In den Jahren 1992 und 1993 wurden nur elf Plenarwochen abgehalten, da in den jeweiligen Oktobermonaten nur eine Plenarwoche durchgeführt wurde, wie übrigens auch im Wahljahr 1994. In dem Arbeitsplan für das Jahr 1995 wurden schließlich wieder zwölf Plenarwochen anberaumt.

39. Bei der Auslegung des Beschlusses von Edinburgh, einem politischen Kompromiß, ist zunächst vom Wortlaut des Übereinkommens auszugehen. Es heißt dort die zwölf monatlich stattfindenden Plenartagungen und nicht etwa die Zahl der dort abzuhaltenden Plenartagungen wird auf zwölf festgesetzt. Die vorstehend zitierte Wendung weist darauf hin, daß sich die Vertreter der Regierungen der Mitgliedstaaten auf eine bestehende Praxis der Arbeitsweise des Parlaments bezogen haben. Diese Betrachtungsweise wird durch die weitergehende Regelung bestätigt. Sowohl das Stattfinden zusätzlicher Plenartagungen als auch das Zusammentreten der Ausschüsse in Brüssel entspricht der vorausgehenden Übung, die im übrigen durch die frühere Rechtsprechung des Gerichtshofes zum Sitz des Parlaments bereits sanktioniert wurde.

40. Vor dem Hintergrund der im vorigen bereits skizzierten Praxis ist die Zahl zwölf für die im Laufe eines Jahres stattfindenden Plenartagungen keineswegs als absolute Zahl zu verstehen. Wollte man die Formulierung dennoch wörtlich nehmen, so würde sich als nächste Hürde der Begriff monatlich in den Weg stellen. Man fragt sich, ob die Vertreter der Regierungen der Mitgliedstaaten das Parlament tatsächlich darauf verpflichten wollten, auch im August und in Wahljahren im Juni zu tagen. Das erscheint mir jedenfalls sehr unwahrscheinlich.

41. Selbst wenn man sich auf den von der Klägerin in der mündlichen Verhandlung vertetenen Standpunkt stellen wollte, die Anzahl zwölf könne auch durch eine zweite Plenartagung im Oktober erreicht werden, so findet diese Betrachtungsweise keine Stütze im Wortlaut des Beschlusses, wo ausdrücklich von monatlichen Plenartagungen die Rede ist. Auch der regelmäßig wiederkehrende Sonderfall der Wahljahre findet keinen Niederschlag im Text. Aus diesen Gründen ist die Formulierung des in Rede stehenden Beschlusses meines Erachtens nicht wörtlich zu nehmen, sondern in einer nachgiebigen Form, unter Berücksichtigung der vorausgehenden Übung bei der Organisation der Parlamentsarbeit und den sich aus dieser Arbeit ergebenen Bedürfnissen, auszulegen. Die Anzahl zwölf ist somit weder als Mindestvorschrift noch als Obergrenze aufzufassen.

42. Unter diesem Blickwinkel erscheint auch die ausdrückliche Erwähnung der Haushaltstagung in einem besonderen Licht. Wie der Vertreter der Beklagten in der mündlichen Verhandlung glaubhaft bekundet hat, kommt der terminlichen Anberaumung einer Haushaltstagung allenfalls eine untergeordnete Bedeutung zu. Auch wenn in der Vergangenheit traditionell im Rahmen einer der Oktobertagungen über den Haushalt beraten wurde, so rechtfertige Dauer und Umfang der Beratungen keineswegs eine Plenartagungswoche als Haushaltstagung zu definieren. Die Beratung des Haushalts im Parlament habe angesichts der auf der Ratstagung in Edinburgh beschlossenen, bis 1999 gültigen finanziellen Perspektiven der Gemeinschaft eher noch an Bedeutung verloren. Seither sei im Verlauf einer fünftägigen Plenartagung nur noch ein halber Tag über den Haushalt beraten worden.

43. Betrachtet man die statistische, nach Sachgebieten aufgeschlüsselte Praxis der Arbeiten des Parlaments der vergangenen Jahre, so wird deutlich, daß — auch schon vor 1992 — von einem deutlichen Übergewicht haushaltsrechtlicher Beschlüsse im Verlauf einer der Oktobertagungen keine Rede sein kann.

44. Mag die ausdrückliche Erwähnung der Haushaltstagung im Beschluß von Edinburgh angesichts ihres in der Natur der Sache liegenden wiederkehrenden Charakters und ihrer zeitlichen Orientierung im Verlauf eines Kalenderjahres eine gewisse Berechtigung haben, so korreliert diese keineswegs mit dem tatsächlichen Gewicht der Tagung. Bei richtiger Lesart läßt der Beschluß von Edinburgh daher Raum für eine flexible Handhabung der Festsetzung des Arbeitsprogramms des Parlaments. Die Sitzbestimmung wird folglich durch den Beschluß in der Weise konkretisiert, daß an dem Ort die regelmäßig stattfindenden Plenarwochen abzuhalten sind, ohne sie verbindlich numerisch, kalendermäßig, noch thematisch festzulegen.

45. Eine Grenze für diese relative Freiheit ist da zu ziehen, wo die grundsätzliche Sitzentscheidung, einschließlich der Definition des Sitzes als den Ort des Stattfindens der regelmäßigen Plenarwochen, in Frage gestellt würde. Man wird davon ausgehen müssen, daß das Schwergewicht der Plenartätigkeit an Straßburg gebunden ist. Die Arbeit des Organs ist so zu organisieren, daß sich Straßburg als Mittelpunkt der Plenararbeit darstellt.

46. Der Klägerin ist daher beizupflichten, daß durch den Beschluß von Edinburgh dem Beklagten gewisse Vorgaben für die Organisation seiner Arbeit verpflichtend vorgeschrieben worden sind. Dieser Rahmen kann auch als Mindeststandard aufgefaßt werden, der dadurch gerechtfertigt ist, daß durch die Beibehaltung mehrerer Arbeitsorte der Ort des Sitzes des Organs einer besonderen Qualifizierung bedarf.

47. Die Klägerin ist außerdem der Ansicht, die grundsätzliche Sitzentscheidung sei durch die Feststellung des Arbeitsplans des Beklagten für 1996 jenseits der Reduzierung der Plenarwochen von zwölf auf elf auch dadurch in Frage gestellt, daß die Anzahl der zusätzlichen Plenartagungen in Brüssel vergleichsweise erhöht wurde.

48. Eine Betrachtung der früheren Praxis bei der Festlegung zusätzlicher Plenartagungen in Brüssel macht deutlich, daß durch die Anberaumung von acht mal zwei halben Tagen die Anzahl bisher im Verlauf eines Jahres angesetzter zusätzlicher Plenartagungen überschritten wurde. Andererseits ist zu bedenken, daß die absolute Tagungsdauer, in Halbtageseinheiten berechnet, der der zusätzlichen Plenartagungen im Verlauf des Jahres 1995 entspricht und im Vergleich zu den in Straßburg stattfindenden Plenarwochen relativ gering ist.

49. Um die Rechtmäßigkeit der Festlegung zusätzlicher Plenartagungen beurteilen zu können, ist auch in diesem Kontext zunächst vom Wortlaut des Beschlusses von Edinburgh auszugehen. Es heißt dort schlicht: Zusätzliche Plenartagungen finden in Brüssel statt. Diese Formulierung läßt keinen Schluß auf eine etwaige zahlenmäßige Beschränkung möglicher zusätzlicher Plenartagungen zu.

50. Hervorzuheben ist, daß rein terminologisch nicht wie in Artikel 139 Absatz 2 des Vertrages von außerordentlichen Sitzungsperioden die Rede ist. Zu einer dort bezeichneten außerordentlichen Sitzungsperiode kann das Parlament auf Antrag der Mehrheit seiner Mitglieder sowie auf Antrag des Rates oder der Kommission zusammentreten. Wie der Vertreter des Beklagten in der mündlichen Verhandlung bestätigt hat, wird von dieser Form der Tagungen so gut wie nie Gebrauch gemacht.

51. Dem Wortlaut des Beschlusses von Edinburgh ist auch kein Hinweis darauf zu entnehmen, wie noch im Urteil vom 22. September 1988 in den verbundenen Rechtssachen 358/85 und 51/86 verlangt, daß zusätzliche Plenartagungen Ausnahmecharakter haben oder als Sondertagungen gekennzeichnet sein müßten.

52. Die Bezeichnung zusätzliche Plenartagungen impliziert daher meines Erachtens, daß es sich um Plenartagungen außerhalb der regelmäßig stattfindenden Plenarwochen handeln muß. Diese Bewertung findet eine Stütze in der bereits unter der Herrschaft des Beschlusses über die vorläufige Unterbringung bestimmter Organe geübten Praxis. Daß sich die Vertreter der Regierungen der Mitgliedstaaten bei der Abfassung des Beschlusses von Edinburgh von der vorausgehenden Praxis haben leiten lassen, wurde bereits im vorigen ausgeführt.

53. Für das Verständnis zusätzlicher Plenartagungen als Plenartagungen außerhalb der regelmäßig stattfindenden Plenarwochen sprechen auch materielle Gründe, die mit dem ordnungsgemäßen Funktionieren des Parlaments zusammenhängen. Die durch den Beschluß von Edinburgh erfolgte Beibehaltung dreier Arbeitsorte des Parlaments und die ausdrückliche Festlegung auf Brüssel als Ort des Zusammentretens der Ausschüsse, läßt das Stattfinden kurzer Plenartagungen in Brüssel als dem Ort, an dem die Ausschüsse tagen und die Fraktionen angesiedelt sind als naheliegende, wenn nicht gar als einzig praktikable Lösung erscheinen.

54. Ein Blick auf den streitgegenständlichen Sitzungskalender für das Jahr 1996 beweist, daß alle acht kurzen Plenartagungen in Brüssel in Wochen angesiedelt sind, in denen vorher Ausschuß- und Fraktionssitzungen anberaumt wurden.

55. Aus alledem läßt sich meines Erachtens der Schluß ziehen, daß Wort und Sinn des Beschlusses von Edinburgh keine zahlenmäßige Begrenzung der zusätzlichen Plenartagungen in Brüssel zu entnehmen ist. Der Maßstab kann allein die Respektierung des Grundsatzes sein, daß die regelmäßigen Plenarwochen in Straßburg stattfinden müssen. Unter Zugrundelegung dieses Verständnisses ist zum einen der Beschluß von Edinburgh als vertragskonform und zum anderen der angefochtene Beschluß als mit dem Beschluß von Edinburgh vereinbar zu betrachten.

2. Verletzung wesentlicher Formvorschriften

a) Pflichten des Parlamentspräsidenten nach Artikel 125 der Geschäftsordnung des Europäischen Parlaments

56. Die Klägerin trägt vor, der Präsident des Parlaments hätte den Änderungsantrag Nr. 9 zu dem streitgegenständlichen Beschluß als rechtswidrig erkennen und gemäß Artikel 125 Absatz 3 der Geschäftsordnung des Europäischen Parlaments verhindern müssen. Die in Artikel 125 Absatz 1 aufgeführten Unzulässigkeitsgründe für Änderungsanträge seien nicht abschließend. Ein Vertragsverstoß wäre auf jeden Fall ein materieller Unzulässigkeitsgrund.

57. Der Beklagte stellt sich hingegen auf den Standpunkt, nur offensichtlich unzulässige Änderungsanträge könnten vom Parlamentspräsidenten gemäß Artikel 125 Absatz 3 der Geschäftsordnung verhindert werden. Da der Beklagte ohnehin von der Rechtmäßigkeit des angefochtenen Beschlusses ausgeht, der Änderungsantrag Nr. 9 also auf keinen Fall offensichtlich unzulässig gewesen wäre, habe der Parlamentspräsident den Änderungsantrag nicht verhindern dürfen.

58. Soweit nach den im vorigen gemachten Ausführungen davon auszugehen ist, daß der angefochtene Beschluß inhaltlich rechtmäßig ist, sind die nun folgenden Überlegungen rein hypothetischer Natur.

59. Der umstrittene Änderungsantrag Nr. 9 lautet: October, week 41. Delete partsession from 7th to 11th. Die Annahme dieses Änderungsantrags hat im wesentlichen zu dem von der Klägerin beanstandeten Inhalt geführt. Unterstellt, die Terminierung von nur 11 Plenarwochen im Sitzungskalender für das Jahr 1996 sei rechtswidrig gewesen, fragt es sich, ob der Parlamentspräsident den Änderungsantrag als unzulässig hätte zurückweisen müssen.

60. Artikel 125 Absatz 3 der Geschäftsordnung lautet: Der Präsident entscheidet über die Zulässigkeit von Änderungsanträgen. Gründe, die zur Unzulässigkeit eines Änderungsantrags führen, werden in Absatz 1 der Vorschrift enumeriert, wo es heißt:

Ein Änderungsantrag ist unzulässig,

a) wenn sein Inhalt in keinem direkten Zusammenhang mit dem zu ändernden Text steht,

b) wenn er auf eine Streichung oder Ersetzung des gesamten Textes abzielt,

c) wenn er auf die Streichung eines Teils des Textes abzielt und diese durch eine getrennte Abstimmung gemäß Artikel 116 erreicht werden kann;...,

d) wenn er darauf abzielt, einen Textteil zu ändern, der über einen einzelnen Artikel oder Absatz des zugrundeliegenden Textes hinausgeht. Diese Bestimmung gilt nicht für Kompromißänderungsanträge,

e) wenn sich erweist, daß die Fassung des Textes, auf die sich der Änderungsantrag bezieht, zumindest in einer Amtssprache keine Änderung bedingt...

61. Gemäß Absatz 2 der Vorschrift wird der Änderungsantrag hinfällig, wenn er mit früheren Entscheidungen, die zum gleichen Text in derselben Abstimmung getroffen wurden, unvereinbar ist.

62. In den Auslegungen zu Artikel 125, die gemäß Artikel 162 der Geschäftsordnung ergangen sind, heißt es: Die vom Präsidenten gemäß Absatz 3 getroffene Entscheidung über die Zulässigkeit von Änderungsanträgen wird nicht allein auf der Grundlage der Bestimmungen der Absätze 1 und 2, sondern auf der Grundlage der Bestimmungen der Geschäftsordnung im allgemeinen getroffen.

63. Bei der Lektüre der Unzulässigkeitsgründe fällt auf, daß es sich weitgehend um rein formale Beurteilungskriterien handelt. Auch unter Heranziehung der Auslegungen zu Artikel 125, die die Geschäftsordnung in ihrer Gesamtheit in Bezug nehmen, läßt nichts auf eine generelle, vom Parlamentspräsidenten durchzuführende Rechtmäßigkeitskontrolle schließen. Nach dem Sinn und Zweck der Prüfungsbefugnisse des Präsidenten gemäß Artikel 125 Absatz 3 der Geschäftsordnung gefragt, so meine ich, sind diese auch nicht die einer umfassenden Rechtskontrolle.

64. Eine Betrachtung der durch die Geschäftsordnung definierten Aufgaben des Parlamentspräsidenten in Artikel 19 zeigt, daß ihm in erster Linie Ordnungs- und Organisationsfunktionen übertragen sind. Artikel 19 Absätze 1 und 2 lauten beispielsweise:

1.Der Präsident leitet unter den in dieser Geschäftsordnung vorgesehenen Bedingungen sämtliche Arbeiten des Parlaments und seiner Organe. Er besitzt alle Befugnisse, um bei den Beratungen des Parlaments den Vorsitz zu führen und deren ordnungsgemäßen Ablauf zu gewährleisten.

2.Der Präsident eröffnet, unterbricht und schließt die Sitzungen. Er achtet auf die Einhaltung der Geschäftsordnung, wahrt die Ordnung, erteilt das Wort, erklärt die Aussprachen für geschlossen, läßt abstimmen und verkündet die Ergebnisse der Abstimmungen. Er übermittelt den Ausschüssen die Mitteilungen, die ihre Tätigkeit betreffen.

65. Absatz 3 spricht meines Erachtens sogar eher gegen eine materielle Prüfungskompetenz des Präsidenten. Er lautet:

3. Der Präsident darf in einer Aussprache das Wort nur ergreifen, um den Stand der Sache festzustellen und die Aussprache zum. Beratungsgegenstand zurückzuführen; will er sich an der Aussprache beteiligen, so gibt er den Vorsitz ab; er kann ihn erst wieder übernehmen, wenn die Aussprache über den Gegenstand beendet ist.

66. Gemäß Artikel 19 Absatz 4 obliegen dem Präsidenten Repräsentationsaufgaben, die im vorliegenden Kontext nicht von Bedeutung sind.

67. Artikel 125 Absatz 1 der Geschäftsordnung definiert klar die Kriterien, anhand derer ein Änderungsantrag auf seine Zulässigkeit hin geprüft werden kann. Selbst der allgemein gehaltene Verweis auf die Bestimmungen der Geschäftsordnung erlaubt keinen Schluß auf eine Kompetenz des Parlamentspräsidenten zur allgemeinen Rechtskontrolle. Die Geschäftsordnung ist eine Sammlung von Organisationsvorschriften des Organs Parlament, die nicht dazu bestimmt oder geeignet sind, Maßstab für eine materielle Rechtsprüfung der Handlungen des Organs zu sein. Meines Erachtens wäre eine derartige Prüfungskompetenz mit der Souveränität des Parlaments nur schwer vereinbar.

68. Eine andere Betrachtung könnte sich unter Umständen nur dann gebieten, wenn man von der Hypothese eines offensichtlich rechtswidrigen Aktes ausgeht. Dann fragt es sich, ob der Präsident des Organs gezwungen sein soll, seine Augen vor der materiellen Rechtswidrigkeit der Handlung zu verschließen, um sich auf die formale Prüfung zu beschränken. Da von einer derartigen offensichtlichen Rechtswidrigkeit des in Rede stehenden Änderungsantrags nicht ausgegangen werden kann, braucht dieser Frage für die Zwecke des vorliegenden Verfahrens nicht nachgegangen zu werden. Festzuhalten ist, daß dem Parlamentspräsidenten ein auf die Einhaltung der Geschäftsordnung gerichtetes formales Prüfungsrecht zusteht. Da die Verletzung einer Geschäftsordnungsbestimmung weder dargetan noch zu vermuten ist, ist davon auszugehen, daß der Parlamentspräsident keine Veranlassung hatte, den umstrittenen Änderungsantrag Nr. 9 wegen Unzulässigkeit nach Artikel 125 Absatz 3 der Geschäftsordnung zu verhindern.

b) Begründungsmangel

69. Als dritten und letzten Angriffspunkt macht die Klägerin die Verletzung wesentlicher Formvorschriften in der Gestalt des Begründungsmangels geltend. Unstreitig ist der Beschluß zur Feststellung des Sitzungskalenders 1996 nicht mit einer Begründung versehen.

70. Der Beklagte ist gleichwohl der Meinung, der Beschluß bedürfe keiner Begründung. Zum einen handele es sich um einen Akt seiner internen Organisation, der nur unter außergewöhnlichen Umständen geeignet sei, Rechte Dritter zu verletzen. Zum anderen sei der Arbeitsplan einer Institution aus sich heraus verständlich. Die Begründung für eine Beschlußfassung zur Terminierung des Sitzungskalenders sei derart offensichtlich, daß sie eine schriftliche Begründung überflüssig mache.

71. Artikel 190 EG-Vertrag konstituiert ausdrücklich eine Begründungspflicht für Verordnungen, Richtlinien und Entscheidungen. Es sind dies die klassischen Handlungsformen rechtsetzenden Handelns des Gemeinschaftsgesetzgebers. Sie zeichnen sich dadurch aus, daß sie dazu bestimmt sind, Bindungswirkungen zu entfalten. Der angefochtene Parlamentsbeschluß läßt sich weder formal einer der in Artikel 190 des Vertrages aufgeführten Kategorien von Rechtsakten zuordnen, noch ist er per se dazu bestimmt, Drittwirkungen zu erzeugen. Meines Erachtens ist dem Beklagten darin beizupflichten, daß die Festlegung des Sitzungskalenders für das jeweils kommende Kalenderjahr aus sich heraus schlüssig ist und der angefochtene Beschluß daher keiner Begründung bedurfte.

72. Die von der Klägerin geltend gemachten Klagegründe sind somit im Ergebnis sämtliche zurückzuweisen, so daß die Klage keinen Erfolg haben kann.

Kosten

73. Gemäß Artikel 69 § 2 der Verfahrensordnung ist die unterliegende Partei zur Tragung der Kosten zu verurteilen. Da die Klägerin mit ihrem Vorbringen unterlegen ist, sind ihr die Kosten aufzuerlegen. Gemäß Artikel 69 § 4 trägt ein als Streithelfer beigetretener Mitgliedstaat seine eigenen Kosten.

C — Schlußantrag

74. Als Ergebnis vorstehender Überlegungen schlage ich folgende Entscheidung vor:

1. Die Klage wird abgewiesen.

2. Die Klägerin trägt die Kosten des Verfahrens.

3. Der Streithelfer trägt seine eigenen Kosten.