Europäischer Gerichtshof Schlussanträge des Generalanwalts vom 26.06.1997 – C-232/95

Schlußanträge des Generalanwalts

Giuseppe Tesauro

vom 26. Juni 1997

1 Mit zwei nach Artikel 169 des Vertrages erhobenen Klagen hat die Kommission beim Gerichtshof beantragt, festzustellen, daß die Griechische Republik gegen ihre Verpflichtungen aus dem Vertrag und der Richtlinie 76/464/EWG des Rates vom 4. Mai 1976 betreffend die Verschmutzung infolge der Ableitung bestimmter gefährlicher Stoffe in die Gewässer der Gemeinschaft (im folgenden: Richtlinie) verstoßen hat.

Die Kommission wirft der griechischen Regierung insbesondere vor, zum einen die in Artikel 7 der Richtlinie vorgesehenen Programme zur Verringerung der Verschmutzung des Wassers des Vegoritis-Sees, des Flusses Soulos und des Pagasäischen Golfes nicht aufgestellt und die Fristen für die Durchführung dieser Programme nicht festgelegt zu haben und zum anderen die für diese Gewässer potentiell gefährlichen Ableitungen nicht der Pflicht zur vorherigen Genehmigung nach Artikel 7 Absatz 2 unterworfen zu haben.

2 Der Zweck der aufgrund der Artikel 100 und 235 des Vertrages erlassenen Richtlinie ist in Artikel 2 umschrieben, der wie folgt lautet:

Die Mitgliedstaaten ergreifen geeignete Maßnahmen, um im Einklang mit dieser Richtlinie die Verschmutzung der in Artikel 1 genannten Gewässer durch die gefährlichen Stoffe der Familien und Gruppen von Stoffen aus der Liste I im Anhang zu beseitigen, und um die Verschmutzung der genannten Gewässer durch die gefährlichen Stoffe der Familien und Gruppen von Stoffen aus der Liste II im Anhang zu verringern, wobei diese Richtlinie einen ersten Schritt zur Erreichung dieses Ziels darstellt.

Die Maßnahmen zur Erreichung dieses Zieles sind in den folgenden Artikeln der Richtlinie festgelegt. Besondere Bedeutung kommt dabei Artikel 7 zu, der wie folgt lautet:

(1) Zur Verringerung der Verschmutzung der in Artikel 1 genannten Gewässer durch die Stoffe aus der Liste II stellen die Mitgliedstaaten Programme auf, zu deren Durchführung sie insbesondere die in den Absätzen 2 und 3 erwähnten Mittel anwenden.

(2) Jede Ableitung in die in Artikel 1 genannten Gewässer, die einen der Stoffe aus der Liste II enthalten kann, bedarf einer vorherigen Genehmigung durch die zuständige Behörde des betreffenden Mitgliedstaats, in der die Emissionsnormen festgesetzt werden. Diese sind nach den gemäß Absatz 3 festgelegten Qualitätszielen auszurichten.

(3) Die Programme gemäß Absatz 1 umfassen Qualitätsziele für die Gewässer, die unter Beachtung etwaiger Richtlinien des Rates festgelegt werden.

(4) ...

(5) In den Programmen werden die Fristen für ihre Durchführung festgelegt.

(6) Die Programme und die Ergebnisse ihrer Durchführung werden der Kommission in zusammenfassenden Übersichten mitgeteilt.

(7) Die Kommission nimmt mit den Mitgliedstaaten regelmäßig eine Gegenüberstellung dieser Programme im Hinblick auf eine ausreichende Harmonisierung ihrer Durchführung vor. Sie unterbreitet dem Rat, wenn sie es für erforderlich hält, einschlägige Vorschläge.

3 Aufgrund zweier Beschwerden von Privatpersonen, in denen diese die Verschlechterung der Umweltqualität der Gebiete beklagten, in die sich das Wasser des Vegoritis-Sees und seines Hauptzuflusses, des Flusses Soulos, sowie des Pagasäischen Golfes ergießt, forderte die Kommission von den griechischen Behörden eine Reihe von Informationen über die Maßnahmen an, die nach Maßgabe der einschlägigen Gemeinschaftsrichtlinien zur Verhütung oder Verringerung der Verschmutzung der betreffenden Gebiete getroffen worden seien.

Die ursprünglichen Beanstandungen der Kommission betrafen zahlreiche angebliche Verstöße gegen ebenso zahlreiche Bestimmungen von Gemeinschaftsrichtlinien im Umweltbereich. Im Vorverfahren beschloß die Kommission jedoch, vom größten Teil der Rügen Abstand zu nehmen und die beiden Vertragsverletzungsverfahren auf die hier fragliche Richtlinie zu beschränken, deren Verletzung von den griechischen Behörden dem Inhalt ihrer Antworten nach im wesentlichen eingeräumt worden war.

4 Die Kommission richtete daher an die griechische Regierung zwei Aufforderungsschreiben, denen zwei mit Gründen versehene Stellungnahmen folgten da sie die Äußerung der griechischen Behörden insoweit für unzureichend hielt, beschloß die Kommission schließlich, den Gerichtshof mit den vorliegenden Klagen zu befassen.

Rufen wir uns deren Ziel in Erinnerung: Die Kommission beantragt, festzustellen, daß die Griechische Republik dadurch gegen ihre Verpflichtungen aus dem Vertrag und den Artikeln 2 und 7 der Richtlinie verstoßen hat, daß sie hinsichdich der Gewässer des Vegoritis-Sees, des Flusses Soulos (Rechtssache C-232/95) und des Pagasäischen Golfes (Rechtssache C-233/95) die Programme nach Artikel 7 der Richtlinie nicht aufgestellt, die Fristen für deren Durchführung nicht festgelegt und die Ableitungen, die einen der Stoffe aus der Liste II enthalten können, nicht vom Erlaß einer vorherigen Genehmigung nach Artikel 7 Absatz 2 der Richtlinie abhängig gemacht hat.

5 Die griechische Regierung hat, wie gesagt, die Abweisung der Klagen der Kommission beantragt und sich dabei auf ein in ihren Schriftsätzen entwickeltes und in der mündlichen Verhandlung bestätigtes Vorbringen gestützt, das wirklich nicht frei von Widersprüchen ist. Sie hat nämlich ausdrücklich eingeräumt, die Programme nach Artikel 7 der Richtlinie — zumindest bis zum Ablauf der in den mit Gründen versehenen Stellungnahmen angegebenen Fristen — nicht aufgestellt (und somit auch keine spezifischen Durchführungsfristen vorgesehen zu haben) und erst recht nicht gemäß Artikel 7 Absatz 5 der Kommission mitgeteilt zu haben. Sie hat zudem eingeräumt, daß zumindest einige der rings um die betreffenden Gebiete befindlichen Industrieanlagen noch immer Ableitungen in die jeweiligen Gewässer vornähmen, ohne über die Genehmigung nach Artikel 7 Absatz 2 zu verfügen.

Die griechische Regierung hat gleichwohl die Begründetheit der Klagen in Abrede gestellt und dabei auf innerstaatliche Bestimmungen unterschiedlichen Ranges und unterschiedlieher Natur gestützte Argumente geltend gemacht, mit denen sie dartun will, daß sich die fraglichen Gewässer in einer Verfassung befänden, die mit den Anforderungen der Richtlinie im wesentlichen in Einklang stehe. Insbesondere bestehe angesichts des Vorliegens anderer allgemeiner Programme zur Verwaltung der Gewässer in qualitativer und quantitativer Hinsicht sowie weiterer Maßnahmen (wie etwa von spezialisierten Stellen oder Universitäten durchgeführter Studien und ozeanographischer Berichte), die die ständige Überwachung der betreffenden Gebiete ermöglichten, keine Notwendigkeit mehr zur Aufstellung der fraglichen Programme. Jedenfalls hätten die zuständigen Behörden für den Vegoritis-See bereits ein spezifisches Programm aufgestellt, das wahrscheinlich im Laufe des Jahres 1997 in Kraft treten werde was den Pagasäischen Golf angehe, so seien die zur Durchführung eines entsprechenden Programms notwendigen Beträge schon bereitgestellt worden. Daher sei jeder diesbezügliche etwaige Verstoß jedenfalls nunmehr als abgestellt anzusehen.

Speziell zu den Genehmigungen für die Ableitung gefährlicher Stoffe legt die griechische Regierung eine detaillierte Liste der einzelnen Industrieanlagen vor, die bereits über eine Genehmigung verfügten und demgemäß unter Aufsicht der zuständigen Behörden Einleitungen in die fraglichen Gewässer vornähmen. Dagegen gebe es nur wenige Einrichtungen, die noch nicht über eine Genehmigung verfügten; es gehe insoweit auch nur um geringe Abfallmengen, die auch nicht übermäßig gefährlich seien; jedenfalls seien die Verfahren, um die Situation auch der Anlagen ohne Genehmigung mit den Rechtsvorschriften in Einklang zu bringen, bereits eingeleitet worden, so daß die Klagen auch unter diesem Gesichtspunkt unbegründet seien.

6 Indessen liegt auf der Hand, daß die Argumentation der griechischen Regierung weder hinsichtlich der fraglichen Programme noch hinsichtlich der vorherigen Genehmigungen geteilt werden kann.

Was zunächst die Programme betrifft, so sind diese, wie gesagt, in Artikel 7 Absatz 1 der Richtlinie ausdrücklich zur Verringerung der Verschmutzung der in Artikel 1 genannten Gewässer durch die Stoffe aus der Liste II vorgesehen. Es handelt sich also um Maßnahmen, die die Richtlinie selbst als wesentlich ansieht, um die in ihr festgelegten Hauptzwecke des Umweltschutzes zu erreichen. Als Korollar der spezifischen Verpflichtung, diese Programme aufzustellen, tritt die Verpflichtung, Fristen für deren Durchführung festzulegen (Artikel 7 Absatz 5), sowie diejenige hinzu, die Programme der Kommission mitzuteilen, um es dieser zu ermöglichen, darüber zu wachen, daß die Programme dem mit der Richtlinie verfolgten Ziel entsprechen, und für eine ausreichende Harmonisierung ihrer Durchführung in den einzelnen Mitgliedstaaten Sorge zu tragen (Artikel 7 Absatz 7).

7 Nun steht aber fest, daß die griechische Regierung diese Verpflichtungen nicht innerhalb der in der mit Gründen versehenen Stellungnahme festgesetzten Fristen, auf die es allein ankommt, erfüllt hat. Wie gesagt, ist das Programm für den Vegoritis-See erst dieses Jahr (mehr als vier Jahre nach Ablauf der in der mit Gründen versehenen Stellungnahme festgesetzten Frist) aufgestellt worden und jedenfalls noch nicht in Kraft getreten, während sich das Programm für den Pagasäischen Golf noch in der Ausarbeitungsphase befindet.

Unter diesen Umständen ist das Bestehen weiterer, andersartiger Maßnahmen (innerstaatliche Bestimmungen, wissenschaftliche Studien, Bereitstellung von Mitteln o. ä.) für den Verstoß gegen die spezifischen Vorschriften des Artikels 7 der Richtlinie, die Gegenstand der vorliegenden Klagen sind, völlig unerheblich. Denn selbst wenn diese Maßnahmen insgesamt den Schluß darauf zuließen, daß die mit der Richtlinie verfolgten Ziele erreicht worden sind (was jedenfalls nicht bewiesen worden ist), könnten sie doch nicht an die Stelle der Aufstellung und Mitteilung der fraglichen Programme treten, die, wie gesagt, weiteren, genau festgelegten Erfordernissen genügen müssen.

8 Diese Auffassung stimmt auch mit der Rechtsprechung des Gerichtshofes völlig überein. Dieser hat bereits mehrmals allgemein festgestellt, daß zwar die Umsetzung einer Richtlinie in innerstaatliches Recht nicht notwendig eine förmliche und wörtliche Übernahme ihrer Bestimmungen in eine ausdrückliche, besondere Rechtsvorschrift erfordert, daß jedoch ein allgemeiner rechtlicher Kontext nur dann eine ordnungsgemäße Umsetzung darstellen kann, wenn er tatsächlich die vollständige Anwendung der Richtlinie mit hinreichender Klarheit und Genauigkeit gewährleistet. Besondere Bedeutung kommt dem Erfordernis der Klarheit und Genauigkeit der Umsetzung nach der Rechtsprechung des Gerichtshofes im Zusammenhang mit den Richtlinien im Umweltbereich zu, in dem die Verwaltung des gemeinsamen Erbes den Mitgliedstaaten für ihr jeweiliges Hoheitsgebiet anvertraut ist.

Darüber hinaus hat der Gerichtshof bei seiner Entscheidung in einem dem vorliegenden nicht unähnlichen Fall nicht gezögert, das Großherzogtum Luxemburg zu verurteilen, weil es (u. a.) nicht die Bestimmung einer Richtlinie beachtet hatte, die zum Erlaß besonderer Maßnahmen verpflichtete, um die in dieser Richtlinie festgelegten Ziele zu erreichen. Dabei ging es vornehmlich um Artikel 3 der Richtlinie 85/339/EWG des Rates vom 27. Juni 1985 über Verpackungen für flüssige Lebensmittel, wonach die Mitgliedstaaten verpflichtet waren, besondere Programme zur Verringerung von Gewicht und/oder Volumen der in den endgültig zu beseitigenden Haushaltsabfällen enthaltenen Verpackungen aufzustellen und der Kommission mitzuteilen.

9 Hinsichtlich der Genehmigungen nach Artikel 7 Absatz 2 der Richtlinie genügt hier die Feststellung, daß die griechische Regierung im wesentlichen lediglich darauf verweist, daß sie im Begriff sei, nach und nach auch jene Fälle mit den Rechtsvorschriften in Einklang zu bringen, in denen die Ableitung potentiell gefährlicher Stoffe ohne Genehmigung erfolge und damit der Überwachung durch die zuständigen Behörden entzogen sei. Dies ist ganz eindeutig ein ausdrückliches Eingeständnis der Vertragsverletzung, das keiner weiteren Erörterung bedarf.

10 Man hat letztlich den Eindruck, daß die griechische Regierung im vorliegenden Verfahren nicht die von der Kommission gegen sie erhobenen Vorwürfe zurückweist, sondern sich vielmehr darauf beschränkt, auf die bisher unternommenen Anstrengungen sowie die ergriffenen und im Wege der Durchführung befindlichen Initiativen zu verweisen, mit denen sie die Ziele der Richtlinie erreichen will, wobei ihr jedoch völlig bewußt ist, daß sie die Richtlinie weder vollständig noch innerhalb der vorgeschriebenen Fristen erfüllt hat.

Es ist jedoch klar, daß diese Anstrengungen — die im übrigen mit Befriedigung zur Kenntnis zu nehmen sind — nach nunmehr gefestigter Rechtsprechung jedenfalls nicht die unterlassene Umsetzung der Richtlinie rechtfertigen können.

11 Aufgrund der vorstehenden Erwägungen schlage ich dem Gerichtshof daher vor,

festzustellen, daß die Griechische Republik dadurch gegen ihre Verpflichtungen aus Artikel 189 des Vertrages sowie den Artikeln 2 und 7 der Richtlinie 76/464/EWG des Rates verstoßen hat, daß sie die in Artikel 7 dieser Richtlinie vorgesehenen Programme zur Verringerung der Verschmutzung des Wassers des Vegoritis-Sees, des Flusses Soulos und des Pagasäischen Golfes durch die Stoffe aus der Liste II nicht aufgestellt, die Fristen für die Durchführung dieser Programme nicht festgelegt und die Ableitungen, die einen der Stoffe aus der Liste II enthalten können, in diese Gewässer nicht von der Erteilung einer vorherigen Genehmigung nach Artikel 7 Absatz 2 abhängig gemacht hat;

der Griechischen Republik die Kosten des Verfahrens aufzuerlegen.