Europäischer Gerichtshof Schlussanträge des Generalanwalts vom 15.07.1997 – C-1/96

Schlußanträge des Generalanwalts

Philippe Léger

vom 15. Juli 1997

1 Ausgangspunkt der Vorabentscheidungsfragen, die Ihnen der High Court of Justice, Queen's Bench Division, vorgelegt hat, ist ein als Kälberverschlagssystem bezeichnetes Tierhaltungssystem, das Gesundheit und Leben der Kälber sowie die öffentliche Sittlichkeit und Ordnung im Sinne des Artikels 36 EG-Vertrag beeinträchtigen soll.

2 Der High Court of Justice ersucht Sie darum, den Umfang des Rechts der Mitgliedstaaten aus Artikel 36 zu bestimmen, aus den oben genannten Gründen die Ausfuhr von Tieren in andere Mitgliedstaaten zu verhindern und dadurch vom Grundsatz des freien Warenverkehrs abzuweichen.

3 Der High Court of Justice weist im übrigen auf das Bestehen völkerrechtlicher Übereinkommen und einer Gemeinschaftsrichtlinie hin, die unterschiedliche Standards zum Schutz von Kälbern festlegen. Er ersucht Sie daher zugleich darum, die Gültigkeit der Richtlinie 91/629/EWG des Rates vom 19. November 1991 über Mindestanforderungen für den Schutz von Kälbern im Hinblick auf das Europäische Übereinkommen zum Schutz von Tieren in landwirtschaftlichen Tierhaltungen und die Empfehlung für das Halten von Rindern von 1988 zu beurteilen.

I — Rechtslage

A — Völkerrecht

Das Europäische Übereinkommen zum Schutz von Tieren in landwirtschaftlichen Tierhaltungen

4 Das Europäische Übereinkommen zum Schutz von Tieren in landwirtschaftlichen Tierhaltungen (im folgenden: Übereinkommen) ist im Rahmen des Europarats ausgearbeitet worden, um die Tiere in landwirtschaftlichen Tierhaltungen, insbesondere in den modernen Intensivaufzuchtsystemen, zu schützen. Das am 17. März 1976 geschlossene Übereinkommen wurde durch den Beschluß 78/923/EWG des Rates vom 19. Juni 1978 im Namen der Europäischen Wirtschaftsgemeinschaft genehmigt.

5 Das Übereinkommen bezieht sich gemäß seinem Artikel 1 auf die Haltung, Pflege und Unterbringung von Tieren, insbesondere von Tieren in modernen Intensivhaltungssystemen.

6 Kapitel I bestimmt die allgemeinen Grundsätze, durch die das Übereinkommen den Schutz von Tieren in landwirtschaftlichen Tierhaltungen gewährleistet. Kapitel II errichtet einen Ständigen Ausschuß, regelt dessen Organisation und Tätigkeit und bestimmt seine Zuständigkeit, während Kapitel III die Art und Weise des Inkrafttretens des Übereinkommens regelt.

7 Die Bestimmungen des Übereinkommens, in denen es im einzelnen um das System der Tierhaltung, den Raum für die Unterbringung der Tiere und deren Ernährung geht, stehen in den Artikeln 3, 3bis, 4 und 6.

8 Gemäß Artikel 9 Absatz 1 obliegt dem Ständigen Ausschuß die Ausarbeitung und Annahme von Empfehlungen an die Vertragsparteien für die Anwendung der Grundsätze des Übereinkommens.

9 Durch Artikel 1 des Beschlusses 92/583/EWG des Rates vom 14. November 1992 über den Abschluß eines Protokolls zur Änderung des Europäischen Übereinkommens zum Schutz von Tieren in landwirtschaftlichen Tierhaltungen wurde ein Protokoll zur Änderung des Übereinkommens genehmigt.

Die Empfehlung für das Halten von Rindern

10 Die Empfehlung für das Halten von Rindern vom 21. Oktober 1988 (im folgenden: Empfehlung) legt die allgemeinen Bedingungen für die Rinderhaltung fest.

11 Die Empfehlung findet gemäß ihrem Artikel 20 in den einzelnen Vertragsstaaten keine unmittelbare Anwendung, sondern wird nach dem von jeder Vertragspartei für geeignet erachteten Verfahren, d. h. im Rahmen der jeweiligen Gesetzgebung oder Verwaltungspraxis, umgesetzt.

Anhang C: Besondere Bestimmungen für Kälber

12 Anhang C der Empfehlung (im folgenden: Anhang C), in dem es um Kälber geht, wurde am 8. Juni 1993 verabschiedet.

Β — Gemeinschaftsrecht

Die Verordnung (EWG) Nr. 805/68

13 Die Verordnung Nr. 805/68 des Rates vom 27. Juni 1968 über die gemeinsame Marktorganisation für Rindfleisch umfaßt eine Preis- und Handelsregelung und gilt gemäß ihrem Artikel 1 u. a. für Hausrinder, lebend.

14 Artikel 22 Absatz 1 zweiter Gedankenstrich untersagt mengenmäßige Beschränkungen oder Maßnahmen gleicher Wirkung im Binnenhandel der Gemeinschaft.

Die Richtlinie 91/629

15 Die Richtlinie 91/629 soll Mindestanforderungen für den Schutz von Kälbern festlegen, um Unterschiede zu beseitigen, die zu Verzerrungen des Wettbewerbs auf dem Gemeinsamen Markt für diese Tiere führen könnten, und um zugleich das Wohlbefinden der Tiere zu gewährleisten.

16 In der ersten Begründungserwägung wird darauf hingewiesen, daß sämtliche Mitgliedstaaten das Übereinkommen ratifiziert haben und daß dieses auch durch den Beschluß 78/923 genehmigt worden ist.

17 Die siebte Begründungserwägung bestimmt, daß die Kommission auf der Grundlage eines Berichts des Wissenschaftlichen Veterinärausschusses die wissenschaftlichen Untersuchungen über das bzw. die für eine artgerechte Kälberhaltung am besten geeigneten Systeme intensiv fortsetzen sollte und demzufolge ein Übergangszeitraum vorzusehen ist, damit die Kommission diese Aufgabe erfolgreich durchführen kann.

18 Artikel 3 Absatz 1 setzt einen Übergangszeitraum von vier Jahren fest, in dem alle neuen Betriebe Mindestanforderungen genügen müssen, wenn Kälber in Einzelbuchten gehalten oder in Ständen angebunden werden.

19 Nach Artikel 4 Absatz 1 müssen die Mitgliedstaaten dafür Sorge tragen, daß die Bedingungen für die Haltung von Kälbern im Einklang mit den im Anhang der Richtlinie festgelegten allgemeinen Bestimmungen stehen. Der Anhang enthält vor allem Vorschriften über die Bedingungen für die Unterbringung und über die Ernährung der Kälber.

20 Gemäß Artikel 11 Absatz 2 können die Mitgliedstaaten in ihrem Gebiet unter Beachtung der allgemeinen Vorschriften des EG-Vertrags strengere Bestimmungen beibehalten oder zur Anwendung bringen, als sie in der Richtlinie vorgesehen sind.

II — Sachverhalt und nationales Verfahren

21 Aus dem Vorlagebeschluß geht folgender Sachverhalt hervor:

22 In den letzten Jahren wurden jährlich zwischen 500000 und 600000 Schlachtkälber aus dem Vereinigten Königreich in andere Mitgliedstaaten der Gemeinschaft ausgeführt, von denen einige erlauben, daß ein erheblicher Teil der Tiere in dem als Kälberverschlagssystem bezeichneten Tierhaltungssystem gehalten wird.

23 Der Begriff Kälberverschlag bezeichnet eine kastenähnliche Konstruktion, die für die Unterbringung eines einzelnen Kalbes verwendet wird. Dieser Begriff bezieht sich laut nationalem Gericht auf ein System zur Zucht von Kälbern ..., in dem Kälber unter Bedingungen gehalten werden, die nicht die Anforderungen an die Mindestbreite von Kälberverschlägen und die Zusammensetzung des Kälberfutters erfüllen, die im Übereinkommen und in der Empfehlung ... aufgestellt worden sind.

24 Diese Art der Kälberhaltung ist im Vereinigten Königreich untersagt, seit am 1. Januar 1990 die Welfare of Calves Regulations 1987 (Verordnung über den Schutz von Kälbern von 1987) in Kraft getreten sind.

25 Nach Auffassung der Klägerinnen des Ausgangsverfahrens — der Royal Society for the Prevention of Cruelty to Animals (im folgenden: RSPCA) und der Compassion in World Farming Ltd (im folgenden: CIWF) —, die sich mit dem Tierschutz befassen, ist das Kälberverschlagssystem mit der Gesundheit und dem Wohlbefinden der Kälber nicht vereinbar ... und [verursacht] unnötiges Leiden.

26 Die Klägerinnen verlangten daher, der Minister für Landwirtschaft, Fischerei und Ernährung (im folgenden: Minister) solle gemäß Artikel 36 EG-Vertrag Maßnahmen zur Beschränkung der Ausfuhr von Kälbern in solchen Mitgliedstaaten erlassen, in denen die Kälber entgegen den im Vereinigten Königreich durchgesetzten Standards und entgegen den völkerrechtlichen Bestimmungen des Übereinkommens, deren Anwendung alle Mitgliedstaaten und die EG vereinbart hätten, wahrscheinlich im Kälber-verschlagssystem gehalten würden.

27 Der Minister entgegnete darauf, das Vereinigte Königreich verfüge über keine Befugnis zur Beschränkung der Kälberausfuhr und er würde, auch wenn er eine solche Befugnis hätte, aus politischen Gründen kein Verbot erlassen.

28 Die Klägerinnen erhoben daraufhin Klage beim High Court of Justice, der dem Gerichtshof die folgenden Fragen vorgelegt hat.

III — Die Vorabentscheidungsfragen

29 Von folgendem ist auszugehen:

a) Alle Mitgliedstaaten sind dem Europäischen Übereinkommen zum Schutz von Tieren in landwirtschaftlichen Tierhaltungen von 1976 beigetreten, das durch den Beschluß 78/923/EWG vom 18. Juni 1978 (ABl. L 323, S. 12) genehmigt worden ist.

b) Die Empfehlung für das Halten von Rindern von 1988 ist von dem aufgrund des Übereinkommens eingerichteten Ständigen Ausschuß verabschiedet worden und gemäß den Bestimmungen des Übereinkommens wirksam geworden.

c) Die in dem Übereinkommen und auf seiner Grundlage festgelegten Normen enthalten Bestimmungen über die Mindestbreite von Kälberverschlägen und die Zusammensetzung des Futters für Schlachtkälber.

d) Die Richtlinie 91/629/EWG des Rates stellt zwingende Mindestanforderungen für den Schutz von Kälbern auf, die in bestimmter Hinsicht, auch hinsichtlich der Breite von Kälberverschlägen und der Zusammensetzung des Kälberfutters, hinter den Normen zurückbleiben, die in dem Übereinkommen auf seiner Grundlage festgelegt worden sind.

e) Die Richtlinie gestattet es den Mitgliedstaaten, in ihrem Gebiet strengere Bestimmungen für den Schutz von Kälbern beizubehalten oder zur Anwendung zu bringen, als sie in dieser Richtlinie vorgesehen sind.

f) Schlachtkälber werden aus einem Mitgliedstaat (dem Mitgliedstaat A) in bestimmte andere Mitgliedstaaten (die Mitgliedstaaten B) ausgeführt, die die Richtlinie, nicht aber die oben unter Buchstabe c genannten Normen durchgeführt und/oder eingehalten haben, während der Mitgliedstaat A diese Normen durchgeführt und eingehalten hat.

g) Die Ausfuhr von Kälbern, die danach im Widerspruch zu den Bestimmungen des Übereinkommens gehalten werden, wird im Ausfuhrmitgliedstaat von Tierschutzorganisationen und einem bedeutenden Teil der öffentlichen Meinung, die von tiermedizinischen Sachverständigen unterstützt wird, als grausam und unmoralisch angesehen.

1. Kann sich der Mitgliedstaat A unter diesen Umständen auf Artikel 36 EG-Vertrag und insbesondere auf die dort genannten Gründe der öffentlichen Sittlichkeit und/oder der öffentlichen Ordnung und/oder des Schutzes der Gesundheit oder des Lebens von Tieren berufen, um Beschränkungen der Ausfuhr von lebenden Kälbern aus dem Mitgliedstaat A zu rechtfertigen, durch die das Halten dieser Kälber in den Kälberverschlagssystemen in den Mitgliedstaaten Β verhindert werden soll?

2. Ist die Richtlinie gültig, wenn sie, ihre Gültigkeit unterstellt, zur Folge hat, daß die Frage 1 zu verneinen ist?

30 Vor Erörterung dieser Fragen sind die Punkte zu untersuchen, aufgrund derer der Gerichtshof, wie im Verlauf des Verfahrens geltend gemacht, seine Zuständigkeit verneinen könnte.

IV — Zur Zulässigkeit der Vorabentscheidungsfragen

31 In der mündlichen Verhandlung hat die französische Regierung, ohne eine Unzulässigkeitseinrede zu erheben, geltend gemacht, daß die erste Frage mangels einer den innergemeinschaftlichen Handel beschränkenden Maßnahme, einen theoretischen, ja hypothetischen Charakter habe. Das nationale Gericht könne nämlich nicht die Erforderlichkeit oder Verhältnismäßigkeit einer Entscheidung beurteilen, die nicht getroffen worden sei.

32 Es sei darauf hingewiesen, daß es nach Ihrer ständigen Rechtsprechung allein Sache der nationalen Gerichte ist, bei denen der Rechtsstreit anhängig ist und die die Verantwortung für die zu treffende gerichtliche Entscheidung tragen, unter Berücksichtigung der Besonderheiten der jeweiligen Rechtssache sowohl die Erforderlichkeit einer Vorabentscheidung für den Erlaß ihres Urteils als auch die Erheblichkeit der dem Gerichtshof von ihnen vorgelegten Fragen zu beurteilen. Daraus schließen Sie: Betreffen daher die vorgelegten Fragen die Auslegung des Gemeinschaftsrechts, so ist der Gerichtshof grundsätzlich gehalten, darüber zu befinden ....

33 Die vorgelegten Fragen betreffen eindeutig unmittelbar das Gemeinschaftsrecht, da sie auf die Auslegung von Artikel 36 EG-Vertrag und die Beurteilung der Gültigkeit der Richtlinie 91/629 zielen.

34 Sie haben jedoch die Ansicht vertreten, daß es Ihnen obliegt, zur Prüfung Ihrer eigenen Zuständigkeit die Umstände zu untersuchen, unter denen der Gerichtshof vom nationalen Gericht angerufen worden ist. Insoweit sehen Sie sich außerstande, über eine von einem nationalen Gericht zur Vorabentscheidung vorgelegte Frage zu befinden, wenn offensichtlich ist, daß die Auslegung oder die Beurteilung der Gültigkeit einer Gemeinschaftsvorschrift, um die das vorlegende Gericht ersucht, in keinem Zusammenhang mit der Realität oder dem Gegenstand des Ausgangsrechtsstreits steht... oder wenn das Problem hypothetischer Natur ist und der Gerichtshof nicht über die tatsächlichen oder rechtlichen Angaben verfügte die für eine zweckdienliche Beantwortung der ihm vorgelegten Fragen erforderlich sind....

35 Zunächst ist festzustellen, daß man einen Zusammenhang zwischen den Vorlagefragen und dem Rechtsstreit nicht ernstlich bestreiten kann. Der Ausgangsrechtsstreit, in dem es um den Erlaß von Maßnahmen zur Beschränkung der Ausfuhr aufgrund von Tierschutzerfordernissen geht, läßt sich vom Klagegrund des Artikels 36 EG-Vertrag, dem Gegenstand der ersten Frage, nicht trennen. Auch hängt, wie wir sehen werden, das Recht eines Mitgliedstaats, von Artikel 36 Gebrauch zu machen, zumindest teilweise vom Bestehen einer Richtlinie zur Harmonisierung des betreffenden Bereichs ab, so daß die Frage nach der Gültigkeit der Richtlinie 91/629, in der Mindestanforderungen für den Schutz von Kälbern festgelegt sind, entscheidend ist.

36 Das Problem ist auch nicht hypothetischer Natur. Aus der Darstellung des tatsächlichen und rechtlichen Rahmens des Rechtsstreits im Beschluß des Vorlagegerichts geht klar hervor, daß die Klage das Ermessen betrifft, über das der Minister verfügt, um den Erlaß von Maßnahmen abzulehnen, die auf Artikel 36 gestützt sind. Aus der Prüfung der nationalen Akte ergibt sich, daß mit dieser Klage, die im übrigen von Einrichtungen erhoben wurde, deren Aufgabe der Tierschutz ist, gerade die Aufhebung der Entscheidung des Ministers erreicht werden soll.

37 Zwar weist der beim nationalen Gericht anhängige Rechtsstreit die Besonderheit auf, daß er nicht aus einer tatsächlichen Handlung der Regierung des Vereinigten Königreichs entstanden ist, sondern aus der Weigerung, eine solche Handlung vorzunehmen. Gegenstand des Streites vor dem High Court of Justice und Ausgangspunkt der Vorabentscheidungsfragen ist also das Fehlen einer ministeriellen Entscheidung, die Ausfuhr von Kälbern in andere Mitgliedstaaten zu verbieten oder zu beschränken.

38 Ihre Auslegung von Artikel 36 EG-Vertrag wird es dem nationalen Gericht infolgedessen nicht unbedingt ermöglichen, die Rechtmäßigkeit der Regierungsentscheidung zu beurteilen.

39 Bestätigt diese Auslegung das Recht, aus den vom Vorlagegericht angegebenen Gründen mengenmäßige Ausfuhrbeschränkungen oder Maßnahmen gleicher Wirkung einzuführen, so wäre die Entscheidung des Gerichtshofes möglicherweise nicht zweckdienlich für die Entscheidung des Rechtsstreits, da Artikel 36 nur eine einfache Befugnis zum Erlaß derartiger Maßnahmen festlegt und der Minister in diesem Fall erklärt hat, er halte es nicht für zweckmäßig, von der Befugnis Gebrauch zu machen.

40 Diese Einwände reichen jedoch nicht aus, um Ihre Zuständigkeit in Frage zu stellen. Wenn Sie nämlich statt dessen Artikel 36 dahin auslegen, daß er in der vorliegenden Rechtssache nicht den Erlaß von Beschränkungsmaßnahmen zuläßt, wäre diese Auslegung geeignet, die Rechtmäßigkeit der umstrittenen Entscheidung zu begründen.

41 Außerdem erwartet der High Court of Justice mit seinen Fragen nicht, daß der Gerichtshof ihm ermöglicht, die Verhältnismäßigkeit einer bestimmten Maßnahme der britischen Behörde zu beurteilen. Es soll lediglich mitgeteilt werden, inwiefern Artikel 36 unter den Umständen des vorliegenden Falles Anwendung finden kann.

42 Die vorgelegten Fragen sind daher in jedem Fall für zulässig zu erklären.

V — Zur Anwendung von Artikel 36 EG-Vertrag

43 Mit der ersten Frage möchte das nationale Gericht wissen, ob Artikel 36 EG-Vertrag einen Mitgliedstaat dazu ermächtigt, die Ausfuhr lebender Tiere in einen anderen Mitgliedstaat mit der Begründung zu beschränken oder zu verhindern, daß die öffentliche Sittlichkeit, die öffentliche Ordnung, die Gesundheit oder das Leben dieser Tiere durch die im Einfuhrmitgliedstaat verwendeten Tierhaltungsmethoden gefährdet würden.

44 Zunächst ist festzustellen, daß, wie die Klägerin einräumt, eine Verbotsmaßnahme oder eine Beschränkung, die die Ausfuhr von Schlachtkälbern aus dem Vereinigten Königreich betrifft, eine mengenmäßige Beschränkung oder eine Maßnahme gleicher Wirkung im Sinne des Artikels 34 EG-Vertrag wäre.

45 Sie haben jedoch im Urteil Hedley Lomas darauf hingewiesen, daß [d]urch den Rückgriff auf Artikel 36 des Vertrages ... Beschränkungen des freien Warenverkehrs aufrechterhalten werden [können], die zum Schutze der Gesundheit und des Lebens von Tieren gerechtfertigt sind.... Nichts spricht dagegen, diese Überlegung auf den Fall zu übertragen, daß die geltend gemachten Gründe nicht die Beibehaltung, sondern die Einführung von Beschränkungen rechtfertigen.

46 Zwar ist der freie Warenverkehr unbestreitbar eines der Grundprinzipien der Gemeinschaft, jedoch haben Sie vor kurzem festgestellt, daß der Schutz der Gesundheit und des Lebens von Tieren vom Gemeinschaftsrecht als wesentliches Erfordernis anerkannt [wird].

47 Auch die ebenfalls in Artikel 36 genannten Gründe der öffentlichen Sittlichkeit oder Ordnung, auf die sich das Vorlagegericht bezieht, können die vom EG-Vertrag zugelassene Beeinträchtigung des Grundsatzes des freien Warenverkehrs rechtfertigen.

48 Die Berufung auf Artikel 36 ist allerdings nicht mehr gerechtfertigt, wenn eine Gemeinschaftsregelung bestimmte Maßnahmen vorsieht, die notwendig sind, um den Schutz der in diesem Artikel aufgeführten Interessen zu gewährleisten. Insbesondere sind die Mitgliedstaaten bei Bestehen einer Regelung über die Errichtung einer gemeinsamen Marktorganisation für einen bestimmten Sektor verpflichtet, sich aller Maßnahmen zu enthalten, die von dieser Regelung abweichen oder sie verletzen können.

49 Im vorliegenden Fall gibt es eine gemeinsame Marktorganisation für Rindfleisch. Wie Sie jedoch entschieden haben, ... bewirkt die Schaffung einer solchen Organisation gemäß Artikel 40 des Vertrages nicht, daß die landwirtschaftlichen Erzeuger jeder nationalen Regelung entzogen sind, die andere Ziele als die gemeinsame Organisation verfolgt, die aber, weil sie sich auf die Produktionsbedingungen auswirkt, Umfang und Kosten der nationalen Produktion und damit das Funktionieren des Gemeinsamen Marktes in diesem Sektor beeinflussen kann.

50 Die bereits zitierte Verordnung Nr. 805/68 dient nicht dem Tierschutz.

51 Dagegen steht dieses Anliegen im Mittelpunkt der Richtlinie 91/629, die zum Zweck der Harmonisierung im Rahmen der gemeinsamen Agrarpolitik erlassen wurde. Insoweit hat der Gerichtshof darauf hingewiesen, daß eine Berufung auf Artikel 36 nicht mehr möglich ist, wenn Richtlinien der Gemeinschaft die Harmonisierung der Maßnahmen vorsehen, die zur Verwirklichung des konkreten Ziels, das durch den Rückgriff auf Artikel 36 erreicht werden soll, erforderlich sind.

52 Die Richtlinie 91/629 ist daher inhaltlich zu untersuchen, damit der Spielraum eines Mitgliedstaats festgestellt werden kann, der die Beachtung der in Artikel 36 genannten Ziele sicherstellen will.

A — Harmonisierungsgrad der Richtlinie 91/629

53 Die Harmonisierung durch eine Richtlinie steht der Anwendung von Artikel 36 durch einen Mitgliedstaat entgegen, wenn die in der Richtlinie festgelegten Schutzmaßnahmen genau den Bereich betreffen, den die Behörden, die sich auf Artikel 36 berufen, schützen wollen.

54 Im vorliegenden Fall geht es in der Richtlinie, wie ich bereits ausgeführt habe und wie ihr Titel zeigt, ausschließlich um den Kälberschutz. Vor allem betreffen einige Bestimmungen der Richtlinie das Kälber-verschlagssystem. Artikel 3 sieht eine genau bemessene Bodenfläche als Mindeststandard für die Unterbringung von Kälbern vor. Ebenso legen die Punkte 11 bis 14 des Anhangs der Richtlinie Mindestanforderungen für die Ernährung fest.

55 Unabhängig davon, wie man den dadurch erreichten Schutzgrad insbesondere im Hinblick auf die im Übereinkommen und in der Empfehlung festgelegten Werte beurteilt — was zu dem in der zweiten Frage aufgeworfenen Problem gehört—, werden die Bereiche, in denen die Klägerinnen einen Rückgriff auf Artikel 36 verlangen, offensichtlich tatsächlich von der Richtlinie geregelt.

56 Die von der Klägerin kritisierte Unzulänglichkeit des Schutzstandards darf nicht als Zeichen einer unvollständigen Harmonisierung verstanden werden. Das Kriterium der Harmonisierung eines Bereichs, das eine Bestimmung der den Mitgliedstaaten belassenen Befugnisse ermöglichen soll, ist im Hinblick auf den Umfang des von den Gemeinschaftsvorschriften erfaßten Gebietes zu beurteilen, da Hauptziel der Harmonisierung vor allem die Annäherung der nationalen Rechtsvorschriften in einem bestimmten Sektor ist, selbst wenn das zu einem als niedrig eingeschätzten Standard führt.

57 So betrachtet, hätte die Richtlinie die den Mitgliedstaaten im betreffenden Bereich zuerkannten Befugnisse vollständig harmonisiert.

58 Die Mitgliedstaaten sind zwar befugt, strengere Maßnahmen zum Schutz des Lebens und der Gesundheit von Tieren zu erlassen. Aufgrund dieses Spielraums könnte man annehmen, daß die Richtlinie Raum für Artikel 36 läßt, da gemäß Artikel 11 Absatz 2 Satz 1 [v]on dem in Absatz 1 genannten Zeitpunkt an... die Mitgliedstaaten ... in ihrem Gebiet unter Beachtung der allgemeinen Vorschriften des Vertrages strengere Bestimmungen für den Schutz von Kälbern beibehalten oder zur Anwendung bringen [können], als sie in dieser Richtlinie vorgesehen sind.

59 Jedoch läßt die Richtlinie zwar in dem von ihr geregelten Bereich den Mitgliedstaaten einen Handlungsspielraum, in dem diese ihre Zuständigkeit für den Tierschutz durch Festlegung höherer Anforderungen ausüben können; aus der Formulierung geht aber hervor, daß ein Mitgliedstaat Maßnahmen, die mit denen der Richtlinie vergleichbar sind, nur in seinem eigenen Staatsgebiet und unter Beachtung der Grundsätze des EG-Vertrags erlassen darf.

60 Die nach Artikel 11 erlaubten Maßnahmen werden also durch den Grundsatz des freien Warenverkehrs auf einen engen territorialen Rahmen beschränkt, in dem sie keine Auswirkung auf den innergemeinschaftlichen Handel haben können. Die Regierung des Vereinigten Königreichs hat von dieser Befugnis übrigens Gebrauch gemacht, als sie die Haltung von Kälbern in dem fraglichen System untersagt hat.

61 Daraus könnte man wie die Regierung des Vereinigten Königreichs darauf schließen, daß eine Berufung auf Artikel 36 nicht möglich ist, weil die Richtlinie 91/629 abschließend ist.

62 Die Kommission hat allerdings zurecht darauf hingewiesen, daß gemäß Artikel 3 Absatz 1 der Richtlinie einige der in der Richtlinie festgelegten Anforderungen für die Unterbringung von Kälbern ... ab 1. Januar 1994 [für] alle neu erbauten bzw. wieder aufgebauten und/oder nach diesem Zeitpunkt zum ersten Mal in Benutzung genommenen Betriebe für einen Übergangszeitraum von vier Jahren ... gelten.

63 In Artikel 3 Absatz 4 heißt es darüber hinaus:

Die Dauer der Weiterbenutzung der Anlagen, die

vor dem 1. Januar 1994 gebaut worden sind und nicht den Anforderungen des Absatzes 1 genügen, ... darf ... in keinem Fall über den 31. Dezember 2003 hinausgehen;

während des Übergangszeitraums gemäß Absatz 1 gebaut worden sind, darf in keinem Fall über den 31. Dezember 2007 hinausgehen, es sei denn, die Anlagen entsprechen zu diesem Zeitpunkt den Anforderungen dieser Richtlinie.

64 Zur schrittweisen Anpassung der landwirtschaftlichen Betriebe an die neuen Standards hat der Gemeinschaftsgesetzgeber also die Geltung dieser Standards nicht sofort auf alle Anlagen erstreckt. Danach dürfen bis Ende 2003 die vor dem 1. Januar 1994 errichteten Betriebe von den Standards abweichen, die für die nach diesem Zeitpunkt während eines Übergangszeitraums von vier Jahren errichteten Betriebe gelten. Die während des Übergangszeitraums errichteten Betriebe sind bis zum 31. Dezember 2007 vollständig anzupassen.

65 Es können also nebeneinander mehrere Kategorien landwirtschaftlicher Betriebe mit unterschiedlichen Schutzstandards für Kälber bestehen, so daß die Harmonisierung der Bedingungen für die Unterbringung der Tiere erst zum letztgenannten Zeitpunkt tatsächlich verwirklicht sein wird. Erst dann nämlich werden alle vom Anwendungsbereich der Richtlinie erfaßten landwirtschaftlichen Betriebe dieselben Regeln beachten müssen.

66 Infolgedessen können die Mitgliedstaaten noch einige Jahre lang gezwungen sein, Haltung, Ausfuhr oder Einfuhr von Kälbern zu erlauben, die in einer Weise gehalten werden, die von den Schutzvorschriften der Richtlinie auch in deren geänderter Fassung abweicht.

67 Es erscheint mir daher sachgerecht, auf den vorliegenden Fall die Rechtsprechung des Gerichtshofes zu erstrecken, nach der eine Richtlinie, die den Mitgliedstaaten eine Frist für den Erlaß der für ihre Einhaltung erforderlichen Vorschriften einräumt, vor Ablauf der Frist nicht die Beseitigung der den Mitgliedstaaten durch Artikel 36 zuerkannten Befugnis zur Folge hat.

68 Im vorliegenden Fall setzt Artikel 3 der Richtlinie keine Frist für die Umsetzung der Gemeinschaftsvorschrift in nationales Recht. Er bestimmt, daß die Pflichten aus der Richtlinie für die betroffenen Wirtschaftsteilnehmer je nach Zeitpunkt der Errichtung oder der erstmaligen Nutzung des landwirtschaftlichen Betriebes sofort oder zu einem späteren Zeitpunkt gelten.

69 Die zwei Fälle sind trotzdem insofern vergleichbar, als die tatsächliche Durchführung der Schutzvorschriften der Richtlinie auf einen späteren Zeitpunkt verschoben sein kann.

70 Bis zum Ablauf der Fristen für die Anwendung der in der Richtlinie vorgesehenen Bedingungen für die Unterbringung von Tieren wie bis zum Ablauf einer Umsetzungsfrist verbleibt Artikel 36 in der Zuständigkeit der Mitgliedstaaten und kann als Grundlage für Maßnahmen dienen, die zum Schutz des Lebens und der Gesundheit der Tiere gerechtfertigt sind.

71 Es sei hinzugefügt, daß es nicht Aufgabe der Richtlinie ist, den in der ersten Vorabentscheidungsfrage als mögliche Rechtfertigung für eine Berufung auf Artikel 36 angeführten Erwägungen der öffentlichen Sittlichkeit und Ordnung Rechnung zu tragen, da es darum in der Richtlinie nicht geht.

72 Mehr noch, eine Richtlinie könnte einen Bereich des Tierschutzes abschließend harmonisieren, ohne jedoch gesellschaftliche Bewegungen zufriedenzustellen, die den erreichten Schutzstandard für unzulänglich halten und deswegen im Gegenteil die öffentliche Ordnung stören könnten.

73 Aus diesen unterschiedlichen Gründen reicht die Richdinie 91/629 nicht aus, um die Berufung auf Artikel 36 in der Ihnen vorgelegten Rechtssache zu untersagen, so daß es erforderlich erscheint, daß Sie über den Anwendungsbereich dieses Artikels entscheiden.

Β — Anwendungsbereich des Artikels 36

1. Das Urteil Hedley Lomas

74 Die vorliegende Rechtssache ist in mancher Hinsicht mit der Rechtssache vergleichbar, in der das Urteil Hedley Lomas ergangen ist.

75 Beide Rechtssachen betreffen speziell den Bereich der Artikel 34 und 36, da Artikel 36 zur Unterstützung mengenmäßiger Beschränkungen zum Schutz des Lebens und der Gesundheit von Tieren herangezogen wird.

76 Die wesentlichste Gemeinsamkeit besteht darin, daß der Anlaß für die erlassene bzw. beantragte Beschränkungsmaßnahme außerhalb des Gebietes des Mitgliedstaats liegt, der die Maßnahme erlassen hat bzw. erlassen soll, und innerhalb des Gebietes der Gemeinschaft.

77 Dieser Umstand bringt den Mitgliedstaat in die im Hinblick auf die Gemeinschaftsgrundsätze, insbesondere auf den freien Warenverkehr, schwierige Lage, beurteilen zu müssen, ob es notwendig oder zweckmäßig ist, die Ausfuhr seiner Waren in einen anderen Staat aus Gründen zu beschränken, die auf einer ihm weitgehend unbekannten Praxis beruhen.

78 Im Urteil Hedley Lomas ging es allerdings darum, ob ein Mitgliedstaat sich auf Artikel 36 berufen konnte, um eine Beschränkung der Ausfuhr von Tieren in einen anderen Mitgliedstaat mit der Begründung zu rechtfertigen, daß dieser Mitgliedstaat sich nicht an die Vorschriften einer Gemeinschaftsrichtlinie halte, die die Harmonisierung der für die Erreichung des verfolgten Zieles notwendigen Maßnahmen vorsah. Im vorliegenden Fall dagegen praktizieren bestimmte Mitgliedstaaten bei der Haltung von Kälbern die als Kälber-verschlagssystem bezeichnete Methode, ohne jedoch die Vorschriften der Richtlinie zur Harmonisierung der Schutzstandards zu mißachten.

79 Trotz dieser Unterschiede hätten die Gegebenheiten des in beiden Rechtssachen aufgeworfenen Problems Anlaß geben können, beide Fälle gleich zu behandeln.

80 Die Richdinie, um die es im Urteil Hedley Lomas ging, verwirklichte die vollständige Harmonisierung der Maßnahmen, die für die Erreichung des mit der Berufung auf Artikel 36 verfolgten Zieles notwendig waren; der Minister machte jedoch geltend, daß der Bestimmungsmitgliedstaat die Richtlinie nicht immer beachte.

81 In der anhängigen Rechtssache wird die Richtlinie zwar angewandt, sie nimmt aber keine vollständige Harmonisierung vor.

82 In beiden Fällen kann die fehlende Durchführung von Maßnahmen zur Erreichung des in Artikel 36 genannten Zieles die Berufung auf diesen Artikel rechtfertigen.

83 Der Sachverhalt des Urteils Hedley Lomas war durch die Unsicherheit darüber gekennzeichnet, ob der Einfuhrmitgliedstaat wirklich gegen das Gemeinschaftsrecht verstoßen hatte; das hat es Ihnen nicht erlaubt, sich zu diesem Punkt oder zu dem Umstand zu äußern, daß der Sachverhalt sich außerhalb des Ausfuhrstaats abgespielt hatte.

84 Sie haben jedoch wiederholt deutlich gemacht, daß die Entscheidung in diesem Zusammenhang erging. Das Urteil hat daher eine relative Wirkung. Die Antwort des Gerichtshofes gilt nur für den Fall, daß die Nichtbeachtung der Vorschriften einer Harmonisierungsrichtlinie lediglich vermutet wird. Es ist leicht einzusehen, daß ein Mitgliedstaat in einem solchen Fall nicht das Recht in Anspruch nehmen kann, einseitig Maßnahmen zur Ausfuhrbeschränkung zu erlassen.

85 Aufgrund dieser Besonderheiten eignet sich die vorliegende Rechtssache meines Erachtens besser für eine Auslegung des gegenüber exterritorialen Praktiken in Anspruch genommenen Artikels 36.

2. Berufung auf Artikel 36 zum Schutz bestimmter Ziele dieses Artikels gegen ausländische Praktiken

86 Das Vorlagegericht fragt nach dem Recht eines Mitgliedstaats, Beschränkungen der Ausfuhr von Kälbern in Mitgliedstaaten, die das als Kälberverschlagssystem bezeichnete Tierhaltungssystem verwenden, mit Erwägungen der öffentlichen Sitdichkeit oder Ordnung oder des Schutzes der Gesundheit oder des Lebens der Tiere zu rechtfertigen.

87 Wie ich in meinen Schlußanträgen zum Urteil Hedley Lomas zum Ausdruck gebracht habe, kann sich ein Mitgliedstaat meines Erachtens nur auf Artikel 36 EG-Vertrag berufen, um die Wahrung eines durch diesen Artikel geschützten Interesses in seinem eigenen Gebiet zu gewährleisten.

88 In denselben Schlußanträgen habe ich Generalanwalt Trabucchi zitiert, der in seinen Schlußanträgen zum Urteil Dassonville ausgeführt hat: ... dürfen die Mitgliedstaaten aufgrund [des Artikels 36] die genannten Ausnahmeregelungen nur zum Schutz eigener Interessen erlassen, nicht zum Schutz der Interessen anderer Staaten ... Nach Artikel 36 dürfen die einzelnen Staaten nur ihre eigenen nationalen Interessen schützen. Zum Schutze des gewerblichen und kommerziellen Eigentums können sie daher Beschränkungen des freien Warenverkehrs nur insoweit auferlegen, als diese dem Schutz subjektiver Rechte und wirtschaftlicher Interessen dienen, welche über die Grenzen ihrer Hoheitssphäre nicht hinausgreifen.

89 Ich nehme an dieser Stelle einfach Bezug auf den Teil meiner Schlußanträge, in dem die Gründe dargelegt sind, die meiner Ansicht nach eine enge Beschränkung des Anwendungsbereichs von Artikel 36 rechtfertigen.

90 Daraus ergibt sich, daß Ausfuhrbeschränkungen nur gerechtfertigt sind, wenn durch den betreffenden Sachverhalt die öffentliche Sittlichkeit oder Ordnung des Ausfuhrstaats beeinträchtigt wird.

91 In diesem Stadium der Entwicklung der Gemeinschaft wäre es nicht akzeptabel, wenn ein Mitgliedstaat sich auf Artikel 36 berufen dürfte, um die Ausfuhr von Waren mit der Begründung zu verhindern, daß nach seinen eigenen Kriterien die öffentliche Ordnung oder Sittlichkeit des Einfuhrmitgliedstaats beeinträchtigt werden könnte.

92 Im vorliegenden Fall steht fest, daß die Haltung von Tieren in dem von der CIWF kritisierten System, obwohl außerhalb des Vereinigten Königreichs praktiziert, Auswirkungen im britischen Gebiet hat, wo die öffentliche Meinung, z. B. die Fachveterinärkreise, gegen die Beibehaltung dieses Systems in bestimmten Mitgliedstaaten protestiert.

93 Die Situation ist eine andere als beim Ziel des Tierschutzes. Insoweit nämlich findet die Beeinträchtigung der Gesundheit und des Lebens der Kälber durch das Tierhaltungssystem außerhalb des britischen Gebietes statt und fällt nicht in die Zuständigkeit des Vereinigten Königreichs Großbritannien und Nordirland.

94 Untersuchen wir der Reihenfolge nach alle Ziele von Artikel 36 EG-Vertrag, auf die die Vorabentscheidungsfrage Bezug nimmt.

Die öffentliche Sittlichkeit

95 Obwohl der Gerichtshof sich eine Befugnis zur Beurteilung von Begriffen wie dem der öffentlichen Ordnung oder dem der öffentlichen Sicherheit zuerkannt hat, deren streng nationaler Charakter mit dem der öffentlichen Sittlichkeit vergleichbar ist, vertritt er gleichwohl die Auffassung: Grundsätzlich ist es Sache jedes Mitgliedstaats, den Begriff der öffentlichen Sittlichkeit für sein Gebiet im Einklang mit seiner eigenen Wertordnung und in der von ihm gewählten Form auszufüllen.

96 Die wenigen Fälle, die Sie dazu veranlaßt haben, sich zum Schutz der öffentlichen Sittlichkeit im Sinne von Artikel 36 EG-Vertrag zu äußern, betrafen nationale Regelungen in Bereichen, von denen sich sagen läßt, daß sie traditionell und allgemein im Mittelpunkt der Diskussionen stehen, die in den meisten europäischen Gesellschaften zu diesem Thema geführt werden.

97 Selbst in diesen Fällen aber haben Sie nicht versäumt, darauf hinzuweisen, daß die Zuständigkeit der Mitgliedstaaten grundsätzlich anerkannt ist, so daß Ihnen die Befugnis vorbehalten bleibt, von der Regel abzuweichen, wenn der Sachverhalt der Rechtssache es rechtfertigt.

98 Die verwendeten Formulierungen, die auch materiell-rechtliche Beurteilungen der betreffenden Regelungen durch den Gerichtshof enthalten, scheinen übrigens Ihre Absicht zum Ausdruck zu bringen, dafür Sorge zu tragen, daß der Begriff keine inhaltliche Abweichung erfährt. Im Urteil Henn und Darby haben Sie darauf hingewiesen, daß sich nicht bestreiten ließ, daß die betreffenden Rechtsvorschriften durch die den Mitgliedstaaten nach Artikel 36 vorbehaltene Befugnis gedeckt waren. Im Urteil Conegate haben Sie die Auffassung vertreten, daß eine nationale Regelung, durch die die Einfuhr bestimmter anstößiger oder unsittlicher Waren verboten wird, nicht auf Gründe der öffentlichen Sittlichkeit gestützt werden kann. Dies haben Sie damit begründet, daß die ärgerniserregende Wirkung dieser Waren dann nicht als hinreichend schwerwiegend betrachtet werden kann, wenn nach dem Recht des betreffenden Mitgliedstaats kein Verbot der Herstellung oder Vermarktung der gleichen Waren in dessen Hoheitsgebiet besteht.

99 Sie haben in ständiger Rechtsprechung entschieden, daß ... Artikel 36 nicht bestimmte Sachgebiete der ausschließlichen Zuständigkeit der Mitgliedstaaten vorbehalten will, sondern vielmehr zuläßt, daß nationale Rechtsvorschriften Ausnahmen vom Grundsatz des freien Warenverkehrs vorsehen, soweit dies zur Erreichung der in diesem Artikel bezeichneten Ziele gerechtfertigt ist und weiterhin gerechtfertigt bleibt. Als Ausnahme von diesem Grundsatz ist Artikel 36 nämlich eng auszulegen.

100 Die öffentliche Sittlichkeit kann trotz ihres besonderen Charakters nicht gänzlich von der Regel ausgenommen werden. Auf diesen Begriff gestützte Gründe können nicht in jedem Fall geltend gemacht werden, da sonst die Gefahr bestünde, daß sich die Behinderungen des innergemeinschaftlichen Handels vervielfachen.

101 Insbesondere in den Bereichen, die weniger allgemein als verwerflich betrachtet werden als die Bereiche, über die Sie zu entscheiden hatten, müssen Sie sich daher meiner Ansicht nach das Recht zugestehen, den Begriff der öffentlichen Sittlichkeit einer inhaltlichen Mindestkontrolle zu unterwerfen. Der Vorteil dieses Vorgehens bestünde darin zu verhindern, daß allein zum Zweck der Rechtfertigung mißbräuchlicher Beschränkungsmaßnahmen eine weite Bedeutung des Begriffes vertreten wird.

102 Gleichwohl unterscheidet sich der Begriff der öffentlichen Sittlichkeit inhaltlich je nach Mitgliedstaat, Zeit und soziokulturellen Besonderheiten der Mitgliedstaaten. Außerdem ist es nicht Aufgabe des Gerichtshofes, über die Werte zu entscheiden, die die öffentliche Sittlichkeit eines Mitgliedstaats ausmachen und ihm daher eigentümlich sind. Daher erscheint erforderlich, daß den nationalen Stellen ein ausreichender Spielraum verbleibt, um in den Schranken des EG-Vertrags festzulegen, welche Erfordernisse sich aus der öffentlichen Sittlichkeit ergeben.

103 Dem Gerichtshof kommt meines Erachtens ergänzend zu, Artikel 36 auszulegen, indem er aus dessen Anwendungsbereich die Praktiken oder nationalen Regelungen ausschließt, mit denen Ziele verfolgt werden, die offenkundig nicht in den Bereich der öffentlichen Sittlichkeit fallen.

104 Im vorliegenden Fall steht die Auffassung eines Mitgliedstaats, daß die durch die Verwendung einer besonderen Tierhaltungsmethode verursachte ungerechtfertigte Beeinträchtigung des Lebens oder der Gesundheit domestizierter Tiere in den Bereich der öffentlichen Sittlichkeit dieses Staates falle, auch wenn sie zu wirtschaftlichen Zwecken geschehe, nicht offenkundig im Widerspruch zu Artikel 36.

105 Laut Vorlagegericht wird die Ausfuhr von Kälbern, die dann im Widerspruch zu den Bestimmungen des Übereinkommens gehalten werden, im Ausfuhrmitgliedstaat von Tierschutzorganisationen und einem bedeutenden Teil der öffentlichen Meinung, die sich auf autoritative wissenschaftliche Stellungnahmen von Veterinären stützen können, als grausam und unmoralisch angesehen.

106 Allerdings ist hinzuzufügen, daß eine unzulässige Beeinträchtigung der Gesundheit oder des Lebens der Tiere durch das Tierhaltungssystem durch objektive wissenschaftliche Feststellungen nachzuweisen ist, und daß die erlassenen Maßnahmen im Verhältnis zum verfolgten Ziel stehen müssen. Die Prüfung dieser Frage obliegt dem nationalen Gericht.

107 Das Vorlagegericht nimmt ferner auf den Grund der öffentlichen Ordnung Bezug.

Die öffentliche Ordnung

108 Im Urteil Bouchereau haben Sie mit einer auf das Gebiet des freien Warenverkehrs übertragbaren Argumentation festgestellt: Die Berufung einer nationalen Behörde auf den Begriff der öffentlichen Ordnung setzt, wenn er gewisse Beschränkungen der Freizügigkeit von dem Gemeinschaftsrecht unterliegenden Personen rechtfertigen soll, jedenfalls voraus, daß ... eine tatsächliche und hinreichend schwere Gefährdung vorliegt, die ein Grundinteresse der Gesellschaft berührt.

109 In der vorliegenden Rechtssache macht die Klägerin keine Beeinträchtigung der öffentlichen Ordnung geltend. Aus den Erklärungen der Klägerin und in geringerem Maß aus dem Vorlagebeschluß geht höchstens hervor, daß die Inhumanität des Kalb erverschlagssystems eine heftige Reaktion der öffentlichen Meinung im Vereinigten Königreich hervorgerufen hat.

110 Diese Beschreibung der Protestbewegung, die im Vereinigten Königreich aus der Verwendung des betreffenden Tierhaltungssystems entstanden ist, ergibt keine Tatsachen, die eine wirkliche Gefährdung der öffendichen Ordnung darstellen können. In einem solchen Zusammenhang kann diese Alternative des Artikels 36 nicht zur Unterstützung einer Ausfuhrbeschränkung herangezogen werden.

111 Darüber hinaus erschiene es mir gefährlich, wenn ein Grundsatz der Gemeinschaft — im vorliegenden Fall der Grundsatz des freien Warenverkehrs — in Frage gestellt werden könnte, weil seine Durchführung eine gesellschaftliche Reaktion hervorruft, sofern es keine anderen Gründe für die Beschränkung seiner Anwendung gibt.

112 Ich komme daher zu dem Schluß, daß Maßnahmen zur Beschränkung der Ausfuhr von Tieren, die auf die Gefahr einer Reaktion der nationalen öffentlichen Meinung auf die Beibehaltung einer den Tieren gegenüber für grausam erachteten Haltungsmethode gestützt werden, nicht auf Gründe der öffentlichen Ordnung im Sinne des Artikels 36 gestützt werden.

Schutz der Gesundheit und des Lebens der Tiere

113 Artikel 36 erlaubt einem Mitgliedstaat nicht, seine Ausfuhren aufgrund von im Ausland gegebenen Umständen zu beschränken, die zwar Auswirkungen innerhalb seiner Bevölkerung haben, das durch Artikel 36 geschützte Interesse in seinem Staatssgebiet jedoch nicht beeinträchtigen.

114 Dieser Grundsatz hat meines Erachtens für das Ziel des Schutzes der Gesundheit und des Lebens der Tiere zu gelten.

115 Ließe man zu, daß ein Mitgliedstaat die Ausfuhr von sich auf seinem Boden befindenden Tieren untersagte oder beschränkte, um sie vor Praktiken zu schützen, durch die ihre Gesundheit oder ihr Leben im Ausland beeinträchtigt würde, so liefe das darauf hinaus, daß man den Mitgliedstaaten hinsichtlich der von den anderen Mitgliedstaaten angewandten Praktiken oder Regelungen, ein Kontrollrecht, ja sogar ein Druckmittel einräumt.

116 Der Gemeinschaftsgesetzgeber wollte sicherlich nicht, daß Artikel 36 derart weit ausgelegt wird. Die Funktion dieses Artikels, den Mitgliedstaaten als Instrument gegen unzulässige Auswirkungen des freien Warenverkehrs auf ihre grundlegenden nationalen Interessen zu dienen, steht einer solchen Auslegung entgegen.

117 Diesen Grundsatz der engen Auslegung von Artikel 36 haben Sie in Randnummer 20 des bereits zitierten Urteils Richardt und Les Accessoires Scientifiques erneut bestätigt:

Wie der Gerichtshof wiederholt festgestellt hat (siehe Urteil Campus Oil, a. a. O., Randnr. 37, mit Bezug auf Einfuhrbeschränkungen,) ist Artikel 36 als Ausnahme von einem grundlegenden Prinzip des Vertrages so auszulegen, daß er in seinen Wirkungen nicht über das hinausgeht, was zum Schutz der Interessen erforderlich ist, die er gewährleisten soll. Aufgrund des Artikels 36 erlassene Maßnahmen können somit nur dann gerechtfertigt sein, wenn sie geeignet sind, dem durch diesen Artikel geschützten Interesse zu dienen, und wenn sie den innergemeinschaftlichen Handel nicht mehr als unbedingt notwendig beeinträchtigen.

118 Ich möchte nicht behaupten, daß der Schutz des Lebens und der Gesundheit von Tieren hinter die wirtschaftlichen Erfordernisse des freien Warenverkehrs zurücktreten muß, sondern lediglich, daß Artikel 36 aufgrund seiner Funktion innerhalb des Vertrages, die weitgehend seinen räumlichen Anwendungsbereich bestimmt, kein geeignetes Instrument ist, um einen Rechtsstreit wie den beim nationalen Gericht anhängigen zu entscheiden.

119 Titel XVI des EG-Vertrags — Umwelt — legt Ziele und Verfahren fest, die der Gemeinschaft den Erlaß von Maßnahmen erlauben, die über den engen territorialen Rahmen der Mitgliedstaaten hinausgehen.

120 Die räumliche Begrenzung des Anwendungsbereichs von Artikel 36 beeinträchtigt dessen Nützlichkeit für den Schutz der Gesundheit und des Lebens von Tieren nicht. Nach Artikel 36 kann nämlich ein Mitgliedstaat die Vorschriften, die er zum Schutz einer in seinem nationalen Hoheitsgebiet bedrohten Tierart erlassen hat, um Maßnahmen zur Beschränkung oder zum Verbot der Ausfuhr der Exemplare dieser Art ergänzen.

121 Wenn Sie entsprechend meinem Vorschlag entscheiden, daß die Berufung auf Artikel 36 EG-Vertrag aus anderen Gründen als dem der Unvollständigkeit der durch die Richtlinie verwirklichten Harmonisierung unmöglich ist, bedarf die zweite Vorabentscheidungsfrage nach der Gültigkeit der Richtlinie 91/629 keiner Antwort.

122 Sind Sie dagegen der Ansicht, daß die Richtlinie abschließend ist und deswegen der Anwendung von Artikel 36 entgegensteht, so muß ich hilf s weis e ihre Gültigkeit prüfen.

VI — Zur Gültigkeit der Richtlinie

123 Die Klägerin schlägt vor, auf die zweite Vorabentscheidungsfrage — ebenfalls hilfsweise — zu antworten, daß die Richtlinie das Übereinkommen und die Empfehlung mißachtet, deren eindeutige und unbedingte Bestimmungen nach Ansicht der Klägerin für die Gemeinschaft bindend sind.

124 Die britische Regierung, die französische Regierung, der Rat und die Kommission vertreten dagegen die Auffassung, die Prüfung der Richtlinie ergebe nichts, was ihrer Gültigkeit entgegenstünde.

125 Die Beurteilung der Gültigkeit einer Vorschrift des abgeleiteten Gemeinschaftsrechts im Hinblick auf von der Gemeinschaft geschlossene völkerrechtliche Übereinkünfte ist gemäß den Kriterien vorzunehmen, die der Gerichtshof in Verfahren aufgestellt hat, bei denen es um die Anwendung des Allgemeinen Zoll- und Handelsabkommens (GATT) ging. Im Urteil Deutschland/Rat vom 5. Oktober 1994 haben Sie entschieden: Für die Entscheidung der Frage, ob sich die Klägerin auf bestimmte Vorschriften des GATT berufen kann, um die Rechtmäßigkeit der Verordnung zu bestreiten, ist daran zu erinnern, daß der Gerichtshof anerkannt hat, daß die Gemeinschaft an die Bestimmungen dieses Abkommens gebunden ist. Er hat jedoch auch festgestellt, daß für die Beurteilung der Bedeutung des GATT in der Gemeinschaftsrechtsordnung Sinn, Aufbau und Wortlaut dieses Abkommens zu berücksichtigen sind.

A — Integration des Übereinkommens und der Empfehlung in die Gemeinschaftsrechtsordnung

126 Niemand bestreitet die Zuständigkeit der Gemeinschaft zum Abschluß des Übereinkommens oder die Gültigkeit des Beschlusses 78/923, mit dem das Übereinkommen genehmigt wurde.

127 Die Gemeinschaft ist also an das Übereinkommen gebunden, das seit seinem Inkrafttreten Bestandteil der Gemeinschaftsrechtsordnung ist.

128 Wegen des unmittelbaren Zusammenhangs, in dem sie mit dem Übereinkommen stehen, das sie durchführen, sind die Handlungen der durch dieses Übereinkommen geschaffenen und mit seiner Durchführung beauftragten Organe nach Ihrer ständigen Rechtsprechung ebenfalls Teil der Gemeinschaftsrechtsordnung. Im vorliegenden Fall wurden die Empfehlung und deren Anhang C von dem gemäß Artikel 8 des Übereinkommens errichteten Ständigen Ausschuß erlassen. Diesem obliegen die Ausarbeitung und Annahme von Empfehlungen an die Vertragsparteien, die ins einzelne gehende Bestimmungen für die Anwendung der in Kapitel I niedergelegten Grundsätze enthalten.

Β - Bedeutung der im Übereinkommen und in der Empfehlung niedergelegten Standards

129 Die Vorschriften des Übereinkommens sind zwar verbindlich formuliert — bei der Aufstellung der Grundsätze des Kapitels I werden durchgehend die Formulierungen muß oder müssen, darf nicht oder ist zu verwendet —, aber größtenteils unbestimmt.

130 So muß ein Tier gemäß dem Übereinkommen entsprechend seinen physiologischen und ethologischen Bedürfnissen nach feststehenden Erfahrungen und wissenschaftlichen Erkenntnissen untergebracht, ernährt und gepflegt werden. Ob das der Fall ist, wird unter Berücksichtigung [der] Art und [der] Entwicklungs-, Anpassungs- und Domestikationsstufe [des Tieres] bestimmt. Bewegungsfreiheit und Ernährung des Tieres müssen ihm vermeidbare Leiden oder Schäden ersparen. Dieses Ziel rechtfertigt auch die Verpflichtung, Befinden und Gesundheitszustand des Tieres in ausreichenden Zeitabständen gründlich zu prüfen. Wird ein Tier in einem landwirtschaftlichen Betrieb getötet, so muß dies sachkundig und ... so geschehen, daß ... keine vermeidbaren Leiden oder Ängste auftreten. Schließlich sind natürliche und künstliche Zucht sowie Zuchtmethoden, bei denen Leiden oder Schäden zugefügt werden oder zugefügt werden können, verboten.

131 In den einzig wirklich bestimmten Vorschriften geht es darum, daß das Befinden der Tiere sowie ihr Gesundheitszustand sowie technische Einrichtungen mindestens einmal täglich zu prüfen sind, wenn Tiere in modernen Intensivhaltungssystemen gehalten werden.

132 Halten wir fest, daß sich dem Übereinkommen keine einzige präzise Vorschrift entnehmen läßt, die das Kälberverschlags-system in seinen charakteristischen Merkmalen, also der Mindestbreite der Verschlage und der Zusammensetzung des Kälberfutters, verbieten könnte. Das im Übereinkommen zum Ausdruck gebrachte Bestreben, die Vertragsparteien für die Beibehaltung von Tierhaltungsbedingungen zu sensibilisieren, die auf das Wohlbefinden der Tiere in lebenswichtigen Bereichen Rücksicht nehmen, hat daher nicht in Normen Ausdruck gefunden, deren Nichtbeachtung die Richtlinie ungültig machen könnte.

133 Gemäß Artikel 20 der Empfehlung findet diese in den einzelnen Vertragsstaaten keine unmittelbare Anwendung, sondern wird nach dem von jeder Vertragspartei für geeignet erachteten Verfahren — d. h. im Rahmen der jeweiligen Gesetzgebung oder Verwaltungspraxis — umgesetzt.

134 Das Inkrafttreten von Anhang C, der gemäß Artikel 1 Absatz 3 der Empfehlung fester Bestandteil der Empfehlung ist, unterliegt der gleichen Regelung.

135 Die Vorschriften der Empfehlung können also nur in Kraft treten, wenn die Unterzeichner jeweils Ausführungsmaßnahmen getroffen haben. Eine etwaige bindende Wirkung der Empfehlung ist bis zum Erlaß solcher Maßnahmen aufgeschoben, so daß die Richtlinie der Empfehlung nicht untergeordnet sein kann. Das bei Nichtanwendung einer Empfehlung einzuhaltende Verfahren ist in Artikel 9 Absätze 3 und 4 des Übereinkommens geregelt. Es ist übrigens bezeichnend, daß die Gemeinschaft nach dieser Vorschrift die Wirkungen der Empfehlung durch eine einfache Notifikation beenden kann.

136 Unabhängig von den Anwendungsbedingungen steht die Gültigkeit der Richtlinie bereits aufgrund des Inhalts der Empfehlung nicht in Frage, da die Richtlinie die Bestimmungen der Empfehlung auch insoweit nicht beachten mußte. Diese Bestimmungen sind zwar bestimmter als die des Übereinkommens, sind aber zumindest in den Teilen, die das beanstandete Tierhaltungssystem betreffen, Sollvorschriften.

137 So bestimmt Artikel 6 Absatz 3 Unterabsätze 1 und 3 der Empfehlung hinsichtlich der Bodenfläche für die Tiere und hinsichtlich der Ernährung der Tiere — wesentliche Merkmale des angegriffenen Tierhaltungssystems —: Unabhängig davon, ob die Tiere angebunden oder in Boxen gehalten werden, sollten... die Unterkünfte für Rinder so angelegt sein, daß sie den Tieren jederzeit genügend Bewegungsfreiheit lassen, so daß sie sich mühelos scheuern und lecken können und genügend Raum haben, um abzuliegen, zu ruhen, Schlafhaltungen einzunehmen oder sich zu strecken und aufzustehen.

...

Die ... Tiere sollten die Möglichkeit haben, andere Rinder zu sehen und zu berühren.

138 Artikel 8 bestimmt: Unter Berücksichtigung der Tatsache, ob die Tiere enthornt oder nicht enthornt sind und der Gruppengröße sollten die Raumerfordernisse für in Gruppen gehaltene Rinder in Abhängigkeit vom gesamten Umfeld, von Alter, Geschlecht, Lebendgewicht und Verhaltenserfordernissen des jeweiligen Bestands berechnet werden. Raummangel oder Überbesatz, der zu gegenseitigem Treten, Verhaltensstörungen oder anderen Störungen führt, muß vermieden werden.

139 Bemerkenswert ist, daß diesen Vorschriften aufgrund ihrer Fassung keine bindende Wirkung zukommt, daß aber denn, wenn eine Bestimmung verbindlich gefaßt ist, ihre Unbestimmtheit es ermöglicht, sie außer acht zu lassen.

140 Artikel 10, der die Ernährung betrifft, gehört teilweise zur letzteren Kategorie. Er bestimmt: Alle Tiere müssen täglich angemessenen Zugang zu geeignetem, nahrhaftem, hygienisch einwandfreiem und vollwertigem Futter sowie zu genügend Wasser in ausreichender Qualität haben, damit ihre Gesundheit und ihre körperliche Vitalität voll erhalten bleiben und ihre Verhaltensbedürfnisse sowie ihre ernährungsphysiologischen Bedürfnisse erfüllt werden. Rauhfutter sollte unter Berücksichtigung des Alters und der physiologischen Bedürfnisse der Tiere täglich in ausreichender Menge angeboten werden.

141 Schließlich führt Anhang C zum gleichen Ergebnis.

142 Hinsichtlich der Raumerfordernisse von Kälbern bestimmt z. B. Punkt 4, daß die Abmessungen der Einzelboxen oder -stände ... der Größe des jeweiligen Tieres ...entsprechen [müssen] und daß die Breite der Box ... nicht weniger als die Widerristhöhe des Tieres betragen [sollte] ....

143 Ebenso heißt es in Punkt 5: Nach Möglichkeit sollte eine Gruppenhaltung der Kälber empfohlen werden ....

144 Punkt 8 Absatz 2 bestimmt: Mehr als zwei Wochen alte Kälber müssen Zugang zu schmackhaftem, leicht verdaulichem und nahrhaftem Futter haben, das dem Alter, dem Gewicht und den biologischen Bedürfnissen entsprechend ausreichend Eisen und Rauhfutter enthält ....

145 In Punkt 14 heißt es: Da einige derzeit verwendete Systeme nicht so geplant oder konstruiert sind oder so betrieben werden, daß sie allen biologischen Bedürfnissen von Kälbern entsprechen, müssen Anstrengungen unternommen werden, Haltungssysteme zu entwickeln und einzusetzen, die die Gefahr von Verletzungen und Krankheiten auf ein Mindestmaß beschränken und die Befriedigung aller artgemäßen biologischen Bedürfnisse, vor allem durch geeignete Fütterungssysteme und durch die Vermeidung einer reizarmen Umgebung, eines zu geringen Platzangebotes und unzureichender Kontakte mit Artgenossen, ermöglichen.

146 Weder das Übereinkommen noch die Empfehlung begründen also Verpflichtungen, die für die Richtlinie bindend sind.

147 Der Gerichtshof beschränkt sich jedoch nicht auf Sinn, Aufbau und Wortlaut des internationalen Übereinkommens, dessen Verletzung durch die Gemeinschaftshandlung geltend gemacht wird. In seiner Rechtsprechung zum GATT hat der Gerichtshof entschieden, daß ihm die Prüfung der Rechtmäßigkeit der betreffenden Handlung auch dann obliegt, wenn die Gemeinschaft eine bestimmte, im Rahmen des GATT übernommene Verpflichtung erfüllen wollte oder wenn die Gemeinschaftshandlung ausdrücklich auf spezielle Bestimmungen dieses Abkommens verweist....

148 In der ersten Begründungserwägung der Richtlinie steht, daß sämtliche Mitgliedstaaten das Übereinkommen ratifiziert haben und daß die Gemeinschaft es ebenfalls genehmigt hat.

149 Zwar deutet diese Bezugnahme auf das Übereinkommen auf die bereits aus dem Titel und dem Inhalt der Richtlinie hervorgehende Absicht der Gemeinschaft hin, die Verbesserung der Bedingungen der Haltung von Kälbern zu fördern, jedoch lassen die Formulierung der Begründungserwägung, die nur festhält, welches Stadium die Mitgliedstaaten und die Gemeinschaft im Verfahren der Annahme des Übereinkommens erreicht haben, sowie der allgemeine Charakter der Bezugnahme nicht den Schluß zu, daß die Gemeinschaft einer bestimmten Vorschrift des Übereinkommens oder der Empfehlung bindende Wirkung verleihen oder durch die Richtlinie die Ausführung dieser Vorschrift sicherstellen wollte.

150 Die Bestimmungen des Übereinkommens und der Empfehlung stehen daher meines Erachtens der Gültigkeit der Richtlinie nicht entgegen.

VII — Ergebnis

151 Aus diesen Gründen schlage ich Ihnen vor, die vorgelegten Fragen folgendermaßen zu beantworten:

1. Auch in Ermangelung einer Richtlinie zur vollständigen Harmonisierung der Maßnahmen, die für die Erreichung des konkreten Zieles notwendig sind, das durch die Berufung auf Artikel 36 geschützt werden soll, erlaubt Artikel 36 EG-Vertrag einem Mitgliedstaat nicht, den Schutz der öffentlichen Ordnung und/oder der Gesundheit und des Lebens von Tieren zur Rechtfertigung von Maßnahmen anzuführen, die die Ausfuhr lebender Kälber beschränken, um diese vor dem in einem anderen Mitgliedstaat verwendeten System der Haltung in Kälberverschlägen zu schützen.

Artikel 36 EG-Vertrag erlaubt einem Mitgliedstaat im gleichen Zusammenhang, zur Rechtfertigung solcher Maßnahmen den Schutz der öffentlichen Sittlichkeit anzuführen, wenn in diesem Mitgliedstaat der Schutz der Gesundheit oder des Lebens von Tieren dem Bereich der öffentlichen Sittlichkeit zugerechnet wird, die Beeinträchtigung der Gesundheit oder des Lebens der Tiere aufgrund des betreffenden Tierhaltungssystems durch objektive wissenschaftliche Feststellungen nachgewiesen ist und die erlassenen Maßnahmen in angemessenem Verhältnis zum verfolgten Ziel stehen.

2. Die Prüfung der Richtlinie 91/629/EWG des Rates vom 19. November 1991 über Mindestanforderungen für den Schutz von Kälbern hat nichts ergeben, was ihrer Gültigkeit entgegenstünde.