Europäischer Gerichtshof Schlussanträge des Generalanwalts vom 02.10.1997 – C-309/96

Schlussanträge des Generalanwalts

Georges Cosmas

vom 2. Oktober 1997

I — Einleitung

1 In der vorliegenden Rechtssache möchte die Pretura circondariale Rom mit ihren beiden Vorlagefragen wissen, ob eine nationale Regelung, die zum Schutz der Umwelt und der Kulturgüter wesentliche Beschränkungen des Eigentums ohne eine gleichzeitige Entschädigung vorsieht, Grundrechte verletzt, die mit dem Eigentum, der unternehmerischen Freiheit, der Gleichbehandlung und Artikel 40 Absatz 3 EG-Vertrag zusammenhängen.

II — Die nationalen Rechtsvorschriften

2 Durch Artikel 1 des Regionalgesetzes Nr. 22 der Region Latium vom 20. Juni 1996 wurde der regionale Natur- und Archäologiepark Inviolata in der Gemeinde Guidonia-Montecelio bei Rom eingerichtet.

Artikel 2 Absatz 1 dieses Gesetzes, das gemäß dem Regionalgesetz Nr. 46 vom 28. November 1977 und dem Gesetz Nr. 394 vom 6. Dezember 1991 bekanntgemacht wurde, bestimmt, daß die Einrichtung des Parks dem Schutz und der Erschließung der Umwelt und der archäologischen Funde des Gebietes dient.

Im Hinblick auf diese Ziele sind gemäß Artikel 7 des Gesetzes bestimmte Tätigkeiten im Gebiet des Parks verboten, dazu zählen u. a. die Jagd, die Einrichtung von Mülldeponien, Änderungen der Bebauung und Erdbewegungen, der Verkehr und das Abstellen von Kraftfahrzeugen sowie die Anlage von Straßen und alle Bauarbeiten. Von diesen Verboten sind, bestimmte Ausnahmen vorgesehen, die mit der Förderung der Ziele des Parks zusammenhängen und die in der Regel die Erteilung einer besonderen Genehmigung voraussetzen.

Gemäß Artikel 8 des Gesetzes gelten Ausnahmen für bestimmte, die Umwelt nicht belastende Tätigkeiten, hauptsächlich im Bereich von Forschung und Wissenschaft, und für den Gruppentourismus in hierfür ausgewiesenen Gebieten.

Artikel 9 des Gesetzes schließlich sieht vor, daß in bestimmten Fällen den durch den Park Geschädigten eine Entschädigung aus dem Regionalhaushalt gewährt wird.

III — Sachverhalt

3 Der Kläger des Ausgangsverfahrens, Daniele Annibaldi (im folgenden: Kläger), ein italienischer Staatsangehöriger, ist Inhaber eines 65 ha großen landwirtschaftlichen Betriebes in der Gemeinde Guidonia. Seit 1996 liegt ein Teil dieses Betriebes mit einer Fläche von 35 ha im Gebiet des Natur- und Archäologieparks.

4 Am 8. August 1996 versagte ihm der Bürgermeister der Gemeinde Guidonia als Verwalter des Parks die Genehmigung für die Anpflanzung einer Obstplantage auf einem 3 ha großen Grundstück im Gebiet des Parks.

5 Am 26. August 1996 erhob der Kläger gemäß Artikel 703 der italienischen Zivilprozeßordnung bei der Pretura circondariale Rom, Außenstelle Tivoli, Klage. Er machte geltend, die Ablehnung seines Antrags stelle eine unzulässige Beschränkung seines Eigentums und seines Anspruchs auf Ausübung seines landwirtschaftlichen Betriebes dar. Ferner verletze das Regionalgesetz Nr. 22, das die Grundlage für die Ablehnung seines Antrags bilde, und zwar insbesondere seine Artikel 7 und 8, die italienische Verfassung, allgemeine Grundsätze des Gemeinschaftsrechts zum Schutz der Grundrechte sowie die Artikel 40 und 52 EG-Vertrag.

IV — Die Vorlagefragen

6 Das nationale Gericht ist der Auffassung, es stelle sich eine Frage nach der Auslegung des Gemeinschaftsrechts. Es hat daher dem Gerichtshof folgende Fragen zur Vorabentscheidung vorgelegt:

1. Verletzt eine Vorschrift des nationalen Rechts, die den Betrieben, die in das Gebiet eines Natur- und Archäologieparks einbezogen sind, jede Art von Tätigkeit in diesem Gebiet untersagt und dadurch im Grunde eine Enteignung der in den Park einbezogenen Betriebe bewirkt, ohne irgendeine Entschädigung für die enteigneten Personen vorzusehen, die Grundrechte, die mit dem Eigentum, dem Betrieb und der Gleichbehandlung durch die nationalen Behörden zusammenhängen ?

2. Unbeschadet der Antwort auf die erste Frage: Verstoßen die in Artikel 7 des streitigen Regionalgesetzes (der hinsichtlich der gemeinschaftsrechtlichen Beurteilung mit jeder anderen nationalen Vorschrift gleichgesetzt werden kann) vorgesehenen Maßnahmen gegen den Grundsatz der Gleichbehandlung und das entsprechende Diskriminierungsverbot gemäß Artikel 40 Absatz 3 Unterabsatz 2 des Vertrages von Rom?

V — Zulässigkeit

7 Wie ich noch zeigen werde, fällt die Beantwortung der Vorlagefragen nicht in die Zuständigkeit des Gerichtshofes, da das den Gegenstand des Aus gangs verfahr ens bildende Rechtsverhältnis nicht vom Gemeinschaftsrecht geregelt wird. Dennoch halte ich es für zweckmäßig, zunächst auf einige Einwände einzugehen, die die Region Latium, Beklagte des Ausgangsverfahrens, für ihren Vorschlag anführt, das Vorabentscheidungsersuchen wegen Rechtsfehlern des Beschlusses für unzulässig zu erklären.

8 Zunächst ist darauf hinzuweisen, daß in einem Vorabentscheidungsverfahren die Parteien des Aus gangs Verfahrens nur die Gelegenheit haben, sich durch die Abgabe ihrer Erklärungen vor dem Gerichtshof zu äußern. Diese Erklärungen müssen sich auf die Vorlagefragen beziehen und darauf gerichtet sein, den Gerichtshof bei der Erfüllung seiner Aufgabe, Fragen der Auslegung des Gemeinschaftsrechts einheitlich zu beantworten, zu unterstützen, nicht aber die Vorlagefragen für gegenstandslos erklären zu lassen. Diese Verpflichtung ist eine besondere Ausformung der Mitwirkungspflicht, die nicht nur dem vorlegenden Gericht, sondern allen Beteiligten des Vorabentscheidungsverfahrens obliegt. Verwaltungsbehörden, die die streitigen Bestimmungen erlassen haben und die, wie im vorliegenden Fall, am Ausgangsverfahren beteiligt sind, dürfen sich meines Erachtens angesichts dieser Verpflichtung insbesondere nicht darauf beschränken, auf wirkliche oder vermeintliche Fehler des Vorlagebeschlusses in tatsächlicher Hinsicht oder in bezug auf die die von ihnen erlassenen Bestimmungen, hinzuweisen, sondern müssen dem Gerichtshof auch die angeblich fehlenden Elemente liefern, von denen anzunehmen ist, daß sie sie besser als jeder andere kennen.

9 Erstens wird geltend gemacht, das Vorabentscheidungsersuchen sei unzulässig, da das nationale Gericht nur die Ausführungen des Klägers wiederhole, ohne den tatsächlichen und rechtlichen Rahmen des Rechtsstreits und die Gründe für die Vorlage des Vorabentscheidungsersuchens ausreichend darzulegen, so daß die Mitgliedstaaten und gegebenenfalls andere Beteiligte nicht in der Lage seien, vor dem Gerichtshof zweckdienliche Erklärungen abzugeben.

Dazu ist zu bemerken, daß nach ständiger Rechtsprechung das vorlegende Gericht den tatsächlichen und rechtlichen Rahmen zu umreißen hat, in den sich die gestellten Fragen einfügen, oder zumindest die tatsächlichen Annahmen zu erläutern, auf denen diese Fragen beruhen, so daß nicht nur der Gerichtshof in die Lage versetzt wird, sachdienliche Antworten zu geben, sondern es auch den Regierungen der Mitgliedstaaten und den anderen Beteiligten ermöglicht wird, gemäß Artikel 20 der EG-Satzung des Gerichtshofes Erklärungen abzugeben. Ein Vorlagebeschluß, der keiner dieser Anforderungen entspricht, ist nach der zu dieser Frage zitierten Rechtsprechung für unzulässig zu erklären.

Dies ist hier jedoch nicht der Fall. Im vorliegenden Fall ergibt sich der tatsächliche und rechtliche Rahmen des Ausgangsrechtsstreits mit ausreichender Deutlichkeit aus dem Vorlagebeschluß in Verbindung mit den Erklärungen der Beteiligten und insbesondere der Kommission. Die Gründe für das Vorabentscheidungsersuchen sind, unabhängig von der zu erteilenden Antwort, ebenfalls zu erkennen. Das nationale Gericht ist berechtigt und gegebenenfalls verpflichtet, dem Gerichtshof von Amts wegen oder auf Anregung der Parteien eine Vorlagefrage zu stellen. Demnach ist der Umstand, daß das nationale Gericht den Anträgen des Klägers auf Vorlage eines Vorabentscheidungsersuchens an den Gerichtshof stattgegeben hat, als solcher im vorliegenden Fall bedeutungslos. Der Einwand, mit dem das Gegenteil geltend gemacht wird, ist daher zurückzuweisen.

10 Zweitens wird vorgetragen, der Kläger wende sich im wesentlichen unmittelbar gegen das Regionalgesetz Nr. 22 von 1996; es gebe jedoch kein italienisches Gericht, das für einen Antrag von solcher Tragweite zuständig sei. Der Ausgangsrechtsstreit ist daher nach Ansicht der Region Latium rein hypothetisch und fiktiv, so daß das Vorabentscheidungsersuchen für unzulässig zu erklären sei.

Dazu ist festzustellen, daß nach ständiger Rechtsprechung es allein Sache der vorlegenden nationalen Gerichte ist, sowohl die Erforderlichkeit einer Vorabentscheidung als auch die Erheblichkeit der von ihnen dem Gerichtshof vorgelegten Fragen zu beurteilen. Betreffen die Vorlagefragen die Auslegung des Gemeinschaftsrecht, so ist der Gerichtshof grundsätzlich zu ihrer Beantwortung verpflichtet, sofern nicht offensichtlich ist, daß die Auslegung des Gemeinschaftsrechts oder die Beurteilung der Gültigkeit einer Gemeinschaftsvorschrift, um die das vorlegende Gericht ersucht, in keinem Zusammenhang mit der Realität oder dem Gegenstand des Ausgangsrechtsstreits steht.

Wie sich eindeutig aus dem Vorlagebeschluß ergibt, wendet sich der Kläger im vorliegenden Fall nicht gegen die nationalen Rechtsvorschriften, sondern gegen die von der Verwaltung in Durchführung dieser Vorschriften vorgenommene Beschränkung seiner Rechte. Der Rechtsstreit ist damit keineswegs hypothetisch oder inexistent, so daß der auf der gegenteiligen Auffassung beruhende Einwand zurückzuweisen ist.

11 Schließlich ist die Frage der Zuständigkeitsverteilung zwischen den nationalen Gerichten und der Anwendung der nationalen Verfahrensvorschriften für die Zulässigkeit der Vorlagefrage bedeutungslos. Das weitere Vorbringen der Region Latium, der Kläger hätte die Verwaltungsgerichte und nicht den Pretore wegen der Ablehnung durch die Verwaltung anrufen müssen, greift daher nicht durch.

12 Die Region Latium macht drittens geltend, das Vorabentscheidungsersuchen sei unzulässig, da es darauf gerichtet sei, daß der Gerichtshof unmittelbar über die gemeinschaftsrechtliche Gültigkeit nationaler Vorschriften entscheide, und da im vorliegenden Fall kein Anlaß für eine Umformulierung der Vorlagefragen bestehe.

Dazu ist zu bemerken, daß der Gerichtshof zwar im Rahmen des Vorabentscheidungsverfahrens nicht über die Vereinbarkeit einer nationalen Maßnahme mit dem Gemeinschaftsrecht entscheiden kann, daß er aber befugt ist, dem vorlegenden Gericht gegebenenfalls alle Kriterien für die Auslegung des Gemeinschaftsrecht an die Hand zu geben, die dieses Gericht in die Lage versetzen, die Frage der Vereinbarkeit der nationalen Maßnahme mit dem Gemeinschaftsrecht zu beurteilen.

Im vorliegenden Fall ergibt sich bei korrekter Auslegung des Vorlagebeschlusses eindeutig, daß das nationale Gericht den Gerichtshof ersucht, ihm alle Kriterien für die Auslegung des Gemeinschaftsrechts an die Hand zu geben, die ihm unter Umständen bei der Beurteilung der Gültigkeit der nationalen Vorschriften dienlich sein können. Da sich dieses Begehren ohne weiteres aus dem Vorlagebeschluß ergibt, stellt sich das Problem einer Umformulierung der Vorlagefragen nicht. Im übrigen wäre der Gerichtshof hierzu berechtigt. Der vorliegende Einwand ist daher in der erhobenen Form zurückzuweisen.

13 Schließlich beruft sich der Kläger in seinen schriftlichen Erklärungen nicht nur auf die in der ersten Frage erwähnten Grundfreiheiten, sondern auch auf den allgemeinen Grundsatz des Vertrauensschutzes und die in Artikel 52 des Vertrages geregelte Niederlassungsfreiheit. Da der Kläger durch die Berufung auf diese Grundsätze den Gegenstand des Vorabentscheidungsersuchens in unzulässiger Weise erweitert, ist dieses Vorbringen zurückzuweisen.

VI — Zuständigkeit des Gerichtshofes

14 Die Region Latium und die Kommission machen geltend, der Gerichtshof sei für die Beantwortung der Vorlagefragen nicht zuständig, da der Streitgegenstand des Ausgangsrechtsstreits nicht unter das Gemeinschaftsrecht falle. Die Vorlagefragen sind unter diesem Gesichtspunkt zu untersuchen.

A — Zur ersten Frage

15 Mit der ersten Frage möchte das vorlegende Gericht wissen, ob eine nationale Regelung der im Ausgangsverfahren streitigen Art die durch das Gemeinschaftsrecht gewährleisteten Grundrechte des Eigentums, der unternehmerischen Freiheit und der Gleichbehandlung verletzt.

16 Nach ständiger Rechtsprechung gehören die Grundrechte zu den allgemeinen Rechtsgrundsätzen, deren Wahrung der Gerichtshof zu sichern hat. Dabei läßt sich der Gerichtshof von den gemeinsamen Verfassungstraditionen der Mitgliedstaaten sowie von den Hinweisen leiten, die die völkerrechtlichen Verträge über den Schutz der Menschenrechte geben, an denen die Mitgliedstaaten beteiligt waren oder denen sie beigetreten sind. Hierbei hat die Konvention zum Schutze der Menschenrechte und Grundfreiheiten (im folgenden: Konvention), auf die in der Präambel der Einheitlichen Europäischen Akte sowie in der Präambel und in den Artikeln F Absatz 2, J.1 Absatz 2 fünfter Gedankenstrich und K.2 Absatz 1 des Vertrages über die Europäische Union Bezug genommen wird, eine besondere Bedeutung. Daraus folgt, wie der Gerichtshof ebenfalls festgestellt hat, daß in der Gemeinschaft keine Maßnahmen als Rechtens anerkannt werden können, die mit der Beachtung der in dieser Weise anerkannten und gewährleisteten Menschenrechte unvereinbar sind.

17 Nach der Rechtsprechung haben in erster Linie die Gemeinschaftsorgane die Erfordernisse des Grundrechtsschutzes in der Gemeinschaftsrechtsordnung zu beachten. Wie der Gerichtshof festgestellt hat, ist die Wahrung der Menschenrechte eine Voraussetzung für die Rechtmäßigkeit der Handlungen der Gemeinschaft.

18 Diese Erfordernisse sind aber auch von den Mitgliedstaaten zu beachten, aber nur dann, wenn sie auf Gebieten tätig werden, die in den Anwendungsbereich des Gemeinschaftsrechts fallen. Nach Auffassung des Gerichtshofes haben auch die Mitgliedstaaten die Erfordernisse des Grundrechtsschutzes in der Gemeinschaftsrechtsordnung bei der Durchführung der gemeinschaftsrechtlichen Regelungen zu beachten.

19 Die Zuständigkeit des Gerichtshofes, in Vorabentscheidungsverfahren über die Auslegung der durch das Gemeinschaftsrecht geschützten Grundrechte zu entscheiden, reicht so weit wie die Pflicht der Mitgliedstaaten, diese Rechte zu beachten. Nach ständiger Rechtsprechung hat daher der Gerichtshof, wenn eine nationale Regelung in den Anwendungsbereich des Gemeinschaftsrechts fällt, im Vorabentscheidungsverfahren dem vorlegenden Gericht alle Auslegungshinweise zu geben, die es benötigt, um die Vereinbarkeit dieser Regelung mit den Grundrechten beurteilen zu können, deren Wahrung der Gerichtshof sichert und die sich insbesondere aus der Konvention ergeben. Dagegen besitzt er diese Zuständigkeit nicht hinsichtlich einer Regelung, die nicht in den Bereich des Gemeinschaftsrechts fällt.

20 Zu den durch die Gemeinschaftsrechtsordnung gewährleisteten Grundrechten gehört das Eigentumsrecht, das im Zusatzprotokoll zur Konvention erwähnt ist.

21 Für das Eigentum trifft Artikel 222 des Vertrages folgende Regelung: Dieser Vertrag läßt die Eigentumsordnung in den verschiedenen Mitgliedstaaten unberührt. In Auslegung dieser Bestimmung hat der Gerichtshof festgestellt, daß zwar Artikel 222 EWG-Vertrag die Befugnis der Mitgliedstaaten, ein System der staatlichen Enteignung einzurichten, nicht in Frage stellt, daß aber auch für ein solches System der Grundsatz der Nichtdiskriminierung, der dem Kapitel des EWG-Vertrags über das Niederlassungsrecht zugrunde liegt, gilt.

Der Gerichtshof hat ferner in Anbetracht der wirtschaftlichen und finanziellen Bedeutung der Immaterialgüterrechte festgestellt, daß diese Rechte, obwohl sie in den nationalen Rechtsvorschriften geregelt sind, ... den Erfordernissen des EWG-Vertrags [unterliegen] und ... somit in dessen Anwendungsbereich fallen. Er hat demgemäß Artikel 7 des Vertrages auf sie angewandt. Er hat damit indirekt das Argument zurückgewiesen, Artikel 222 des Vertrages gelte für diese Rechte.

Aus dieser Rechtsprechung ergibt sich, daß Artikel 222 des Vertrages es grundsätzlich den Mitgliedstaaten überläßt, die Eigentumsordnung einschließlich der Eigentumsbeschränkungen aus Gründen des Allgemeininteresses zu regeln, daß aber die nationalen Rechtsvorschriften die durch den Vertrag geschützten Freiheiten nicht beeinträchtigen dürfen. Ferner sind nach dieser Rechtsprechung die nationalen Eigentumsregelungen grundsätzlich eine interne Angelegenheit des Mitgliedstaats, soweit sie nicht in den Anwendungsbereich des Gemeinschaftsrechts fallen, weil bei ihrer Anwendung auslandsbezogene Elemente eine Rolle spielen (wie im Urteil Fearon) oder weil sie besonderer, nicht rein eigentumsrechtlicher Natur sind.

Betrifft eine Vorlagefrage einen Eingriff des Staates in das Eigentumsrecht, wie es hier der Fall ist, so hat der Gerichtshof demnach unabhängig davon, ob er sich für unzuständig erklärt oder in der Sache entscheidet, diese Frage nicht nur im Hinblick auf Artikel 222 des Vertrages zu beantworten, sondern auch zu prüfen, ob die fragliche nationale Regelung in den Anwendungsbereich des Gemeinschaftsrechts fällt.

22 Im vorliegenden Fall genügt der Umstand, daß das Eigentumsrecht des Klägers möglicherweise durch die streitige Regelung beeinträchtigt wird, nicht, um die Zuständigkeit des Gerichtshofes im Vorabentscheidungsverfahren zu begründen, da diese Regelung nicht in den Anwendungsbereich des Gemeinschaftsrechts fällt.

23 Der Kläger ist nämlich italienischer Staatsangehöriger. Zwar stellt die streitige italienische Regelung eine erhebliche Beschränkung des Eigentums dar, doch bestehen keine Anhaltspunkte dafür, daß ihr Erlaß auf eine Vorschrift des Gemeinschaftsrechts gestützt wurde oder daß sie die Einhaltung der Vorschriften des Gemeinschaftsrechts gewährleisten soll. Die Lage des Klägers weist auch kein auslandsbezogenes Element auf.

24 Das gleiche gilt für die unternehmerische Freiheit und die freie Berufsausübung im allgemeinen, die ebenfalls vom Gemeinschaftsrecht geschützt werden. Abgesehen davon, daß die Beschränkung dieser Rechte im vorliegenden Fall lediglich eine Folge der Beschränkung des Eigentumsrechts ist, bestehen keine Anhaltspunkte dafür, daß der Sachverhalt, über den das vorlegende Gericht zu entscheiden hat, in den Anwendungsbereich des Gemeinschaftsrechts fällt.

25 Das gleiche gilt für die angebliche Verletzung des gemeinschaftsrechtlichen Gleichbehandlungsgrundsatzes, nach dem vergleichbare Sachverhalte gleichzubehandeln sind. In seinen Erklärungen rügt der Kläger eine Ungleichbehandlung, da Artikel 7 des Regionalgesetzes Nr. 22 keine Entschädigung für die dort geregelten Beschränkungen landwirtschafdicher Tätigkeit vorsehe, während nach Artikel 13 dieses Gesetzes an anderen Stellen im Park weiterhin eine Abfallbeseitigungsanlage betrieben werden dürfe. Unabhängig davon, ob im vorliegenden Fall eine Ungleichbehandlung gegeben ist, handelt es sich um eine rein interne Frage, die das Gemeinschaftsrecht nicht berührt.

26 Das vorlegende Gericht hat demnach über einen rein internen Sachverhalt zu entscheiden, so daß der Gerichtshof für die Beantwortung der ersten Frage nicht zuständig ist.

B — Zur zweiten Frage

27 Die zweite Frage des vorlegenden Gerichts geht dahin, ob eine nationale Regelung der streitigen Art gegen Artikel 40 Absatz 3 Unterabsatz 2 des Vertrages verstößt. Diese Bestimmung lautet: Die gemeinsame Organisation hat sich auf die Verfolgung der Ziele des Artikels 39 zu beschränken und jede Diskriminierung zwischen Erzeugern oder Verbrauchern innerhalb der Gemeinschaft auszuschließen.

28 Das Diskriminierungsverbot des Artikels 40 Absatz 3 ist nur ein spezifischer Ausdruck des Gleichheitsgrundsatzes, der zu den allgemeinen Grundsätzen des Gemeinschaftsrechts gehört. Voraussetzung für die Prüfung einer nationalen Regelung anhand dieser Bestimmung ist, daß diese Regelung zur Durchführung gemeinschaftsrechtlicher Vorschriften erlassen worden ist, die die gemeinsame Agrarmarktorganisation betreffen.

29 Im vorliegenden Fall weist die streitige nationale Regelung offensichtlich keinen Zusammenhang mit der gemeinsamen Agrarmarktorganisation auf und unterliegt folglich nicht den hierfür geltenden Vorschriften. Der Gerichtshof ist demnach für die beantragte Auslegung nicht zuständig.

VII — Ergebnis

Ich schlage daher vor, dem vorlegenden Gericht wie folgt zu antworten:

Der Gerichtshof kann im Vorabentscheidungsverfahren dem vorlegenden Gericht nicht die Auslegungshinweise geben, die es benötigt, um die Vereinbarkeit einer Regelung des nationalen Rechts mit den Grundrechten beurteilen zu können, deren Wahrung der Gerichtshof gewährleistet, wenn diese Regelung einen Sachverhalt betrifft, der nicht in den Anwendungsbereich des Gemeinschaftsrechts fällt.

Der Gerichtshof kann ferner keine Auslegungshinweise für die Beurteilung der Vereinbarkeit einer Regelung des nationalen Rechts mit Artikel 40 Absatz 3 Unterabsatz 2 des Vertrages geben, wenn diese Regelung nicht in Durchführung gemeinschaftsrechtlicher Vorschriften über den gemeinsamen Agrarmarkt erlassen worden ist.