Europäischer Gerichtshof Schlussanträge des Generalanwalts vom 22.01.1998 – C-106/96

Schlussanträge des Generalanwalts

Giuseppe Tesauro

vom 22. Januar 1998

1 Mit der vorliegenden, gemäß Artikel 173 EG-Vertrag erhobenen Klage ersucht das Vereinigte Königreich den Gerichtshof, die in der Pressemitteilung der Kommission vom 23. Januar 1996 stillschweigend enthaltene(n) oder vorgesehene(n) Entscheidung(en), mit der/denen die Finanzierung von 86 Vorhaben gegen die soziale Ausgrenzung durch Beihilfen in einer Gesamthöhe von 6 Millionen ECU bekanntgegeben wurde, für nichtig zu erklären.

Das Vereinigte Königreich erklärt allerdings, Gemeinschaftsinitiativen zur Bekämpfung des Phänomens der sozialen Ausgrenzung grundsätzlich positiv gegenüberzustehen, und erhebt keine Einwände dagegen, daß der Gerichtshof gemäß Artikel 174 des Vertrages die Wirkungen seiner Nichtigerklärung zeitlich begrenzt.

Sachverhalt

2 Die Hebung der Lebenshaltung der Bevölkerungen der Mitgliedstaaten war schon immer ein grundlegendes Ziel des Vertrages; es war schon in Artikel 2 in seiner ursprünglichen Fassung vorgesehen und ist durch dessen Änderungen durch den Vertrag von Maastricht verstärkt worden.

Hierzu sah der Rat schon in der Entschließung vom 21. Januar 1974 über ein sozialpolitisches Aktionsprogramm unter den vorrangigen Aktionen die Durchführung besonderer Maßnahmen zur Bekämpfung der Armut vor, insbesondere durch die Ausarbeitung von Modellvorhaben.

3 Der Rat erließ in den Folgejahren u. a. zur Durchführung dieser Entschließung eine Reihe von Beschlüssen über mehrjährige Programme gegen die Armut und die soziale Ausgrenzung. Die Rechtsgrundlage all dieser Beschlüsse ist Artikel 235, da im Vertrag keine besonderen Handlungsbefugnisse zur Bekämpfung der Armut und der sozialen Ausgrenzung vorgesehen sind.

So ergingen zunächst der Beschluß 75/458/EWG des Rates vom 22. Juli 1975 über das Programm von Modellvorhaben und Modellstudien zur Bekämpfung der Armut, sodann der Beschluß 85/8/EWG des Rates vom 19. Dezember 1984 über gezielte Maßnahmen zur Bekämpfung der Armut auf Gemeinschaftsebene, der ein Vierjahresprogramm (1985 bis 1988) enthielt, und schließlich der Beschluß 89/457/EWG des Rates vom 18. Juli 1989 über ein mittelfristiges Aktionsprogramm der Gemeinschaft zur wirtschaftlichen und sozialen Eingliederung der in wirtschaftlicher und sozialer Hinsicht benachteiligten Personengruppen (im folgenden: Programm Nr. 3 zur Bekämpfung der Armut). Dieser letztgenannte Beschluß, der den Zeitraum von 1988 bis 1994 betraf, führte die mit dem vorhergehenden Programm eingeleitete Aktion fort und erweiterte sie.

4 In der eindeutigen Absicht, die begonnene Aktion fortzusetzen, legte die Kommission einen ebenfalls auf Artikel 235 des Vertrages gestützten Vorschlag für einen Beschluß des Rates über ein mittelfristiges Aktionsprogramm zur Bekämpfung der Ausgrenzung und zur Förderung der Solidarität: ein neues Programm zur Unterstützung und Anregung der Innovation (1994-1999) vor. Diesem Vorschlag eines Beschlusses (im folgenden: Vorschlag für ein Programm Nr. 4), der den Zeitraum vom 1. Juli 1994 bis 31. Dezember 1999 abdecken sollte, ist der Rat nicht gefolgt, und in der Folgezeit sind auch keine anderen Beschlüsse über vergleichbare Programme ergangen.

5 Der in der Zwischenzeit angenommene Gesamthaushaltsplan der Europäischen Union für das Haushaltsjahr 1995 sah eine Haushaltslinie (B3-4103) von 20 Millionen ECU für die Bekämpfung der sozialen Ausgrenzung vor. Die Gesamtlinie wurde in den Erläuterungen zu dieser Haushaltslinie in Ausgaben für das von der Kommission vorgeschlagene, vom Rat jedoch noch nicht angenommene Programm (den Vorschlag für ein Programm Nr. 4) und für andere Ausgaben außerhalb des Programms aufgeteilt.

6 Im Laufe des Jahres 1995 beschloß die Kommission, diese Haushaltslinie durch den Abschluß von 86 Finanzierungsverträgen mit verschiedenen Stellen, die zuvor auf der Grundlage einer großen Zahl zuvor eingereichter Vorhaben ausgewählt worden waren, teilweise durchzuführen und dafür ca. 6 Millionen ECU aufzuwenden.

Der Abschluß der Verträge wurde durch die Pressemitteilung der Kommission vom 23. Januar 1996 bekanntgegeben, in deren Anhang sich die Liste der ausgewählten Vorhaben findet. Diese Pressemitteilung wird mit der vorliegenden Klage angefochten.

Das Vorbringen der Parteien

7 Das Vereinigte Königreich begehrt im wesentlichen, die Entscheidungen, mit denen die Kommission die fraglichen Verträge geschlossen hat, für nichtig zu erklären, da sie aus zwei Gründen rechtswidrig seien.

Erstens meint das Vereinigte Königreich, da jede Gemeinschaftsausgabe sowohl die Ausweisung im Haushaltsplan als auch den Erlaß eines sie bewilligenden Aktes erforderlich mache, fehle den Maßnahmen der Kommission mangels einer gemäß Artikel 235 erlassenen Entscheidung des Rates die Rechtsgrundlage mit der Folge der Unzuständigkeit der Kommission für ihren Erlaß und einer Verletzung des Artikels 4 des Vertrages. Das Initiativrecht der Kommission könne nämlich nur nichtbedeutende Gemeinschaftsaktionen rechtfertigen, d. h. Modellstudien und vorbereitende Maßnahmen. Die von der Kommission mit Hilfe der 86 Verträge finanzierten Maßnahmen, um die es hier gehe, fielen jedoch nicht in diese Kategorie.

Zweitens seien die von der Kommission erlassenen Beschlüsse nicht ausreichend, begründet und müßten deshalb wegen Verletzung des Artikels 190 des Vertrages für nichtig erklärt werden. In seiner Erwiderung hat das Vereinigte Königreich diesen Klagegrund präzisiert und klargestellt, daß Gegenstand der auf die mangelnde Begründung gestützten Rüge nicht die Entscheidungen seien, die einzelnen Finanzierungsverträge abzuschließen, sondern die ihre logische Voraussetzung bildende politische Entscheidung, diese im Haushalt ausgewiesene Ausgabe nach bestimmten Kriterien und Modalitäten vorzunehmen.

Die Bundesrepublik Deutschland, das Königreich Dänemark und der Rat haben die klagende Regierung mit im wesentlichen gleichen Begründungen unterstützt.

8 Die Kommission, unterstützt durch das Parlament, macht geltend, das Erfordernis eines Basisrechtsakts bestehe nur für bedeutende Gemeinschaftsaktionen. Für alle anderen Aktionen sei die Ausweisung der Mittel im Haushalt ausreichend. Die von der Kommission vorgenommenen und vom Vereinigten Königreich beanstandeten Ausgaben bezweckten gerade die Durchführung nichtbedeutender Maßnahmen, genauer vorbereitender Maßnahmen.

Rechtsvorschriften und Rechtsprechung

9 Die Ausführung des Haushaltsplans der Gemeinschaft ist nach Artikel 205 des Vertrages Aufgabe der Kommission; sie hat diese Aufgabe im Rahmen der zugewiesenen Mittel in eigener Verantwortung und gemäß den Bestimmungen der Haushaltsordnung zu erfüllen, die der Rat nach den in Artikel 209 des Vertrages beschriebenen Verfahren erläßt.

Die Haushaltsordnung vom 21. Dezember 1977 für den Gesamthaushaltsplan der Europäischen Gemeinschaften (im folgenden: Haushaltsordnung), die, soweit hier erheblich, 1990 geändert wurde, bestimmt in Artikel 22: Zur Ausführung in bezug auf die im Haushaltsplan für bedeutende Gemeinschaftsaktionen ausgewiesenen Mittel ist zuvor ein Basisrechtsakt gemäß dem Verfahren und den Bestimmungen von Abschnitt IV Nummer 3 Buchstabe c der Gemeinsamen Erklärung vom 30. Juni 1982 zu erlassen. Diese Bestimmung bildet bekanntlich den Versuch einer Lösung des Problems der streitigen Befugnis der Kommission, im Rahmen der Ausführung des Haushaltsplans, die in den einzelnen Haushaltsposten ausgewiesenen Mittel auch ohne Basisrechtsakt zu verwenden.

10 Eine solche Möglichkeit ist grundsätzlich auszuschließen. Parlament, Rat und Kommission haben darüber in der Gemeinsamen Erklärung vom 30. Juni 1982 über verschiedene Maßnahmen zur Gewährleistung einer besseren Abwicklung des Haushaltsverfahrens Einigkeit erzielt. In Abschnitt IV Nummer 3 Buchstabe c der Erklärung heißt es: Die Verwendung der in den Haushalt für neue bedeutende Gemeinschaftsaktionen eingesetzten Mittel kann nur nach Erlaß einer Grundverordnung erfolgen. Werden diese Mittel in den Haushaltsplan eingesetzt, bevor ein Verordnungsvorschlag vorliegt, so ist die Kommission ersucht, bis spätestens Ende Januar einen Vorschlag vorzulegen.

Es ist nicht nötig, sich mit der juristischen Bedeutung aufzuhalten, die nunmehr sowohl den Gemeinsamen Erklärungen als auch den Interinstitutionellen Vereinbarungen zuerkannt wird, vor allem unter Berücksichtigung des Umstands, daß der in Rede stehende Grundsatz, wie bereits ausgeführt, in der Haushaltsordnung nach der Änderung von 1990 kodifiziert worden ist. Es genügt, daran zu erinnern, daß das Erfordernis einer gesetzlichen Grundlage für die bedeutenden Aktionen in der Folgezeit von den Organen in der Interinstitutionellen Vereinbarung vom 29. Oktober 1993 über die Haushaltsdisziplin und die Verbesserung des Haushaltsplans bestätigt wurde, denn in der Erklärung zu den Höchstbeträgen und zum Erfordernis einer Rechtsgrundlage im Anhang zur Vereinbarung bekräftigen [die Organe], daß sie an den in Kapitel IV Nummer 3 Buchstaben b und c der Gemeinsamen Erklärung vom 30. Juni 1982 genannten Grundsätzen betreffend die Höchstbeträge und das Erfordernis einer Rechtsgrundlage festhalten, und verpflichten sich, für eine bessere Anwendung dieser Grundsätze Sorge zu tragen.

11 Wir können somit feststellen, daß eine Norm besteht, aufgrund deren die Vornahme der Gemeinschaftsausgaben durch die Kommission einer zweifachen Rechtsgrundlage bedarf: zum einen der Ausweisung der dafür vorgesehenen Mittel im Haushaltsplan, für die die Haushaltsbehörde zuständig ist, und zum andern des Erlasses eines Basisrechtsakts, der die entsprechende finanzielle Verwendung rechtfertigt und seinerseits in die Zuständigkeit des Gesetzgebers fällt und der jeweils durch die Organe erfolgt, die dazu berufen sind, nach den verschiedenen im Vertrag vorgesehenen Modellen am gemeinschaftlichen Gesetzgebungsprozeß teilzunehmen.

12 Der Gerichtshof hat in seiner Rechtsprechung — wenn auch nur stillschweigend — die zweifache Voraussetzung für die korrekte Ausführung des Haushaltsplans bestätigt. In einem Fall, in dem die Kläger die Rechtmäßigkeit einer Verordnung, in der die Fristen und Modalitäten der Einstellung von Bediensteten der Europäischen Gesellschaft für Zusammenarbeit bei der Kommission festgelegt wurden, mit der Begründung bestritten, daß diese im Widerspruch zu den entsprechenden Mittelausweisungen im Haushaltsplan stünden, hat der Gerichtshof festgestellt, daß weder der Haushaltsplan und noch weniger eine Erläuterung, auch wenn sie für die Vornahme einer Ausgabe notwendig sind, die Bestimmungen des Statuts über die Einstellung von Beamten ersetzen können, die ein Tätigwerden des Gesetzgebers erforderten.

Die Existenz eines Basisrechtsakts, der die Vornahme der Ausgabe rechtfertigt, wird auch in einem späteren Urteil vorausgesetzt, in dem der Gerichtshof zwischen der vom Rechnungshof und der vom Gerichtshof ausgeübten Kontrolle unterscheidet und ausführt, während der Rechnungshof lediglich die Rechtmäßigkeit einer Ausgabe im Hinblick auf den Haushaltsplan und den dieser Ausgabe zugrunde liegenden Akt des abgeleiteten Rechts (gemeinhin als grundlegender Rechtsakt bezeichnet) zu prüfen habe, müsse der Gerichtshof die Rechtmäßigkeit dieses grundlegenden Aktes nachprüfen.

13 Die Bestimmung der Zuständigkeiten der Kommission im Bereich der Ausführung des Haushaltsplans im Zusammenhang mit der Befugnis des Rates, den Verpflichtungsakt für die Ausgabe zu erlassen, war Gegenstand des Urteils des Gerichtshofes vom 24. Oktober 1989. Das Vorbringen der Kommission — das der Gerichtshof zurückgewiesen hat — stützte sich im wesentlichen auf die Erwägung, daß die Einzelentscheidungen, die sie für die Durchführung der Programme (insbesondere für den Abschluß der Verträge) erlassen müsse, unter den Begriff der Ausführung des Haushaltsplans fielen, bei der sie gemäß Artikel 205 des Vertrages über eine autonome Entscheidungsgewalt verfüge, die nicht durch die Anwendung von mehr oder minder schwerfälligen Ausschußwesen-Modellen eingeschränkt werden könne. Der Gerichtshof ist vielmehr der Gegenmeinung des Rates gefolgt, daß die Einzelentscheidungen, die die Kommission für die Durchführung der Programme zu erlassen hatte, in Wirklichkeit die Basisrechtsakte (oder materiellen Entscheidungen) darstellen, die die gesetzliche Grundlage für die Ausgabe bildeten und die Ausführung des Haushaltsplans ermöglichten; diese bestehe somit in der Verwendung der betreffenden Mittel.

Nach Auffassung des Gerichtshofes fällt somit letztlich nur diese letzte Phase des Verfahrens in die ausschließliche Zuständigkeit der Kommission für die Ausführung des Haushaltsplans gemäß Artikel 205. Die Phase der Entscheidung über die Vornahme der Mittelbindung oder den Erlaß der Verwaltungsmaßnahme, die die rechtliche Verpflichtung Dritten gegenüber begründet, unterliegt dagegen den Vorschriften über das jeweils anwendbare Entscheidungsverfahren und hat mit dem Begriff Ausführung des Haushaltsplans in Artikel 205 nichts zu tun.

14 Obwohl ich mit der sehr engen Auslegung des Begriffes der Mittelbindung nicht einverstanden bin, die den Gerichtshof veranlaßt hat, den Erlaß der einzelnen Verwaltungsakte über die Mittelbindung durch die Kommission nicht als Teil der Ausführung des Haushaltsplans anzusehen, enthält diese Entscheidung die uneingeschränkte Bestätigung des Grundsatzes, daß die Vornahme der Ausgaben sowohl die Ausweisung der Mittel im Haushaltsplan als auch das Vorliegen eines Basisrechtsakts voraussetzt, der die gesetzliche Grundlage für diese Ausgabe bildet.

15 Ich habe bereits daran erinnert, daß der in der Rechtsprechung des Gerichtshofes anerkannte Grundsatz, daß die ordnungsgemäße Vornahme der Ausgabe sowohl die Ausweisung der Mittel im Haushaltsplan als auch eine sie rechtfertigende gesetzliche Grundlage erfordert, einen punktuellen normativen Ausdruck in Artikel 22 der Haushaltsordnung gefunden hat, die sich insoweit von der Gemeinsamen Erklärung von 1982 leiten läßt.

Gleichwohl verlangt Artikel 22 der Haushaltsordnung ebenso wie die Gemeinsame Erklärung — insbesondere unter Berücksichtigung der Notwendigkeit, praktische Schwierigkeiten zu beseitigen, die bei der interinstitutionellen Verwaltung des Haushaltsverfahrens aufgetreten sind — den vorhergehenden Erlaß eines Basisrechtsakts für die Vornahme der Ausgaben für jede bedeutende GemeinschaftsaktionDaraus folgt, daß die Gemeinschaftsaktionen, die nicht diesen Charakter haben, d. h. die nichtbedeutenden Aktionen, keinen vorherigen Erlaß eines Basisrechtsakts für die Verwendung der betreffenden Mittel voraussetzen.

Zur Begründetheit

16 Wenn wir uns nunmehr der Frage der Begründetheit zuwenden, so liegt das Problem darin, ob die von der Kommission vorgenommene Finanzierung der 86 Vorhaben eine bedeutende Aktion ist oder nicht. Wenn, wie der Kläger geltend macht, die finanzierten Aktionen bedeutende Aktionen sind, so konnten, da es an einem Basisrechtsakt fehlte, die in der Haushaltslinie B3-4103 des Haushaltsplans ausgewiesenen Mittel nicht verwendet werden, und die entsprechenden Maßnahmen der Kommission sind für nichtig zu erklären. Können diese Aktionen dagegen als nichtbedeutend angesehen werden, so ist der Basisrechtsakt keine Voraussetzung für die Rechtmäßigkeit der Vornahme der Ausgabe mit der Folge, daß die von der Kommission vorgenommenen Finanzierungen gültig sind.

Der Begriff der nichtbedeutenden Aktion

17 Im Rahmen der Zusammenarbeit zwischen den Organen wurde die Kategorie der bedeutenden Aktion und e contrario die der nichtbedeutenden Aktion geschaffen. Eine Definition dieser Begriffe findet sich jedoch weder in der Gemeinsamen Erklärung von 1982 noch in der Interinstitutionellen Vereinbarung von 1993. Wahrscheinlich hätte eine solche Definition zum Gegenstand einer Vereinbarung zwischen den Organen gemacht werden müssen, wie sich im übrigen aus der Erklärung zu den Höchstbeträgen und zum Erfordernis einer Rechtsgrundlage im Anhang zur Vereinbarung von 1993 ergibt, wo die Verpflichtung der Mitgliedstaaten bekräftigt wird, für eine bessere Anwendung des Kapitels IV Nummer 3 Buchstaben b und c der Erklärung von 1982 Sorge zu tragen.

Obwohl dies nicht in einem Rechtsakt oder in einer förmlichen Erklärung erwähnt wird, findet sich ein Kriterium für die Auslegung des Begriffes der nichtbedeutenden Aktion — ein Kriterium, das um so bedeutsamer ist, als es aus dem interinstitutionellen Dialog selbst hervorgeht — in der Erklärung im Protokoll der Sitzung von Rat, Parlament und Kommission vom 28. Juni 1982. Die Vertreter der drei Organe, die nur zwei Tage später die Gemeinsame Erklärung von 1982 unterzeichnet haben, stellen fest, daß das Erfordernis der Verabschiedung eines Rechtsetzungsakts vor der Ausführung der im Haushaltsplan eingestellten Mittel für jede bedeutende neue Gemeinschaftsaktion es der Kommission gestatte, Aufgaben im Rahmen ihrer Tätigkeit zu übernehmen, insbesondere im Zusammenhang mit der Ausübung ihres Initiativrechts, indem sie in eigener Verantwortung die Untersuchungen oder Versuche einleite, die zur Erstellung ihrer Vorschläge erforderlich seien.

18 Die interinstitutionelle Sichtweise geht somit ganz offensichtlich dahin, den nichtbedeutenden Aktionen einen begrenzten Anwendungsbereich zuzuweisen, der im wesentlichen dem Initiativrecht entspricht, das die Kommission im Rahmen des gemeinschaftlichen Entscheidungsverfahrens auszuüben hat. Mit anderen Worten erfordert die Ausarbeitung von Gesetzgebungsvorhaben eine Willensbildung innerhalb des vorschlagenden Organs, die auch aufgrund der vorhersehbaren Wirkungen der vorgeschlagenen Norm auf die zu regelnde soziale Wirklichkeit heranreifen muß. Dies verlangt notwendig Studien und Untersuchungen sowie die probeweise Anwendung der vorzuschlagenden Norm in begrenztem Rahmen. Die Finanzierung derartiger Initiativen kann per definitionem ihre Grundlage nicht in einem Basisrechtsakt finden, der erst später erlassen werden kann und dessen Ausarbeitung gerade voraussetzt, daß zuvor diese Initiativen ergriffen werden.

Dadurch rechtfertigt sich die Befugnis der Kommission, Modellvorhaben oder vorbereitende Maßnahmen aufgrund der bloßen Ausweisung der Mittel im Haushaltsplan und ihrer Exekutivbefugnis aus Artikel 205 des Vertrages zu finanzieren, ohne daß der vorherige Erlaß eines Basisrechtsakts notwendig wäre.

19 Diese Auslegung wird bestätigt durch die ausdrückliche Stellungnahme der Kommission in der bereits genannten Mitteilung von 1994 über die Rechtsgrundlagen und Höchstbeträge. Dort verknüpft die Kommission den Begriff der nichtbedeutenden Aktion mit der Befugnis, die zur Vorbereitung ihrer Vorschläge erforderlichen Studien oder Versuche durchzuführen, und betrachtet sie folglich als Bestandteil ihres Initiativrechts. Die nichtbedeutenden Aktionen werden in der Mitteilung in zwei Gruppen aufgeteilt: Pilotvorhaben und vorbereitende Maßnahmen, wobei sich die letzteren von den ersteren durch ihre größere Tragweite — die es ermöglichen soll, die Entwicklung künftiger bedeutender Maßnahmen vorzubereiten —, durch unterschiedlichere Formen und durch ihre längere Dauer unterscheiden.

Aufgrund ihrer Natur selbst sind die nichtbedeutenden Aktionen vorläufig in dem Sinne, daß sie, wenn eine gewisse Zeit seit ihrer Durchführung verstrichen ist, entweder Platz für eine bedeutende Aktion lassen, deren Durchführung durch den Erlaß eines Basisrechtsakts bedingt ist, oder aber auslaufen. Die Kommission schlägt im Interesse größerer Sicherheit eine Höchstdauer von drei Jahren vor.

Unter diesem Blickwinkel stellt sich die nichtbedeutende Aktion als eine Ausnahme vom normalen Haushaltsverfahren und von der normalen Verwendung der Mittel dar. Als außergewöhnliches Instrument ist sie eng auszulegen. Auch wenn diese Auslegung möglicherweise bis zu einem gewissen Grad ein Hindernis für eine effiziente Organisation der Gemeinschaftsaktionen darstellt, erscheint sie doch kohärent und unbedingt erforderlich für eine uneingeschränkte Bestätigung des fundamentalen Grundsatzes der Gesetzmäßigkeit, der für das gesamte Verfahren der Ausführung des Haushaltsplans der Gemeinschaft Geltung beansprucht.

20 Konkreter enthält die Mitteilung der Kommission ein Inventar der im Vorentwurf des Haushaltsplans 1995 vorgesehenen Mittel, wobei unterschieden wird zwischen Mitteln, die sich auf bedeutende Maßnahmen beziehen, und solchen, die nichtbedeutende Gemeinschaftsaktionen betreffen. Die Kommission reiht die Mittel, um deren Verwendung es hier geht (Haushaltslinie B3-4103: Maßnahmen zur Bekämpfung der Armut und der sozialen Ausgrenzung), unter die bedeutenden Maßnahmen ein, für die eine Rechtsgrundlage vorgeschlagen, jedoch noch nicht angenommen wurde. Und es besteht kein Zweifel daran, daß, nachdem der Rat keinen Rechtsakt erlassen hatte, ein Teil dieser Mittel von der Kommission für die 86 Finanzierungsverträge verwendet worden ist. Auch ist gewiß überraschend, daß diese Maßnahmen, obwohl sie in demselben Bereich der Bekämpfung von Armut und sozialer Ausgrenzung ergriffen wurden und eine Fortsetzung der vorhergegangenen Maßnahmen darstellen, nunmehr als nichtbedeutend qualifiziert werden.

Diese Haltung der Kommission erscheint, obwohl sie nicht entscheidend ist, doch sehr bezeichnend für eine gewisse Ungeniertheit, die vielleicht auf eine effizientere Verwaltung der Haushaltsmittel abzielt, jedoch den Grundsatz der Rechtmäßigkeit nicht vollständig einhält.

21 Nach alledem halte ich es in jedem Fall für erforderlich, eine Prüfung der Aktionen vorzunehmen, die die Kommission aufgrund des Abschlusses der 86 Verträge finanziert hat, wobei diese sodann mit jenen zu vergleichen sind, die alle Parteien und selbst die Kommission als bedeutend qualifizieren und die auf der Grundlage der vorherigen Armuts-Programme durchgeführt wurden, sowie mit jenen, die im Fall der Genehmigung des Vorschlags Armut 4 hätten durchgeführt werden müssen.

Von den 86 Verträgen, die die Kommission mit verschiedenen Stellen in verschiedenen Mitgliedstaaten geschlossen hat, hat sie unter Berufung auf praktische Gründe im Verfahren nur drei vorgelegt. Der erste betrifft eine einjährige Finanzierung eines Alphabetisierungsvorhabens für Familien, die in benachteiligten Gebieten leben, mit dem Ziel ihrer besseren Eingliederung in die Arbeitswelt. Der zweite betrifft ein Ausbildungsprogramm für junge Arbeitslose, die in einem Gebiet mit hoher Jugendarbeitslosigkeit leben. Der dritte schließlich betrifft ein Jahresprogramm für die Hilfe zur Wiedereingliederung von alleinstehenden Müttern und alkoholkranken Arbeitslosen in die Gesellschaft.

22 Die von der Kommission finanzierten Vorhaben entsprechen ganz offensichtlich von ihrer Zielsetzung her vollkommen den Initiativen, die die Kommission im Rahmen des Programms Armut 3 fördern oder finanziell unterstützen konnte. Denn gemäß Artikel 3 des Beschlusses 89/457 kann die Kommission im lokalen Bereich verankerte Modellmaßnahmen, die auf die wirtschaftliche und soziale Eingliederung der in wirtschaftlicher und sozialer Hinsicht benachteiligten Personengruppen ausgerichtet sind, sowie innovatorische Initiativen zur wirtschaftlichen und sozialen Eingliederung bestimmter Personengruppen, die unter spezifischen Formen der Isolation leiden, fördern und/oder finanziell unterstützen. Nun betreffen die drei oben genannten Vorhaben gerade Initiativen im lokalen Bereich, die auf die Eingliederung benachteiligter Personengruppen, die außerdem unter spezifischen Formen der Isolation leiden (dies ist der Fall bei den alleinstehenden Müttern und den alkoholkranken Arbeitslosen), ausgerichtet sind.

In ganz ähnlicher Weise sah der Vorschlag Armut 4 die Durchführung von Modellmaßnahmen zur wirtschaftlichen und sozialen Eingliederung von benachteiligten Gruppen durch die Kommission auf lokaler und nationaler (bzw. regionaler) Ebene vor. Die Vorhaben hätten durch soziale Einrichtungen und freiwillige Organisationen verwirklicht werden sollen, zu denen im wesentlichen auch die Stellen oder Organisationen gehören, die mit der Kommission die streitigen Verträge geschlossen haben.

23 Die Vorhaben, die auf der Grundlage der 86 im Jahre 1995 geschlossenen Verträge finanziert wurden, ähneln letztlich den Initiativen, die der Kommission sowohl im Programm Armut 3 als auch im Vorschlag Armut 4 übertragen wurden. Da diese letzteren unstreitig als bedeutende Maßnahmen angesehen werden, ist nicht ersichtlich, womit die Einordnung der streitigen Maßnahmen unter die nichtbedeutenden Aktionen gerechtfertigt werden kann.

Auch unabhängig von der Vergleichbarkeit der Aktionen ist nicht ersichtlich, wie die mit den fraglichen Verträgen durchgeführten Aktionen als Pilotvorhaben oder vorbereitende Maßnahmen angesehen werden können, da sie nicht für die Erforschung der Wirkungen neuer Instrumente ausgestaltet sind, sondern vielmehr bezwecken, unmittelbare sachliche Ergebnisse zu erzielen. Die finanzierten Initiativen sind im übrigen auch wohl nicht dazu bestimmt, das Terrain für künftig zu entwickelnde Gemeinschaftsmaßnahmen zur Bekämpfung der sozialen Ausgrenzung vorzubereiten, sondern sind vielmehr Teil einer Reihe von Projekten, die auf der Grundlage vorheriger Programme finanziert wurden.

24 Auch vermögen die Argumente der Kommission dafür, daß die 86 finanzierten Vorhaben nicht mit den Initiativen verglichen werden können, die Gegenstand der vorhergehenden Programme waren, nicht zu überzeugen. Bei der unterschiedlichen Dauer der Finanzierungen — ein Jahr statt vier oder sogar fünf Jahren nach dem Vorschlag Armut 4 — und dem unterschiedlichen jährlichen Betrag der Finanzierung — 70000 ECU statt 250000 ECU — handelt es sich um formale Unterschiede, die keinen Einfluß auf die Natur der vorgesehenen Aktionen haben können; diese Aktionen müssen vielmehr anhand der Programminhalte und der Merkmale der Begünstigten beurteilt werden. Die einjährige Laufzeit scheint mir zudem stärker von Haushaltszwängen als von den tatsächlichen Merkmalen der vorgesehenen Aktionen diktiert zu sein. Diese würden nämlich schon wegen der bei ihrer Durchführung gebotenen Behutsamkeit und ihrer Komplexität einen längeren Zeitraum benötigen, um irgendeine praktische Wirksamkeit zu entfalten. Die Dauer und die Höhe der Finanzierung stellen zweifellos Indizien für die Bedeutung der Gemeinschaftsaktion dar, können jedoch nicht als Kriterien angesehen werden, die als solche geeignet sind, eine Aktion als bedeutend oder als nichtbedeutend erscheinen zu lassen. Auch die Existenz einer komplizierten Struktur für die Verwaltung der Programme Armut 3 und Armut 4, wie etwa einer Beobachtungsstätte der nationalen Politiken der Bekämpfung der sozialen Ausgrenzung, und die sich daraus ergebende enge Koordinierung sind äußere und formale Elemente im Verhältnis zu den Zielen und den konkreten Modalitäten der durchgeführten Aktion. Zudem ist eine Form der Koordinierung ohnehin auch für die 86 streitigen Finanzierungen sichergestellt, insbesondere durch die direkte Intervention der Kommission.

Betreffend die wesentlichen Merkmale der 86 Vorhaben beschränkt sich die Kommission dagegen darauf, die Standardformel von den innovativen kurzfristigen Aktivitäten zu wiederholen, die darauf gerichtet seien, die praktischen Möglichkeiten einer künftigen Finanzierung zu erforschen. Damit bekräftigt sie gleichsam tautologisch, daß es sich um nichtbedeutende Aktionen handele, führt jedoch keine konkreten Tatsachen zum Beweis dieser Behauptung an.

25 Das Parlament erklärt in seinem Streithilfeschriftsatz, daß es jede Gemeinschaftsaktion unter 10 Millionen ECU als nichtbedeutend ansehe. Abgesehen davon, daß diese rein quantitative Konzeption unannehmbar ist, da sie weder in der Haushaltsordnung noch in den Rechtsakten der interinstitutionellen Zusammenarbeit eine Grundlage rindet, erscheint sie als besonders inkohärent angesichts der Haltung, die das Parlament selbst in anderem Zusammenhang eingenommen hat.

Ich beziehe mich insbesondere auf die Ausführungen in der Entschließung zu der Mitteilung der Kommission an die Haushaltsbehörde betreffend die Rechtsgrundlagen und die Höchstbeträge, in der die nichtbedeutenden Aktionen auf Modellvorhaben und vorbereitende Maßnahmen beschränkt werden. Ich möchte außerdem auf die Entschließung vom 24. Oktober 1996 über den Entwurf eines Haushaltsplans für das Haushaltsjahr 1997 hinweisen, in dem die Schwelle von 10 Millionen ECU tatsächlich aufgestellt wird, jedoch immer und ausschließlich im Hinblick auf Modellvorhaben und vorbereitende Maßnahmen.

26 Diese Erwägungen machen völlig klar, daß die 86 von der Kommission finanzierten Vorhaben nicht als nichtbedeutende Gemeinschaftsaktionen qualifiziert werden können, sondern vielmehr als bedeutende Aktionen angesehen werden müssen, die inhaltlich und von der Zielsetzung her völlig denen gleichzustellen sind, die im Rahmen des Programms Armut 3 durchgeführt wurden. Daraus folgt, daß für die Verwendung der entsprechenden Mittel der vorherige Erlaß eines Basisrechtsakts in der Form einer Entscheidung des Rates gemäß Artikel 235 des Vertrages erforderlich war.

Der Umstand, daß zuvor kein Basisrechtsakt erlassen worden ist, führt zwangsläufig zu einer Verletzung des Artikels 22 der Haushaltsordnung und des institutionellen Gleichgewichts, das der Vertrag insbesondere in Artikel 4 hinsichtlich der Ausführung der Haushaltsordnung fordert. Die Rüge der klagenden Regierung ist somit begründet.

Mangelnde Begründung

27 Die Prüfung des zweiten vom Vereinigten Königreich geltend gemachten Klagegrundes — mangelnde Begründung — erscheint wegen der Rechtswidrigkeit der angefochtenen Beschlüsse unter dem Gesichtspunkt des ersten Klagegrundes überflüssig. Ich werde mich deshalb auf einige kurze Bemerkungen beschränken. Wie bereits bemerkt, hat die klagende Regierung in der Erwiderung klargestellt, daß sich dieser zweite Klagegrund nicht auf die Entscheidungen über die einzelnen von der Kommission geschlossenen Verträge, sondern auf die allgemeineren Entscheidungen beziehe, die die Kommission zuvor getroffen habe, als sie sich entschlossen habe, die Mittel für Aktionen zu verwenden, die bestimmte Merkmale aufwiesen.

Die Kommission hat zu diesem Punkt erwidert, daß sie ihren Beschluß durch die Mitteilung an die Haushaltsbehörde vom 18. Juli 1995, eine Pressemitteilung vom 11. August 1995 und ein Schreiben an den Minister der Sozialen Sicherheit des Vereinigten Königreichs vom 13. September 1995 angemessen begründet habe.

28 Es erscheint nicht erforderlich, zu der Frage Stellung zu nehmen, ob die Pflicht zur Begründung eines allgemein gültigen Rechtsakts ordnungsgemäß durch eine ganze Reihe von heterogenen Mitteilungen, die nicht einmal allen Empfängern zur Kenntnis gebracht worden sind, erfüllt werden kann. Vielmehr genügt der Hinweis darauf, daß diese Dokumente keine vollständige Information enthalten, die es den Betroffenen ermöglicht, ihre Rechte geltend zu machen und zu erfahren, in welcher Weise die Kommission den Vertrag angewandt hat. Denn unter Berücksichtigung aller Umstände ermöglichen es diese Dokumente nicht, festzustellen, wie die Kommission die im Haushaltsplan für die Bekämpfung der sozialen Ausgrenzung vorgesehenen Mittel zu verwenden beabsichtigte, und noch weniger, aus welchen Gründen und auf welcher Grundlage die Kommission beschlossen hat, dies in Form der nichtbedeutenden Aktion zu tun.

Folglich bin ich der Auffassung, daß der Beschluß oder die Beschlüsse der Kommission, die in der Haushaltslinie B3-4103 ausgewiesenen Mittel zu verwenden, auch wegen unzureichender Begründung rechtswidrig sind.

Die zeitliche Begrenzung der Wirkungen der Nichtigerklärung

29 Da die 86 Verträge, die Gegenstand der Finanzierung waren, eine Laufzeit von einem Jahr haben, ist davon auszugehen, daß sie ausgelaufen sind oder daß zumindest einige ihrer Wirkungen bereits eingetreten sind und daß die Kommission die entsprechenden Zahlungen geleistet hat und die Begünstigten diese Beträge verbraucht haben. Unter diesen Umständen erscheint es aufgrund der offensichtlichen Unmöglichkeit, die gezahlten Beträge wiederzuerlangen und unter Berücksichtigung sowohl des Zweckes der Finanzierung als auch der grundlegenden Prinzipien der Rechtssicherheit und des Schutzes des Vertrauens der Begünstigten gerechtfertigt, daß der Gerichtshof in Ausübung seiner Befugnisse aus Artikel 174 Absatz 2 des Vertrages diejenigen Wirkungen der für nichtig erklärten Beschlüsse bezeichnet, die als fortgeltend zu betrachten sind.

Da die Entscheidungen über die Verwendung der Mittel durch den Abschluß der angefochtenen Verträge im vorliegenden Fall eine Vielzahl von untrennbar miteinander verbundenen Rechtswirkungen hervorgebracht haben, halte ich eine Entscheidung, daß das Nichtigkeitsurteil die erfolgten Zahlungen und die durch den Abschluß der 86 Finanzierungsverträge übernommenen Verpflichtungen nicht berührt, für zweckmäßig und gerechtfertigt.

Kosten

30 Nach Artikel 69 § 2 der Verfahrensordnung ist die unterliegende Partei zur Tragung der Kosten zu verurteilen. Da die Kommission mit ihrem gesamten Vorbringen unterlegen ist, sind ihr die Kosten aufzuerlegen. Nach Artikel 69 § 4 der Verfahrensordnung tragen die Staaten und das Organ, die dem Rechtsstreit beigetreten sind, ihre eigenen Kosten.

Ergebnis

31 Aufgrund dieser Erwägungen schlage ich dem Gerichtshof vor,

die Entscheidung(en) der Kommission, die in der Pressemitteilung vom 23. Januar 1996 bekanntgegeben worden ist/sind, mit der die Finanzierung von 86 Vorhaben zur Bekämpfung der sozialen Ausgrenzung aus dem Haushalt 1995 angekündigt worden ist, für nichtig zu erklären;

festzustellen, daß die Nichtigerklärung die Wirksamkeit der aufgrund der 86 geschlossenen Finanzierungsverträge vorgenommenen Zahlungen und eingegangenen Verpflichtungen nicht beeinträchtigt;

der Kommission die Kosten des Verfahrens aufzuerlegen;

festzustellen, daß alle Streithelfer ihre eigenen Kosten tragen.