Europäischer Gerichtshof Schlussanträge des Generalanwalts vom 11.06.1998 – C-320/95

Schlußanträge des Generalanwalts

Siegbert Alber

vom 11. Juni 1998

A — Einführung

1 Das vorliegende Vorabentscheidungsverfahren ist gleichgelagert wie die verbundenen Rechtssachen C-88/95, C-102/95 und C-103/95, Martínez Losada u. a., in denen der Gerichtshof am 20. Februar 1997 ein Urteil verkündet hat. Das vorliegende Verfahren wurde bis zur Urteilsverkündung in den genannten Sachen ausgesetzt. Nachdem dem vorlegenden Gericht das Urteil unverzüglich mitgeteilt wurde, hielt es an seinem Vorabentscheidungsersuchen fest, formulierte jedoch die Fragen angesichts der Schlußanträge und des Urteils neu.

2 Im Hinblick auf die tatsächlichen Umstände des Ausgangsverfahrens ist das vorliegende Verfahren mit den in den verbundenen Rechtssachen vergleichbar. Insofern kann auf die Schlußanträge meines Vorgängers im Amt, Generalanwalt Lenz, und das Urteil verwiesen werden.

3 Der 1936 geborene Kläger des Ausgangsverfahrens hatte 1303 Beitragswochen als unselbständig beschäftigter Arbeitnehmer in der sozialen Sicherheit des Vereinigten Königreichs zurückgelegt, bevor er nach Spanien zurückkehrte. Dort bezog er eine befristete Arbeitslosenunterstützung für zurückgekehrte Wanderarbeitnehmer. In seinem Fall geht es nunmehr ebenso wie in den verbundenen Rechtssachen Martínez Losada u. a. um den Bezug einer Folgeleistung, und zwar um eine Leistung bei Arbeitslosigkeit für Arbeitnehmer, die älter als 52 Jahre sind. Die Antragsteller für diese Leistung müssen einen Anspruch auf eine Altersrente nach dem System der sozialen Sicherheit haben, wofür wiederum die Erfüllung einer Mindestbeitragszeit nötig ist. Der Kläger hat keine Beitragszeit im spanischen Rentenversicherungssystem zurückgelegt.

4 Es geht nunmehr darum, Voraussetzungen und Tragweite des Artikels 67 der Verordnung (EWG) Nr. 1408/71 im Hinblick auf die Zugangsbedingungen zu dieser als Folgeleistung ausgestalteten Arbeitslosenunterstützung nach spanischem Recht zu bestimmen.

Die im Lichte des bereits ergangenen Urteils zu beantwortenden Fragen lauten folgendermaßen:

1. Ist Artikel 67 Absatz 1 der Verordnung (EWG) Nr. 1408/71 (in seiner geltenden Fassung) in bezug auf den zu regelnden Sachverhalt so auszulegen, daß diese Bestimmung, im Hinblick auf eine Arbeitslosenunterstützung für Personen, die älter als 52 Jahre sind, gemäß Artikel 215.3 des Königlichen Decreto Legislativo Nr. 1 vom 20. Juni 1994, mit dem der neugefaßte Wortlaut der Ley General de la Seguridad Social gebilligt wird, zur Zusammenrechnung von Versicherungs- oder Beschäftigungszeiten, die nach den Rechtsvorschriften eines anderen Mitgliedstaats zurückgelegt worden sind, verpflichtet, soweit mit solchen Beiträgen der Anspruch auf eine Altersrente — abgesehen vom Alter — in einem anderen Mitgliedstaat als dem des zuständigen Trägers erlangt werden kann?

2. Ist, falls Artikel 67 der Verordnung (EWG) Nr. 1408/71 auf die Erfüllung einer notwendigen Voraussetzung für die Gewährung einer Altersrente nicht anwendbar ist, Artikel 51 des Vertrages zur Gründung der EG anwendbar, und ist der zuständige Träger verpflichtet, die in einem anderen Mitgliedstaat erworbenen Anwartschaften auf eine Altersrente bei der Feststellung zu berücksichtigen, daß das Erfordernis eines Anspruchs auf Altersrente gemäß Artikel 215 des neugefaßten Textes der Ley General de la Seguridad Social — abgesehen vom Alter — erfüllt ist?

3. Unabhängig davon, ob Artikel 67 der Verordnung Nr. 1408/71 oder Artikel 51 des Vertrages zur Gründung der EG anwendbar ist, und wenn der zuständige Träger verpflichtet ist, die in einem anderen Mitgliedstaat erworbenen Anwartschaften auf eine Altersrente zu berücksichtigen, sofern der Arbeitnehmer sowohl bei Anwendung nur der nationalen Rechtsvorschriften als auch bei Anwendung des Gemeinschaftsrechts Anspruch auf Leistungen des Systems der sozialen Sicherheit hätte, genügt es dann für die Bewilligung der Arbeitslosenunterstützung für Personen, die älter als 52 Jahre sind, daß ein Arbeitnehmer die von bestimmten Mitgliedstaaten verlangte Wartezeit nur mit den in einem anderen Mitgliedstaat entrichteten Beiträgen oder unter Zusammenrechnung der in Spanien und der in diesem oder in anderen Mitgliedstaaten entrichteten Beiträge erfüllt, oder muß er vielmehr die in Artikel 161 Absatz 1 Buchstabe b der Ley General de la Seguridad Social in der kodifizierten Fassung verlangten Wartezeiten erfüllen?

5 Am schriftlichen Verfahren haben sich die spanische Regierung und die Kommission beteiligt. In der mündlichen Verhandlung sind außerdem der Vertreter der klägerischen Partei des Ausgangsverfahrens sowie eine Vertreterin der Regierung des Vereinigten Königreichs aufgetreten. Auf das Vorbringen der Beteiligten wird im Rahmen der rechtlichen Würdigung zurückzukommen sein.

B — Stellungnahme

I. Zur ersten Frage

6 Die erste Frage entspricht wörtlich der zweiten Frage in den verbundenen Rechtssachen Martínez Losada u. a., auf die der Gerichtshof mit seinem Urteil in den Randnummern 29 bis 38 bereits geantwortet hat. Sowohl der Gerichtshof als auch der Generalanwalt haben diese Frage — zwar mit unterschiedlichen Lösungen — als eine nach der Anwendbarkeit des Artikels 67 der Verordnung Nr. 1408/71 aufgefaßt. Der Generalanwalt vertrat im Ergebnis den Standpunkt, die zu beurteilende Problematik betreffe nicht den Anwendungsbereich des Artikels 67 der Verordnung Nr. 1408/71, da dieser den Zugang zu einer Leistung bei Arbeitslosigkeit eröffne, es in dem zu beurteilenden Fall jedoch nicht mehr um den Zugang zur Leistung gehe, der bereits durch die Leistungen bei Arbeitslosigkeit für zurückgekehrte Wanderarbeitnehmer nach innerstaatlichem Recht eröffnet sei. Es gehe nur noch um die Anspruchsvoraussetzungen einer Folgeleistung. Demgegenüber hat der Gerichtshof die Anwendbarkeit der Vorschrift an eine vom innerstaatlichen Richter zu beurteilende Vorfrage geknüpft.

7 In dem Urteil heißt es: Es ist daher Sache des vorlegenden Gerichts, zu entscheiden, ob die Zeiten, in denen der zuständige spanische Träger im Namen der Kläger Beiträge zu den Systemen der Krankenversicherung und der Familienleistungen entrichtet hat, Versicherungszeiten im Sinne des nationalen Rechts darstellen.

8 Faßt man das Begehren des Klägers als einen Antrag zum Zugang auf Leistungen bei Arbeitslosigkeit auf, dann ist die Antwort des Gerichtshofes nur konsequent. Heißt es doch in Artikel 67 Absatz 3 der Verordnung Nr. 1408/71: Absätze 1 und 2 gelten ... nur unter der Voraussetzung, daß die betreffende Person unmittelbar zuvor

im Fall des Absatzes 1 Versicherungszeiten,

im Fall des Absatzes 2 Beschäftigungszeiten

nach den Rechtsvorschriften zurückgelegt hat, nach denen die Leistungen beantragt werden.

9 Der Begriff Versicherungszeiten wird dabei in Artikel 1 Buchstabe r der Verordnung Nr. 1408/71 definiert als die Beitrags-, Beschäftigungszeiten oder Zeiten einer selbständigen Tätigkeit, die nach den Rechtsvorschriften, nach denen sie zurückgelegt worden sind oder als zurückgelegt gelten, als Versicherungszeiten bestimmt oder anerkannt sind, sowie alle gleichgestellten Zeiten, soweit sie nach diesen Rechtsvorschriften als den Versicherungszeiten gleichwertig anerkannt sind.

10 Indem das vorlegende Gericht die erste Frage mit der ausdrücklichen Erwähnung des Artikels 67 Absatz 1 der Verordnung Nr. 1408/71 aufrechterhält, stellt es eine Frage, die über die der Anwendbarkeit der Vorschrift hinausgeht. Man könnte die Frage daher auch in dem Sinne verstehen: Für den Fall, daß Artikel 67 der Verordnung Nr. 1408/71 anwendbar ist, müssen dann in einem anderen Mitgliedstaat im Hinblick auf die Rentenversicherung zurückgelegte Versicherungs- oder Beschäftigungszeiten Berücksichtigung finden?

11 Der Gerichtshof hat in seinem Urteil Martínez Losada u. a. die Anspruchsvoraussetzungen für die in Rede stehende Leistung bei Arbeitslosigkeit dahin gehend verstanden, daß der Betroffene nicht Anspruch auf eine Altersrente als solche haben müsse, sondern, daß er eine Beitragszeit von 15 Jahren in einem Altersrentensystem zurückgelegt haben müsse.

12 Insofern als die Zurücklegung von Versicherungszeiten anspruchsbegründend wirkt, ist Artikel 67 Absatz 1 der Verordnung Nr. 1408/71 eindeutig: Der zuständige Träger ... berücksichtigt, ..., die Versicherungs- oder Beschäftigungszeiten, die als Arbeitnehmer nach den Rechtsvorschriften eines anderen Mitgliedstaats zurückgelegt wurden, als handelte es sich um Versicherungszeiten, die nach den eigenen Rechtsvorschriften zurückgelegt worden sind; ...

13 Auf die erste Frage ist daher zu antworten: Artikel 67 Absatz 1 der Verordnung Nr. 1408/71 ist so auszulegen, daß diese Bestimmung im Hinblick auf eine Arbeitslosenunterstützung für Personen, die älter als 52 Jahre sind, gemäß Artikel 215.3 des königlichen Decreto Legislativo Nr. 1 vom 20. Juni 1994, mit dem der neugefaßte Wortlaut der Ley General de la Seguridad Social gebilligt wird, zur Zusammenrechnung von Versicherungs- oder Beschäftigungszeiten verpflichtet, die nach den Rechtsvorschriften eines anderen Mitgliedstaates zurückgelegt worden sind, soweit mit solchen Beiträgen der Anspruch auf eine Altersrente — abgesehen vom Alter — in einem anderen Mitgliedstaat als dem des zuständigen Trägers erlangt werden kann.

II. Zur zweiten Frage

14 Die zweite Frage fußt offenbar auf der Prämisse, daß gemäß Artikel 215 der Ley General de la Seguridad Social eine Anspruchsvoraussetzung der in Rede stehenden Leistung ein Anspruch auf Altersrente ist.

15 Auch wenn der Gerichtshof, wie im vorigen bereits erwähnt, in dem Urteil Martínez Losada u. a. davon ausgegangen ist, daß der Betroffene keinen Anspruch auf eine Altersrente als solche haben müsse, scheint das vorlegende Gericht die Anspruchsvoraussetzungen nach mitgliedstaatlichem Recht anders zu interpretieren.

16 Der Übergangscharakter der in der in Rede stehenden Leistung bei Arbeitslosigkeit für Arbeitnehmer, die älter als 52 Jahre alt sind, spricht meines Erachtens dafür, daß es nicht nur um die Ableistung einer Mindestbeitragszeit, sondern effektiv um eine Rentenanwartschaft geht. Es handelt sich dann um eine Leistung, die bei Erreichung des Rentenalters durch einen Rentenanspruch ersetzt wird. Eine solche Voraussetzung wäre geeignet sicherzustellen, daß bei Erreichung des Rentenalters kein Fall der Bedürftigkeit vorliegt.

17 Diese Einschätzung wird durch den Vortrag der spanischen Regierung bestätigt. Sie stellt darauf ab, daß die streitige Unterstützungsleistung Züge einer Vorruhestandsregelung trage, die eine nach spanischem Recht bereits erdiente Rentenanwartschaft aufrechtzuerhalten geeignet sei. Nach Ansicht der spanischen Regierung bedarf es daher auch eines zukünftigen Anspruchs auf eine spanische Rente.

18 Auch wenn die spanische Regierung den Zweck der Aufrechterhaltung zukünftiger Rentenansprüche für die Gewährung der fraglichen Arbeitslosenunterstützung in den Vordergrund stellt, darf dabei der Beihilfecharakter der Leistungen bei Arbeitslosigkeit für Arbeitnehmer, die älter als 52 Jahre sind, nicht verkannt werden. Unstreitig verfolgt diese Leistung das Ziel, einer bestimmten Gruppe von Arbeitnehmern, die über längere Zeiträume beitragspflichtig abhängig beschäftigt waren, dabei eine Rentenanwartschaft erdient haben, arbeitslos geworden sind und die regelmäßigen Leistungen bei Arbeitslosigkeit erschöpft haben, ein Einkommen zu sichern. Daß im Zuge der Leistungsgewährung bereits erworbene Anspruchspositionen im Hinblick auf eine spätere Rente aufrechterhalten werden, ist ein Begleiteffekt.

19 Am Charakter der beantragten Leistung als einer solchen bei Arbeitslosigkeit kann demnach kein Zweifel bestehen. Zum einen ist sie von der spanischen Regierung gemäß Artikel 5 in Verbindung mit Artikel 97 der Verordnung Nr. 1408/71 so bezeichnet worden. Zum anderen muß der Antragsteller der Arbeitsverwaltung als Arbeitsuchender zur Verfügung stehen. Letzteres ist eine typische Voraussetzung für eine Leistung bei Arbeitslosigkeit, die sie grundsätzlich von einer Vorruhestandsregelung unterscheidet. Außerdem impliziert die Qualifizierung der Leistung als eine solche bei Arbeitslosigkeit, daß bei Beendigung des Zustande der Arbeitslosigkeit (gegebenenfalls durch die erfolgreiche Vermittlung des Arbeitsnehmers durch die Arbeitsverwaltung) der Anspruch auf Arbeitslosenunterstützung entfällt.

20 Ob die spanische Rechtsordnung das Vorliegen eines zukünftigen Anspruchs auf eine Rente als Anspruchsvoraussetzung für die in Rede stehende Arbeitslosenunterstützung fordert, ist eine Vorfrage, die nach mitgliedstaatlichem Recht zu beantworten ist. Artikel 67 der Verordnung Nr. 1408/71 findet meines Erachtens im Hinblick auf diese Fragestellung keine Anwendung.

21 Für den Fall, daß die spanische Rechtsordnung eine Rentenanwartschaft als eine der Anspruchsvoraussetzungen für die streitige Arbeitslosenunterstützung verlangt, sollte auch eine in einem anderen Mitgliedstaat erdiente Rentenanwartschaft genügen. Sie wäre dann als in einem anderen Mitgliedstaat eingetretene tatsächliche oder rechtliche Gegebenheit zu berücksichtigen. Zur auf Artikel 51 des Vertrages gestützten gemeinschaftsrechtlichen Pflicht, derartige Gegebenheiten zu berücksichtigen, gibt es eine umfangreiche Rechtsprechung. Dazu verweise ich auf die Ausführungen in den Schlußanträgen in der Rechtssache Martínez Losada u. a., Randnummern 48 bis 58. Es ist daher davon auszugehen, daß eine in einem Mitgliedstaat erworbene Rentenanwartschaft gemäß Artikel 51 des Vertrages Berücksichtigung finden muß.

22 Es wird daher vorgeschlagen, die zweite Frage wie folgt zu beantworten: Insofern als ein Anspruch auf eine Altersrente gemäß Artikel 215 der Ley General de la Seguridad Social erfüllt sein muß, ist der zuständige Träger verpflichtet, eine in einem anderen Mitgliedstaat erworbene Rentenanwartschaft auf eine Altersrente gemäß Artikel 51 des Vertrages zu berücksichtigen.

III. Zur dritten Frage

23 Grundsätzlich anders verhält es sich, wenn aus Gründen der materiellen Gerechtigkeit eine im spanischen Recht festgelegte Mindestbeitragszeit verlangt wird, die sich insofern als Anspruchsvoraussetzung für eine Leistung bei Arbeitslosigkeit darstellt. In diesem Fall sind nach Artikel 67 Absatz 1 der Verordnung Nr. 1408/71 auch die in anderen Mitgliedstaaten zurückgelegten Zeiten zu berücksichtigen.

24 Klarstellend sei hervorgehoben, daß der hier vertretene Standpunkt keine Antwort auf die Frage des Zugangs zur Leistung gibt. Die dafür unabdingbare Verknüpfung mit der Rechtsordnung, nach der die Leistungen beansprucht werden, stellt Artikel 67 Absatz 3 der Verordnung Nr. 1408/71 her. Allerdings darf für die Zwecke des vorliegenden Verfahrens nicht verkannt werden, daß der erstmalige Zugang zu einer befristeten Leistung bei Arbeitslosigkeit allein nach innerstaatlichem Recht eingeräumt wurde. Sollte diese Anknüpfung jedoch nicht genügen, dann wird man mit dem Urteil des Gerichtshofes in der Rechtssache Martínez Losada u. a. aus gemeinschaftsrechtlicher Sicht daran festhalten müssen, daß es Sache des vorlegenden Gerichts ist zu entscheiden, ob die Zeiten, in denen der zuständige spanische Träger im Namen der Kläger Beiträge zu den Systemen der Krankenversicherung und der Familienleistungen entrichtet hat, Versicherungszeiten im Sinne des nationalen Rechtes darstellen. Soweit dieses aus hiesiger Sicht beurteilt werden kann, ist dies der Fall, weil es primär auf die Versicherungszeiten als solche ankommt und weniger darauf, wer die Beiträge einbezahlt hat.

25 Diese Betrachtungsweise begegnet auch den im Laufe des Verfahrens geäußerten Bedenken, eine zu großzügige Anerkennung von in anderen Mitgliedstaaten zurückgelegten Zeiten könne zu einem Sozialtourismus dergestalt führen, daß Arbeitnehmer, die älter als 52 Jahre sind, in Spanien Wohnung nehmen, um dort ihren Vorruhestand auf Kosten der spanischen Arbeitslosenversicherung zu verleben. Nach dem hier vertretenen Standpunkt können in den Genuß der Leistung nur die Wanderarbeitnehmer kommen, die nach der spanischen Rechtsordnung bereits in den Genuß von Leistungen bei Arbeitslosigkeit gekommen sind.

26 Auf die dritte Frage schlage ich folgende Antwort vor: Werden hingegen Mindestbeitragszeiten entsprechend Artikel 161 Absatz 1 Buchstabe b der Ley General de la Seguridad Social verlangt, die sich insofern als Anspruchsvoraussetzung einer Leistung bei Arbeitslosigkeit nach Artikel 215 des Gesetzes darstellen, sind auch die in anderen Mitgliedstaaten zurückgelegten Zeiten gemäß Artikel 67 Absatz 1 der Verordnung Nr. 1408/71 zu berücksichtigen.

C — Ergebnis

27 Als Ergebnis vorstehender Überlegungen schlage ich folgende Beantwortung der Vorabentscheidungsfragen vor:

1. Artikel 67 Absatz 1 der Verordnung (EWG) Nr. 1408/71 ist so auszulegen, daß diese Bestimmung im Hinblick auf eine Arbeitslosenunterstützung für Personen, die älter als 52 Jahre sind, gemäß Artikel 215.3 des Königlichen Decreto Legislativo Nr. 1 vom 20. Juni 1994, mit dem der neugefaßte Wortlaut der Ley General de la Seguridad Social gebilligt wird, zur Zusammenrechnung von Versicherungs- oder Beschäftigungszeiten, die nach den Rechtsvorschriften eines anderen Mitgliedstaats zurückgelegt worden sind, verpflichtet, soweit mit solchen Beiträgen der Anspruch auf eine Altersrente — abgesehen vom Alter — in einem anderen Mitgliedstaat als dem des zuständigen Trägers erlangt werden kann.

2. Insofern als ein Anspruch auf eine Altersrente gemäß Artikel 215 der Ley General de la Seguridad Social erfüllt sein muß, ist der zuständige Träger verpflichtet, eine in einem anderen Mitgliedstaat erworbene Anwartschaft auf eine Altersrente gemäß Artikel 51 des Vertrages zu berücksichtigen.

3. Werden hingegen Mindestbeitragszeiten entsprechend Artikel 161 Absatz 1 Buchstabe b der Ley General de la Seguridad Social verlangt, die sich insofern als Anspruchsvoraussetzung einer Leistung bei Arbeitslosigkeit nach Artikel 215 der Ley General de la Seguridad Social darstellen, sind auch die in anderen Mitgliedstaaten zurückgelegten Zeiten gemäß Artikel 67 Absatz 1 der Verordnung Nr. 1408/71 zu berücksichtigen.