Europäischer Gerichtshof Schlussanträge des Generalanwalts vom 16.07.1998 – C-159/96

Schlußanträge des Generalanwalts

Antonio Saggio

vom 16. Juli 1998

1 In der vorliegenden Rechtssache klagt die Portugiesische Republik gemäß Artikel 173 EG-Vertrag auf Nichtigerklärung der Praxis der besonderen Flexibilität, die die Kommission nach Auffassung des klagenden Staates bei der Verwaltung der für die Einfuhr von Textilwaren und Bekleidung aus Drittländern festgesetzten Höchstmengen verfolgt; insbesondere beantragt sie, den Beschluß der Kommission, für 1995 die Überschreitungen der Höchstmengen der Einfuhr von Textilwaren und Bekleidung aus der Volksrepublik China zu genehmigen, für nichtig zu erklären.

I — Rechtlicher Rahmen

Internationale Übereinkünfte

— Die mehrseitigen Übereinkünfte

2 Die erste allgemeine Regelung des Textilsektors erfolgte durch die mehrseitige Vereinbarung vom 20. Dezember 1973 über den internationalen Handel mit Textilien, gewöhnlich als Allfaservereinbarung bezeichnet. Diese Vereinbarung trat am 1. Januar 1974 in Kraft und galt aufgrund einer Reihe von Verlängerungsvereinbarungen bis zum 31. Dezember 1994.

3 Die Allfaservereinbarung zielt auf Handelsausweitung, [den] Abbau der Handelshemmnisse und die schrittweise Liberalisierung des Welthandels bei Textilerzeugnissen ... bei gleichzeitiger Gewährleistung einer ungestörten und gerechten Entwicklung des Handels mit diesen Erzeugnissen sowie unter Vermeidung von Auswirkungen, die zur Zerrüttung der Märkte und Produktionszweige sowohl in den Einfuhrals auch in den Ausfuhrländern führen (Artikel 1 Absatz 2). Zu diesem Zweck sieht das Abkommen vor, daß die Teilnehmerstaaten [nach den grundlegenden Zielen und Grundsätzen dieser Vereinbarung] ... bilaterale Abkommen zu gegenseitig annehmbaren Bedingungen abschließen [können], um einmal echte Gefahren einer Zerrüttung des Marktes ... der einführenden Staaten und einer Zerrüttung des Textilhandels der ausführenden Staaten abzuwenden und zum anderen die Expansion und planmäßige Entwicklung des Textilhandels sowie die gerechte Behandlung der Teilnehmerstaaten gewährleisten (Artikel 4 Absatz 2).

4 Im Anschluß an die Erklärung von Punta del Este vom 20. September 1986 wurden internationale Verhandlungen eröffnet, die auf die Eingliederung des Textil- und Bekleidungssektors in das GATT zielten; diese Eingliederung umfaßte die Anwendung der allgemeinen Regelungen des GATT auf diesem Sektor und damit die tendenzielle Öffnung der innerstaatlichen Märkte.

5 Am 15. April 1994 wurde in Marrakesch die Schlußakte der Uruguay-Runde unterzeichnet; sie umfaßt das Übereinkommen zur Errichtung der Welthandelsorganisation (World Trade Organisation, WTO) sowie eine Reihe von mehrseitigen, dem WTO-Übereinkommen beigefügten Übereinkommen, darunter das über Textilwaren und Bekleidung (im folgenden: ÜTB). Die Gemeinschaft trat diesem durch Beschluß 94/800/EG des Rates vom 22. Dezember 1994 über den Abschluß der Übereinkünfte im Rahmen der multilateralen Verhandlungen der Uruguay-Runde (1986—1994) im Namen der Europäischen Gemeinschaft in bezug auf die in ihre Zuständigkeit fallenden Bereiche bei.

6 Das ÜTB legt die Bestimmungen über den internationalen Handel mit Textilwaren fest, die während einer Übergangszeit von zehn Jahren bis zur Einbeziehung des betroffenen Sektors in das GATT anzuwenden sind.

7 Gemäß Artikel 2 Absatz 1 des ÜTB sind alle mengenmäßigen Beschränkungen, die die durch zweiseitige Abkommen eingeführten, innerhalb von 60 Tagen nach dem Inkrafttreten des ÜTB dem durch dieses Übereinkommen eingesetzten Textilaufsichtsorgan zu notifizieren. Mit dem Inkrafttreten des WTO-Übereinkommens hat jedes Mitglied alle Erzeugnisse dieses Sektors, die insgesamt mindestens 16 % des Gesamtvolumens der Einfuhren der Mitglieder im Jahre 1990 ausmachen, in das GATT einzubeziehen (Artikel 2 Absatz 6). Die übrigen Waren werden in drei Stufen einbezogen, die jeweils am 1. Tag des 37. Monats, am 1. Tag des 85. Monats und am 1. Tag des 121. Monats nach Inkrafttreten des WTO-Übereinkommens fällig werden. Nach Ablauf dieser dritten Stufe wird der Textil- und Bekleidungssektor vollständig in das GATT 1994 einbezogen, nachdem alle Beschränkungen nach diesen Übereinkommen aufgehoben sind (Artikel 2 Absatz 8, insbesondere Buchstabe c).

8 Was schließlich die verschiedenen Flexibilitätssysteme betrifft, so bestimmt Artikel 2 Absatz 16 des ÜTB folgendes: Die Flexibilitätsbestimmungen, d. h. Übertragungen zwischen Kategorien, Übertragungen auf das folgende Übereinkommensjahr und Ausnutzung im Vorgriff, die für alle nach diesem Artikel in Kraft bleibenden Beschränkungen gelten, entsprechen den Flexibili tätsbestimmungen, die nach den bilateralen MFV-Abkommen für den Zwölfmonatszeitraum vor dem Inkrafttreten des WTO-Abkommens galten. Weiter heißt es dort: Eine mengenmäßige Beschränkung der kumulierten Inanspruchnahme der Übertragung zwischen Kategorien, der Übertragung auf das folgende Übereinkommensjahr und der Ausnutzung im Vorgriff darf weder eingeführt noch beibehalten werden.

— Das Abkommen zwischen der Europäischen Wirtschaftsgemeinschaft und der Volksrepublik China

9 Auf der Grundlage von Artikel 4 der Allfaservereinbarung traf die Europäische Wirtschaftsgemeinschaft am 9. Dezember 1988 mit der Volksrepublik China eine Vereinbarung über den Handel mit Textilerzeugnissen, die die Gemeinschaft mit Beschluß des Rates vom 19. Dezember 1988 mit Wirkung vom 1. Januar 1989 vorläufig zur Anwendung brachte (im folgenden: Basisabkommen).

10 Artikel 3 Absatz 1 des Basisabkommens sieht die Festsetzung einer Reihe von Höchstmengen bei der Ausfuhr von Textilerzeugnissen aus China vor; diese Mengen werden in Anhang III des Abkommens ausdrücklich aufgeführt. Die Einfuhr dieser Erzeugnisse in die Gemeinschaft unterliegt einer doppelten Kontrolle, die in Titel III des zu dem Abkommen gehörenden Protokolls A näher geregelt ist. Insbesondere stellen die chinesischen Behörden Ausfuhrlizenzen aus, während die zuständigen Gemeinschaftsorgane innerhalb von fünf Tagen nach der Vorlage des Originals der Ausfuhrlizenz durch den Importeur die entsprechenden Einfuhrgenehmigungen erteilen.

11 Artikel 5 des Basisabkommens sieht ferner die Möglichkeit einer flexiblen Anwendung der Höchstmengen vor; er bestimmt namentlich, daß jedes Jahr bis zu 5 % der für das folgende Jahr festgesetzten Mengen in Anspruch genommen, 7 % der im Vorjahr nicht in Anspruch genommenen Mengen auf das laufende Jahr übertragen und bis zu 7 % Übertragungen zwischen den verschiedenen Warenkategorien vorgenommen werden können. In keinem Fall darf innerhalb einer einzelnen Kategorie die durch den Flexibilitätsmechanismus bewirkte Erhöhung 17 % übersteigen.

12 Werden Ausfuhrlizenzen für eine Warenmenge vorgelegt, die höher ist als die in den jeweiligen Quoten genannte und als diejenige, die sich aus der Anwendung des Flexibilitätskriteriums ergibt, so können die Gemeinschaftsorgane die Erteilung der Einfuhrgenehmigungen aussetzen. Die chinesischen Behörden werden hiervon unverzüglich gemäß Artikel 16 des Basisabkommens unterrichtet. Wird ein Konsultationsverfahren eingeleitet, und zwar im Rahmen des durch das Abkommen über die handelspolitische und wirtschaftliche Zusammenarbeit zwischen der Europäischen Wirtschaftsgemeinschaft und der Volksrepublik China vom 21. Mai 1985.

13 Schließlich setzt Artikel 20 des Basisabkommens dessen Ablaufdatum auf den 31. Dezember 1992 fest.

14 Das Abkommen wurde in bezug auf die Ausfuhrmengen für die verschiedenen Arten von Erzeugnissen wie auch auf die Flexibilitätsprozentsätze mehrfach verlängert und geändert.

15 Insbesondere setzte das Abkommen vom 8. Dezember 1992 die Höchstmengen der Einfuhren in die Gemeinschaft für die Jahre 1993, 1994 und 1995 fest und änderte die in Artikel 5 des Basisabkommens vorgesehenen Flexibilitätsprozentsätze. Diese Änderung bedeutet, daß jedes Jahr 5 % bis 2 % der für das folgende Jahr festgesetzten Mengen in Anspruch genommen und daß zwischen 7 % und 5 % der im vorhergehenden Jahr nicht in Anspruch genommenen Mengen auf das laufende Jahr übertragen werden können. In beiden Fällen darf jedoch der höchste Prozentsatz nur nach vorheriger Anhörung des Textilausschusses gemäß dem in Artikel 16 Absatz 2 des Basisabkommens vorgesehenen Verfahren angewandt werden.

16 Das Abkommen vom 14. Dezember 1994 beschränkte sich darauf, im Anschluß an den Beitritt der Republik Österreich, der Republik Finnland und des Königreichs Schweden zur Europäischen Union die Mengen für die Einfuhr von chinesischen Textilerzeugnissen in die Gemeinschaften zu ändern.

17 Ebenfalls am 14. Dezember 1994 wurde ein Abkommen zur Änderung der Wachstums- und Flexibilitätskoeffizienten des Basisabkommens in Erwartung des Beitritts Chinas zur Welthandelsorganisation (Buchstabe a Punkt 2 des Abkommens) paraphiert. Die tatsächliche Anwendung dieser Koeffizienten bleibt jedoch bis zum Beitritt ausgesetzt.

18 Schließlich verlängerte das Abkommen vom 13. Dezember 1995 die Geltung des Basisabkommens vom 1. Januar 1996 bis zum 31. Dezember 1998 und änderte die in Artikel 5 des Basisabkommens vorgesehenen Flexibilitätskoeffizienten. Diese Änderungen bedeuten, daß jedes Jahr 2 % bis 1 % der für das folgende Jahr festgesetzten Mengen in Anspruch genommen und daß zwischen 5 % und 3 % der im Vorjahr nicht in Anspruch genommenen Mengen auf das laufende Jahr übertragen werden können. In beiden Fällen darf jedoch ein Höchstsatz von 5 % bzw. 7 % nur nach vorheriger Anhörung des Textilausschusses gemäß dem in Artikel 16 Absatz 2 des Basisabkommens vorgesehenen Verfahren angewandt werden. Weiterhin schränkt das Abkommen die Möglichkeiten ein, im Verhältnis zwischen den verschiedenen Warengruppen das Flexibilitätsprinzip anzuwenden.

— Die Gemeinschaftsverordnung Nr. 3030/93

19 Die Verordnung (EWG) Nr. 3030/93 des Rates vom 12. Oktober 1993 über die gemeinsame Einfuhrregelung für bestimmte Textilwaren mit Ursprung in Drittländern (im folgenden: Verordnung Nr. 3030/93) setzt die Höchstmengen für die Einfuhr von Textilwaren aus dritten Ländern in die Gemeinschaft fest und regelt das Kontrollverfahren für diese Einfuhren.

20 Gemäß Artikel 1 Absatz 1 dieser Verordnung in der Fassung der Verordnung Nr. 3289/94 vom 22. Dezember 1994 findet die Verordnung Anwendung auf — Einfuhren von in Anhang I aufgeführten Textilwaren mit Ursprung in den in Anhang II aufgeführten Drittländern, mit denen die Gemeinschaft bilaterale Abkommen, Protokolle oder sonstige Vereinbarungen geschlossen hat; — Einfuhren von Textilwaren, die nicht in die Welthandelsorganisation (WTO) im Sinne von Artikel 2 Absatz 6 des WTO-Übereinkommens über Textilwaren und Bekleidung (ÜTB) einbezogen worden sind, im Anhang X aufgeführt und Ursprungswaren aus Drittländern — WTO-Mitglieder gemäß Anhang XI — sind.

21 Die Gemeinschaftshöchstmengen für jede Warengruppe und in bezug auf jedes Drittland sind in Anhang V der Verordnung Nr. 3030/93 aufgeführt. Nach Artikel 2 dieser Verordnung [ist] die Abfertigung zum freien Verkehr in der Gemeinschaft ... für Waren, für deren Einfuhr die in Anhang V aufgeführten Höchstmengen gelten, von der Vorlage einer Einfuhrgenehmigung abhängig, die von den Behörden der Mitgliedstaaten ... erteilt wird. Damit sichergestellt wird, daß die vereinbarten Einfuhrmengen nicht überschritten werden, erteilen diese Behörden Einfuhrgenehmigungen erst, nachdem die Kommission bestätigt hat, daß für die betreffenden Textilwaren Kategorien und die betreffenden Drittländer, für die ein Einführer bzw. [mehrere] Einführer ... Anträge gestellt hat bzw. haben, noch Teilmengen der Gemeinschaftshöchstmenge verfügbar sind (Artikel 2 Absätze 2 und 7).

22 Das Verfahren für die Erteilung der Einfuhrgenehmigungen ist in Artikel 12 der Verordnung Nr. 3030/93 geregelt, wo es heißt: Zur Anwendung von Artikel 2 Absatz 2 teilen die zuständigen Behörden der Mitgliedstaaten vor Ausstellung der Einfuhrgenehmigungen der Kommission die Mengen mit, für die bei ihnen durch Original-Ausfuhrbescheinigungen belegte Anträge auf Einfuhrgenehmigungen eingereicht worden sind. Die Kommission bestätigt umgehend in chronologischer Reihenfolge des Eingangs der Mitteilungen der Mitgliedstaaten (Windhundverfahren), daß die beantragten Einfuhrmengen verfügbar sind. In Ausnahmefällen, bei denen Anlaß zu der Annahme besteht, daß vorzeitige Anträge auf Einfuhrgenehmigungen die Höchstmengen überschreiten, kann die Kommission jedoch nach dem Verfahren des Artikels 17 die nach dem Windhundverfahren zuzuteilende Einfuhrmenge auf 90 von 100 v. H. der entsprechenden Höchstmengen begrenzen. In diesen Fällen wird, sobald die genannte Schwelle erreicht ist, die noch verbleibende Einfuhrmenge nach dem Verfahren des Artikels 17 zugeteilt (Absatz 1). Weiterhin sieht Artikel 12 folgendes vor: Die Mitteilungen gemäß den Absätzen 1 und 2 werden normalerweise auf elektronischem Wege im Rahmen des für diesen Zweck geschaffenen integrierten Netzes übermittelt, sofern nicht zwingende technische Gründe vorübergehend die Benutzung eines anderen Kommunikationsmittels erforderlich machen (Absatz 3). Weiterhin heißt es dort: Die Kommission bestätigt den Behörden nach Möglichkeit die volle beantragte Einfuhrmenge für jede Warenkategorie und jedes Drittland. Mitteilungen von Mitgliedstaaten, die nicht bestätigt werden können, weil die beantragten Einfuhrmengen im Rahmen der Gemeinschaftshöchstmenge nicht mehr verfügbar sind, werden von der Kommission in der chronologischen Reihenfolge ihres Eingangs registriert und in derselben Reihenfolge bestätigt, sobald weitere Mengen, z. B. infolge der Anwendung der Flexibilitätsbestimmungen nach Artikel 7, verfügbar werden. Ferner nimmt die Kommission in den Fällen, in denen die mitgeteilten Anträge die Höchstmengen überschreiten, im Hinblick auf eine Klärung der Frage und rasche Abhilfe unverzüglich Kontakt mit den Behörden des betreffenden Lieferlandes auf (Absatz 4). Schließlich bestimmt Artikel 12 Absatz 8: Die Kommission kann nach dem Verfahren des Artikels 17 alle zur Durchführung dieses Artikels erforderlichen Maßnahmen treffen.

23 Die Artikel 7 und 8 der Verordnung Nr. 3030/93 regeln die Verwaltung der Flexibilität hinsichtlich der Einfuhrmengen. Namentlich können nach Artikel 7 die Lieferländer, sofern sie dies der Kommission vorher mitteilen, Übertragungen zwischen den in Anhang V aufgeführten Höchstmengen in dem in Anhang VIII angegebenen Umfang und unter den dort festgelegten Bedingungen vornehmen. Diese Flexibilität umfaßt den Vorgriff auf die für das folgende Quotenjahr vorgesehene Menge (für China wurde diese Flexibilität auf einen Höchstsatz von 2 % festgelegt), die Möglichkeit, nicht ausgenutzte Mengen (was China betrifft, bis zu einem Höchstsatz von 5 %) auf das folgende Quotenjahr zu übertragen, und schließlich die Übertragung von Mengen im Verhältnis zwischen den verschiedenen Warenkategorien. Die Steigerung der Höchstmenge darf, wiederum was China betrifft, für jede einzelne Kategorie nicht über 17 % liegen.

24 Weiterhin bestimmt Artikel 8 der Verordnung Nr. 3030/93 in der Fassung, die er zum Zeitpunkt des Erlasses der angefochtenen Entscheidung und der Erhebung der vorliegenden Klage hatte, folgendes:

Unbeschadet des Anhangs V kann die Kommission, wenn aufgrund besonderer Umstände zusätzlicher Einfuhrbedarf auftritt, zusätzliche Einfuhrmöglichkeiten während eines bestimmten Quotenjahres eröffnen. Diese zusätzlichen Einfuhrmöglichkeiten werden bei der Anwendung des Artikels 7 nicht berücksichtigt.

In dringenden Fällen leitet die Kommission Konsultationen im Ausschuß des Artikels 17 innerhalb von 5 Arbeitstagen nach dem Eingang des Antrags eines Mitgliedstaates ein und trifft innerhalb von 15 Arbeitstagen nach dem gleichen Zeitpunkt eine Entscheidung.

Die in diesem Artikel vorgesehenen Maßnahmen werden nach dem Verfahren des Artikels 17 ergriffen.

25 Nach Artikel 17 der Verordnung wird ein Textilausschuß eingesetzt, der sich aus Vertretern der Mitgliedstaaten zusammensetzt und in dem der Vertreter der Kommission den Vorsitz führt; die Bestimmung sieht ein wechselseitiges Abstimmungsverfahren zwischen Kommission und Rat im Rahmen dieses Ausschusses vor. Artikel 17 Absatz 4 sieht ausdrücklich vor, daß bei Übereinstimmung der Stellungnahme des Textilausschusses mit einem Vorschlag seines Präsidenten — also der Kommission — diese die beabsichtigten Maßnahmen erläßt.

II — Sachverhalt

26 Im Jahre 1995 traf die Kommission nach den Angaben der Portugiesischen Republik mehrfach Maßnahmen, die die Überschreitung der Höchstmengen sowie der Prozentsätze gestatteten, die für den Fall der Anwendung der Flexibilitätssysteme für die Textil- und Bekleidungserzeugnisse mit Herkunft aus bestimmten Drittländern — namentlich aus Weißrußland, China, Indien, dem ehemaligen Jugoslawien, Pakistan, Sri-Lanka und Vietnam — vorgesehen waren.

27 Was die chinesischen Erzeugnisse betrifft, für die die mit der vorliegenden Klage angefochtene Entscheidung über die Anwendung der sogenannten besonderen Flexibilitäten ergangen war, so teilte die Kommission in einer an die Mission der Volksrepublik China bei der Gemeinschaft gerichteten Verbalnote mit, daß Textilerzeugnisse, für die die chinesischen Behörden trotz der Überschreitung der für diese Erzeugnisse vorgesehenen Flexibilitätsprozentsätze Ausfuhrlizenzen erteilt hätten, in die Gemeinschaft ausgeführt worden seien und auf die Erteilung der Einfuhrgenehmigungen durch die zuständigen Behörden der Mitgliedstaaten warteten. Die Kommission äußerte ihre Besorgnis über die Nichteinhaltung der Höchstgrenzen der in dem mit der Volksrepublik China geschlossenen Abkommen vorgesehenen Quoten und forderte deshalb die chinesischen Behörden auf, to refrain in future from further issuing of export licences in excess of the agreed quantitative.

28 Um eine weitere Überschreitung der Quoten für die Einfuhren in die Gemeinschaft zu vermeiden, verlangte die Kommission in einem an den Direktor der Außenhandelsabteilung des Ministeriums für Außenhandel und wirtschaftliche Zusammenarbeit der Volksrepublik China gerichteten Schreiben vom 4. März 1996 eine Verstärkung des EDV-Systems, das die Datenübermittlungsnetze Chinas und der Gemeinschaft, soweit sie die Erteilung von Einfuhrlizenzen betreffen, miteinander verbindet, und schlug eine Zusammenarbeit mit dem Ziel der fortschreitenden Errichtung einer Direktverbindung vor, die die in beiden Systemen jeweils gespeicherten Daten unverzüglich verfügbar machen würde.

29 Mit Antwortschreiben vom 5. März 1996 wiesen die chinesischen Behörden darauf hin, daß die Überschreitung der Quote zwar auf eine Panne in ihrem eigenen EDV-System zurückzuführen gewesen sei, daß aber auch andere Faktoren die Kontrolle der Einhaltung der Ausfuhrmengen erschwert hätten, insbesondere die Fälschung von Ausfuhrlizenzen sowie Fehler bei der Eingabe in das der Verwaltung der Einfuhrgenehmigungen dienende EDV-System der Gemeinschaft. Die chinesischen Behörden stimmten jedenfalls einer Verstärkung der Verbindung zwischen den EDV-Systemen zu; zum Zweck der Freigabe der bereits ausgeführten chinesischen Waren ersuchten sie darum, bei einer Reihe von Warengruppen (Kategorien 3A, 4, 7 und 13) die normalen Flexibilitäten anzuwenden und für andere Gruppen den Vorgriff auf die für 1996 vorgesehenen Einfuhrmengen zu gestatten.

30 Noch am gleichen Tag, dem 5. März 1996, berief die Kommission für den darauffolgenden Tag eine Dringlichkeitssitzung des Textilausschusses ein. Aus dem Protokoll der Sitzung des Ausschusses vom 6. März 1996 geht hervor, daß die Kommission den chinesischen Behörden eine Reihe von Maßnahmen zur Verstärkung der Verbindung zwischen dem chinesischen EDV-System und dem der Gemeinschaft vorgeschlagen hatte und daß die chinesischen Behörden diesem Vorschlag zugestimmt hatten. Die Kommission schlug daher dem Ausschuß vor, auf die 1995 ausgeführten Waren die normalen Flexibilitäten anzuwenden und die überschüssigen Mengen auf die Quoten für 1996 anzurechnen sowie, was die Kategorien 3 A und 4 betraf, alle Übertragungen auf das Folgejahr und Übertragungen zwischen den verschiedenen Warengruppen vorzunehmen. Überdies geht aus dem genannten Protokoll folgendes hervor: Suite aux réserves de certaines délégations, la Commission [a proposé] l'imputation sur les quotas 1996 pour toutes les catégories en dépassement à la date du 6 mars 1996. Der Ausschuß befürwortete daher den Vorschlag mit qualifizierter Mehrheit. Das Königreich Belgien, das Königreich Spanien und die Griechische Republik äußerten Vorbehalte wegen l'importance et de la répétitivité des dépassements. Die Portugiesische Republik stimmte dagegen, und zwar en raison d'une Opposition de principe aux flexibilités exceptionnelles et du dommage subi par l'industrie communautaire.

31 Gemäß dem Protokoll der Sitzung des Textilausschusses vom 12. März 1996 ermöglichte das beklagte Organ im Anschluß an die befürwortende Stellungnahme des Ausschusses die Einfuhr der Textil- und Bekleidungserzeugnisse mit Ursprung in der Volksrepublik China in einer Gesamthöchstmenge, die über der in dem zweiseitigen Abkommen und der Verordnung Nr. 3030/93 für 1995 vorgesehenen Menge lag, und zog die entsprechende Menge von der für 1996 festgesetzten Einfuhrquote ab. Die Quotenerhöhungen betrafen acht Warengruppen, nämlich die Gruppen 3A, 4, 5, 6s, 21, 26, 73 und 78, mit einer Schwankungsbreite zwischen 1,1 % und 11,7 %.

III — Zur Zulässigkeit

32 Die Kommission macht geltend, die Klage sei unzulässig, soweit mit ihr die Nichtigerklärung der bei der Verwaltung der Einfuhrkontingente für Textilerzeugnisse angeblich geübten Praxis der besonderen Flexibilitäten beantragt werde. Sie führt aus, die Klage enthalte keine hinreichenden Anhaltspunkte für das Vorliegen einer solchen Praxis. Die Portugiesische Republik beschränke sich nämlich darauf, eine Liste von Entscheidungen der Kommission vorzulegen, die in Wirklichkeit auf anderen tatsächlichen und rechtlichen Umständen beruhten. Überdies bestreite die Klägerin in keiner Weise die Rechtmäßigkeit dieser Entscheidungen und gebe daher der Kommission nicht die Möglichkeit, sich zu verteidigen.

33 Der ganz allgemeine Charakter dieses Teils der Klage scheint mir unzweifelhaft. Die Klägerin selbst trägt keine speziellen Argumente gegen diese Qualifizierung ihrer Klage vor und macht die angebliche Rechtswidrigkeit der Praxis anscheinend nur geltend, um ein unkorrektes Verhalten der Kommission bei der Kontrolle der für die Einfuhr von Textilerzeugnissen festgesetzten Höchstmengen zu beanstanden.

34 Meines Erachtens ergibt sich jedoch die Unzulässigkeit des Antrags auf Nichtigerklärung vor allem daraus, daß der Gerichtshof nicht nach Artikel 173 des Vertrages angerufen werden kann, um über die Rechtmäßigkeit einer Praxis der Gemeinschaftsorgane zu entscheiden. Auch die Kommission macht diesen Unzulässigkeitsgrund geltend, jedoch erst in ihrer Gegenerwiderung und überdies ohne jede Begründung. Ungeachtet des verspäteten Vorbringens und der allgemeinen Formulierung dieses Verteidigungsmittels der Beklagten greift der Unzulässigkeitsgrund jedoch durch, da er zum Ordre public gehört und somit von Amts wegen geprüft werden kann (Artikel 92 § 2 der Verfahrensordnung).

35 Hierzu genügt es, daran zu erinnern, daß vor dem Gerichtshof nur solche Rechtsakte der Organe angegriffen werden können, die bindende Wirkungen erzeugen und daß eine Praxis keine Quelle des Gemeinschaftsrechts darstellt, sondern nicht einmal das Organ bindet, in dessen Akten oder Verhaltensweisen sich Wiederholungen feststellen lassen. Zu diesem Punkt beschränke ich mich auf den Hinweis, daß nach ständiger Rechtsprechung des Gerichtshofes bei der Feststellung der Rechtsgrundlage eines Aktes eine frühere Praxis des betroffenen Organs, seine Akte auf eine doppelte Rechtsgrundlage zu stützen, kein Präjudiz schaffen [kann], das die Organe der Gemeinschaft bei der Bestimmung der zutreffenden Rechtsgrundlage bindet. Es ließe sich hinzufügen, daß eine Anerkennung der Anfechtbarkeit einer Praxis, also einer Reihe aufeinanderfolgender Handlungen, es gestatten würde, die zwingende Natur der für die Anfechtung der einzelnen Handlungen jeweils geltenden Frist zu umgehen, was einen offensichtlichen Verstoß gegen den Grundsatz der Rechtssicherheit bedeuten würde.

IV — Zur Begründetheit

Die Anfechtungsgründe

36 Die Klage der portugiesischen Regierung stützt sich auf fünf Gründe, nämlich Verletzung der Verordnung Nr. 3030/93, insbesondere ihrer Artikel 7, 8 und 12, Verletzung des Basisabkommens zwischen der Europäischen Gemeinschaft und China, Verletzung der Grundsätze der Zuständigkeitszuweisung und des institutionellen Gleichgewichts und schließlich Verletzung des Grundsatzes des Vertrauensschutzes.

37 Ich werde die einzelnen Anfechtungsgründe nicht in der Reihenfolge prüfen, in der sie von der Klägerin vorgetragen wurden, da der dritte und der vierte Grund die Befugnis der Kommission zum Erlaß der angefochtenen Entscheidung betreffen und daher eng mit dem ersten Anfechtungsgrund zusammenhängen.

— Zur Verletzung der Verordnung Nr. 3030/93

38 Zum ersten Klagegrund macht die portugiesische Regierung vorab geltend, Artikel 1 Absatz 7 der Verordnung Nr. 3030/93 in der Fassung der Verordnung Nr. 3289/94 sehe eine sich über einen Zeitraum von zehn Jahren erstreckende, in Anwendung des bereits genannten Artikels 7 des ÜTB erfolgende, schrittweise Eingliederung der Textilerzeugnisse in die WTO vor. Eine Entscheidung, die Maßnahmen besonderer Flexibilität gestatte, verstoße gegen diese Bestimmungen, die zur Durchführung eines von der Gemeinschaft geschlossenen Abkommens erlassen worden seien.

39 Hierzu genügt der Hinweis, daß die Artikel 7 und 8 der Verordnung Nr. 3030/93, die die zeitweilige Änderung der Einfuhrkontingente für Textilerzeugnisse gestatten, nicht durch die Verordnung Nr. 3289/94 geändert worden sind (Artikel 8 wurde, wie bereits bemerkt, durch die Verordnung Nr. 824/97 geändert) und daß die Kommission nach der gegenwärtig geltenden Fassung der beiden Artikel weiterhin befugt ist, die in den genannten Bestimmungen ausdrücklich vorgesehenen Maßnahmen zu treffen, wenn die entsprechenden Umstände vorliegen. Angesichts der vorübergehenden Natur dieser Maßnahmen ist überdies nicht ersichtlich, welchen Einfluß sie während des für die Eingliederung der Textilerzeugnisse in das GATT-System vorgesehenen Zeitraums von zehn Jahren auf den Prozeß der schrittweisen Liberalisierung der Einfuhr dieser Erzeugnisse in die Gemeinschaft haben könnten.

40 Nach Ansicht der portugiesischen Regierung kann Artikel 7 der Verordnung Nr. 3030/93 der angefochtenen Entscheidung nicht als Stütze dienen, da dieser Artikel Übertragungen zwischen den verschiedenen Kontingenten lediglich in dem in Anhang VIII angegebenem Umfang und unter den dort festgelegten Bedingungen und somit einzig und allein innerhalb der Grenzen der für jede einzelne Flexibilitätsform vorgesehenen Höchstprozentsätze gestatte.

41 Die Kommission bestreitet dieses Vorbringen nicht; sie bestätigt, die in Rede stehenden Maßnahmen nicht aufgrund von Artikel 7, sondern auf der Grundlage der Artikel 8 und/oder 12 Absätze 4 und 8 der Verordnung Nr. 3030/93 getroffen zu haben.

42 Die portugiesische Regierung wendet sich auch gegen diese Rechtsgrundlage und macht geltend, eine Entscheidung, die Maßnahmen besonderer Flexibilität enthalte, könne nicht im Anschluß an eine bei der Erteilung von Ausfuhrlizenzen durch einen Drittstaat erfolgte Überschreitung der für Einfuhren in die Gemeinschaft vorgesehenen Kontingente getroffen werden. Insbesondere könne Artikel 8 der Verordnung Nr. 3030/93, der eine ausnahmsweise erteilte Genehmigung der Überschreitung der Höchstmengen betreffe, nicht ausdehnend ausgelegt werden; die gegenteilige Auffassung würde die Anerkennung einer Ermessensbefugnis bei der Verwaltung der in der Verordnung des Rates festgesetzten Einfuhrquote bedeuten. Die in Artikel 8 erteilte Erlaubnis von Grenzüberschreitungen gelte nur für Ausnahmefälle, wie sie mit Sicherheit nicht bei einer bloßen Grenzüberschreitung durch ein Drittland vorlägen. Hätte Artikel 8 für Fälle wie den vorliegenden die Genehmigung einer Quotenerhöhung gestattet, so hätte er auch eine Höchstgrenze für solche Erhöhungen festgesetzt, von der jedoch in diesem Artikel nicht die Rede sei. Diese Auslegung werde durch die gemeinsame Erklärung des Rates und der Kommission vom 12. März 1993 zu dem in Rede stehenden Artikel 8 bestätigt hiernach ziele der Ausdruck besondere Umstände in Artikel 8 auf des foires commerciales (comme les foires de Berlin) ou ... des situations où les nécessités de l'industrie communautaire exigent des importations supplémentaires.

43 Überdies, so führt die portugiesische Regierung weiter aus, sei die Befugnis der Kommission bezüglich der Verwaltung der vorerwähnten Kontingente rein durchführender Art und müsse daher in dem Rahmen und unter den Bedingungen ausgeübt werden, die in den von diesem Organ anzuwendenden Vorschriften festgelegt seien. Dementsprechend dürfe die Kommission keine die Überschreitung der Höchstmengen bewirkenden Entscheidungen treffen; solchen Entscheidungen fehle nicht nur die Rechtsgrundlage, sie führten auch zu einer Änderung der vom Rat festgelegten Quoten. Auch wenn man die Theorie anwende, wonach mit einer Übertragung von Zuständigkeiten auf die Kommission stillschweigende Befugnisse verbunden seien, bliebe dieses Organ stets gehalten, nur solche Maßnahmen zu ergreifen, die mit den ihm ausdrücklich zugewiesenen Zuständigkeiten unmittelbar und notwendigerweise verknüpft seien. Im Bereich der Handelspolitik, in dem die Kommission die Verantwortung für die Erfüllung internationaler Verpflichtungen trage, wirke sich die Ausübung derartiger Befugnisse außerdem nicht nur auf innergemeinschaftlicher Ebene, sondern auch auf die Außenbeziehungen aus, mit der Folge, daß die Durchführungsbefugnis der Kommission im Verhältnis zu ihrer entsprechenden Befugnis im Rahmen anderer Gemeinschaftspolitiken, z. B. der Landwirtschaftspolitik, keinen geringeren Umfang haben könne.

44 Desgleichen könne Artikel 12 den Erlaß der angefochtenen Entscheidung nicht rechtfertigen, sondern bestätige vielmehr die oben dargelegte Deutung des Systems, da er der Kommission die Möglichkeit biete, im voraus die Folgen einer Nichtbeachtung der Kontingente seitens eines Drittlandes zu regeln, eines Vorgangs also, der sich keineswegs als unerwartet darstelle, sondern im Gegenteil häufig und somit vorhersehbar sei. Insbesondere gestatte er der Kommission bei Vorliegen des Verdachts einer Überschreitung, die automatische Erteilung der Lizenzen anzuhalten, wenn das Kontingent zu 90 % erschöpft sei. Überdies seien die Absätze 4 und 8 des Artikels 12, die die Kommission als Rechtsgrundlage der angefochtenen Entscheidung in Anspruch nehme, in Wirklichkeit dazu bestimmt, die Einhaltung der Höchstmengen zu gewährleisten, nicht aber, die Gewährung zusätzlicher Genehmigungen zu ermöglichen. Insbesondere könne die schnelle Lösung von der in Artikel 12 Absatz 4 die Rede sei, in der Rücknahme der Einfuhrgenehmigungen oder der Verstärkung der Kontrollmechanismen bestehen.

45 Die Kommission macht demgegenüber geltend, die ihr durch Artikel 8 der Verordnung Nr. 3030/93 verliehenen Zuständigkeiten müßten zwangsläufig die Befugnis einschließen, insbesondere in einer Situation wie der hier gegebenen zusätzliche Einfuhrgenehmigungen zu erteilen. Außerdem lägen in dem uns beschäftigenden Fall alle Voraussetzungen vor, die den Erlaß einer solchen Maßnahme rechtfertigten: in erster Linie das Eintreffen von Textilerzeugnissen, für die die chinesischen Behörden eine Ausfuhrlizenz erteilt hätten, im Hoheitsgebiet der Gemeinschaft, zum anderen der gute Glaube der an der Erteilung solcher Lizenzen interessierten Wirtschaftsteilnehmer und schließlich die Forderung bestimmter Mitgliedstaaten nach Freigabe der an der Grenze festgehaltenen Waren. Es habe sich somit als notwendig erwiesen, die Entscheidung zu treffen, um zu vermeiden, daß die an den Einfuhren beteiligten Wirtschaftsteilnehmer, deren guten Glauben die portugiesische Regierung nicht bestreite, benachteiligt würden und Verluste erlitten, die die Existenz der betroffenen Unternehmen gefährdeten, und daß einige Mitgliedstaaten Maßnahmen ergreifen würden, die geeignet sein könnten, das auf Gemeinschaftsebene geschaffene System von mengenmäßigen Beschränkungen zu beeinträchtigen. Diese Auslegung von Artikel 8 werde durch die neue Fassung des Absatzes 2 dieses Artikels bestätigt, die den Begriff der besonderen Umstände auf den Tatbestand der Überschreitung der Höchstmengen im Zeitpunkt der Erteilung der Ausfuhrlizenzen erstrecke.

46 Weiterhin betont die Kommission, im vorliegenden Fall könne nicht der offensichtlich anormale Umstand berücksichtigt werden, daß die Überschreitung der Höchstmengen auf eine Panne im EDV-System der chinesischen Behörden zurückzuführen sei, das die Daten über die Erteilung von Ausfuhrlizenzen für Textilerzeugnisse gespeichert habe, und daß sich die Überschreitung so abrupt entwickelt habe, daß es unmöglich gewesen sei, vorbeugende Maßnahmen zu ergreifen.

47 Jedenfalls habe die angefochtene Entscheidung nicht lediglich die Kontingente für 1995 erhöht, sondern auch die für 1996 vorgesehenen Kontingente im gleichen Umfang verringert.

48 Schließlich sei Artikel 8 im Gegensatz zur Auffassung der Klägerin weit und namentlich unter Berücksichtigung der Absätze 4 und 8 des Artikels 12 der Verordnung Nr. 3030/93 auszulegen. Nach Absatz 4 sei die Kommission im Fall der Überschreitung der Höchstmengen verpflichtet, mit den Behörden des betroffenen Drittlandes Fühlung aufzunehmen, um eine Lösung für die Folgen einer etwaigen Überschreitung dieser Mengen durch das Lieferland zu finden. Nach dem Wortlaut des vorgenannten Absatzes 8 komme bei einer solchen Lösung die Möglichkeit in Betracht, zusätzliche Einfuhren zu genehmigen. Der einzuschlagende Weg könne daher nicht im Erlaß einer Maßnahme bestehen, die sich auf die Anwendung der normalen Flexibilitäten beziehe; anderenfalls hätte Artikel 12 Absatz 8 keinen Sinn. Diese Auslegung werde durch die Rechtsprechung des Gerichtshofes bestätigt, wonach die der Kommission durch den Rat übertragenen Durchführungsbefugnisse weit auszulegen seien und somit in Fällen wie dem vorliegenden ein Instrument autonomer Verwaltung darstellen könnten, auf das man als ein Sicherheitsventil zurückgreifen könne.

49 Desgleichen hätte es im vorliegenden Fall keine denkbare Lösung für das Problem der überhöhten Erteilung von Ausfuhrlizenzen durch die chinesischen Behörden gegeben, wenn als angemessene Maßnahme lediglich die in Artikel 12 Absatz 1 vorgesehene in Betracht gekommen wäre, also die Blockierung der Verfügbarkeiten nach Erschöpfung von 90 % des Kontingents.

50 Für die Prüfung der Begründetheit des Vorbringens der portugiesischen Regierung bedarf es einer Definition der Befugnisse, die der Rat der Kommission für Fälle wie den vorliegenden aufgrund der einschlägigen Bestimmungen des Vertrages (Artikel 145 dritter Gedankenstrich, Artikel 155 vierter Gedankenstrich) übertragen hat, sowie der Feststellung der spezifischen Tragweite dieser Befugnisse.

51 Mit der Verordnung Nr. 3030/93 hat der Rat der Kommission bestimmte Aufgaben der gemeinsamen Handelspolitik im Bereich der Einfuhr von Textilien in das Gebiet der Gemeinschaft übertragen. Insbesondere hat er, worauf es im vorliegenden Fall ankommt, die Kommission mit der Befugnis zur Verwaltung der Einfuhrkontingente ausgestattet.

52 Zur Erfassung der Tragweite dieser Übertragung empfiehlt es sich, die in der genannten Verordnung enthaltenen Bestimmungen über das Verfahren zur Kontrolle der Kontingente in Erinnerung zu rufen.

53 Nach Artikel 12 haben die nationalen Behörden der Kommission die Mengen mitzuteilen, für die bei ihnen Anträge auf Einfuhrgenehmigungen eingereicht worden sind; die Kommission hat in chronologischer Reihenfolge des Eingangs der Mitteilung der Mitgliedstaaten ... [zu bestätigen], daß die beantragten Einfuhrmengen verfügbar sind (Absatz 1). Besteht der Verdacht, daß vorzeitige Anträge auf Einfuhrgenehmigungen eine Warenmenge betreffen, die höher ist als die in der Verordnung festgelegten Kontingente, so kann die Kommission nach Abgabe einer befürwortenden Stellungnahme des Textilausschusses — also nach dem Verfahren des Artikels 17 der Verordnung Nr. 3030/93 — die zuzuteilende Einfuhrmenge auf 90 % des entsprechenden Kontingents begrenzen (Artikel 12 Absatz 1). Mitteilungen, die nicht bestätigt werden können, weil die beantragten Mengen nicht mehr im Rahmen der Gemeinschaftshöchstmengen verfügbar sind, werden von der Kommission in der chronologischen Reihenfolge ihres Eingangs registriert und in derselben Reihenfolge bestätigt, d. h. aktiviert, sobald weitere Mengen, z. B. infolge der Anwendung der Flexibilitätsbestimmungen nach Artikel 7, verfügbar werden. In diesem Fall nimmt die Kommission im Hinblick auf eine Klärung der Frage und rasche Abhilfe unverzüglich Kontakt mit den Behörden des Lieferlandes auf (Artikel 12 Absatz 4). Gemäß Artikel 12 Absatz 8 kann die Kommission ferner, wiederum nach dem Verfahren des Artikels 17, alle zur Durchführung [der Befugnisse, die ihr ausdrücklich durch Artikel 12 übertragen wurden] erforderlichen Maßnahmen treffen.

54 Weiterhin sieht die Verordnung vor, daß die Kommission die Ausübung der Befugnis der Drittländerbehörden kontrolliert, unter Beachtung der vom Rat festgesetzten — und in der Regel in den zwischen der Gemeinschaft und verschiedenen Lieferländern geschlossenen internationalen Abkommen genannten — Flexibilitätsprozentsätze Ausfuhrlizenzen für Mengen zu erteilen, die leicht über den Gemeinschaftskontingenten liegen (Artikel 7 der Verordnung).

55 Nach Artikel 8 der Verordnung hat der Rat der Kommission überdies für den Fall, daß aufgrund besonderer Umstände zusätzlicher Einfuhrbedarf auftritt, die Befugnis übertragen, die Einfuhr von Warenmengen zu genehmigen, die über die einzelnen Kontingente und über diejenigen Mengen hinausgehen, die zusätzlich aufgrund des Flexibilitätsmechanismus nach Artikel 7 genehmigt werden können. Das bei dem Erlaß derartiger Maßnahmen einzuschlagende Verfahren ist das Ausschußverfahren nach Artikel 17 der Verordnung. In dringenden Fällen leitet die Kommission Konsultationen im Ausschuß des Artikels 17 innerhalb von fünf Arbeitstagen nach dem Eingang des Antrags eines Mitgliedstaates ein und trifft innerhalb von fünfzehn Arbeitstagen nach dem gleichen Zeitpunkt eine Entscheidung (Artikel 8 Absatz 2).

56 Dem Wortlaut dieser Bestimmungen ist eindeutig zu entnehmen, daß die der Kommission zur Verwaltung der Gemeinschaftskontingente verliehenen Befugnisse, mag es sich insoweit auch um die Durchführung einer Rechtsetzung des Rates handeln, nicht rein ausführender Natur sind, sondern einen weiten Ermessensspielraum der Kommission in sich schließen. Bekanntlich sind die vom Rat nach den Artikeln 145 dritter Gedankenstrich und 155 vierter Gedankenstrich des Vertrages der Kommission übertragenen Zuständigkeiten in dem Sinne weit auszulegen, daß sie alle Befugnisse umfassen, die zur Durchführung der vom Rat erlassenen Rechtsvorschriften erforderlich sind. Wie Sie in Ihrer Rechtsprechung hervorgehoben haben, ist die einzige Begrenzung dieser Zuständigkeit nicht im Wortlaut der Ermächtigung, sondern in den wesentlichen allgemeinen Zielen der durchzuführenden Vorschriften zu suchen. Die Ausübung dieser Zuständigkeit darf daher das vom Rat festgelegte System nicht ändern oder entstellen.

57 Anders als die portugiesische Regierung habe ich von der Auslegung her keine Bedenken dagegen, der Kommission die Befugnis zum Erlaß von Entscheidungen im Rahmen der besonderen Flexibilität zuzuerkennen. Von Entscheidungen also, die die Überschreitung nicht nur der vom Rat in der in Rede stehenden Verordnung festgesetzten Höchstmengen, sondern auch der Prozentsätze der in Artikel 7 der Verordnung erwähnten sogenannten Flexibilitäten gestatten.

58 Artikel 8, der die zusätzlichen Einfuhren betrifft, bezieht sich ausdrücklich, wenn auch in allgemeiner Form, auf Entscheidungen, die in Artikel 7 nicht vorgesehene Maßnahmen enthalten, die notwendigerweise die Genehmigung von Einfuhren umfassen, deren Umfang die Quotenmengen und die zusätzlichen Mengen überschreitet, die der Flexibilitätsmechanismus mit Sicherheit zuläßt.

59 Dagegen habe ich Zweifel daran, ob sich diese Befugnis auf die Absätze 4 und 8 des Artikels 12 der genannten Verordnung stützen läßt, die die Kommission als Rechtsgrundlage der angefochtenen Entscheidung in Anspruch nimmt. In der Tat betrifft Artikel 12 meines Erachtens lediglich das Verfahren zur Kontrolle der Einhaltung der Kontingente, gewährt aber der Kommission nicht zugleich die Möglichkeit, deren Umfang zu ändern. Genauer gesagt, bezieht sich Absatz 4 nur auf Kontakte mit den Behörden des Lieferlandes für den Fall, daß Ausfuhrlizenzen für nunmehr nicht verfügbare Kontingente erteilt worden sind. Diese Kontakte können nicht zu Abkommen mit den Behörden der Drittländer führen, durch die die Überschreitung der vom Rat festgesetzten Höchstmengen zugelassen wird, da eine derartige Ermächtigung weder dem Wortlaut des Artikels 12 noch dem System in seiner Gesamtheit entnommen werden kann. Ebensowenig enthält Absatz 8 eine solche Ermächtigung. Er enthält nämlich eine abschließende allgemeine Regelung, die zur Durchführung von Artikel 12 erforderlichen Maßnahmen zu treffen, also Verfahrensregeln für die Verwaltung der verfügbaren Kontingente aufzustellen.

60 Als einzige Rechtsgrundlage der angefochtenen Entscheidung kommt somit Artikel 8 der Verordnung Nr. 3030/93 in Betracht.

61 Nachdem dies geklärt ist, muß festgestellt werden, welche Bedeutung dem Ausdruck besondere Umstände in Artikel 8 zukommt. Es muß, genauer gesagt, ermittelt werden, ob der Gemeinschaftsgesetzgeber mit diesem Ausdruck außergewöhnliche Umstände gemeint hat, was bedeuten würde, daß die fragliche Bestimmung nicht ausdehnend ausgelegt werden darf.

62 Nun besteht aber kein Zweifel daran, daß die Bestimmung den Erlaß von Ausnahmemaßnahmen betrifft. Sie weicht von dem gesamten System ab, das in der Verordnung geregelt wird. Ihr Ausnahmecharakter wird durch ihren Wortlaut bestätigt: Dort ist ausdrücklich von besonderen Umständen, die zusätzliche Einfuhren über die in Anhang V vorgesehenen, d. h. vom Rat festgesetzten, hinaus rechtfertigen. In diesem Zusammenhang möchte ich auch betonen, daß entgegen den Ausführungen der Kommission in der mündlichen Verhandlung die durch die Verordnung Nr. 824/97 eingeführte Neufassung von Artikel 8, die in Absatz 2 dieses Artikels bestimmte Modalitäten der Genehmigung zusätzlicher Einfuhren festlegt, den Ausnahmecharakter der Bestimmung nicht aufhebt, sondern vielmehr bestätigt, da der Rat sich darauf beschränkt hat, diese Konzession an bestimmte Bedingungen und Modalitäten zu knüpfen, die die Tragweite der vom Rat erteilten Ermächtigung einschränken und nicht erweitern. Hat also die fragliche Bestimmung des Artikels 8 Ausnahmecharakter, so können die Voraussetzungen, an die sie die Genehmigung zusätzlicher Einfuhren knüpft, nicht ausdehnend ausgelegt werden.

63 An diesem Punkt der Überlegungen muß geprüft werden, ob im vorliegenden Fall besondere Umstände in dem oben klargestellten Sinne gegeben sind, also Umstände, die die Genehmigung der Erteilung von Lizenzen für zusätzliche Einfuhren rechtfertigen. Mit anderen Worten, es muß festgestellt werden, ob es einen besonderen Umstand im Sinne von Artikel 8 der Verordnung Nr. 3030/93 darstellt, daß ein Lieferland, hier die Volksrepublik China, infolge einer Panne in seinem EDV-System Ausfuhrlizenzen im Übermaß ausgestellt hat. Meine Antwort auf diese Frage lautet Nein, und zwar aus verschiedenen Gründen.

64 In erster Linie ist die Tatsache zu erwähnen, daß die Quotenüberschreitung auf die Verwaltung des Systems durch den betroffenen Drittstaat zurückzuführen ist. Es handelt sich also nicht um einen Umstand, der außerhalb des zur Kontrolle des internationalen Handels mit den in Rede stehenden Erzeugnissen eingerichteten Mechanismus liegt, also um einen, wie die Beklagte behauptet, unvorhersehbaren Umstand, sondern vielmehr um ein dem Kontrollverfahren innewohnendes Risiko. Zweitens hat die Kommission nicht den geringsten Beweis dafür erbracht, daß die unkorrekte Erteilung von Lizenzen durch die chinesischen Behörden unmittelbare und verheerende Wirkungen gezeitigt hätte, denen dieses Gemeinschaftsorgan völlig unvorbereitet gegenübergestanden hätte, so daß es nicht in der Lage gewesen wäre, geeignete korrigierende Maßnahmen zu treffen, um die Einhaltung der Kontingente zu sichern. Schließlich bietet die Verordnung Nr. 3030/93, insbesondere ihr Artikel 12, der Kommission die Mittel, um in kürzester Frist eine Lösung für eine Situation zu finden, wie sie hier vorliegt. Es ist nämlich daran zu erinnern, daß die Kommission in Ausnahmefällen, wenn sie Anlaß zu der Annahme hat, daß die Behörden des Lieferlandes Ausfuhrlizenzen für Warenmengen erteilt haben, die höher sind als die in der Verordnung vorgesehenen, die ... zuzuteilende Einfuhrmenge auf 90 v. H. der entsprechenden Höchstmengen begrenzen [kann], während die Restmenge von 10 % nach dem Verfahren des Artikels 17, d. h. grundsätzlich aufgrund einer befürwortenden Stellungnahme des Textilausschusses, zugeteilt wird (Artikel 12 Absatz 1). Die Kommission kann überdies im Hinblick auf eine Klärung der Frage und rasche Abhilfe unverzüglich Kontakt mit den Behörden des Lieferlandes aufnehmen (Artikel 12 Absatz 4). Sie kann in jedem Fall alle Maßnahmen treffen, die für die Verwaltung der Kontingente innerhalb der Grenzen, die der Rat für diese festgelegt hat, erforderlich sind (Artikel 12 Absatz 8).

65 Aufgrund all dieser Überlegungen meine ich, daß im vorliegenden Fall jene besonderen Umstände, die allein gemäß Artikel 8 die Genehmigung zusätzlicher Einfuhren hätten rechtfertigen können, nicht gegeben waren und daß die Kommission zum Erlaß der angefochtenen Entscheidung daher nicht befugt war.

66 Gegen dieses Ergebnis läßt sich nicht, wie die Kommission meint, der gute Glaube der Unternehmen ins Feld führen, der sich daraus ergebe, daß diese sich auf die von den chinesischen Behörden ausgestellten Ausfuhrlizenzen verlassen hätten. Wie mir scheint, liegt es auf der Hand, daß ein umsichtiger Wirtschaftsteilnehmer notgedrungen mit dem System und daher mit den Wirkungen einer bloßen Ausfuhrlizenz vertraut sein muß. Obwohl einer solchen Lizenz grundsätzlich die von den Behörden der Mitgliedstaaten erteilte Einfuhrgenehmigung automatisch folgt, kann aus der Lizenzerteilung durch das betroffene Drittland nicht die Möglichkeit und erst recht nicht ein Anspruch darauf abgeleitet werden, die kontingentierten Erzeugnisse in die Gemeinschaft einzuführen.

— Zur Verletzung der Grundsätze der Zuständigkeitszuweisung und des institutionellen Gleichgewichts

67 Die portugiesische Regierung macht geltend, mit dem Erlaß einer Entscheidung wie der vorliegenden, die die Anwendung besonderer Flexibilitäten zulasse, habe die Kommission den Zuweisungsgrundsatz nach Artikel 4 Absatz 1 des Vertrages verletzt, indem sie Funktionen ausgeübt habe, die außerhalb ihrer Befugnisse lägen und nicht in die Zuständigkeiten fielen, die ihr durch den Vertrag oder das abgeleitete Gemeinschaftsrecht zugeweisen worden seien. Dieser Grundsatz gestatte es den Gemeinschaftsorganen in keinem Fall, Funktionen auszuüben, die nicht in ihre Zuständigkeit fielen, und zwar selbst dann nicht, wenn die Organe der Auffassung wären, diese Funktionen seien für die Erreichung vorrangiger Ziele der Gemeinschaftspolitiken erforderlich.

68 Weiterhin habe die Kommission, so ebenfalls die portugiesische Regierung, den Grundsatz des institutionellen Gleichgewichts verletzt, der mit dem Grundsatz der Rechtmäßigkeit verknüpft sei. Sie habe sich nämlich unter dem Anschein der Ausübung einer Verwaltungstätigkeit eine Zuständigkeit angemaßt, die der Vertrag in klaren Worten dem Rat zuweise (Artikel 113 Absatz 2, Artikel 115 Absätze 1 und 4).

69 Hierzu begnügt sich die Kommission mit der Bemerkung, die vorliegenden Klagegründe seien rein akzessorisch und somit als Bestandteile des ersten Klagegrundes anzusehen. Weiterhin führt sie aus, da die angefochtene Entscheidung das allgemeine Niveau der vom Rat beschlossenen Einfuhrbeschränkungen nicht ändere und da die Verordnung Nr. 3030/93 sie ermächtigt habe, abweichende Maßnahmen zu treffen, könne vorliegend von einer Verletzung des Grundsatzes des institutionellen Gleichgewichts keine Rede sein.

70 Der Auffassung der Kommission ist zu folgen. Mit den beiden vorgenannten Angriffsmitteln der Verletzung der Grundsätze der Zuständigkeitszuweisung und des institutionellen Gleichgewichts wird hier in Wirklichkeit ein Verstoß der Kommission gegen diejenigen Bestimmungen geltend gemacht, die ihr die Zuständigkeit verleihen, die angefochtene Entscheidung zu erlassen. Meines Erachtens wird die Frage nach ihrer Begründetheit daher erschöpfend durch die vorangegangene Untersuchung des Klagegrunds der Verletzung der Verordnung Nr. 3030/93 beantwortet.

71 Was insbesondere die angebliche Mißachtung des Grundsatzes der Zuständigkeitszuweisung betrifft, so beschränke ich mich darauf, auf die weiter oben vorgetragenen Bemerkungen zum Klagegrund der Verletzung der Verordnung Nr. 3030/93, insbesondere ihres Artikels 8, zu verweisen.

72 Was den Grundsatz des institutionellen Gleichgewichts anbelangt, so möchte ich lediglich bemerken, daß diese allgemeine, im Richterrecht wurzelnde rechtliche Regel im wesentlichen die Beziehungen zwischen den Organen, genauer gesagt, die wechselseitige Beachtung der jeweiligen Zuständigkeiten der einzelnen Organe betrifft. Auch wenn das Tätigwerden eines unzuständigen Organs das institutionelle Gleichgewicht automatisch verletzt, erlangt diese Regel aber in Wirklichkeit nur im umgekehrten Fall Bedeutung, nämlich wenn ein Organ zwar im Rahmen seiner Befugnisse handelt, jedoch in irgendeiner Weise die Ausübung der anderen Organen zustehenden Befugnisse einschränkt.

73 Nachdem im vorliegenden Fall festgestellt wurde, daß die Voraussetzungen für die Erteilung von Genehmigungen von zusätzlichen Einfuhren aus der Volksrepublik China nicht gegeben waren und daß die Kommission dementsprechend nicht befugt war, die angefochtene Entscheidung zu erlassen, ergibt sich daher, daß auch eine Verletzung der beiden genannten Grundsätze — der Zuständigkeitszuweisung und des institutionellen Gleichgewichts — vorliegt.

— Zur Verletzung des Abkommens zwischen der Europäischen Wirtschaftsgemeinschaft und der Volksrepublik China

74 Nach Auffassung der portugiesischen Regierung steht die angefochtene Entscheidung im Widerspruch zu dem zwischen der Europäischen Wirtschaftsgemeinschaft und der Volksrepublik China geschlossenen Abkommen über den Handel mit Textilerzeugnissen, da sie nicht nur die in diesem Abkommen ausdrücklich festgelegten Grenzen der vorzeitigen Inanspruchnahme für die anschließenden Jahre festgelegter Mengen überschreite, sondern auch den logischen Erwägungen widerspreche, von denen sich der Rat beim Abschluß der verschiedenen Verlängerungsabkommen habe leiten lassen. Nach diesen Abkommen, so wie die portugiesische Regierung sie auslegt, seien nämlich die jährlichen Wachstumsraten der Mengen, die in die Gemeinschaft eingeführt werden dürften, schrittweise zu senken und die Flexibilitätsprozentsätze allgemein herabzusetzen.

75 Auch dieser Klagegrund läuft letzten Endes auf die Rüge hinaus, die Kommission habe die Befugnisse überschritten, die ihr zum Erlaß von handelspolitischen Rechtsakten wie des in Rede stehenden eingeräumt worden seien.

76 Untersucht man nämlich den von der Klägerin behaupteten Gegensatz zwischen dem streitigen Gemeinschaftsakt, der die Einfuhr chinesischer Textilerzeugnisse in die Gemeinschaft über den in dem Abkommen mit dem Lieferland festgelegten Umfang hinaus erlaubt, auf der einen, und dem Abkommen auf der anderen Seite, so kommt man vernünftigerweise zu dem Ergebnis, daß eine einseitige Maßnahme der Gemeinschaft, die auf eine Begünstigung des Drittlandes gerichtet ist und sich von dem Liberalisierungsziel leiten läßt, das dem Abkommen über den Handel mit Textilerzeugnisse innewohnt, keine Bestimmung des Abkommens verletzt.

77 In Wirklichkeit wird das internationale Abkommen im vorliegenden Fall zu einem Maßstab für die Beurteilung der Rechtmäßigkeit der Maßnahme im Hinblick auf deren gemeinschaftsinterne Wirkungen, d. h. auf die Wirkungen gegenüber den Mitgliedstaaten, die ebenfalls Adressaten der angefochtenen Entscheidung sind. Es besteht aber kein Zweifel daran, daß eine derartige Analyse erforderlich ist, da die Staaten nicht an dem Entscheidungsprozeß teilgenommen haben, der zu der streitigen Maßnahme geführt hat, es sei denn in höchst indirekter Weise, nämlich über das Ausschußverfahren nach Artikel 17 der Verordnung Nr. 3030/93. Ein Beschluß des Rates, der der Volksrepublik China — einseitig oder im Wege eines Abkommens mit diesem Land — die Möglichkeiten eingeräumt hätte, die im vorliegenden Fall von der Kommission zugelassenen Mengen in die Gemeinschaft einzuführen, hätte sich in der Tat als eine von dem Abkommen mit China unabhängige handelspolitische Maßnahme dargestellt, also als dem Abkommen nicht nachgeordnete Rechtsquelle.

78 Um es noch einmal zu sagen: Die Kernproblematik betrifft die Frage nach dem Vorliegen einer entsprechenden Ermächtigung durch den Rat, das für die Vornahme derartiger Rechtshandlungen gemäß Artikel 113 des Vertrages zuständige Organ, sowie nach der Tragweite dieser Ermächtigung. Wegen der Prüfung dieses Punktes verweise ich auf meine Ausführungen zum ersten Klagegrund, insbesondere auf die Nummern 50 bis 66.

— Zur Verletzung des Grundsatzes des Vertrauensschutzes

79 Schließlich rügt die portugiesische Regierung eine Verletzung des Grundsatzes des Vertrauensschutzes zum Nachteil sowohl der Erzeuger, namendich derjenigen der portugiesischen Textilindustrie, als auch der Einführer von Erzeugnissen mit Ursprung in anderen Lieferländern, da eine Entscheidung, die in dem Abkommen mit China nicht vorgesehene Einfuhren genehmige, die Erfüllung der Erwartungen verhindere, die sich aufgrund der Bestimmungen des Abkommens mit China gebildet hätten. Daß derartige Maßnahmen besonderer Flexibilität häufig seien, habe ihren unvorhersehbaren Charakter nicht gemindert.

80 Die Kommission bemerkt hierzu zum einen, die portugiesische Regierung habe nicht nachgewiesen, daß der angefochtene Rechtsakt den auf dem betroffenen Sektor tätigen Wirtschaftsteilnehmern einen Schaden verursacht habe, und zum anderen, die angefochtene Entscheidung könne nicht als Maßnahme angesehen werden, die ein umsichtiger Wirtschaftsteilnehmer nicht hätte voraussehen können. Nach der Rechtsprechung des Gerichtshofes könnten die Wirtschaftsteilnehmer ihre berechtigten Erwartungen nicht auf die Aufrechterhaltung der bestehenden Situation gründen, die Gegenstand einer Änderung sein könne.

81 Der Klagegrund greift meines Erachtens nicht durch. Wie die Kommission zu Recht bemerkt, läßt sich mit einer Regelung wie der vorliegenden, die in allgemeiner Weise Einfuhrmengen für Warengruppen aus verschiedenen Lieferländern festlegt, keine Konstruktion von konkreten und spezifischen Erwartungen einzelner Wirtschaftsteilnehmer verbinden, die ein berechtigtes Vertrauen darauf begründen würde, daß die geltenden Vorschriften nicht abgeändert werden. Im übrigen ist unter dem gleichen Gesichtspunkt an die ständige Rechtsprechung zu erinnern, wonach der Grundsatz des Vertrauensschutzes nicht zur Folge haben kann, daß eine Regelung nicht geändert werden darf; dies gilt besonders für Sektoren — wie den der Einfuhr von Textilien —, in denen eine ständige Anpassung der geltenden Vorschriften an die Veränderungen der wirtschaftlichen Lage erforderlich ist.

V — Zum Antrag auf Beschränkung der Wirkungen eines die Nichtigerklärung aussprechenden Urteils

82 Hilfsweise beantragt die Kommission für den Fall, daß der Klage stattgegeben werden sollte, die endgültigen Wirkungen der angefochtenen Entscheidung aufrechtzuerhalten, da durch eine zeitliche Begrenzung der Wirkungen des Urteils eine Beeinträchtigung der Rechte von Wirtschaftsteilnehmern, die die Genehmigung der zusätzlichen Einfuhren für 1995 möglicherweise begründet habe, sowie eine Verletzung des berechtigten Vertrauens u. a. der nationalen Behörden vermieden werden könne, das der Erlaß des Rechtsakts und die Vermutung seiner Rechtmäßigkeit hätten entstehen lassen.

83 Meines Erachtens ist der Antrag zurückzuweisen, da das Bestehen etwaiger Rechte oder sonstiger schutzwürdiger subjektiver Positionen, die durch die rückwirkende Nichtigerklärung des angefochtenen Aktes beeinträchtigt werden könnten, nicht nachgewiesen ist. Die aufgrund der angefochtenen Entscheidung bereits in die Gemeinschaft eingeführten und sich in deren Gebiet im freien Verkehr befindenen Waren lassen sich nicht mehr aufspüren. Was noch nicht ausgeübte Einfuhrrechte angeht, falls sie existieren sollten, so stützen sie sich auf einen rechtswidrigen Akt, dessen Nichtigerklärung keine Folgen zeitigt, die die Anwendung von Artikel 174 Absatz 2 des Vertrages rechtfertigen würden. Es muß nämlich berücksichtigt werden, daß eine Änderung der Einfuhrregelung ein Risiko darstellt, das dem Tätigwerden des Wirtschaftsteilnehmers naturgemäß innewohnt: Ebenso wie er Vorteile aus seiner Tätigkeit zieht, muß er deren natürliche Risiken tragen (nach der bekannten Rechtsregel ubi commoda ibi incommoda). Die Folgen der Nichtigerklärung nach Artikel 174 Absatz 2 des Vertrages zu begrenzen, liefe darauf hinaus, den Richter daran zu hindern, die Wirkungen der Rechtswidrigkeit angefochtener Maßnahmen in all den Fällen zu beseitigen, in denen diese Maßnahmen möglicherweise in die rechtliche Sphäre der Wirtschaftsteilnehmer eingreifen.

84 Aus all diesen Gründen schlage ich dem Gerichtshof vor,

die Klage insoweit für unzulässig zu erklären, als mit ihr die Nichtigerklärung der von der Kommission im Zusammenhang mit der Verwaltung der Höchstmengen bei der Einfuhr von Textilwaren in die Gemeinschaft angewandten Praxis der besonderen Flexibilitäten beantragt wird;

die von der Kommission im Anschluß an die befürwortende Stellungnahme des Textilausschusses vom 6. März 1996 erlassene Entscheidung über die Einfuhr von Textilwaren aus der Volksrepublik China für nichtig zu erklären;

den Antrag der Kommission, die Wirkungen der angefochtenen Entscheidung gemäß Artikel 174 Absatz 2 des Vertrages als fortgeltend zu bezeichnen, zurückzuweisen;

der Kommission die Kosten des Verfahrens aufzuerlegen.