Europäischer Gerichtshof Schlussanträge des Generalanwalts vom 10.12.1998 – C-166/97

Schlußanträge des Generalanwalts

Nial Fennelly

vom 10. Dezember 1998

1 Mit dieser Vertragsverletzungsklage begehrt die Kommission die Feststellung, daß es die Französische Republik versäumt hat, bis zum 3. September 1995 ein genügend großes besonderes Schutzgebiet (nachfolgend: BSG) im Mündungsgebiet der Seine zur Umsetzung der Vogelschutzrichtlinie auszuweisen, daß die Schutzvorschriften, die für das 1990 ausgewiesene BSG erlassen wurden, nicht den rechtlichen Vorgaben entsprochen haben und daß der Bau einer Anlage für titanhaltigen Gips nachteilige Auswirkungen auf das BSG gehabt habe.

I — Sachverhalt und Verfahren

2 Das Mündungsgebiet der Seine ist aus ornithologischer Sicht eines der wichtigsten Feuchtgebiete an der französischen Küste. Es wird von einer Vielzahl von Vögeln aufgesucht, und zwar sowohl von geschützten Arten, die in Anhang I der Richtlinie aufgelistet sind, als auch von Zugvogelarten, deren besonderer Schutz in Artikel 4 Absatz 2 der Richtlinie verlangt wird. Eine vom französischen Umweltministerium veröffentlichte Untersuchung aus dem Jahr 1994 benennt die Stellen von größerer Bedeutung, die wildlebende Vogelarten beherbergen, denen Gemeinschafts- und internationales Interesse beigemessen wird, nach Kriterien, die denen der Richtlinie entsprechen. Eine Zone von rund 21900 Hektar im Mündungsgebiet der Seine ist unter der Referenznummer HN 03 in dem Verzeichnis aufgeführt. Das 1989 veröffentlichte europäische ornithologische Verzeichnis Important Bird Areas in Europe erwähnt eine Zone von 7800 Hektar in diesem Gebiet.

3 Am 11. April 1985 schloß das Umweltministerium eine auf zehn Jahre befristete Vereinbarung (nachfolgend: die Vereinbarung) mit den autonomen Häfen Le Havre und Rouen zum Schutz von 3300 Hektar Land, das sich im Eigentum des französischen Staates befand. Von diesem Land wurden ca. 2000 Hektar als langfristig ökologisch wertvoll gekennzeichnet, während die übrigen 1300 Hektar zur zukünftigen Nutzung durch die Industrie oder die Häfen bereitgehalten werden sollten. Ein Teil der Fläche, ein Gebiet von rund 2750 Hektar, wurde 1990 offiziell als BSG ausgewiesen.

4 Die Kommission schrieb den französischen Behörden am 23. August 1991, nachdem sie zwei Beschwerden über den Bau einer Anlage zur Behandlung und Lagerung von titanhaltigem Gips in Le Hode an der Seinemündung erhalten hatte. In ihren Antworten vom 7. und 22. November 1991 erklärten die französischen Behörden, die Anlage befinde sich außerhalb des ausgewiesenen BSG; sie leiteten aber der Kommission eine Kopie der Umweltverträglichkeitsprüfung der Anlage zu. In dieser Untersuchung war das Vorkommen des Wachtelkönigs (Crex crex) auf dem Gelände der Anlage, einer nach Anhang I der Richtlinie geschützten Art, erwähnt. Am 23. Dezember 1992 sandte die Kommission Frankreich ein förmliches Mahnschreiben gemäß Artikel 169 des Vertrages zur Gründung der Europäischen Wirtschaftsgemeinschaft, auf das die französischen Behörden am 18. November 1993 antworteten. Die Kommission gab am 3. Juli 1995 eine mit Gründen versehene Stellungnahme ab, in der sowohl die Unzulänglichkeit der Fläche und des rechtlichen Schutzes des BSG im Mündungsgebiet der Seine als auch die Tatsache gerügt wurden, daß man versäumt habe, nachteilige Auswirkungen auf das Gebiet zu verhindern; die französischen Behörden wurden aufgefordert, die erforderlichen Maßnahmen zu ergreifen, um innerhalb von zwei Monaten der Stellungnahme nachzukommen. In ihrer Antwort vom 19. Oktober 1995 gaben sie der Kommission ihre Absicht bekannt, zusätzlich 10000 Hektar als BSG auszuweisen, während sie die übrigen Vorwürfe der Kommission zurückwiesen. Infolge einer weiteren wissenschaftlichen Untersuchung wurden durch das Dekret Nr. 97-1329 vom 30. Dezember 1997 das Naturschutzgebiet Mündungsgebiet der Seine errichtet und zusätzlich 14500 Hektar als BSG ausgewiesen.

5 Die Kommission hat mit am 30. April 1997 bei der Kanzlei eingetragener Klageschrift das vorliegende Verfahren eingeleitet.

II — Die einschlägigen Vorschriften des Gemeinschaftsrechts

6 Die Vorschriften der Richtlinie sind dem Gerichtshof bekannt und brauchen hier nicht in allen Einzelheiten wiedergegeben zu werden. Die wesentlichen einschlägigen Verpflichtungen, um die es geht, sind diejenigen, die den Mitgliedstaaten erstens durch Artikel 4 Absätze 1 und 2 auferlegt wurden, nämlich insbesondere die für die Erhaltung [der bedrohten und Zugvogelarten] zahlenund flächenmäßig geeignetsten Gebiete zu Schutzgebieten [zu erklären], wobei die Erfordernisse des Schutzes dieser Arten in dem geographischen Meeres- und Landgebiet, in dem diese Richtlinie Anwendung findet, zu berücksichtigen sind, und zweitens durch Artikel 4 Absatz 4, nämlich in den ausgewiesenen Gebieten die Verschmutzung oder Beeinträchtigung der Lebensräume sowie die Belästigung der Vögel zu vermeiden, sofern sich diese auf die Zielsetzungen dieses Artikels erheblich auswirken.

III — Würdigung

a) Die Größe des BSG

7 Frankreich hat ausdrücklich eingeräumt, daß die Fläche des ersten, 1990 ausgewiesenen BSG ungenügend gewesen sei, und anerkannt, daß das BSG eine Fläche von annähernd 16800 Hektar einnehmen sollte. Dieser Sachstand galt nach dem Ablauf der Frist, die Frankreich gewährt worden war, um die Erfordernisse der mit Gründen versehenen Stellungnahme zu erfüllen. Ich schlage deshalb vor, daß der Gerichtshof die von der Kommission begehrte Feststellung im Hinblick auf den ersten Klagegrund trifft. Die von Frankreich in der mündlichen Verhandlung angeführten Gründe dafür, daß es erst spät seinen Verpflichtungen nachkam, wie z. B. örtlicher Widerstand und die Notwendigkeit, die zukünftige wirtschaftliche Entwicklung in Betracht zu ziehen, sind vorliegend offensichtlich unerheblich.

b) Die Schutzvorschriften für das BSG gemäß der Vereinbarung

8 Die Rügen der Kommission insoweit werfen eine Reihe interessanter Fragen auf, wie etwa die, ob nach Artikel 4 Absatz 1 der Richtlinie eine Verpflichtung besteht, Schutzvorschriften zu erlassen, die bindend sind und auf die sich Dritte berufen können. Zu erwägen ist, ob ein BSG durch eine vertragliche Regelung anstatt durch Gesetz oder Verwaltungsakt errichtet werden kann. Ich meine jedoch nicht, daß der Gerichtshof diese Fragen zu erörtern braucht oder erörtern muß, und zwar aus dem einfachen Grund, weil die Vereinbarung bei Ablauf der in der begründeten Stellungnahme zu ihrer Befolgung gesetzten Frist, nämlich am 3. September 1995, nicht mehr in Kraft war.

9 Nach ständiger Rechtsprechung ist das Vorliegen einer Vertragsverletzung anhand der Lage zu beurteilen, in der sich der Mitgliedstaat bei Ablauf der in der mit Gründen versehenen Stellungnahme gesetzten Frist befand. In ihrer mit Gründen versehenen Stellungnahme hat sich die Kommission, soweit es um die geprüfte Frage geht, allein darauf gestützt, daß die in der Vereinbarung vorgesehenen Schutzvorschriften unzureichend seien, während sie ausdrücklich eingeräumt hat, daß Frankreich in der Tat eine Fläche von 2750 Hektar innerhalb des vertraglich erfaßten Gebietes als BSG ausgewiesen habe. Die Kommission wollte nicht darlegen, daß Frankreich seine inhaltlichen Verpflichtungen aus Artikel 4 Absatz 4 der Richtlinie dadurch verletzt habe, daß es nicht in den ausgewiesenen Gebieten die Verschmutzung oder Beeinträchtigung der Lebensräume der Vögel oder ihre Belästigung verhindert habe. Diese Argumentationslinie wird in der Klageschrift an den Gerichtshof genau wiedergegeben.

10 Ohne konkrete Anhaltspunkte dafür, daß die vertraglichen Vereinbarungen zwischen der französischen Regierung und den Hafenbehörden von Le Havre und Rouen in bezug auf das im Eigentum des Staates stehende Land geeignet waren, den Interessen des Vogelschutzes nachweisbaren Schaden zuzufügen, oder anders ausgedrückt, daß der französische Staat es unterlassen hat, diese Interessen auf seinem eigenen Land zu schützen, kann ich keinen Sinn darin erkennen, sich mit der abstrakten Frage zu befassen, ob vertragliche Vorschriften einen angemessenen Schutz gewährleisten können. Jedenfalls waren etwa 80 % der betroffenen Fläche.(3300 Hektar) während der gesamten relevanten Zeit in dem 1990 ausgewiesenen BSG (2750 Hektar) enthalten. Die Kommission ist nicht näher auf die 550 Hektar eingegangen, die nicht in das BSG aufgenommen wurden, ein Gesichtspunkt, der zum ersten Klagegrund gehört.

11 Daher empfehle ich dem Gerichtshof, die Klage der Kommission abzuweisen, soweit es darum geht, daß die in der Vereinbarung vom 11. April 1985 vorgesehenen Schutzvorschriften für das BSG ungenügend sind, weil die Vereinbarung bei Ablauf der Frist zur Befolgung der mit Gründen versehenen Stellungnahme nicht mehr in Kraft war.

12 Die vorstehende Empfehlung sollte selbstverständlich nicht mit der Feststellung gleichgesetzt werden, daß Frankreich seine Verpflichtungen, das Mündungsgebiet der Seine als BSG auszuweisen, durch die in der Vereinbarung vorgesehenen Schutzvorschriften hinreichend erfüllt habe, sondern vielmehr so verstanden werden, daß die Kommission unter den vorliegenden Umständen weder das Bestehen einer Verpflichtung, wie sie sie mit dieser Rüge geltend macht, noch die Verletzung irgendeiner derartigen Verpflichtung dargelegt hat.

c) Der Bau einer Anlage für titanhaltigen Gips in Le Hode

13 Mit ihrem dritten Klagegrund bemängelt die Kommission, daß die französischen Behörden den Bau einer Anlage für titanhaltigen Gips in einem Gebiet genehmigt hätten, das als Teil des BSG Mündungsgebiet der Seine hätte ausgewiesen werden müssen, und daß Frankreich auf diese Weise seine Verpflichtungen aus Artikel 4 Absatz 4 Satz 1 der Richtlinie verletzt habe. Sie stützt sich auf die Tatsache, daß sich die Anlage und ihre Einrichtungen, die 50 Hektar umfaßten, in einem Feuchtgebiet befänden, das als Rastund Futterplatz sowie als Vermehrungsgebiet zahlreicher vom Aussterben bedrohter Vogelarten und Zugvogelarten sehr wichtig sei. Die Kommission hat in der mündlichen Verhandlung darauf hingewiesen, daß dies im Rahmen des dritten Klagegrundes der einzige für sie erhebliche Gesichtspunkt sei, weswegen ich nicht beabsichtige, die anderen in ihren Schriftsätzen vorgetragenen Aspekte zu erörtern.

14 Die Kommission erläutert nicht näher, ob sie sich auf die Verpflichtungen gemäß Artikel 4 Absatz 4 der Richtlinie in ihrer ursprünglichen Fassung oder auf die aus Artikel 7 der Richtlinie 92/43/EWG des Rates vom 21. Mai 1992 zur Erhaltung der natürlichen Lebensräume sowie der wildlebenden Tiere und Pflanzen bezieht. Da nach Aktenlage mit dem Bau der Anlage vor Inkrafttreten der letztgenannten Richdinie begonnen wurde, gehe ich davon aus, daß die ursprüngliche Fassung des Artikels 4 Absatz 4 anwendbar ist.

15 Frankreich hat die betreffenden Vorwürfe der Kommission nachdrücklich bestritten, und zwar sowohl mit der Begründung, daß es nach der Richtlinie nicht verpflichtet gewesen sei, das streitige Gebiet als BSG auszuweisen, als auch deswegen, weil der Betrieb der Anlage keine Verletzung seiner Verpflichtungen nach Artikel 4 Absatz 4 darstelle, die gegenwärtig geschützten Lebensräume zu erhalten. Es stützt sich vor allem auf folgende Argumente:

Der Bau der Anlage für titanhaltigen Gips sei eine unmittelbare Folge der Anwendung der Richtlinie 92/112/EWG des Rates vom 15. Dezember 1992 über die Modalitäten zur Vereinheitlichung der Programme zur Verringerung und späteren Unterbindung der Verschmutzung durch Abfälle der Titandioxid-Industrie

dem Bau seien zwei Umweltverträglichkeitsprüfungen in den Jahren 1991 und 1993 vorausgegangen, wobei die jüngere zu dem Schluß gekommen sei, daß die Lagerung von titanhaltigem Gips nicht zu einer merklichen Verschlechterung des Lebensraums der betroffenen Arten führe; dies sei von einem unabhängigen Prüfer aufgrund einer öffentlichen Untersuchung über den Betrieb der Anlage im Dezember 1994 und Januar 1995 bestätigt worden;

aus der bloßen Tatsache, daß das Gelände der Anlage im ZICO erwähnt werde, folge keine Verpflichtung, es als BSG auszuweisen; jedenfalls habe die Kommission keinerlei wissenschaftlichen Beweis dafür erbracht, daß die Fläche als BSG auszuweisen sei;

das für die Anlage für titanhaltigen Gips gewählte Gelände gehöre nach der Einstufung der Direction régionale de l'environnement (Diren) nicht zu den wichtigsten Gebieten in bezug auf biologische Vielfalt. Darüber hinaus könne das Gelände nicht gemäß dem Übereinkommen von Ramsar als Feuchtgebiet eingestuft werden und sei in der Tat vor mehreren Jahrzehnten ausgetrocknet, auch wenn es allgemein noch als Marschland beschrieben werde;

die in Le Hode durchgeführte Lagerung von titanhaltigem Gips verstoße nicht gegen die Erhaltungsanforderungen nach Artikel 4 Absatz 4, da synthetischer Gips nicht umweltschädlich sei, die Abwässer eine sehr geringe Menge an Schadstoffen enthielten, die Lagerung von Gips bis zu einer maximalen Höhe von 25 Metern das Migrationsverhalten der Vögel nicht stören könne und der Betrieb der Anlage den Straßenverkehr nur um 2,3 % erhöht habe;

eine Reihe wichtiger Maßnahmen sei speziell zu dem Zweck getroffen worden, jede Verschmutzung oder Beeinträchtigung von Lebensräumen oder von Vogelarten auf dem Gelände zu verhindern.

16 Es herrscht offenbar eine gewisse Unklarheit über die genaue Größe des Betriebsgeländes, wobei die Schätzungen zwischen 35 und 100 Hektar variieren. In ihrer Erwiderung hat die Kommission angegeben, daß die Anlage, das Lager und die Zufahrtsstraße auf 50 Hektar natürlichen Graslandes von größerer ornithologischer Bedeutung in einer Enklave innerhalb des BSG von 1997, aber von diesem nicht umfaßt, lägen. Frankreich hat — insoweit unbestritten — erklärt, daß weitere 50 Hektar neben dem Betriebsgelände als Reserve bereitgehalten würden, die als Feuchtwiese erhalten und zusammen mit dem Naturschutzgebiet verwaltet werden sollten; eine Lagerung solle auf diesem Gelände nicht stattfinden. Gemäß der Einschränkung der Klage, die die Kommission in der mündlichen Verhandlung vorgenommen hat, werde ich meine Ausführungen auf das 35 bis 50 Hektar große Betriebsgelände beschränken, das die Anlage, das Lager und die Zufahrtsstraße umfaßt.

17 Damit die Kommission in diesem Punkt obsiegt, muß sie zuerst beweisen, daß das Gelände zu den für die Erhaltung [der betreffenden] Arten ... geeignetsten Gebiete[n] gehörte und daß Frankreich somit verpflichtet war, es als BSG oder innerhalb einer BSG gelegen auszuweisen. Nach ständiger Rechtsprechung [ist es] im Rahmen eines Vertragsverletzungsverfahrens nach Artikel 169 EWG-Vertrag ... Sache der Kommission, das Vorliegen der behaupteten Vertragsverletzung nachzuweisen ...; sie kann sich hierfür nicht auf irgendeine Vermutung stützen. Zum Beweis der Geeignetheit des Geländes im angegebenen Sinne beruft sich die Kommission auf die Tatsache, daß es in das ZICO aufgenommen wurde.

18 Zunächst ist klar, daß von der relativ kleinen Fläche des Geländes der Anlage für titanhaltigen Gips nicht auf das Fehlen jeder Pflicht des Mitgliedstaats geschlossen werden kann, es als BSG auszuweisen oder in ein solches einzuschließen. Die Rechtssache RSPB betraf die Lappel Bank, ein Gebiet von nur 22 Hektar, dessen ornithologische Bedeutung unstrittig war und das innerhalb eines wesentlich größeren Gebietes lag.

19 Ich habe aber Schwierigkeiten, zu erkennen, wie sich die Kommission auf eine 1994 erstellte Untersuchung stützen kann, um zu beweisen, daß ein bestimmtes Gebiet zum Zeitpunkt des Baus der Anlage für titanhaltigen Gips im Jahr 1992 zu den für die Ausweisung als BSG geeignetsten Gebieten gehörte. Wenn, wie Frankreich behauptet, das ZICO ein vorbereitendes Verzeichnis der Gelände von ornithologischem Interesse war, aus denen die geeignetsten Gebiete ausgewählt werden sollten, folgt daraus, daß die bloße Aufnahme des fraglichen Geländes in das ZICO nicht beweist, daß es als BSG hätte ausgewiesen werden müssen. Die Mitgliedstaaten sollten ermutigt werden, zur Erfüllung ihrer Einstufungsspflicht aus der Richtlinie eine umfassende Bestandsaufnahme ihres Staatsgebiets durchzuführen. Es wäre in meinen Augen kontraproduktiv, wenn jedes Gebiet, das als zum Schutz wildlebender Vogel geeignet betrachtet wird, so behandelt würde, daß es automatisch als BSG ausgewiesen werden müßte.

20 Bevor ich in diesem Punkt zu einer Schlußfolgerung gelange, sollten allerdings die Verpflichtungen der Mitgliedstaaten in Erinnerung gerufen werden, wie sie erst kürzlich in der Rechtssache Kommission/Niederlande dargelegt wurden, in der der Gerichtshof ausgeführt hat, daß der Ermessensspielraum der Mitgliedstaaten bei der Auswahl der Gebiete, die für die Ausweisung als besondere Schutzgebiete am geeignetsten sind, ... sich ... nicht darauf [bezieht], diejenigen Gebiete zu besonderen Schutzgebeiten zu erklären, die nach ornithologischen Kriterien am geeignetsten erscheinen, sondern nur auf die Anwendung dieser Kriterien für die Bestimmung der Gebiete, die für die Erhaltung der in Anhang I der Richtlinie aufgeführten Arten am geeignetsten sind.

21 Es wird nicht bestritten, daß eine Anlage zur Behandlung und Lagerung von titanhaltigem Gips in einer Enklave in dem (aktuellen) BSG Mündungsgebiet der Seine errichtet wurde; desgleichen steht nach der von der Diren im April 1995 veröffentlichten Untersuchung fest, daß die Enklave im Nistgebiet des Wachtelkönigs liegt. Das Nistgebiet, das ungefähr 15 bis 50 Paare beherbergt, ist jedoch wesentlich größer als die Enklave, und die Kommission hat nicht bewiesen, daß das Betriebsgelände selbst zu den für die Ausweisung geeignetsten Gebieten gehört. Insbesondere hat sie nicht dazu Stellung genommen, daß Frankreich die Untersuchung durch das Naturgeschichtliche Museum zitiert hat, auf der die Umweltverträglichkeitsprüfung von 1993 beruhte; der Untersuchung zufolge würde keine der seltensten Vogelarten in diesem Gebiet einschließlich des Wachtelkönigs unmittelbar durch das Projekt leiden, trotz des Verschwindens von 35 Hektar Grasland. Ebensowenig ist die Kommission auf das Argument Frankreichs eingegangen, daß sich das Gelände in einem Sektor des Mündungsbereichs befinde, der 1993 von der Diren als unter dem Gesichtspunkt der biologischen Vielfalt wenig interessant eingestuft worden sei, und daß das Gelände mehrere Jahrzehnte vor dem Bau der Anlage ausgetrocknet sei und deswegen nicht als Feuchtgebiet im Sinne des Übereinkommens von Ramsar vom 2. Februar 1971 angesehen werden könne.

22 Der dritte Klagegrund der Kommission ist ebenfalls zurückzuweisen, weil ihr nicht der Beweis gelungen ist, daß die Anlage für titanhaltigen Gips auf einem Gelände errichtet wurde, das als BSG oder als innerhalb eines BSG gelegen hätte ausgewiesen werden müssen.

d) Kosten

23 Im vorliegenden Fall hat die Kommission mit ihrem Hauptgrund obsiegt, und die Einleitung des Verfahrens mag Frankreich ermutigt haben, das langwierige Einstufungsverfahren zum Abschluß zu bringen. Ihr Klagevorbringen war allerdings in diesem Punkt nicht bestritten; wäre dies der einzige Klagegrund gewesen, so hätte die Kommission sehr wahrscheinlich die Klage nach dem Erlaß des Dekrets Nr. 97-1329 vom 30. Dezember 1997 und vor Einreichung ihrer Erwiderung zurückgenommen. Falls der Gerichtshof meinen Empfehlungen folgt, würde die Kommission mit den beiden bestrittenen Klagegründen unterliegen. Unter diesen Umständen halte ich es für angemessen, wenn der Gerichtshof gemäß Artikel 69 § 3 der Verfahrensordnung jeder Partei ihre eigenen Kosten auferlegt.

IV — Ergebnis

24 In Anbetracht der vorstehenden Ausführungen empfehle ich dem Gerichtshof,

1. festzustellen, daß die Französische Republik gegen ihre Verpflichtungen aus der Richtlinie 79/409/EWG des Rates vom 2. April 1979 über die Erhaltung der wildlebenden Vogelarten verstoßen hat, indem sie nicht bis zum 3. September 1995 eine ausreichend große Fläche im Mündungsgebiet der Seine als besonderes Schutzgebiet im Sinne des Artikels 4 Absatz 1 dieser Richtlinie ausgewiesen hat;

2. die Klage im übrigen abzuweisen;

3. jeder Partei ihre eigenen Kosten aufzuerlegen.