Europäischer Gerichtshof Schlussanträge des Generalanwalts vom 17.12.1998 – C-425/97

Schlußanträge des Generalanwalts

Philippe Léger

vom 17. Dezember 1998

1 Stellen nationale Bestimmungen, die die Verabreichung von wachstumsfördernden Präparaten an Mastrinder untersagen, technische Vorschriften dar, die vor ihrer Annahme der Kommission gemäß Artikel 8 der Richtlinie 83/189/EWG in ihrer durch die Richtlinie 88/182/EWG geänderten Fassung (im folgenden: Richdinie) im voraus hätten mitgeteilt werden müssen? Dies ist die Vorlagefrage, die der Gerechtshof 's-Hertogenbosch Ihnen im Rahmen von drei Strafverfahren gegen Landwirte vorlegt, denen vorgeworfen wird, gegen dieses Verbot verstoßen zu haben.

Sachverhalt und Verfahren

2 Nach einer Kontrolle des Algemene inspectiedienst, die das Vorhandensein von verbotenen Rückständen im Urin von Rindern aufdeckte, wurden deren Eigentümer, Herr Albers, Herr Van den Berkmortel und Herr Nuchelmans (im folgenden: Angeklagte der Ausgangsverfahren), Viehzüchter in den Niederlanden, zu Geldstrafen wegen Verstoßes gegen die Bestimmungen der Verordening stoffen met sympathico-mimetische werking (PW) von 1991 (Verordnung über Substanzen mit sympathiko-mimetischer Wirkung; im folgenden: nationale Verordnung) verurteilt.

3 Im Berufungsverfahren vor dem Gerechtshof's-Hertogenbosch haben die Angeklagten der Ausgangsverfahren vorgetragen, daß die nationale Verordnung eine technische Vorschrift im Sinne des Gemeinschaftsrechts sei, die als solche der Kommission hätte mitgeteilt werden müssen. Mangels Mitteilung könne diese Verordnung ihnen gemäß dem Urteil vom 30. April 1996, CIA Security International, nicht entgegengehalten werden.

4 Aufgrund von Zweifeln an der Erheblichkeit des vorgebrachten rechtlichen Arguments legt Ihnen der Gerechtshof 's-Hertogenbosch folgende Vorabentscheidungsfrage vor:

Enthält die Verordening stoffen met sympathico-mimetische werking (PVV) von 1991, insbesondere ihr Artikel 3 Absatz 1, technische Vorschriften, die gemäß Artikel 8 der Richtlinie 83/189/EWG in der im Zeitpunkt des Inkrafttretens dieser Verordnung geltenden Fassung der Kommission im voraus hätten mitgeteilt werden müssen?

Die einschlägigen niederländischen Rechtsvorschriften

5 Artikel 1 der nationalen Verordnung definiert die Substanzen mit sympathiko-mimetischer Wirkung als Substanzen betaagonistischer oder anderer Natur, die das Wachstum fördern, mit Ausnahme von Substanzen mit hormonaler Wirkung, im Sinne der Verordening toediening bepaalde stoffen met hormonale werking (PW) von 1987 [Verordnung über die Verabreichung von bestimmten Substanzen mit hormonaler Wirkung].

6 Nach ihrem Artikel 2 ist es untersagt, Tierarzneimittel mit sympathiko-mimetischer Wirkung, die Clenbuterol enthalten, an Mastrinder zu verabreichen, die älter als 14 Wochen sind, oder die Verabreichung solcher Tierarzneimittel an Mastrinder zu erlauben.

7 Artikel 3 Absatz 1 bestimmt: Es ist untersagt, Mastrinder, denen unter Verstoß gegen Artikel 2 die darin genannten Substanzen mit sympathiko-mimetischer Wirkung verabreicht wurden, zu besitzen, vorrätig zu haben, zu kaufen oder zu verkaufen.

Die einschlägigen Bestimmungen der Richtlinie

8 Die Richtlinie hat zum Ziel, jede technische Beschränkung des innergemeinschaftlichen Warenaustausches zu verhindern, die sich aus den Unterschieden der nationalen Rechtsvorschriften ergibt. Zu diesem Zweck führt sie ein Verfahren ein, das die Mitgliedstaaten verpflichtet, Normen und technische Vorschriften vor ihrem Erlaß der Kommission mitzuteilen.

9 Unter dem Begriff der technischen Vorschrift versteht man nach der Definition des Artikels 1 Nummer 5 [technische Spezifikationen einschließlich der einschlägigen Verwaltungsvorschriften, deren Beachtung de jure oder de facto für die Vermarktung oder Verwendung in einem Mitgliedstaat oder in einem großen Teil dieses Staates verbindlich ist, ausgenommen die von den örtlichen Behörden festgelegten technischen Spezifikationen.

10 Unter technischer Spezifikation versteht Artikel 1 Nummer 1 die Spezifikation, die in einem Schriftstück enthalten ist, das Merkmale eines Erzeugnisses vorschreibt, wie Qualitätsstufen, Gebrauchstauglichkeit, Sicherheit oder Abmessungen, einschließlich der Festlegungen über Terminologie, Bildzeichen, Prüfung und Prüfverfahren, Verpakkung, Kennzeichnung oder Beschriftung sowie Produktionsmethoden und -verfahren für landwirtschaftliche Erzeugnisse im Sinne von Artikel 38 Absatz 1 des EG-Vertrags, für Nahrungs- und Futtermittel sowie für Arzneimittel im Sinne des Artikels 1 der Richtlinie 65/65/EWG [des Rates vom 26. Januar 1965 zur Angleichung der Rechtsund Verwaltungsvorschriften über Arzneispezialitäten, zuletzt geändert durch die Richtlinie 87/21/EWG.

11 Artikel 8 der Richtlinie schreibt den Mitgliedstaaten außerdem vor, der Kommission jeden Entwurf einer technischen Vorschrift und, wenn notwendig, die grundlegenden Rechts- und Verwaltungsvorschriften zu übermitteln. Absatz 1 Unterabsatz 1 dieses Artikels erlaubt jedoch, von diesem Prinzip abzuweichen, sofern es ... sich ... um eine vollständige Übertragung einer internationalen oder europäischen Norm [handelt]. In diesem Fall genügt die einfache Information, um welche Norm es sich handelt.

12 Schließlich stellt Artikel 10 der Richtlinie klar, daß der Entwurf einer technischen Vorschrift der Kommission weder mitgeteilt noch übermittelt werden muß, wenn die Mitgliedstaaten Verpflichtungen aufgrund von Gemeinschaftsrichtlinien und -Verordnungen erfüllen.

Antwort auf die Vorlagefrage

13 Das vorlegende Gericht möchte mit der Frage, mit der es Sie befaßt, wissen, ob nationale Bestimmungen wie die der nationalen Verordnung, die es untersagen, Mastrinder, denen Substanzen mit sympathiko-mimetischer Wirkung verabreicht wurden, zu besitzen, vorrätig zu haben, zu kaufen oder zu verkaufen, oder die es untersagen, Tierarzneimittel mit sympathiko-mimetischer Wirkung, im vorliegenden Fall Clenbuterol, an Mastrinder zu verabreichen, die älter als 14 Wochen sind, in den Anwendungsbereich der Mitteilungspflicht gemäß Artikel 8 der Richtlinie fallen.

Um diese Frage zu beantworten, muß man sich zuerst vergewissern, daß es sich bei den Bestimmungen der nationalen Verordnung tatsächlich um technische Vorschriften im Sinne von Artikel 1 der Richtlinie handelt. Wenn dies der Fall ist, prüfe ich anschließend, ob die Mitteilungspflicht, die sich aus dieser Qualifikation ergibt, im vorliegenden Fall aufgehoben werden konnte.

Zur Qualifikation als technische Vorschrift

14 Sie sind mehrfach zum Inhalt dieses Begriffes befragt worden. So wurden Sie ersucht, festzustellen, ob unter folgenden Bestimmungen eine technische Vorschrift im Sinne der Richtlinie zu verstehen ist: die von der Generaldirektion Telekommunikation gemäß dem französischen Code des Postes et Télécommunications (Gesetz über das Postund Fernmeldewesen) erteilte Zulassung für Geräte, die den Spezifikationen der Liste im Anhang einer Bekanntmachung entsprechen Artikel 12 des belgischen Gesetzes vom 10. April 1990 über die Bewachungsund Sicherungsunternehmen und die internen Bewachungsdienste, wonach die vorherige Erlaubnis durch einen dazu in diesem Gesetz und in einer Königlichen Verordnung eingesetzten Ausschuß für die Vermarktung und die Benutzung von Alarmsystemen und -zentralen und ihren Bestandteilen im belgischen Hoheitsgebiet einzuholen ist die belgische Ministerialverordnung vom 24. Dezember 1993 mit Bestimmungen über die mit der Ökosteuer belegten Erzeugnisse, wonach ein vom belgischen Finanzministerium erteiltes Kennzeichen vor der Vermarktung im nationalen Hoheitsgebiet auf jeden Wegwerfartikel anzubringen war die Verordnung der Regierung der Region Brüssel-Hauptstadt vom 9. November 1993 über die Qualitäts- und Sicherheitsnormen für die Vermietung möblierter Wohnungen, wonach jede Feuerschutzausrüstung, jede Erdgasanlage oder jedes Erdgasgerät für die Vermarktung in einem Teil des belgischen Hoheitsgebiets die Kennzeichnung BENOR tragen muß die Regeling ademanalyse vom 25. September 1987, wonach Alkoholmeter, insbesondere was die Qualität, die Leistung, die Untersuchungen und Untersuchungsmethoden sowie die Verfahren zur Bewertung der Konformität betrifft, besonderen Merkmalen entsprechen müssen, damit die Polizei sie im Rahmen von Alkoholtests benutzen kann. Zur Zeit haben Sie noch die Frage zu beantworten, ob das belgische Gesetz vom 14. Juli 1991 über die Handelspraktiken und die Information der Verbraucher, wonach Erzeugnisse wie Lebensmittel, Kosmetika, Pflegeprodukte und Tiernahrung ein Etikett in der Sprache der Region, im vorliegenden Fall Niederländisch, aufweisen müssen, um im belgischen Hoheitsgebiet vermarktet werden zu können, als technische Vorschrift im Sinne der Richtlinie einzustufen ist.

15 Im Gegensatz zu den Verfahrensbeteiligten in dieser Rechtssache bin ich der Auffassung, daß der Gerichtshof den Begriff technische Vorschrift im Sinne der Richtlinie bereits definiert hat.

16 Um diesen Begriff zu definieren, haben Sie stets den Wortlaut des Artikels 1 Nummern 1 bis 5 der Richtlinie wiedergegeben. Es konnte gar nicht anders sein, denn diese Bestimmung ist hinreichend klar, präzise und allgemein abgefaßt, um auf die verschiedenen Fallgestaltungen angewandt zu werden, die zwangsläufig im Rahmen von Vorabentscheidungsersuchen auftreten. Sie enthält in der Tat alle zu berücksichtigenden Elemente, die wesentlichen Merkmale und die spezifischen Eigenschaften, die diesen Begriff kennzeichnen.

17 Ihre vorgenannten Urteile CIA Security International und Bic Benelux haben es darüber hinaus erlaubt, einige Aspekte der Definition zu präzisieren.

18 Dem Wortlaut dieser Urteile und der Richtlinie können im wesentlichen nicht nur die zu berücksichtigenden Elemente der Definition des Begriffes technische Vorschrift entnommen werden, sondern auch sein Verfasser und die für ihn geltende Regelung (Rechtsfolge und Sanktion im Fall der Nichtbeachtung der Spezifikationen, die durch die so verordnete Norm auferlegt werden).

19 Was die wesentlichen Merkmale und die spezifischen Eigenschaften betrifft, mit denen dieser Begriff, sein Verfasser und seine Regelung bestimmt werden können, so ergibt sich aus der Lektüre von Artikel 1 Nummern 1 bis 5 der Richtlinie und der vorgenannten Urteile CIA Security International und Bic Benelux

hinsichtlich des Inhalts der Norm, die als technische Vorschrift zu qualifizieren ist, daß es sich um eine Reihe von formalisierten Angaben bezüglich der wesentlichen Merkmale eines Erzeugnisses handelt (z. B. die Produktionsmethoden und -verfahren eines landwirtschaftlichen Erzeugnisses im Sinne von Artikel 38 Absatz 1 des Vertrages),

hinsichtlich des Verfassers, daß sie nicht von einer örtlichen Behörde stammen darf (sie muß also von einer nationalen Behörde stammen),

hinsichtlich ihrer Wirkung, daß sie in tatsächlicher oder rechtlicher Hinsicht zwingend sein und eigene Rechtsfolgen haben muß,

hinsichtlich der Sanktion bei ihrer Nichtbeachtung, daß in diesem Fall die Vermarktung oder die Verwendung des Erzeugnisses im Hoheitsgebiet des Mitgliedstaats oder in einem großen Teil dieses Staates untersagt ist; mit anderen Worten kann nur eine Norm, die unmittelbar oder mittelbar, tatsächlich oder potentiell den innergemeinschaftlichen Warenver- kehr beeinträchtigen kann, als technische Vorschrift im Sinne der Richtlinie qualifiziert werden.

20 Sie haben im übrigen klargestellt, daß, wenn diese Voraussetzungen alle erfüllt sind, die Richtlinie ... unabhängig von den Gründen Anwendung findet, die für ihren Erlaß maßgeblich waren.

21 Mastrinder sind Erzeugnisse der Viehzucht und daher landwirtschaftliche Erzeugnisse im Sinne von Artikel 38 Absatz 1 des Vertrages, der sie ausdrücklich erwähnt.

22 Die nationale Verordnung schreibt den Züchtern von Mastrindern vor, daß sie Tiere ohne Verwendung von Substanzen mit wachstumsfördernder Wirkung wie Clenbuterol erzeugen. Folglich legt sie eine spezifische Produktionsmethode für ein landwirtschaftliches Erzeugnis fest.

23 Diese Verordnung stammt vom niederländischen Gesetzgeber, also von einer nationalen Behörde.

24 Schließlich besteht kaum ein Zweifel daran, daß die streitige nationale Verordnung zwingend ist und daß ihre Nichtbeachtung die Vermarktung von Rindern, denen Substanzen mit wachstumsfördernder Wirkung verabreicht worden sind, in dem betreffenden nationalen Hoheitsgebiet verhindert. Daher ist sie geeignet, den innergemeinschaftlichen Handel unmittelbar zu beeinträchtigen.

25 Ich muß demnach den Schluß ziehen, daß die nationale Verordnung tatsächlich eine technische Vorschrift im Sinne von Artikel 1 Nummer 1 der Richtlinie ist.

Zu der Verpflichtung, diese technische Vorschrift der Kommission mitzuteilen

26 Mit der Feststellung, daß die nationale Verordnung der Kommission nicht gemäß Artikel 8 der Richtlinie mitgeteilt worden sei, machen die Angeklagten der Ausgangsverfahren unter Berufung auf Ihr Urteil CIA Security International geltend, daß das vorlegende Gericht festzustellen habe, daß die streitige Verordnung ihnen nicht entgegengehalten werden könne. Obwohl die Frage nicht ausdrücklich gestellt wurde, ergibt sich aus den Gründen des Vorlagebeschlusses, daß Sie die Tragweite der unmittelbaren Wirkung von Artikel 8 der Richtlinie zu bestimmen und klarzustellen haben, ob sich die Angeklagten der Ausgangsverfahren unter den Umständen des vorliegenden Falles auf Ihr Urteil CIA Security International berufen können.

27 Wir erinnern uns, daß Sie in diesem Urteil Artikel 8 der Richtlinie unmittelbare Wirkung zuerkennen und darauf hinweisen, daß sich der einzelne vor den nationalen Gerichten darauf berufen kann, die die Anwendung einer nationalen technischen Vorschrift, die nicht gemäß der Richtlinie mitgeteilt worden ist, ablehnen müssen. Im Urteil Lemmens haben Sie jedoch die Tragweite dieser Entscheidung näher bestimmt.

28 In jenem Fall ging es darum, festzustellen, wie sich die unterbliebene vorherige Mitteilung des Entwurfs einer nationalen Verordnung, die besondere Merkmale vorsieht, denen Alkohometer entsprechen müssen, die von der Polizei im Rahmen von Alkoholtests benutzt werden, auf Strafverfahren auswirkt, die gegen Fahrer wegen Trunkenheit am Steuer eingeleitet wurden und bei denen der Beweis des Alkoholgehalts durch Alkoholmeter erbracht wurde, die gemäß der streitigen nationalen Verordnung zugelassen waren.

29 Bei dieser Gelegenheit haben Sie entschieden, daß, [wenn] technische Vorschriften nicht mitgeteilt [werden], ... dies zwar einen Verfahrensfehler bei ihrem Erlaß dar[stellt], so daß sie nicht anwendbar sind, soweit sie die Verwendung oder den Vertrieb eines mit diesen Vorschriften nicht konformen Produkts behindern; aber diese Unterlassung hat nicht zur Folge, daß jede Verwendung eines Produkts rechtswidrig ist, das mit den nicht mitgeteilten Vorschriften konform ist.

30 Sie haben nämlich ausgeführt, daß sich die nationalen Vorschriften, die auf die Angeklagten angewandt wurden, von denen unterscheiden, die gegenüber dem einzelnen nicht durchsetzbar sind, weil sie der Kommission nicht gemäß der Richtlinie mitgeteilt wurden, und daß die behördliche Verwendung des Produkts ... in einem Fall wie dem vorliegenden nicht zu einer Beschränkung des Handels führen [kann], die hätte vermieden werden können, wenn das Mitteilungsverfahren eingehalten worden wäre. Die fraglichen Vorschriften untersagten und bestraften Trunkenheit am Steuer und verpflichteten den Fahrer, seinen Atem in ein zur Untersuchung des Alkoholgehalts bestimmtes Gerät zu blasen, wobei das Ergebnis dieser Untersuchung als Beweis im Strafverfahren dient.

31 Aus Ihrem Urteil Lemmens ist also zu folgern, daß die Auswirkungen des Urteils CIA Security International auf diejenigen beschränkt sind, die ein Interesse daran nachweisen können, daß die in nationalen Rechtstexten, die der Kommission nicht mitgeteilt worden sind, enthaltenen technischen Vorschriften auf der Grundlage der Richtlinie nachgeprüft worden sind.

32 Im vorliegenden Fall verhindert die streitige nationale Verordnung jede Vermarktung von Rindern, deren Wachstum durch Verabreichung verbotener Substanzen gefördert wurde. Daher stellt sie eine unmittelbare Behinderung des freien Warenverkehrs dar. Es kann auch kaum bezweifelt werden, daß die Angeklagten Rindererzeuger sind, die sich veranlaßt sehen, diese Substanzen unter Verstoß gegen die Bestimmungen der streitigen nationalen Verordnung zu verwenden. Daraus ist zu schließen, daß sie ein Interesse daran haben, daß die in dieser Verordnung enthaltenen technischen Vorschriften auf der Grundlage der Richtlinie überprüft werden, wenn die Verordnung tatsächlich in den Anwendungsbereich der in Artikel 8 der Richtlinie vorgesehenen Mitteilungspflicht fällt.

33 Es ist daher noch zu untersuchen, ob die nationale Verordnung in den Anwendungsbereich von Artikel 8 fällt oder ob sie zu den Ausnahmen der Artikel 8 Absatz 1 oder 10 der Richtlinie gehört.

34 Gemäß Artikel 8 Absatz 1 Unterabsatz 1 der Richtlinie müssen die Mitgliedstaaten die Kommission nur darüber informieren, um welche Norm es sich handelt, wenn der Entwurf der technischen Vorschrift lediglich eine vollständige Übertragung einer internationalen oder europäischen Norm ist.

35 Andererseits sind die Mitgliedstaaten nach Artikel 10 der Richtlinie weder verpflichtet, der Kommission den Entwurf einer technischen Vorschrift mitzuteilen, noch, sie zu informieren, wenn sie ihre Verpflichtungen aus Gemeinschaftsrichtlinien erfüllen.

36 Ebenso wie die Kommission und die verschiedenen beteiligten Regierungen denke ich, daß die streitige nationale Verordnung nicht in den Anwendungsbereich der in Artikel 8 der Richtlinie vorgesehenen Mitteilungspflicht fällt. Denn die niederländische Regierung hat mit dem Verbot, Mastrinder, denen Substanzen mit sympathiko-mimetischer Wirkung verabreicht wurden, zu besitzen, sie vorrätig zu haben, zu kaufen oder zu verkaufen oder aber Tierarzneimittel mit sympathiko-mimetischer Wirkung, im vorliegenden Fall Clenbuterol, an Mastrinder zu verabreichen, die älter als 14 Wochen sind, sich aus zwei Richtlinien ergebende Verpflichtungen erfüllt.

37 Aus Artikel 4 der Richtlinie 81/851/EWG des Rates vom 28. September 1981 zur Angleichung der Rechtsvorschriften der Mitgliedstaaten über Tierarzneimittel in ihrer durch die Richtlinie 90/676/EWG des Rates geänderten Fassung ergibt sich nämlich, daß ein Tierarzneimittel in einem Mitgliedstaat weder in Verkehr gebracht werden darf noch an Tiere verabreicht werden darf, ohne daß die zuständige nationale Behörde unter Ausschluß jeder anderen Behörde die Genehmigung hierfür erteilt hat.

38 Überdies haben die Mitgliedstaaten der Kommission gemäß der Richtlinie 86/469/EWG des Rates vom 16. Dezember 1986 über die Untersuchung von Tieren und von Frischfleisch auf Rückstände einen Plan zu unterbreiten, der die einzelstaatlichen Maßnahmen präzisiert, die zur Durchführung der Zielsetzung der Richtlinie in die Wege geleitet werden müssen, die darin besteht, das Vorhandensein von Rückständen in Tieren, ihren natürlichen festen und flüssigen Ausscheidungen sowie im Gewebe und im Frischfleisch zu kontrollieren. Im Rahmen dieser Richtlinie sind die streitigen nationalen Maßnahmen gemäß ihrem Artikel 18 a. E. daher mitgeteilt und von der Kommission geprüft worden, die sie am 30. März 1989 mit der Entscheidung 89/273/EWG genehmigt hat. Die streitige nationale Verordnung im Rahmen der Richtlinie einer zweiten Mitteilung zu unterwerfen, wäre offensichtlich ohne jeden Nutzen.

39 Außerdem schreibt Artikel 9 der Richtlinie 86/469 den Mitgliedstaaten vor, die Vermarktung dieser Tiere für den Verbrauch durch Menschen oder Tiere zu untersagen, wenn das Vorhandensein verbotener Stoffe in den untersuchten Tieren festgestellt wird. Die streitige nationale Verordnung hat also lediglich diese in der Richtlinie 86/469 ausgesprochene Sanktion klar und präzise umgesetzt.

40 Schließlich gehört Clenbuterol zu den Rückständen, deren Vorhandensein oberhalb einer bestimmten Grenze im Organismus von Tieren, die zum Verzehr durch Menschen oder Tiere bestimmt sind, durch diese Richtlinie verboten ist.

41 Infolgedessen galt für die von den niederländischen Stellen verabschiedete nationale Verordnung trotz ihrer Qualifizierung als technische Vorschrift im Sinne der Richtlinie nicht die sich daraus im Prinzip ergebende Mitteilungspflicht.

Ergebnis

42 Aus den dargelegten Gründen schlage ich Ihnen vor, wie folgt auf die vom Gerechtshof 's-Hertogenbosch vorgelegte Frage zu antworten:

1. Vorschriften wie die der Verordening stoffen met sympathico-mimetische werking (PW) von 1991 (Verordnung über Substanzen mit zympathiko-mimetischer Wirkung) und insbesondere deren Artikel 3 Absatz 1 stellen technische Vorschriften im Sinne der Richtlinie 83/189/EWG des Rates vom 28. März 1983 über ein Informationsverfahren auf dem Gebiet der Normen und technischen Vorschriften, geändert durch die Richtlinie 88/182/EWG des Rates vom 22. März 1988, in der im Zeitpunkt des Inkrafttretens dieser Verordnung geltenden Fassung dar, die gemäß Artikel 10 dieser Richtlinie der Kommission nicht im voraus mitzuteilen waren.