Europäischer Gerichtshof Schlussanträge des Generalanwalts vom 28.01.1999 – C-319/97

Schlußanträge des Generalanwalts

Antonio Saggio

vom 28. Januar 1999

1 Durch das vorliegende Vorabentscheidungsersuchen des schwedischen Gerichts wird der Gerichtshof erneut mit der Auslegung von Artikel 100a des Vertrages, insbesondere von Absatz 4 dieses Artikels, befaßt. Es handelt sich dabei um die bereits in einem früheren Urteil und in meinen Schlußanträgen zum Urteil Burstein aufgeworfene Frage des Verhältnisses einer gemeinschaftlichen Harmonisierungsmaßnahme im Hinblick auf die Errichtung des Binnenmarktes gegenüber einer abweichenden nationalen Regelung.

Das nationale Recht

2 Nach den schwedischen Rechtsvorschriften, insbesondere dem Gesetz Nr. 511 von 1971, dürfen Lebensmitteln nur Stoffe zugesetzt werden, die für das betreffende Erzeugnis ausdrücklich zugelassen sind, es sei denn, die zuständige Behörde hätte etwas anderes bestimmt. Jeder Verstoß gegen dieses Verbot wird als Straftat geahndet, wobei sich die Strafe erhöht, wenn es sich um eine erhebliche Menge des verbotenen Stoffes handelt.

3 Die Regelung aufgrund des Gesetzes Nr. 511 von 1971 und insbesondere der seit 1. Januar 1994 geltende Erlaß Nr. 33 von 1993 verbieten die Verwendung des Farbstoffs E 124 oder Cochenillerot in Lebensmitteln außer alkoholischen Getränken. Eine entsprechende Vorschrift war im vorhergehenden Erlaß Nr. 1 von 1993 enthalten, dessen Bestimmungen aufgrund einer Übergangsregelung bis Juni 1995 in Kraft blieben.

Am 1. Dezember 1995 erging von der zuständigen Behörde ein Erlaß (Nr. 31) über Zusatzstoffe in Lebensmitteln, durch den die Richtlinie 94/36/EG des Europäischen Parlaments und des Rates vom 30. Juni 1994 über Farbstoffe, die in Lebensmitteln verwendet werden dürfen (im folgenden: Richtlinie), umgesetzt und das Verbot der Verwendung des Farbstoffs E 124 in Süßwaren bestätigt wurde.

Das Gemeinschaftsrecht

4 Durch die Richtlinie sollen die nationalen Rechtsvorschriften über die Bedingungen für die Verwendung von Farbstoffen in Lebensmitteln harmonisiert werden, da die unterschiedlichen Vorschriften den freien Warenverkehr von Lebensmitteln behindern und daraus ein unlauterer Wettbewerb entstehen kann. Die Rechtsgrundlage der Richtlinie liegt daher in Artikel 100a des Vertrages, dessen Absatz 1 den Rat bekanntlich ermächtigt, gemäß dem Verfahren des Artikels 189b Maßnahmen zur Angleichung der Rechts- und Verwaltungsvorschriften der Mitgliedstaaten, welche die Errichtung und das Funktionieren des Binnenmarktes zum Gegenstand haben, zu erlassen.

5 Oberstes Gebot der auf der Richtlinie beruhenden Regelung ist der Schutz und die Unterrichtung der Verbraucher, wobei Zusatzstoffe in Lebensmitteln nur verwendet werden dürfen, wenn dies nachweislich technologisch notwendig und gesundheitlich unbedenklich ist. Dieser Grundgedanke, auf dem die Gemeinschaftsregelung beruht, kommt bei den betreffenden Vorschriften in erster Linie dadurch zum Ausdruck, daß nur eine begrenzte Anzahl von Stoffen festgelegt wird, die Lebensmitteln als Farbstoff zugesetzt werden dürfen. Artikel 2 Absatz 1 der Richtlinie bestimmt nämlich: Nur die in Anhang I aufgeführten Stoffe dürfen als Farbstoffe in Lebensmitteln verwendet werden. Anhang I nennt unter den verwendbaren Stoffen den Farbstoff E 124, der unter dem Namen Ponceau 4R, Cochenillerot A bekannt ist.

Darüber hinaus ist die Regelung sehr detailliert. Die zugelassenen Farbstoffe (Anhang I) dürfen nämlich nur in Lebensmitteln Verwendung finden, die in den Anhängen III, IV und V aufgeführt sind, und zwar nur unter den dort genannten Bedingungen. Die von Anhang II erfaßten Erzeugnisse dürfen keine Farbstoffzusätze enthalten, es sei denn, dies ist in den übrigen Anhängen speziell festgelegt. Ferner gibt es nur für bestimmte Zwecke zulässige Farbstoffe, die Anhang IV mit dem entsprechenden Verwendungszweck wiedergibt. Die allgemein zugelassenen oder quantum satis in allen außer den in den Anhängen II und III genannten Lebensmitteln verwendbaren Farbstoffe sind in Anhang V Teil 1 aufgeführt; E 124 gehört nicht dazu. Dieser Farbstoff darf im Gegenteil nur bis zu einer bestimmten höchstzulässigen Menge in den Lebensmitteln verwendet werden, die in Anhang V Teil 2 angegeben sind.

6 Die Richtlinie ist gemäß Artikel 10 am 10. September 1994, also am Tag ihrer Veröffentlichung im Amtsblatt, in Kraft getreten. Die Mitgliedstaaten hatten bis zum 31. Dezember 1995 die erforderlichen Umsetzungsmaßnahmen zu ergreifen, um a) spätestens zu diesem Zeitpunkt den Handel mit den dieser Richtlinie entsprechenden Erzeugnissen und deren Verwendung zuzulassen und b) spätestens am 30. Juni 1996 den Handel mit den dieser Richtlinie nicht entsprechenden Erzeugnissen und deren Verwendung zu untersagen. Die nationalen Rechtsordnungen mußten also spätestens ab 31. Dezember 1995 den Handel mit Erzeugnissen, die durch die Richtlinie zugelassene Farbstoffe enthalten, und deren Verwendung erlauben.

Der Beitritt des Königreichs Schweden

7 Der Vertrag über den Beitritt des Königreichs Norwegen, der Republik Österreich, der Republik Finnland und des Königreichs Schweden zur Europäischen Union und die beigefügte Akte über die Bedingungen des Beitritts und die Anpassungen der die Europäische Union begründenden Verträge sind am 1. Januar 1995 in Kraft getreten. Seit diesem Zeitpunkt sind der Vertrag und die Gemeinschaftsakte des abgeleiteten Rechts unter denselben Bedingungen grundsätzlich auch auf die neuen Mitgliedstaaten anwendbar, vorbehaltlich der Anpassungen, die in den genannten Vertragswerken über den Beitritt vorgesehen sind. Artikel 151 der Beitrittsakte gibt den neuen Mitgliedstaaten die Möglichkeit, bestimmte Abweichungen von Rechtsakten der Organe zu beantragen, die zwischen dem 1. Januar 1994 und dem Zeitpunkt der Unterzeichnung des Beitrittsvertrags erlassen wurden. Der Rat befindet über diese Anträge einstimmig auf Vorschlag der Kommission. Das Königreich Schweden stellte am 26. Juli 1994 gemäß Artikel 151 einen Antrag auf Abweichung von der Richtlinie. Nach der Darlegung in den Erklärungen der Kommission und der schwedischen Regierung wurde dieser Antrag inoffiziell negativ aufgenommen, so daß das Königreich Schweden mitgeteilt haben soll, es verzichte auf eine förmliche Entscheidung über seinen Antrag auf eine Ausnahmegenehmigung.

Demnach verzichtete das Königreich Schweden anscheinend stillschweigend auf einen Antrag auf Abweichung von der Richtlinie aufgrund der Regelung des Beitrittsvertrags mit der Folge, daß es die Richtlinie bis spätestens 31. Dezember 1995 in seine innerstaatliche Rechtsordnung hätte umsetzen müssen, um sicherzustellen, daß die der Richtlinie entsprechenden Erzeugnisse spätestens zu diesem Zeitpunkt frei in den Verkehr gebracht und verwendet werden können.

Artikel 100a Absatz 4 des Vertrages

8 Artikel 100a Absatz 4 des Vertrages bestimmt:

Hält es ein Mitgliedstaat, wenn der Rat mit qualifizierter Mehrheit eine Harmonisierungsmaßnahme erlassen hat, für erforderlich, einzelstaatliche Bestimmungen anzuwenden, die durch wichtige Erfordernisse im Sinne des Artikels 36 oder in bezug auf den Schutz der Arbeitsumwelt oder den Umweltschutz gerechtfertigt sind, so teilt er diese Bestimmungen der Kommission mit.

Die Kommission bestätigt die betreffenden Bestimmungen, nachdem sie sich vergewissert hat, daß sie kein Mittel zur willkürlichen Diskriminierung und keine verschleierte Beschränkung des Handels zwischen den Mitgliedstaaten darstellen.

9 Am 5. November 1995 übermittelte das Königreich Schweden seine nationalen Bestimmungen auf dem Gebiet der Zusatzstoffe in Lebensmitteln (aufgrund deren die Verwendung des Farbstoffs E 124 untersagt ist), von denen es annahm, daß ihre weitere Anwendung aus Gründen des Gesundheitsschutzes erforderlich sei. Die Kommission ergriff keine Maßnahme.

Der Sachverhalt und die Vorlagefragen

10 Wie aus dem Vorlagebeschluß hervorgeht, fand die zuständige nationale Behörde am 15. September 1995 bei einer Inspektion in den Räumen eines Geschäfts von Herrn Kortas eine erhebliche Menge von Behältnissen mit Süßwaren, die den Farbstoff E 124 enthielten. Demgemäß wurde ein Strafverfahren gegen Herrn Kortas mit der Begründung eingeleitet, er habe Lebensmittel verkauft, die einen nach den schwedischen Rechtsvorschriften verbotenen Farbstoff enthielten. Bei seiner Verteidigung vor dem nationalen Gericht machte der Angeklagte geltend, der Farbstoff E 124 werde in anderen Mitgliedstaaten der Europäischen Gemeinschaft, wie etwa der Bundesrepublik Deutschland, rechtmäßig verwendet, und zwar im Einklang mit den Gemeinschaftsbestimmungen, die die Verwendung dieses Stoffes zuließen.

11 Das nationale Gericht hat in Anbetracht der Gemeinschaftsrichtlinie, der gemäß Artikel 100a des Vertrages erfolgten Mitteilung der strengeren schwedischen Rechtsvorschriften und der fehlenden Antwort der Kommission dem Gerichtshof folgende Fragen zur Vorabentscheidung vorgelegt:

1. Kann eine nach Artikel 100a EG-Vertrag zustande gekommene Richtlinie unmittelbare Wirkung entfalten?

2. Falls diese Frage bejaht wird: Kann eine solche Richtlinie auch dann unmittelbare Wirkung entfalten, wenn der Staat eine Mitteilung nach Artikel 100a Absatz 4 EG-Vertrag gemacht hat?

3. Falls Frage 2 bejaht wird: Welche Auswirkungen hat die Mitteilung des Staates auf die Frage der unmittelbaren Wirkung in dem Zeitraum

a) zwischen Mitteilung und Antwort,

b) nach der Antwort?

Anwendbarkeit der Gemeinschaftsregelung

12 Zunächst erhebt sich — wenngleich sich das nationale Gericht hierzu im Vorlagebeschluß nicht äußert — die Frage der zeitlichen Geltung der Gemeinschaftsrichtlinie gegenüber dem Ausgangssachverhalt. Die Straftat wurde nämlich spätestens am 15. September 1995 begangen, also zu dem Zeitpunkt, zu dem sie von den zuständigen schwedischen Behörden festgestellt wurde. Zu diesem Zeitpunkt war die Frist für die Umsetzung der Richtlinie noch nicht abgelaufen, da die Mitgliedstaaten die Richtlinie bis zum 31. Dezember 1995 umsetzen konnten. Aus der Rechtsprechung des Gerichtshofes läßt sich nicht erkennen, daß die Mitgliedstaaten den Bestimmungen der Richtlinie vor Ablauf der vorgeschriebenen Frist in der einen oder anderen Weise'Bedeutung beimessen müßten. Erst kürzlich hat der Gerichtshof aus den Bestimmungen des Artikels 5 in Verbindung mit Artikel 189 des Vertrages die Verpflichtung der Mitgliedstaaten abgeleitet, in der Zeit zwischen Inkrafttreten der Richtlinie und Ablauf der Frist für deren Umsetzung keine Vorschriften zu erlassen, die geeignet sind, die Erreichung des in der Richtlinie vorgeschriebenen Zieles ernstlich in Frage zu stellen. Im vorliegenden Fall hat das Königreich Schweden jedoch keine neue Regelung getroffen, die die Ziele der Richtlinie gefährden könnte, da es nur die ursprüngliche Regelung angewandt hat.

13 Die Bedeutung der Gemeinschaftsregelung ergibt sich hier indessen daraus, daß in der schwedischen Rechtsordnung, ebenso wie in fast allen Rechtsordnungen der Mitgliedstaaten, der Grundsatz gilt, daß niemand wegen einer Tat bestraft werden darf, die nach einer späteren Vorschrift straffrei ist. Demgemäß ist das nationale Gericht bei der Feststellung der strafrechtlichen Verantwortlichkeit von Herrn Kortas dadurch gebunden, daß der Richtlinie nach Ablauf der Frist für ihre Umsetzung in das nationale Recht der Mitgliedstaaten gegebenenfalls Rechtserheblichkeit zuzuerkennen ist und sie somit durch Einführung einer günstigeren Vorschrift einen Einfluß auf die Qualifizierung des betreffenden Sachverhalts ausübt.

Zur ersten Vorlagefrage

14 Die Richtlinie wurde nicht in der vorgeschriebenen Weise in das schwedische Recht umgesetzt. Selbst der Ministerialerlaß Nr. 31 von 1995 über Zusatzstoffe in Lebensmitteln, der der Umsetzung der Richtlinie dienen sollte, erhielt nämlich das Verbot des Farbstoffs E 124 aufrecht. Die etwaige Bedeutung der unterschiedlichen Gemeinschaftsbestimmung hängt somit von ihrer unmittelbaren Wirkung auf die innerstaatliche Rechtsordnung ab. Das nationale Gericht legt dem Gerichtshof jedoch nicht die Frage vor, ob die Richtlinie aufgrund ihrer speziellen Regelung eine unmittelbare Wirkung in den nationalen Rechtsordnungen entfalten kann. Die Frage des vorlegenden Gerichts bezieht sich allgemeiner darauf, ob eine aufgrund von Artikel 100a des Vertrages erlassene Richtlinie geeignet ist, unmittelbare Wirkungen zu erzeugen.

Die Eignung einer in einer Richtlinie enthaltenen Bestimmung, unmittelbare Wirkungen in der nationalen Rechtsordnung zu entfalten, wurde vom Gerichtshof nie nach der Rechtsgrundlage beurteilt, die im Vertrag das Gemeinschaftsorgan zum Erlaß der betreffenden Bestimmung ermächtigt. Die unmittelbare Wirkung der Vorschrift hängt vielmehr ausschließlich von den Merkmalen ihres zwingenden Inhalts ab, die sich aus einer ständigen Rechtsprechung ergeben. Es muß sich insbesondere um eine klare und genaue Bestimmung handeln, die geeignet ist, unmittelbar Anwendung zu finden, und somit nicht von einer förmlichen Handlung einer nationalen Behörde abhängt. Ferner muß es sich um eine fällige Richtlinie handeln, d. h. um eine Richtlinie, deren Frist für die Umsetzung in das nationale Recht abgelaufen ist. Dagegen spielt die Rechtsgrundlage, anhand deren die Richtlinie erlassen wurde, keine Rolle. Daß eine aufgrund des Artikels 100a erlassene Harmonisierungsrichtlinie klare, genaue und unbedingte Bestimmungen enthalten kann, wird im übrigen durch den Wortlaut dieses Artikels bestätigt, der vom Gemeinschaftsgesetzgeber nicht den Erlaß von Richtlinien verlangt, sondern allgemeiner den Erlaß von Maßnahmen zur Angleichung. Nicht ausgeschlossen ist somit ein Rückgriff auf Rechtsakte wie Verordnungen oder sogenannte detaillierte Richtlinien, die den nationalen Behörden praktisch keinen Spielraum bei den Modalitäten und Fristen für die Erreichung der darin vorgegebenen Ziele einräumen. Die Rechtmäßigkeit solcher Rechtsakte läßt sich theoretisch bezweifeln, wenn der Vertrag wie im Fall des Artikels 100 den Erlaß einer Richtlinie vorsieht; die Rechtmäßigkeit einer detaillierten Richtlinie ist indessen keineswegs zu verneinen, wenn die primäre Rechtsnorm wie im Fall des Artikels 100a den Gemeinschaftsgesetzgeber nicht hinsichtlich der Wahl des einzusetzenden Rechtsakts bindet.

Eine aufgrund des Artikels 100a des Vertrages erlassene Richtlinie kann somit zweifellos eine unmittelbare Wirkung in den nationalen Rechtsordnungen entfalten, wenn die vorgenannten Bedingungen erfüllt sind.

15 Im Fall der in Rede stehenden Richtlinie läßt sich nicht bezweifeln, daß sie eine Regelung mit einem klaren, genauen und unbedingten Inhalt bezüglich der Farbstoffe trifft, die in Lebensmitteln verwendet werden dürfen. Ein bezeichnendes Beispiel hierfür liefert der bereits genannte Artikel 2 der Richtlinie, wonach nur die in Anhang I aufgeführten Stoffe als Farbstoffe in Lebensmitteln verwendet werden [dürfen]. Hierdurch wird die Verwendung anderer Stoffe untersagt, jedoch der Einsatz der ausdrücklich genannten Stoffe nach den vorgeschriebenen Modalitäten (Art der Erzeugnisse und Menge) erlaubt. Es kann auch nicht davon ausgegangen werden, daß die betreffende Bestimmung mit ihrer Untersagung der nicht genannten Stoffe ein weitergehendes Verbot zuläßt, das in das Ermessen der Mitgliedstaaten gestellt wäre. Andernfalls wäre nämlich das Ziel der Harmonisierung und des freien Warenverkehrs endgültig in Frage gestellt.

Aufgrund der Richtlinie ist somit der einzelne berechtigt, den Farbstoff E 124 unter den in der Gemeinschaftsregelung vorgesehenen Bedingungen zu verwenden, und er kann dieses Recht vor den nationalen Gerichten geltend machen, mit der Folge, daß das nationale Gericht eine gegenteilige einzelstaatliche Vorschrift nicht anzuwenden hat.

Zur zweiten und zur dritten Frage

16 Die zweite Frage und die beiden Teile der dritten Frage beziehen sich allgemein auf das Verhältnis der Harmonisierungsmaßnahme, die unmittelbare Wirkungen zeitigen kann, gegenüber der entgegenstehenden nationalen Vorschrift, auf die sich der Mitgliedstaat aufgrund der Ausnahmeregelung des Artikels 100a Absatz 4 des Vertrages berufen will.

Zur Zulässigkeit der Fragen

17 Nicht stichhaltig ist meines Erachtens die von der französischen Regierung erhobene Einrede der Unzulässigkeit der Vorlagefragen, wonach sich nur die Staaten auf das Verfahren des Artikels 100a Absatz 4 des Vertrages berufen könnten, die an den Verhandlungen im Rat zur Verabschiedung der Harmonisierungsmaßnahme teilgenommen haben, nicht aber diejenigen, die später beigetreten sind. Diese Auffassung wird in keiner Weise durch den Wortlaut der betreffenden Bestimmung gestützt. Artikel 100a Absatz 4 stellt im wesentlichen eine Art Ausgleich für die Beschlußfähigkeit der qualifizierten Mehrheit dar, die zum einen eine erhebliche Verbesserung des Entscheidungsprozesses im Hinblick auf die Verwirklichung des Binnenmarktes mit sich bringt und zum anderen auch zur Nichtberücksichtigung schutzwürdiger nationaler Interessen führen kann. Somit erhält ein Mitgliedstaat, der nach dem Erlaß einer Harmonisierungsmaßnahme die Anwendung durch wichtige (nicht wirtschaftliche) Erfordernisse im Sinne des Artikels 36 oder in bezug auf den Schutz der Arbeitsumwelt oder den Umweltschutz gerechtfertigter einzelstaatlicher Bestimmungen für erforderlich hält, durch Artikel 100a Absatz 4 die Möglichkeit, dies zu tun, sofern er ein bestimmtes Verfahren einhält, wobei eine doppelte Kontrolle gewährleistet ist, nämlich eine administrative (durch die Kommission) und gegebenenfalls eine gerichtliche.

18 Dieses Erfordernis gilt offensichtlich sowohl für die Staaten, die an den Verhandlungen über die betreffende Maßnahme teilgenommen haben, als auch für diejenigen, die nicht daran teilnehmen konnten, da sie seinerzeit noch Drittstaaten waren, die aber später der Gemeinschaft beigetreten sind. Die neuen Mitgliedstaaten stehen jedenfalls zweifellos einer Harmonisierungsmaßnahme gegenüber, die zur Nichtberücksichtigung wichtiger nationaler Erfordernisse führen kann. Diese Situation könnte bei ihnen sogar noch eher eintreten als bei den alten Mitgliedstaaten, die bei dem Verfahren zum Erlaß der Maßnahme sicherlich die Möglichkeit hatten, die schutzwürdigen Besonderheiten ihrer nationalen Rechtsordnung zur Geltung zu bringen.

19 Wenn heute im übrigen nach der herrschenden Rechtslehre selbst Staaten, die für die Harmonisierungsmaßnahme gestimmt haben, Artikel 100a Absatz 4 in Anspruch nehmen können, dann ist diese Möglichkeit einem ehemaligen Drittstaat nicht zu verweigern, der in keiner Weise an der Verabschiedung der Maßnahme beteiligt war. Im Fall des Königreichs Schweden ist auch noch zu betonen, daß es sich erfolglos um eine Ausnahmeregelung im Rahmen der Beitrittsakte durch Inanspruchnahme des Artikels 151 dieser Akte bemüht hat. Die negative Aufnahme durch die Gemeinschaftsorgane kann den neuen Mitgliedstaat jedenfalls nicht daran hindern, die Gemeinschaftsorgane in einem institutionalisierteren Zusammenhang erneut auf diese Erfordernisse aufmerksam zu machen, indem er auf das Ausnahmeverfahren des Artikels 100a Absatz 4 zurückgreift.

Zur Sache

20 Das materielle Problem, das das nationale Gericht mit der zweiten und der dritten Vorlagefrage aufwirft, betrifft die Behandlung der nationalen Vorschriften, die der Harmonisierungsmaßnahme nicht entsprechen, die der Mitgliedstaat jedoch anwenden will, um wichtige nationale Erfordernisse zu schützen. Der Gerichtshof soll insbesondere feststellen, ob solche Vorschriften in der nationalen Rechtsordnung unmittelbar Anwendung finden können, wenn sie der Mitgliedstaat der Kommission mitgeteilt hat, oder ob ihre Anwendbarkeit von der Bestätigung der Kommission abhängt. Der Gerichtshof hat im vorliegenden Fall außerdem zu beurteilen, ob die letztgenannte Lösung auch dann denkbar ist, wenn, wie hier, ein Rückstand der Kommission bei der etwaigen Bestätigung der ihr mitgeteilten nationalen Maßnahmen eingetreten ist.

21 Wie in der Rechtssache Burstein läßt sich meines Erachtens eine Lösung nur dadurch erarbeiten, daß die Ratio des Artikels 100a und insbesondere seines Absatzes 4 im Zusammenhang mit anderen Bestimmungen des Vertrages geprüft wird.

Die genannte Bestimmung hat den Gemeinschaftsorganen ein Mittel zur Verwirklichung der Ziele des Artikels 7a und somit zur Errichtung des Binnenmarktes als eines umgrenzten Raumes für die grundlegenden Freiheiten des Gemeinschaftsrechts gegeben. Artikel 100a erwies sich nämlich als entscheidend für die Erreichung des in den Artikeln 3 Buchstabe c und 7a des Vertrages genannten Zieles, so daß häufig bedauert wird, daß er auf bestimmten Gebieten, wie etwa bei den direkten Steuern, nicht anwendbar ist, deren Bedeutung mit der fortschreitenden Integration zugenommen hat, bei denen aber die Harmonisierung der betreffenden Regelung zur Zeit dem weniger wirksamen Instrument des Artikels 100 des Vertrages überlassen bleibt.

22 Die Maßnahmen, die die Errichtung und das Funktionieren des Binnenmarktes zum Gegenstand haben (Artikel 100a Absatz 1), sind durch ihre transversale Dimension gekennzeichnet, mit der Folge, daß die betreffende Harmonisierungsmaßnahme nebenbei oder gelegentlich Wirkungen auf anderen Gebieten, wie etwa im Umweltbereich, entfalten kann, die im Rahmen einer speziellen Gemeinschaftspolitik geregelt sind. Diese Erwägung hat in Anbetracht des zentralen Charakters der Verwirklichung des Binnenmarktes keinen Einfluß auf die Wahl der Rechtsgrundlage, die auch in einem solchen Fall weiter in Artikel 100a des Vertrages zu sehen ist.

23 In diesem Zusammenhang kann der Ausgleich, den Artikel 100a Absatz 4 darstellt, nur als Ausnahmeregelung gegenüber dem Ziel der Angleichung der Rechtsvorschriften verstanden werden, das von den übrigen Bestimmungen dieses Artikels verfolgt wird. Wie alle Ausnahmen von grundlegenden Prinzipien des Integrationsprozesses der Gemeinschaft ist auch Artikel 100a Absatz 4 eng auszulegen, wobei seine Anwendung strengen Maßstäben zu unterwerfen ist, und zwar sowohl bezüglich der einschlägigen Rechtfertigungsgründe als auch des Verwaltungs-Verfahrens für die Schutzklausel, das der Kommission eine Rolle zuweist, die keineswegs als rein verwaltungstechnisch gedacht ist, sondern voll ausgeschöpft werden muß, um eine wirksame Kontrolle der Bedingungen für die Geltendmachung der Ausnahme zu erreichen.

24 Hierbei liegt das grundlegende Erfordernis in der Gewährleistung einer einheitlichen Anwendung des Gemeinschaftsrechts als wichtigstem Mittel für die Errichtung und Aufrechterhaltung eines Binnenmarktes, der vor allem als ein homogener Rechtsraum anzusehen ist. Diametral entgegengesetzt hierzu ist aber eine Befugnis der Mitgliedstaaten, außerhalb des durch die Norm vorgesehenen Kontrollverfahrens einseitig von der Angleichungsmaßnahme abzuweichen. Die Ratio der Gemeinschaftsvorschrift gebietet somit, daß die Bestätigungs-Entscheidung, die die Kommission gegebenenfalls trifft, nachdem sie sich vergewissert hat, daß die betreffenden nationalen Maßnahmen kein Mittel zur willkürlichen Diskriminierung und keine verschleierte Beschränkung des Handels zwischen den Mitgliedstaaten darstellen, konstitutive Wirkung besitzt als unabdingbare Voraussetzung für die Anwendbarkeit der im Vergleich zu der Gemeinschaftsmaßnahme strengeren nationalen Bestimmungen. Artikel 100a Absatz 4 entspricht der Notwendigkeit, entgegengesetzte Interessen abzuwägen, nämlich zum einen die Harmonisierung der nationalen Regelungen, die sich unmittelbar auf das Funktionieren des Binnenmarktes auswirken, und zum anderen den Schutz von Werten, denen die Mitgliedstaaten besondere Bedeutung beimessen; andererseits ist aber ein Großteil dieser Erfordernisse (Gesundheit, Sicherheit, Umweltschutz und Verbraucherschutz) bereits bei der Ausarbeitung der Harmonisierungsmaßnahme gebührend zu berücksichtigen, wobei die Kommission gehalten ist, auf diesen Gebieten Vorschläge zu unterbreiten, bei denen von einem hohen Schutzniveau auszugehen ist (Artikel 100a Absatz 3). Eine enge Auslegung der Schutzklausel ist demnach auch dadurch gerechtfertigt, daß die Harmonisierungsregelung bereits ein hohes Schutzniveau gewährt, so daß kein Grund für eine Erweiterung des Interessenschutzes des Mitgliedstaats besteht.

25 Die vorstehenden Erwägungen stehen völlig im Einklang mit der Stellung der betreffenden Bestimmung im Vertragssystem. In der Nähe des Kapitels über die Angleichung der Rechtsvorschriften stehen die Wettbewerbsregeln, insbesondere die über staatliche Beihilfen, bei denen sich eine in mancher Hinsicht entsprechende Problematik ergeben kann. Die Gewährung der Beihilfe ist eine Ausnahme vom Funktionieren der Wettbewerbsregeln, und sie ist zulässig, wenn bestimmte Erfordernisse vorliegen, denen die Beihilfe gerecht werden muß (Artikel 92 Absätze 2 und 3 des Vertrages), wobei ein Kontrollverfahren vorgesehen ist, das der Kommission übertragen wurde. Artikel 93 Absatz 3 enthält für neue Beihilfen ein ähnliches Verfahren wie Artikel 100a Absatz 4. Der Staat muß die beabsichtigte Einführung der Beihilfe der Kommission rechtzeitig mitteilen, damit diese sich äußern kann. Ist die Kommission der Auffassung, daß ein derartiges Vorhaben mit dem Gemeinsamen Markt unvereinbar ist, leitet sie unverzüglich das in Artikel 93 Absatz 2 vorgesehene Verfahren ein; der Mitgliedstaat darf in der Zwischenzeit die beabsichtigten Maßnahmen nicht durchführen, bevor die Kommission eine abschließende Entscheidung erlassen hat. Das ausdrückliche Verbot, die beabsichtigte Beihilfemaßnahme inzwischen durchzuführen, entspringt einer Ratio, die auch dem Mechanismus des Artikels 100a zugrunde liegt, so daß es nicht ungerechtfertigt erscheint, auch im letzteren Fall der restriktiven Lösung Geltung zu verschaffen.

26 Diese Betrachtungen bezüglich einer vorzugsweise engen Auslegung der Schutzklausel unterliegen natürlich der Logik des Binnenmarktes, bei dem das Harmonisierungserfordernis im Vordergrund stehen muß. Außerhalb dieser Logik können Schutzklauseln anders wirken, was wiederum den strengeren Maßstab bestätigt, der an das Verhältnis zwischen der Harmonisierungsmaßnahme und der einseitigen Ausnahmeregelung im Rahmen des Artikels 100a Absatz 4 anzulegen ist.

Diese andersartige Wirkung zeigt sich bei Schutzmaßnahmen, die der Rat gemäß Artikel 130s des Vertrages zur Erreichung der umweltpolitischen Ziele trifft, wobei es dem Mitgliedstaat nach Artikel 130t ungeachtet einer etwaigen Harmonisierungsmaßnahme völlig freisteht, verstärkte Schutzmaßnahmen beizubehalten oder zu ergreifen. Solche Maßnahmen muß der Mitgliedstaat nur der Kommission mitteilen, ohne daß ein sonstiger Eingriff der Gemeinschaftsorgane vorgesehen ist. Im Gegensatz zu den Vorgängen im Bereich des Binnenmarktes entsprechen in diesem Fall die Harmonisierungsmaßnahme und die striktere nationale Vorschrift einem gleichen Grundziel, nämlich dem Umweltschütz. Dies rechtfertigt das andersartige System; daraus ergibt sich auch ein weiterer Faktor für die Differenzierung der der Realisierung des Binnenmarktes dienenden Instrumente im Vergleich zu diesem System.

27 Die Unanwendbarkeit der nationalen Vorschriften, solange diese nicht von der Kommission bestätigt wurden, ist im übrigen eine Lösung, die in der Rechtsprechung des Gerichtshofes bereits vorgesehen ist; so wird im Urteil Frankreich/Kommission ausgeführt: Ein Mitgliedstaat ist... erst dann befugt, die mitgeteilten einzelstaatlichen Bestimmungen anzuwenden, wenn er von der Kommission eine Entscheidung über ihre Bestätigung erhalten hat. Dieser Standpunkt wurde gerade durch das Erfordernis gerechtfertigt, zu vermeiden, daß den Maßnahmen zur Harmonisierung der nationalen Rechtsvorschriften und damit zur Realisierung des Binnenmarktes einseitig ihre Wirkung genommen werden kann.

An dieser Lösung ist meines Erachtens festzuhalten, auch wenn der Wortlaut des Artikels 100a Absatz 4 keine genauen Anhaltspunkte hierfür enthält. Diese Bestimmung verwendet zwar das Wort bestätigen, um den Inhalt der Entscheidung der Kommission zu bezeichnen, diese Bestätigung unterliegt aber einer Vergewisserung bezüglich der mitgeteilten Bestimmungen und ihrer Wirkungen auf den Handel zwischen Mitgliedstaaten. Die Vergewisserung umfaßt notwendigerweise eine Beurteilung dieser Wirkungen auf das Funktionieren des Binnenmarktes, wobei erst nach einem positiven Ergebnis dieser Kontrolle die Anwendung der betreffenden nationalen Vorschriften erfolgen kann. Andernfalls würde der Mitgliedstaat allein über die Schutzklausel entscheiden, da er seine nationalen Vorschriften in jedem Fall anwenden könnte, nachdem er seiner Mitteilungspflicht nachgekommen ist. Daraus entstünde eine Lähmung des Binnenmarktes und namentlich des freien Warenverkehrs aufgrund einer einseitigen, erst nachträglich kontrollierbaren Wahl, was eindeutig im Widerspruch zu den Erwartungen der Marktteilnehmer stünde, die sich schließlich mit den voneinander abweichenden Inhalten der nationalen Rechtsordnungen auseinandersetzen müßten. Man denke etwa an einen Fall, in dem ein Mitgliedstaat vielleicht bis zum letzten Tag vor Ablauf der Frist für die Umsetzung der Richtlinie in sein nationales Recht wartet, bis er der Kommission die strikteren Vorschriften mitteilt, die er weiter anwenden will; wenn man also die Lösung der Mitgliedstaaten akzeptieren würde, die Erklärungen im Laufe des Verfahrens abgegeben haben, so wäre hier die Anwendung der nationalen Vorschriften zu Lasten der harmonisierten Bestimmungen unvermeidlich, was zu einer Aufsplitterung der rechtlichen Homogenität führen würde, die hingegen durch die Richtlinie erreicht werden sollte.

Obgleich es möglich ist, zur Lösung des Problems durch Auslegung des Wortlauts des Artikels 100a Absatz 4 zu gelangen, sollte doch nicht vergessen werden, daß diese Bestimmung in einen koordinierten rechtlichen Rahmen fällt, der als Hauptziel die Harmonisierung (Artikel 100 Absatz 1), aber sicher nicht die Gewährleistung abweichender Maßnahmen zugunsten der Staaten, vorsieht.

Die zweite Frage des vorlegenden Gerichts bedarf somit einer Antwort, die die konstitutive Bedeutung der Entscheidung der Kommission bestätigt, so daß die alleinige Mitteilung der nationalen Maßnahme nicht deren Anwendung nach Ablauf der Frist für die Umsetzung der Richtlinie ermöglichen kann. Wenn die Richtlinie also unmittelbare Wirkungen in der nationalen Rechtsordnung entfalten kann, so sind diese auch nach der Mitteilung der abweichenden nationalen Maßnahme zu bejahen.

Die Verzögerung der Bestätigungsentscheidung der Kommission

28 Der wichtigste Punkt in der vorliegenden Rechtssache, der der dritten Frage des vorlegenden Gerichts zugrunde liegt und der durch die Erklärungen, die beim Gerichtshof eingereicht worden sind, klar aufgezeigt wird, ist der, ob die vorstehend dargelegte Lösung gerechtfertigt ist, wenn die Kommission, zuweilen in erheblichem Maße, jede Entscheidung über die ihr mitgeteilten nationalen Maßnahmen verzögert. Alle Mitgliedstaaten, die Erklärungen im vorliegenden Verfahren abgegeben haben, sind zu der Auffassung gelangt, daß es bei einem verzögerten Tätigwerden der Kommission über eine angemessene Frist hinaus möglich sein müßte, die abweichenden nationalen Maßnahmen anzuwenden, da die Bestätigung der Kommission in einem solchen Fall als stillschweigend gegeben anzusehen sei.

Die Rechtfertigung für diese Auslegungslösung ergebe sich im wesentlichen aus den Erfordernissen der Rechtssicherheit und des Vertrauensschutzes, die keine unangemessene Verzögerung einer Entscheidung der Kommission duldeten, vor allem wenn wichtige Interessen wie die in Artikel 100a Absatz 4 bezeichneten auf dem Spiel stünden.

29 Die Versuche, die angemessene Frist zu bestimmen, innerhalb deren die Entscheidung der Kommission zu treffen ist, führten zu recht unterschiedlichen Vorschlägen; sie reichen von einer Frist von zwei Monaten, innerhalb deren die Kommission nach der Rechtsprechung des Gerichtshofes über die Vereinbarkeit einer Beihilfe im Rahmen des Verfahrens nach Artikel 93 des Vertrages zu entscheiden hat, über den allgemeinen Begriff der kurzen Frist im Sinne der Richtlinie 89/107/EWG des Rates vom 21. Dezember 1988 zur Angleichung der Rechtsvorschriften der Mitgliedstaaten über Zusatzstoffe, die in Lebensmitteln verwendet werden dürfen, bis zu einer Frist von sechs Monaten nach dem neuen Wortlaut des Artikels 100a in der geänderten Fassung des Vertrages von Amsterdam, deren Ablauf bei Untätigkeit der Kommission dazu führt, daß die in den Absätzen 4 und 5 genannten einzelstaatlichen Bestimmungen als gebilligt [gelten].

Die große Vielfalt der vorgeschlagenen Lösungen ist bezeichnend dafür, daß versucht wird, durch Hermeneutik eine Regel zu schaffen, die es in Wirklichkeit nicht gibt. Artikel 100a Absatz 4 des Vertrages enthält keine genaue Begrenzung des Zeitraums, innerhalb dessen die Kommission die nationalen Bestimmungen prüfen muß, die ihr mitgeteilt wurden. Selbstverständlich muß die Kommission die Prüfung der nationalen Bestimmungen rechtzeitig vornehmen, ebenso wie es dem Mitgliedstaat obliegt, die nationalen Bestimmungen, die er weiter anwenden will, so früh wie möglich mitzuteilen. In dieser sozusagen physiologischen Dimension der Beziehungen zwischen Mitgliedstaat und Kommission bei der Anwendung einer nach Artikel 100a erlassenen Richtlinie könnte als letzter Termin, an dem die Kommission die ihr mitgeteilten Bestimmungen zu beurteilen hat, vernünftigerweise der Zeitpunkt angesehen werden, zu dem die Richtlinie spätestens umzusetzen ist; dadurch ließen sich Ungewißheiten vermeiden, da der Mitgliedstaat seine nationalen Vorschriften bis zu diesem Zeitpunkt rechtmäßig angewandt hätte. Danach müßte der Mitgliedstaat die harmonisierten Bestimmungen anwenden, wenn die Beurteilung der Kommission negativ ausgefallen ist, oder die mitgeteilten nationalen Vorschriften beibehalten, wenn hingegen eine Bestätigungsentscheidung ergangen ist.

30 Die Nichteinhaltung der Frist durch die Kommission — zuweilen mit erheblichen Verzögerungen gegenüber dem Zeitpunkt für die Umsetzung der Richtlinie — ist gegebenenfalls ein Verstoß gegen den Vertrag, insbesondere gegen die angemessene Frist, die sich aus den Artikeln 5 und 100a Absatz 4 des Vertrages ergibt. Das Mittel gegen eine Nichtbeachtung der Vertragsverpflichtungen kann nicht darin liegen, daß die Beziehungen zwischen Mitgliedstaaten und Organen verfälscht werden oder eine vom Vertrag verliehene Zuständigkeit entfällt, wie dies der Fall wäre, wenn die mitgeteilten nationalen Vorschriften als stillschweigend bestätigt angesehen würden.

Das Vertragssystem bietet Möglichkeiten, die eine korrekte Handhabung der Lage erlauben. Die Unterlassung der Kommission bedeutet nämlich eine Vertragsverletzung, die der Gerichtshof nach Artikel 175 feststellen und aufgrund der Klage eines Mitgliedstaats rügen kann. Dadurch ist eine gewisse Geschmeidigkeit des Systems erreicht, da der Gerichtshof zweifellos prüfen kann, ob die Zeit der Untätigkeit der Kommission die angemessene Grenze überschreitet, die sich aus den Artikeln 5 und 100a Absatz 4 ergibt, woraus eine schuldhafte Unterlassung entsteht, die bei der Klage auf Feststellung der Vertragsverletzung zu berücksichtigen ist. Der unvermeidliche Spielraum, über den der Gerichtshof in solchen Fällen im Hinblick auf die erforderliche Auslegung des angemessenen Charakters der Frist verfügt, erlaubt es dem Gemeinschaftsrichter, die Umstände des jeweiligen Falles gebührend zu berücksichtigen und insbesondere der Rechtzeitigkeit der Mitteilung des Mitgliedstaats Rechnung zu tragen, so daß ein starrer Automatismus vermieden wird, der bisweilen zu nicht gerechtfertigten Beschränkungen des Erfordernisses einer Harmonisierung führt, die die rechtzeitige Umsetzung der Richtlinie gewährleisten soll.

31 Die Erfordernisse, die unter dem Gesichtspunkt des Artikels 100a Absatz 4 eine Abweichung von der Harmonisierungsmaßnahme rechtfertigen können, sind zwar wesentliche Werte, die theoretisch nicht beeinträchtigt werden dürfen. Der betroffene Mitgliedstaat hat jedoch in einem solchen Fall die Möglichkeit, nach Maßgabe des Schutzsystems der Artikel 185 und 186 des Vertrages im Wege des vorläufigen Rechtsschutzes innerhalb der Fristen für die Klage auf Feststellung der rechtswidrigen Unterlassung der Kommission die vorläufigen Maßnahmen zu beantragen, die zur Wahrung dieser Werte erforderlich sind. So wäre es nicht undenkbar, daß die Anwendung der Richtlinie für diesen einzelnen Staat ausgesetzt wird.

Um die Gefahr im Verzug zu beurteilen, die eine unabdingbare Voraussetzung jeder vorläufigen Maßnahme darstellt, sind natürlich die entgegengesetzten Interessen gegeneinander abzuwägen, was mit der Notwendigkeit verbunden ist, das durch die Richtlinie bereits gewährleistete Schutzniveau zu berücksichtigen. In Fällen wie dem vorliegenden, in denen die Richtlinie selbst eine Harmonisierung im Hinblick auf den Gesundheitsschutz verwirklicht, ist nicht gesagt, daß der Anspruch des Mitgliedstaats zu Lasten der Homogenität des Marktes notwendigerweise sichergestellt werden muß. Das gerichtliche Verfahren dürfte somit geeignet sein, das Problem zu lösen, das — darauf sei nochmals hingewiesen — eine Frage darstellt, die mit einer Situation des pathologischen Funktionierens des Systems verbunden ist und als solche nicht die Regel bei der Handhabung der betreffenden Schutzklausel sein sollte.

32 Die Lösung, zu der ich somit gelange, verursacht zweifellos eine gewisse Diskontinuität im einschlägigen Rechtssystem innerhalb der betreffenden nationalen Rechtsordnung. Bis zum Ablauf der Frist für die Umsetzung der Richtlinie gelten nämlich die nationalen Vorschriften, danach ist die umgesetzte Richtlinie und später wiederum die nationale Regelung anzuwenden, falls in der Folge eine verspätete Bestätigungsentscheidung der Kommission ergeht. Derartige Folgen können jedoch insbesondere durch das aufgezeigte gerichtliche Mittel begrenzt werden. Im übrigen gelangt man zu keiner anderen Lage, wenn die gegenteilige Lösung gewählt wird. Wenn nämlich nach dem letzten Termin für die Umsetzung der Richtlinie eine angemessene Frist ablaufen muß, um die nationalen Vorschriften als stillschweigend bestätigt betrachten zu können, müßte der Mitgliedstaat in dieser Zeit logischerweise die Richtlinie umsetzen, es sei denn, man ginge davon aus, daß mit dem Ablauf der Umsetzungsfrist automatisch die Anwendung der mitgeteilten nationalen Vorschriften verbunden wäre, was aber aus den vorstehend dargelegten Gründen gegen die Logik des Systems verstoßen würde.

Demgemäß bringt die Relevanz der Richtlinie in der Zeit nach der Mitteilung der restriktiveren nationalen Vorschriften — unter der Voraussetzung, daß die hierfür erforderlichen Bedingungen erfüllt sind — die unmittelbare Wirkung dieser Richtlinie mit sich, auf die sich der einzelne berufen kann, gegen den ein Strafverfahren eröffnet wurde. Eine etwaige spätere Bestätigungsentscheidung der Kommission hemmt natürlich die Wirksamkeit der Richtlinie und bewirkt die Anwendbarkeit der nationalen Vorschriften.

Ergebnis

33 Aufgrund der vorstehenden Erwägungen schlage ich dem Gerichtshof vor, die vom Landskrona tingsrätt vorgelegten Vorabentscheidungsfragen wie folgt zu beantworten:

1. Eine aufgrund des Artikels 100a des Vertrages erlassene Richtlinie kann unmittelbare Wirkungen in der nationalen Rechtsordnung entfalten, wenn die Bestimmungen dieser Richtlinie die allgemeinen Bedingungen der Klarheit, der Genauigkeit und des unbedingten Charakters erfüllen und die Frist für die Umsetzung der Richtlinie in das innerstaatliche Recht abgelaufen ist.

2. Die Mitteilung der nationalen Vorschriften, die der betroffene Mitgliedstaat beibehalten will, durch diesen Staat gemäß Artikel 100a Absatz 4 des Vertrages schließt die unmittelbare Wirkung der aufgrund des Artikels 100a erlassenen Gemeinschaftsrichtlinie nicht aus, sofern die vorstehend unter 1 genannten Bedingungen erfüllt sind.

3. Die unmittelbare Wirkung der Gemeinschaftsrichtlinie entfällt nicht in der Zeit zwischen der Mitteilung durch den Mitgliedstaat und der Entscheidung der Kommission, unbeschadet einer anderen Beurteilung durch den Gerichtshof in der Sache oder im Rahmen einer einstweiligen Anordnung (Frage unter a); in der Zeit nach der Entscheidung der Kommission entfällt die unmittelbare Wirkung nur, wenn die Kommission die ihr mitgeteilten nationalen Vorschriften bestätigt hat (Frage unter b).