Europäischer Gerichtshof Schlussanträge des Generalanwalts vom 25.02.1999 – C-89/96

Schlußanträge des Generalanwalts

Antonio Saggio

vom 25. Februar 1999

1 Die Portugiesische Republik ersucht den Gerichtshof mit ihrer auf Artikel 173 EG-Vertrag gestützten Klage, die am 21. März 1996 in das Register der Kanzlei des Gerichtshofes eingetragen wurde, den Anhang V der Verordnung (EG) Nr. 3053/95 der Kommission vom 20. Dezember 1995 zur Änderung der Anhänge I, II, III, V, VI, VII, VIII, IX und XI der Verordnung (EWG) Nr. 3030/93 des Rates über die gemeinsame Einfuhrregelung für bestimmte Textilwaren mit Ursprung in Drittländern für nichtig zu erklären. Sie wendet sich also gegen den Rechtsakt, mit dem die Kommission Waren der Volkskunst und in Handwerksbetrieben hergestellte Waren aus Indien von den Einfuhrkontingenten ausgenommen hat, die für diese Waren aufgrund der Verordnung (EWG) Nr. 3030/93 vom 12. Oktober 1993 festgelegt worden sind.

Rechtlicher Rahmen

2 Die Verordnung Nr. 3030/93 sieht für die im Anhang I (Artikel 1) ausdrücklich genannten Waren ein System von Kontingentierungen vor, die jährlich festgelegt werden. Gemäß dem Wortlaut dieser Verordnung gilt dieses System nicht für Waren der Volkskunst und in Handwerksbetrieben hergestellte Waren. Artikel 3 Absatz 1 der Verordnung bestimmt nämlich:

Die in Anhang V aufgeführten Höchstmengen gelten nicht für die in den Anhängen VI und VIa beschriebenen handwerklichen Waren und Waren der Volkskunst, wenn bei ihrer Einfuhr eine von den zuständigen Behörden des Ursprungslandes nach Maßgabe der Anhänge VI und Via ausgestellte Bescheinigung vorgelegt wird und sie die übrigen in diesen Anhängen genannten Voraussetzungen erfüllen.

Anhang VI, auf den Artikel 3 ausdrücklich verweist, enthält in Ziffer 1 ein Verzeichnis der Waren, die als in Handwerksbetrieben hergestellte Waren und Waren der Volkskunst anzusehen sind. Anhang Via enthält eine Ausnahmebestimmung zu der Einfuhrregelung für Textilwaren der Volkskunst und aus handwerklichen Betrieben; vor allem werden danach Ausfuhren von handgefertigten Kleidungsstücken, die in Handwerksbetrieben Indiens aus den in Ziffer 1 des Anhangs VI genannten Geweben hergestellt werden... in die in Anhang V aufgeführten Höchstmengen einbezogen. Somit sollen in Handwerksbetrieben hergestellte Waren mit Ursprung in Indien nicht zu den Waren gehören, die vom Kontingentierungssystem ausgenommen sind.

Hinsichtlich der Befugnisse der Kommission bestimmt Artikel 19 der Verordnung Nr. 3030/93: Änderungen der Anhänge dieser Verordnung, die erforderlich sind, damit dem Abschluß, der Änderung oder dem Außerkrafttreten von Abkommen, Protokollen oder Vereinbarungen mit Drittländern oder Änderungen der Gemeinschaftsvorschriften über Statistiken, Zollregelungen oder gemeinsame Einfuhrregelungen Rechnung getragen werden kann, werden nach dem Verfahren des Artikels 17 vorgenommen. Artikel 17 sieht die Einsetzung eines Textilausschusses vor, der sich aus Vertretern der Mitgliedstaaten zusammensetzt und in dem der Vertreter der Kommission den Vorsitz führt, und enthält eine Reihe von Verfahrensvorschriften, wonach die Kommission die beabsichtigten Maßnahmen erlassen kann, wenn sie mit der Stellungnahme des Ausschusses zu dem Entwurf des Vorsitzenden übereinstimmen (Artikel 17 Absatz 4 Unterabsatz 2).

3 Am 31. Dezember 1994 paraphierte die Kommission im Zuge der Verhandlungen der Uruguay-Runde eine Vereinbarung mit Indien betreffend Vereinbarungen über den Marktzugang für Textilwaren.

Nach dieser Vereinbarung bindet die indische Regierung ihre Zölle auf die im Anhang [der Vereinbarung] genannten Textilund Bekleidungswaren gemäß dem Zeitplan und den Sätzen in diesem Anhang (Nummer 2 der Vereinbarung); die Europäische Gemeinschaft beseitigt im Einklang mit Artikel 5 des zwischen der Europäischen Gemeinschaft und der Republik Indien geschlossenen Abkommens vom 1. Januar 1995 an sämtliche Beschränkungen für indische Ausfuhren von auf Handwebstühlen und in Handwerksbetrieben hergestellten Waren (Nummer 5 der Vereinbarung). Außerdem hat sich die Gemeinschaft danach verpflichtet, Anträge der indischen Regierung auf Anwendung besonderer Flexibilität — zusätzlich zu der im Rahmen des bilateralen Textilabkommens vorgesehenen Flexibilität bis in Höhe bestimmter, in der Vereinbarung einzeln angegebener Beträge wohlwollend zu prüfen. Schließlich ist vorgesehen, daß die indische Regierung diese besondere Flexibilität in Form von Übertragungen auf das folgende Kontingentsjahr, Übertragungen zwischen Kategorien und einer Ausnutzung im Vorgriff im Rahmen der bestehenden Möglichkeiten bis zur Ausschöpfung der Höchstmengen nutzt (Nummer 6 der Vereinbarung).

4 Am 26. Februar 1996 erließ der Rat den Beschluß 96/386/EG über den Abschluß von Vereinbarungen zwischen der Europäischen Gemeinschaft und der Islamischen Republik Pakistan sowie zwischen der Europäischen Gemeinschaft und der Republik Indien über den Marktzugang für Textilwaren.

Sachverhalt und Verfahren

5 Die Kommission hatte mit der im vorliegenden Fall angefochtenen Verordnung Nr. 3053/95 den Anhang VI der Verordnung Nr. 3030/93 geändert und den Anhang VIa (Artikel 1 Absätze 5 und 6) aufgehoben, so daß die auf Handwebstühlen hergestellten Waren und bestimmte Waren der Volkskunst mit Ursprung in Indien damit von den Kontingenten der in die Gemeinschaft eingeführten Textilwaren ausgenommen waren. Die Kommission verweist in der 14. Begründungserwägung dieser Verordnung ausdrücklich auf die mit der Republik Indien getroffene Vereinbarung und stellt fest, daß diese Vereinbarung die Beseitigung von mengenmäßigen Beschränkungen für die Einfuhr bestimmter auf handbetriebenen Webstühlen gewebter Waren und bestimmter Waren der Volkskunst mit Ursprung in der Republik Indien vorsehe. Nach Artikel 2 Absatz 2 gilt die Verordnung schließlich rückwirkend vom 1. Januar 1995 an.

6 Die Portugiesische Republik hat die Verordnung Nr. 3053/95 mit einer Klage angefochten, die am 21. März 1996 bei der Kanzlei des Gerichtshofes eingegangen ist.

7 Während des schriftlichen Verfahrens, genauer gesagt am 19. Juli 1996, hob die Kommission den angefochtenen Rechtsakt auf: Sie erließ die Verordnung (EG) Nr. 1410/96 zur Teilaufhebung der Verordnung Nr. 3053/95. Artikel 1 Absatz 1 der Verordnung Nr. 1410/96 bestimmt: Die Verordnung (EG) Nr. 3053/95 wird rückwirkend zum 1. Januar 1995 aufgehoben, soweit in ihrem Artikel 1 Absätze 5 und 6 die Anhänge VI und Via der Verordnung (EWG) Nr. 3030/93 geändert und/oder gestrichen werden. Artikel 1 Absatz 2 lautet: Die in Absatz 1 genannte Teilaufhebung der Verordnung (EG) Nr. 3053/95 läßt die Rechte unberührt, die durch die Annahme jener Verordnung für deren Adressaten zwischen dem 1. Januar 1995 und dem Inkrafttreten dieser Verordnung begründet wurden.

Die Kommission räumt in der ersten Begründungserwägung der Aufhebungsverordnung ein, daß sie zum Zeitpunkt des Erlasses der Verordnung Nr. 3053/95 nicht gemäß Artikel 19 der Verordnung (EWG) Nr. 3030/93 dazu befugt war, da der Rat zu diesem Zeitpunkt noch nicht beschlossen hatte, die von der Kommission mit Indien und Pakistan ausgehandelten Vereinbarungen über den Marktzugang zu schließen oder vorläufig anzuwenden, so daß die Verordnung (EG) Nr. 3053/95 einen Formfehler auf [weist], der mindestens ihre teilweise Zurückziehung oder Aufhebung rechtfertigt.

Zur Zulässigkeit

8 Die Portugiesische Republik trägt vor, sie habe trotz der Aufhebung des angefochtenen Rechtsakts noch immer ein Klageinteresse. Die Aufhebung beseitige nämlich nicht das Interesse an der erhobenen Klage, da sie der Nichtigerklärung des Rechtsakts nicht gleichkomme. Im vorliegenden Fall sei insbesondere das Interesse der Portugiesischen Republik an der Feststellung der Rechtswidrigkeit des angefochtenen Rechtsakts und somit der Ahndung eines bestimmten Verhaltens der Kommission nicht entfallen. Außerdem gebe die Feststellung einer solchen Rechtswidrigkeit den geschädigten Wirtschaftsteilnehmern und der. Portugiesischen Republik selber die Möglichkeit, etwaige Schadensersatzansprüche geltend zu machen. Schließlich erzeuge die angefochtene Verordnung, da der Aufhebungsakt die Wirkungen der Verordnung Nr. 3053/95 bis zum Zeitpunkt ihrer Aufhebung, d. h. vom 1. Januar 1995 bis zum 21. Juli 1996 unberührt lasse, zum Zeitpunkt der Klage noch Wirkungen.

9 Die Kommission vertritt demgegenüber die Auffassung, daß sich der Rechtsstreit durch Erlaß der Verordnung Nr. 1410/96 erledigt habe. Im Gegensatz zu dem Vorbringen der Portugiesischen Republik ergebe sich nämlich aus der Rechtsprechung des Gerichtshofes, daß die Aufhebung der Nichtigerklärung gleichkomme und die Klägerin mit der Aufhebung des angefochtenen Rechtsakts das einzige Ergebnis erzielt, das sie mit ihrer Klage hätte erreichen können (Beschluß vom 8. März 1993 in der Rechtssache C-123/92, Lezzi Pietro/Kommission, Slg. 1993, I-809). Zu etwaigen Schadensersatzforderungen erklärt die Kommission, sie habe in den Begründungserwägungen des Aufhebungsakts die Rechtswidrigkeit der angefochtenen Regelung ausdrücklich anerkannt. Was schließlich die Ausführungen zu den Wirkungen des aufgehobenen Rechtsakts betreffe, so hätten die bereits eingetretenen Wirkungen der Verordnung Nr. 3053/95, die ja die Beseitigung der mengenmäßigen Beschränkungen für in Handwerksbetrieben hergestellte Waren und Waren der Volkskunst aus Indien vorgesehen habe, zu diesem Zeitpunkt nicht mehr rückgängig gemacht werden können. Diese Wirkungen seien bereits unabänderbar geworden, da die gemäß der Verordnung Nr. 3053/95 auf dem innergemeinschaftlichen Markt in den freien Verkehr gebrachten Waren jedenfalls nicht mehr aufzufinden gewesen seien. Die Kommission sei jedenfalls selber unabhängig von der Verordnung Nr. 1410/96 bei Erlaß dieser Verordnung nicht in der Lage gewesen, die konkreten Auswirkungen des aufgehobenen Rechtsakts festzustellen. Durch die Begrenzung der Auswirkungen der Aufhebung habe sie nur jede Möglichkeit störender Einflüsse auf den Markt ausschließen wollen.

10 Es ist unbestreitbar, daß die Aufhebung des angefochtenen Rechtsakts im allgemeinen zur Erledigung des Rechtsstreits führt. Was nämlich das Klageinteresse betrifft, so kommt die Aufhebung im Prinzip der Nichtigerklärung des Rechtsakts gleich, wie der Gerichtshof in dem Beschluß Lezzi Pietro/Kommission festgestellt hat. Außerdem läßt die Aufhebung eines Rechtsakts entgegen der Meinung der Portugiesischen Republik einen etwaigen Schadensersatzanspruch der geschädigten Wirtschaftsteilnehmer völlig unberührt. Hinzu kommt, daß die Kommission im vorliegenden Fall ausdrücklich anerkannt hat, daß die Verordnung Nr. 3053/95 teilweise rechtswidrig ist.

Im vorliegenden Fall spricht jedoch einiges dafür, daß das Interesse an einer Klage auf Nichtigerklärung der Verordnung Nr. 3053/95 durch die Verordnung Nr. 1410/96 zur Teilaufhebung dieser Verordnung nicht entfallen ist. Die Besonderheit der vorliegenden Klage besteht darin, daß die Kommission mit der Verordnung zur Aufhebung des angefochtenen Rechtsakts dessen sämtliche Wirkungen bis zum Tag der Aufhebung, d. h. vom 1. Januar 1995 bis zum 21. Juli 1996, aufrechterhalten hat. Die Klägerin hatte zweifellos ein Interesse daran, daß auch diese Wirkungen rückgängig gemacht werden, damit sämtliche Wirkungen des Rechtsakts ex tunc beseitigt sind und ein Anspruch auf Ersatz der durch diesen Rechtsakt in dem fraglichen Zeitraum entstandenen Schäden nachgewiesen ist.

Man könnte sich fragen, ob das zu erlassende Urteil in Wirklichkeit nicht die Rechtmäßigkeit der Verordnung Nr. 1410/96 betreffen wird, da der Gerichtshof tatsächlich über die durch diesen Rechtsakt aufrechterhaltenen Wirkungen der ersten Verordnung entscheidet. Kurz gesagt könnte man sich fragen, ob es zulässig ist, über einen Rechtsakt zu entscheiden, der, weil nicht angefochten, als bestandskräftig anzusehen ist.

Meines Erachtens berührt aber diese Erwägung — selbst wenn sie nicht ganz unbegründet erscheint — nicht die Beurteilung der von der Kommission erhobenen Einrede der Unzulässigkeit, denn sie betrifft die Auswirkungen eines etwaigen Urteils über die Nichtigerklärung der Verordnung Nr. 3053/95, das zwangsläufig auch den Rechtsakt zur Aufhebung der angefochtenen Verordnung berührt.

Zur Begründetheit

11 Die Portugiesische Republik stützt die Rechtswidrigkeit des angefochtenen Rechtsakts auf zwei Argumente: Die Unzuständigkeit der Kommission und die Rechtswidrigkeit der in Artikel 2 Absatz 2 der Verordnung Nr. 3053/95 vorgesehenen Rückwirkung.

12 Zu ihrem ersten Klagegrund trägt sie vor, daß die Kommission nach Artikel 19 der Verordnung Nr. 3030/93 nur im Zusammenhang mit dem Abschluß von Abkommen, Protokollen oder Vereinbarungen befugt sei, die Verordnung zu ändern. Gemäß Artikel 228 EG-Vertrag sei für den Abschluß derartiger völkerrechtlicher Verträge dagegen der Rat zuständig. Im vorliegenden Fall habe der Rat das Abkommen mit der Republik Indien erst im Februar 1996 geschlossen, so daß die Kommission im Dezember 1995 nicht zu einer Änderung der Verordnung Nr. 3030/93 befugt gewesen sei. Die Kommission hätte die Vereinbarung auch nicht vorläufig anwenden können, da auch hierfür ausschließlich der Rat zuständig sei, der als einziges Organ zum Abschluß — auch vorläufiger — völkerrechtlicher Vereinbarungen im Sinne des Artikels 228 EG-Vertrag befugt sei. Die Frage der vorläufigen Anwendbarkeit des Abkommens habe zwar auf der Tagesordnung des (in Artikel 17 der Verordnung Nr. 3030/93 vorgesehenen) Textilaus-schusses vom 13. Dezember 1995 gestanden, die Kommission habe aber die angefochtene Verordnung schon am 20. Dezember 1995 erlassen.

13 Die Beklagte trägt in ihrer Klagebeantwortung vor, daß sie zum Zeitpunkt des Erlasses des angefochtenen Rechtsakts zur Aufhebung der Verordnung Nr. 3030/93 bereits befugt gewesen sei. Die Befugnis zur Änderung der genannten Verordnung bestehe nämlich bei extensiver Auslegung aus Artikel 19 der Verordnung Nr. 3030/93 dann, wenn dies zur Durchführung der von der Gemeinschaft auf internationaler Ebene getroffenen Vereinbarungen erforderlich sei. Die Kommission hat in der 14. Begründungserwägung der Verordnung Nr. 1410/96, durch die die angefochtene Verordnung aufgehoben worden ist, jedoch anerkannt, daß sie im Dezember 1995 nicht befugt war, die Durchführungsvorschriften zu der Vereinbarung von 1994 zu erlassen. Selbst wenn man die Rüge der Klägerin als begründet ansehe — so die Kommission —, komme eine Nichtigerklärung der angefochtenen Verordnung nicht in Betracht, denn zum einen handele es sich bei dem geltend gemachten Fehler um einen reinen Formfehler und zum anderen sei die von der Portugiesischen Republik geltend gemachte Rechtswidrigkeit durch den Beschluß des Rates vom 26. Februar 1996 über den endgültigen Abschluß des in der Vereinbarung vom Dezember 1994 vorgesehenen Abkommens mit der Republik Indien geheilt worden.

14 Abgesehen davon, daß die Kommission die Rüge ihrer Unzuständigkeit für den Erlaß des angefochtenen Rechtsakts anerkannt hat, bestimmt Artikel 19 der Verordnung Nr. 3030/93, der die Übertragung dieser Zuständigkeit betrifft, auf jeden Fall folgendes: Änderungen der Anhänge dieser Verordnung, die erforderlich sind, damit dem Abschluß, der Änderung oder dem Außerkrafttreten von Abkommen, Protokollen oder Vereinbarungen mit Drittländern oder Änderungen der Gemeinschaftsvorschriften über Statistiken, Zollregelungen oder gemeinsame Einfuhrregelungen Rechnung getragen werden kann, werden nach dem Verfahren des Artikels 17 vorgenommen. Artikel 17 enthält eine Reihe von Verfahrensregeln, nach denen die Kommission die beabsichtigten Maßnahmen erlassen kann, wenn sie mit der Stellungnahme des Textilausschusses zum Vorschlag seines Vorsitzenden (der die Kommission vertritt) übereinstimmen (Artikel 17 Absatz 4 zweiter Unterabsatz).

Ich halte es für offensichtlich, daß Artikel 17 in Verbindung mit Artikel 19 der Verordnung Nr. 3030/93 der Kommission nicht die Befugnis verleiht, die Verordnung vor dem Abschluß völkerrechtlicher Verträge zu ändern. Jede andere Auslegung liefe darauf hinaus, daß die Kommission befugt wäre, noch nicht geschlossene völkerrechtliche Verträge auszuführen und sie somit in Gemeinschaftsrecht umzusetzen, so daß das Organ, das die völkerrechtlichen Verträge auf dem Gebiet der Handelspolitik im allgemeinen aushandelt, befugt wäre, diese Verträge wirksam werden zu lassen, bevor sie vom Rat geschlossen worden sind. Die Verordnung sieht eine derartige Zuständigkeitsübertragung übrigens nicht vor. Eine solche Übertragung ist somit auszuschließen.

Aufgrund dieser Überlegungen meine ich, daß die Verordnung Nr. 3053/95 hinsichtlich der Vorschriften über die Freistellung der in Handwerksbetrieben hergestellten Waren und Waren der Volkskunst aus Indien für nichtig zu erklären ist, da sie von einem unzuständigen Organ erlassen wurde.

15 Nachdem der erste Klagegrund sich als begründet erwiesen hat, erübrigt sich eine Prüfung des zweiten Klagegrundes.

Zur Anwendung des Artikels 174 Absatz 2 EG-Vertrag

16 Die Kommission beantragt hilfsweise für den Fall, daß die Klage für begründet erklärt werden sollte, die bereits eingetretenen Wirkungen des angefochtenen Rechtsakts aufrechtzuerhalten. Die zeitliche Beschränkung der Wirkungen des Urteils würde vermeiden, daß die Rechte bei der Einfuhr, die den Wirtschaftsteilnehmern der Branche aufgrund von Anhang V der angefochtenen Verordnung hätten zuerkannt werden können, und die Erwartungen, die die von der Gemeinschaft international eingegangenen Verpflichtungen bei diesen Wirtschaftsteilnehmern geweckt hätten, beeinträchtigt würden.

17 Dieser Antrag ist meines Erachtens zurückzuweisen, da es offenbar keine etwaigen Ansprüche oder sonstigen subjektiven Situationen gibt, die durch eine Nichtigerklärung des angefochtenen Rechtsakts ex tunc in Frage gestellt werden könnten. Die aufgrund des streitigen Beschlusses bereits in die Gemeinschaft eingeführten Waren, die innerhalb der Gemeinschaft im freien Verkehr befindlich sind, sind nicht mehr auffindbar. Was die noch nicht ausgeübten Rechte bei der Einfuhr angeht — falls es solche gibt —, so beruhen diese auf einer rechtswidrigen Handlung, deren Nichtigerklärung keine Folgen haben kann, die die Anwendung des Artikels 174 Absatz 2 EG-Vertrag rechtfertigten. Eine Änderung der Einfuhrregelung ist nämlich ein mit der Art der Tätigkeiten des Wirtschaftsteilnehmers verbundenes Risiko; genauso, wie der Wirtschaftsteilnehmer Vorteile aus diesen Tätigkeiten zieht, muß er auch die normalen mit ihnen zusammenhängenden Risiken tragen (gemäß dem bekannten Erfahrungssatz ubi commoda ibi incommoda). Die Begrenzung der Wirkungen einer solchen Nichtigerklärung nach Artikel 174 Absatz 2 EG-Vertrag würde nämlich darauf hinauslaufen, daß der Gemeinschaftsrichter die Folgen der Rechtswidrigkeit angefochtener Rechtsakte, die sich auf die Rechtssphäre der Wirtschaftsteilnehmer auswirken können, nicht ex tunc beseitigen könnte.

Ergebnis

18 Aus diesen Gründen schlage ich dem Gerichtshof vor,

den Anhang V der Verordnung (EG) Nr. 3053/95 der Kommission vom 20. Dezember 1995 zur Änderung der Anhänge I, II, III, V, VI, VII, VIII, IX und XI der Verordnung (EWG) Nr. 3030/93 des Rates über die gemeinsame Einfuhrregelung für bestimmte Textilwaren mit Ursprung in Drittländern für nichtig zu erklären;

den Antrag der Kommission der Europäischen Gemeinschaften, die Wirkungen der angefochtenen Verordnung gemäß Artikel 174 Absatz 2 EG-Vertrag für fortgeltend zu erklären, zurückzuweisen;

der Kommission der Europäischen Gemeinschaften die Kosten des Verfahrens aufzuerlegen.