Europäischer Gerichtshof Schlussanträge des Generalanwalts vom 02.03.1999 – C-355/97

Schlußanträge des Generalanwalts

Antonio La Pergola

vom 2. März 1999

1 Im vorliegenden Vorabentscheidungsverfahren ersucht der Oberste Gerichtshof um eine Auslegung des Artikels 70 der Akte über die Bedingungen des Beitritts des Königreichs Norwegen, der Republik Österreich, der Republik Finnland und des Königreichs Schweden und die Anpassungen der die Europäischen Union begründenden Verträge (im folgenden: Beitrittsakte). Er möchte insbesondere wissen, ob die Ausnahmebestimmung dieses Artikels 70 auch nach dem Beitritt erlassene Rechtsvorschriften wie die österreichischen Rechtsvorschriften über Zweitwohnungen umfaßt.

Rechtlicher und tatsächlicher Rahmen des Ausgangsverfahrens

Nationaler rechtlicher Rahmen

2 Aus der Darlegung der im vorliegenden Verfahren einschlägigen Rechtsvorschriften des Landes Tirol über den Erwerb von Grundeigentum durch das vorlegende Gericht ergibt sich folgendes:

Maßgeblich sind im vorliegenden Fall die Vorschriften, die der Verwaltung die Aktivlegitimation zur Anfechtung von Grundstücksgeschäften übertragen. Im Vorlagebeschluß werden in diesem Zusammenhang drei Gesetze genannt. Das erste, das sogenannte TGVG 1983, sah vor, daß der Eigentumserwerb durch natürliche Personen, die die österreichische Staatsbürgerschaft nicht besitzen, oder durch juristische Personen, die ihren Sitz im Ausland haben oder die sich überwiegend in ausländischem Besitz befinden, der Zustimmung der Grundverkehrsbehörde bedarf. Für den Fall des Erwerbs des Grundstücks ohne die vorgeschriebene Zustimmung wurde die Nichtigkeit des Grundstückserwerbs angedroht. Mit dem TGVG 1991 wurde eine Vorschrift eingeführt, nach der der Landesgrundverkehrsreferent bei Gericht Klage auf Feststellung erheben [kann], ob ein Rechtsgeschäft nichtig ist, wenn Grund zur Annahme besteht, daß ein Schein- oder Umgehungsgeschäft vorliegt.

Das zweite Gesetz, das TGVG 1993, trat an die Stelle der früheren Regelung. § 35 Absatz 2 sah weiterhin eine Aktivlegitimation des Landesgrundverkehrsreferenten vor, der die Nichtigkeit von Scheinoder Umgehungsgeschäften geltend machen durfte. § 40 erstreckte das Klagerecht des Landesgrundverkehrsreferenten auf alle beim Inkrafttreten dieses Gesetzes bestehenden Geschäfte. § 40 sah ferner die Geltung des TGVG 1983 für vor diesem Zeitpunkt geschlossene Rechtsgeschäfte vor.

1996führte der Gesetzgeber des Landes Tirol eine neue Änderung ein, nämlich das TGVG 1996, das am 1. Oktober 1996 in Kraft trat. Im Vorlagebeschluß werden aus dieser Regelung § 35 Absatz 1, der die entsprechende Vorschrift des TGVG 1993 übernimmt, und § 40 zitiert, der die Übergangsvorschriften enthält. Von Bedeutung ist vorliegend insbesondere § 40 Absatz 5, der wie folgt lautet: Das Recht des Landesgrundverkehrsreferenten, nach § 35 Abs. 1 Feststellungsklage zu erheben, erstreckt sich auch auf die vor dem Inkrafttreten dieses Gesetzes abgeschlossenen Schein- und Umgehungsgeschäfte. Auf Verfahren nach § 35 Abs. 1, die ein vor dem 1. Jänner 1994 abgeschlossenes Schein- oder Umgehungsgeschäft zum Gegenstand haben, ist das Grundverkehrsgesetz 1983 anzuwenden.

3 Auf diesem rechtlichen Hintergrund ergingen kurz nacheinander zwei Erkenntnisse des österreichischen Verfassungsgerichtshofs. Mit dem ersten Erkenntnis vom 28. September 1996 wurde das Gesetz vom 3. Juli 1991 zur Änderung des TGVG 1983 für verfassungswidrig erklärt, dessen Vorschriften somit unanwendbar wurden. Mit dem zweiten Erkenntnis vom 10. Dezember 1996 erklärte der Verfassungsgerichtshof das TGVG 1993 für verfassungswidrig; seine Vorschriften waren somit in anhängigen Verfahren nicht mehr anwendbar, mit Ausnahme derjenigen, deren Aufrechterhaltung sich — wie das vorlegende Gericht ausführt — aus der Verweisung in § 40 Absatz 4 des TGVG 1996 ergab.

Sachverhalt und Ausgangsverfahren

4 Der Sachverhalt des Ausgangsverfahrens fügt sich in den soeben beschriebenen Rahmen ein. Am 14. Oktober 1983 wurde zwischen der Beck Liegenschaftsverwaltungsgesellschaft mbH mit Sitz in Fieberbrunn (Österreich) und der Bergdorf Wohnbau Gesellschaft mbH in Liquidation mit Sitz in Zell am See (ebenfalls Österreich) ein Kaufvertrag über eine Wohnung im Bezirk Kitzbühel geschlossen.

5 Mit seiner am 28. März 1994 beim Landesgericht Innsbruck erhobenen Klage begehrte der Landesgrundverkehrsreferent aufgrund des TGVG 1983 die Feststellung der Nichtigkeit dieses Kaufvertrags mit der Begründung, es handele sich um ein Scheinoder Umgehungsgeschäft. Aus dem Vorlagebeschluß geht jedoch nicht hervor, aufgrund welcher Anhaltspunkte ein Scheinoder Umgehungsgeschäft angenommen wurde. Nähere Angaben hierzu enthalten die schriftlichen Erklärungen, die der Landesgrundverkehrsreferent beim Gerichtshof eingereicht hat: Dieser führt aus, daß die Gesellschaftsanteile der Käuferin nach Abschluß des Grundstücksgeschäfts von deutschen Staatsangehörigen erworben worden seien. Das Umgehungsgeschäft bestehe somit darin, daß mit Hilfe der Vertragskonstruktion, bei der das Grundstück zunächst von einer österreichischen Gesellschaft gekauft werde und dann die Gesellschaftsanteile an deutsche Staatsangehörige abgetreten würden, die Tiroler Regelung über den Erwerb von Grundstücken durch Ausländer umgangen werde. Diese tatsächlichen Umstände werden jedoch vom vorlegenden Gericht und den anderen Beteiligten, die Erklärungen abgegeben haben, nicht näher beschrieben — ja nicht einmal erwähnt.

Der Klage wurde in der ersten Instanz stattgegeben. Die unterlegenen Parteien legten Berufung ein und wendeten sich gegen die Annahme eines Umgehungsgeschäfts sowie gegen eine Aktivlegitimation des Landesgrundverkehrsreferenten. Mit Urteil vom 28. Juni 1995 bestätigte das Oberlandesgericht Innsbruck jedoch die Entscheidung des Erstgerichts.

6 Gegen das Berufungsurteil wurde Revision beim vorlegenden Gericht eingelegt, das zunächst auf die Aktivlegitimation des Landesgrundverkehrsreferenten zur Anfechtung des im Ausgangsverfahren streitigen Grundstücksgeschäfts eingeht.

Das vorlegende Gericht stellt das Problem wie folgt dar: Nach den vorgenannten Erkenntnissen des Verfassungsgerichtshofs seien das TGVG 1983 und das TGVG 1993 im vorliegenden Fall nicht mehr anwendbar. Daraus folge, daß die Klagelegitimation der Behörde nur noch auf dem TGVG 1996, insbesondere auf den Übergangsvorschriften des § 40, beruhen könne, der wiederum bezüglich einiger Aspekte auf die früheren Regelungen aus den Jahren 1983 und 1993 verweise. Im Grunde genommen seien die früheren Rechtsvorschriften, obwohl sie für verfassungswidrig erklärt worden seien, im vorliegenden Fall aufgrund der Verweisung in § 40 des TGVG 1996 weiterhin anwendbar. Nur aufgrund der Vorschriften dieses Gesetzes könne die Aktivlegitimation des Landesgrundverkehrsreferenten im Ausgangsverfahren anerkannt werden. Das vorlegende Gericht hält es jedoch für möglich, daß Artikel 70 der Beitrittsakte der Anwendung des TGVG 1996 entgegenstehen könnte. Artikel 70 erlaubt es Osterreich, abweichend von den Bestimmungen der Verträge während einer Übergangszeit seine bestehenden Rechtsvorschriften betreffend Zweitwohnungen beizubehalten. Die Ausnahmebestimmung erfaßt jedoch ausdrücklich nur die zur Zeit des Beitritts bestehenden Rechtsvorschriften, während das TGVG 1996 — in dem die Vorschriften enthalten sind, aus denen sich die Klagebefugnis der Verwaltungsbehörde im Ausgangsverfahren ergeben soll — später erlassen wurde. Das vorlegende Gericht möchte daher wissen, ob das TGVG 1996 unter den Umständen des vorliegenden Falles in den Anwendungsbereich der Ausnahmebestimmung des Artikels 70 der Beitrittsakte fallen kann. Die zur Vorabentscheidung vorgelegte Frage lautet:

Ist Artikel 70 der Akte über die Bedingungen des Beitritts der Republik Österreich, der Republik Finnland und des Königreichs Schweden und die Anpassungen der die Europäische Union begründenden Verträge, wonach abweichend von den Verpflichtungen im Rahmen der die Europäische Union begründenden Verträge die Republik Österreich ihre bestehenden Rechtsvorschriften betreffend Zweitwohnungen während eines Zeitraumes von fünf Jahren ab dem Beitritt (1.1. 1995) beibehalten kann, so auszulegen, daß die Übergangsbestimmungen des § 40 Absätze 2 und 5 des am 1.10.1996 in Kraft getretenen Tiroler Grundverkehrsgesetzes 1996, Landesgesetzblatt für Tirol Nr. 61/1996, unter den Begriff der bestehenden Rechtsvorschriften fallen oder sind diese Bestimmungen dann als neue Rechtsvorschriften anzusehen, wenn auf Grund von Erkenntnissen des österreichischen Verfassungsgerichtshofes die Vorschriften früherer Tiroler Grundverkehrsgesetze auf den vorliegenden Fall nicht anzuwenden waren?

Zur Zuständigkeit des Gerichtshofes

7 Die Kommission und die österreichische Regierung vertreten übereinstimmend die Auffassung, daß der Gerichtshof die Frage des vorlegenden Gerichts nicht beantworten solle. Die Beschreibung des tatsächlichen und rechtlichen Zusammenhangs im Vorlagebeschluß sei unvollständig; der Gerichtshof könne daher weder die Tragweite der Frage noch deren Sachdienlichkeit für die Entscheidung des Ausgangsrechtsstreits beurteilen. Lege man die Angaben des vorlegenden Gerichts zugrunde, so scheine es sich vielmehr um eine rein hypothetische Frage zu handeln. Vor allem falle der vorliegende Fall nicht in den Anwendungsbereich des Gemeinschaftsrechts, da das streitige Geschäft 1983, also noch vor dem Beitritt Österreichs zur Gemeinschaft, geschlossen worden sei. Es liege daher ein Fall der Unanwendbarkeit des Gemeinschaftsrechts ratione temporis vor. Hinzu komme, daß alle den vorliegenden Rechtsstreit kennzeichnenden Umstände für einen innerstaatlichen Sachverhalt sprächen. Es handele sich somit um einen dem Anwendungsbereich der Gemeinschaftsbestimmungen gänzlich entzogenen Fall.

8 Dieser Auffassung ist meines Erachtens zu folgen. Der Gerichtshof vertritt in seiner Rechtsprechung eindeutig die Ansicht, daß das Erfordernis, zu einer für das nationale Gericht sachdienlichen Auslegung des Gemeinschaftsrechts zu gelangen, [verlangt,] daß dieses Gericht den tatsächlichen und rechtlichen Rahmen der von ihm gestellten Fragen umreißt oder zumindest die tatsächlichen Annahmen erläutert, auf denen diese Fragen beruhen. Dieses Erfordernis bedeutet, daß das nationale Gericht den das Ausgangsverfahren kennzeichnenden tatsächlichen und rechtlichen Rahmen erschöpfend darlegen muß. Dies dient dem zweifachen Zweck, den Regierungen der Mitgliedstaaten und den anderen Beteiligten die Möglichkeit [zu] geben..., gemäß Artikel 20 der Satzung des Gerichtshofes Erklärungen abzugeben, und den Gerichtshof in die Lage zu versetzen, die Grundlage seiner eigenen Zuständigkeit für die Beantwortung der vom nationalen Gericht aufgeworfenen Fragen zu prüfen. Dieses hat nämlich die Notwendigkeit und Erheblichkeit der Fragen, die es dem Gerichtshof vorlegt, zu beurteilen; jedoch behält sich der Gerichtshof das Recht zur Nachprüfung dieser Beurteilung vor, um feststellen zu können, ob die Auslegung der Gemeinschaftsbestimmung, um die er ersucht wird, in einem Zusammenhang mit der Realität oder dem Gegenstand des Rechtsstreits steht, oder ob das Problem hypothetischer Natur ist und [er] nicht über die tatsächlichen oder rechtlichen Angaben verfügt, die für eine zweckdienliche Beantwortung der ihm vorgelegten Fragen erforderlich sind. Mit anderen Worten, der Gerichtshof möchte weiterhin eine gewisse Kontrolle darüber ausüben, daß das Vorabentscheidungsverfahren nicht zweckentfremdet wird, um zu gewährleisten, daß dieses Verfahren tatsächlich als Instrument der Zusammenarbeit zwischen Gerichten genutzt wird. Das System des Artikels 177 ermöglicht es dem Gerichtshof, seinen Auslegungsbeitrag zur Entscheidung von Rechtsstreitigkeiten zu leisten, in denen Gemeinschaftsvorschriften anzuwenden sind. Daraus folgt die Unzulässigkeit von Fragen, die — da sie lediglich theoretische oder hypothetische Bedeutung haben — der richtigen Entscheidung im konkreten Fall nicht dienlich sind.

9 Nach alledem glaube ich nicht, daß die strengen Anforderungen der Rechtsprechung des Gerichtshofes im vorliegenden Fall erfüllt sind. Die vorgelegte Frage betrifft nämlich Artikel 70 der Beitrittsakte, und zwar im einzelnen die Tragweite der Österreich gewährten Übergangsregelung für Zweitwohnungen. Die Anwendbarkeit der fraglichen Ausnahmebestimmung hängt jedoch implizit, aber eindeutig von der Voraussetzung ab, daß ein Verstoß gegen den Vertrag vorliegt, der in den Anwendungsbereich der Ausnahmebestimmung fallen kann. Wird kein Eingriff in die vom Vertrag gewährleisteten Freiheiten beanstandet, so gibt es selbstverständlich auch keinen Grund, sich gegenüber dem Vorwurf eines Verstoßes gegen gemeinschaftsrechtliche Verpflichtungen auf die Ausnahmebestimmung des Artikels 70 zu berufen. Im vorliegenden Fall folgt das vorlegende Gericht aber nicht diesem Gedankengang. Im Vorlagebeschluß wird nämlich die Frage gestellt, ob die Ausnahmebestimmung der Beitrittsakte auch Rechtsvorschriften wie die im Ausgangsverfahren angewandten erfaßt, aber es wird in keiner Weise geschildert, ob vom Gemeinschaftsrecht gewährleistete Rechte verletzt sind. Die Verletzung solcher Rechte, die die logische Voraussetzung für die Notwendigkeit eines Rückgriffs auf die fragliche Ausnahmebestimmung ist, wird lediglich angenommen. Das vorlegende Gericht erläutert aber nicht näher, aus welchen Gründen es die Anwendung der Ausnahmebestimmung des Artikels 70 und damit die Vorlage einer Vorabentscheidungsfrage für erforderlich hält.

10 Doch damit nicht genug. Nach den Angaben im Vorlagebeschluß scheint der vorliegende Fall überhaupt keinen Zusammenhang mit dem Gemeinschaftsrecht aufzuweisen. Das Grundstück, um das es in dem beim vorlegenden Gericht anhängigen Rechtsstreit geht, liegt in Österreich, und Käufer und Verkäufer sind ebenfalls Österreicher. Es handelt sich also um einen Sachverhalt, der seine Wirkungen in vollem Umfang und ausschließlich in einem Mitgliedstaat entfaltet und der deshalb dem Anwendungsbereich des Gemeinschaftsrechts entzogen ist. Unter diesen Umständen hätte eine etwaige Antwort des Gerichtshofes auf die vorgelegte Frage lediglich hypothetischen Charakter, da sie die Auslegung einer Bestimmung beträfe, deren Unanwendbarkeit im Ausgangsverfahren bereits feststeht.

Man könnte unter Umständen zu einer anderen Beurteilung gelangen, wenn man davon ausginge, daß die Nichtigkeitsklage im Ausgangsverfahren wegen eines vermuteten Schein- oder jedenfalls Umgehungsgeschäfts erhoben worden sei. Man könnte dann — wie der Landesgrundverkehrsreferent in seinen schriftlichen Erklärungen — die Ansicht vertreten, daß bei dem angeblichen Umgehungsgeschäft in Wirklichkeit diese Vertragskonstruktion gewählt worden sei, um zu verdecken, daß es sich bei dem eigentlichen Erwerber nicht um einen Österreicher, sondern um einen Gemeinschaftsbürger gehandelt habe. Wie bereits gesagt, wird dies jedoch ausschließlich vom Landesgrundverkehrsreferent in seinen Erklärungen vorgetragen — und auch nicht näher erläutert —, während sich in der Schilderung des vorlegenden Gerichts kein Hinweis darauf findet. Hingegen muß das vorlegende Gericht nach der Rechtsprechung des Gerichtshofes die Sach- und Rechtslage im Ausgangsverfahren in seiner Vorlageentscheidung klar und erschöpfend darlegen, weil den Beteiligten und auch den Regierungen der Mitgliedstaaten nur diese Entscheidungen zugestellt werden. Ich hielte es daher für nicht gerechtfertigt,

wenn sich der Gerichtshof im vorliegenden Fall auf hypothetische Rekonstruktionen einlassen würde, zu denen der Vorlagebeschluß keine Angaben enthält und zu denen die beteiligten Regierungen nicht Stellung nehmen konnten. Dies umso mehr, als der Gerichtshof selbst zu Recht eine gewisse Vorsicht an den Tag legt, wenn die Gefahr besteht, hypothetische Fragen zu beantworten. Damit will er die praktische Wirksamkeit des Vorabentscheidungsverfahrens wahren, das sonst zweckentfremdet würde.

11 Ich meine daher, daß der Gerichtshof die Vorabentscheidungsfrage des vorlegenden Gerichts nicht beantworten sollte: Ein etwaiges Auslegungsurteil des Gerichtshofes beträfe nämlich — wenn man sich an die Angaben im Vorlagebeschluß hält — einen rein innerstaatlichen Sachverhalt, da das Ausgangsverfahren in keiner Weise Interessen zu berühren scheint, die den Schutz des Gemeinschaftsrechts verdienen. Deshalb ist die vom vorlegenden Gericht aufgeworfene Auslegungsfrage — nach meinem Dafürhalten — nicht für die vom vorlegenden Gericht zu erlassende Entscheidung objektiv erforderlich, wie der Gerichtshof hingegen verlangt. Fehlt es an dieser Erforderlichkeit, so vertritt der Gerichtshof eindeutig die Auffassung, daß er für die Beantwortung der ihm vom nationalen Gericht vorgelegten Fragen nicht zuständig ist.

Zur Beantwortung der Frage

12 Für den Fall, daß der Gerichtshof gleichwohl der Auffassung sein sollte, die vorliegende Vorabentscheidungsfrage beantworten zu müssen, gehe ich im folgenden noch auf die Beantwortung der Frage ein.

Mit der eigentlichen Problemstellung, die das vorlegende Gericht schildert, hat sich der Gerichtshof bereits im Fall Konle befaßt. Ich beschränke mich daher an dieser Stelle darauf, auf meine Ausführungen in dieser Rechtssache zu verweisen. Im wesentlichen stellt sich die Frage, ob nach dem Beitritt Österreichs zur Gemeinschaft erlassene Rechtsvorschriften, soweit sie auf vor diesem Beitritt geltende Rechtsvorschriften verweisen, in den Anwendungsbereich der Ausnahmebestimmung des Artikels 70 der Beitrittsakte fallen. Diese Bestimmung sieht nämlich vor, daß [die Republik Österreich] abweichend von den Verpflichtungen im Rahmen der die Europäische Union begründenden Verträge... ihre bestehenden Rechtsvorschriften betreffend Zweitwohnungen während eines Zeitraums von fünf Jahren ab dem Beitritt beibehalten [kann]. Somit ist zu prüfen, ob Rechtsvorschriften wie das — eindeutig nach dem Beitritt erlassene — TGVG 1996 dennoch zu den Rechtsvorschriften gezählt werden können, deren Beibehaltung Artikel 70 erlaubt.

Diese Frage ist meiner Ansicht nach zu verneinen. Wie ich in meinen Schlußanträgen im Fall Konle näher ausgeführt habe, haben wir es hier mit einer Ausnahmebestimmung zu tun, die nach Ihrer Rechtsprechung eng auszulegen ist. Sie soll den österreichischen Staat für die Dauer des ihm zugestandenen Zeitraums von der Haftung für die Beibehaltung seiner Rechtsvorschriften betreffend Zweitwohnungen freistellen. Die Ausnahmebestimmung gilt also für zum Zeitpunkt des Beitritts bestehende Rechtsvorschriften. Dies bedeutet, daß alle weiteren, vom Tiroler Gesetzgeber ab diesem Zeitpunkt erlassenen Rechtsvorschriften nicht in den Anwendungsbereich des Artikels 70 fallen und notwendig im Einklang mit allen gemeinschaftsrechtlichen Verpflichtungen stehen müssen, von deren Einhaltung Österreich im Fall der Anwendbarkeit der Ausnahmebestimmung befreit wäre. Nun ist das TGVG 1996 zeitlich gesehen mit Sicherheit nach dem Beitritt Österreichs zur Gemeinschaft erlassen worden. Man kann meiner Ansicht nach auch nicht die Meinung vertreten, daß dieses Gesetz lediglich formale Änderungen an der früheren Regelung vorsehe und die frühere Regelung im wesentlich unangetastet gelassen habe. Das TGVG 1996 führt nämlich eine generelle Genehmigungspflicht für den Erwerb von Grundstücken ein und räumt der zuständigen Verwaltungsbehörde außerdem noch die Befugnis ein, den Käufern der fraglichen Wohnungen im beschleunigten Verfahren eine Genehmigung zu erteilen, was zum Zeitpunkt des Beitritts nicht vorgesehen war. Darüber hinaus wurde durch die Abschaffung des — im TGVG 1993 noch vorgesehenen — Erklärungsverfahrens und die allgemeine Einführung des Genehmigungsverfahrens die Verkehrsfähigkeit von Grundstücken weiter eingeschränkt. Daher kann das TGVG 1996 weder zeitlich noch sachlich als Teil der zur Zeit des Beitritts bestehenden und unter die Ausnahmebestimmung des Artikels 70 fallenden nationalen Rechtsvorschriften angesehen werden.

Ergebnis

13 Nach alledem schlage ich dem Gerichtshof vor,

das mit Beschluß vom 28. August 1997 vom Obersten Gerichtshof Wien vorgelegte Vorabentscheidungsersuchen für unzulässig zu erklären.