Europäischer Gerichtshof Schlussanträge des Generalanwalts vom 29.04.1999 – C-48/98

Schlußanträge des Generalanwalts

Francis G. Jacobs

vom 29. April 1999

1 In dieser Rechtssache legt das Finanzgericht Bremen eine Reihe von Fragen zur Auslegung des Zollkodex der Gemeinschaften und zur Gültigkeit und Auslegung der Durchführungsverordnung zum Zollkodex vor.

2 Bevor ich auf den Sachverhalt, das Ausgangsverfahren und das einschlägige Recht im Detail eingehe, möchte ich die gemeinschaftlichen Zollverfahren kurz darstellen, wie sie im Zollkodex festgelegt sind.

Skizze der einschlägigen Zollverfahren

3 Die in das Zollgebiet der Gemeinschaft verbrachten Waren sind unverzüglich zu einer Zollstelle oder in eine Freizone zu befördern im ersteren Fall sind sie bei der Zollstelle zu gestellen für sie ist eine summarische Anmeldung abzugeben, die die Waren bezeichnet. Die Waren müssen eine zulässige zollrechtliche Bestimmung erhalten bis dahin haben sie die Rechtsstellung von Waren in vorübergehender Verwahrung. Die Förmlichkeiten müssen innerhalb von 20 Tagen ab dem Tag der summarischen Anmeldung für auf andere Weise als auf dem Seeweg beförderte Waren erfüllt sein, damit diese eine zollrechtliche Bestimmung erhalten, auch wenn die Zollbehörden die Fristen verlängern können, wenn es die Umstände rechtfertigen, wobei die Verlängerung nicht über die durch die Umstände gerechtfertigten tatsächlichen Erfordernisse hinausgehen darf.

4 Zur zollrechtlichen Bestimmung einer Ware gehört die Überführung in ein Zollverfahren und die Wiederausfuhr aus dem Zollgebiet der Gemeinschaft. Zum Zollverfahren gehört die Überführung in den zollrechtlich freien Verkehr.

5 Eine Zollschuld entsteht in einer Reihe spezifisch aufgeführter Fälle, zu denen die Nichterfüllung einer der Pflichten gehört, die sich bei einer einfuhrabgabenpflichtigen Ware aus deren vorübergehender Verwahrung ergeben, es sei denn, daß sich diese Verfehlungen auf die ordnungsgemäße Abwicklung der vorübergehenden Verwahrung oder des betreffenden Zollverfahrens nicht wirklich ausgewirkt haben.

6 Die Durchführungsverordnung führt eine Reihe von Verfehlungen auf, die sich auf die ordnungsgemäße Abwicklung der vorübergehenden Verwahrung oder des betreffenden Zollverfahrens nicht wirklich ausgewirkt haben, sofern u. a. keine grobe Fahrlässigkeit des Beteiligten vorliegt. Nach dem Wortlaut der Bestimmung soll die Liste erschöpfend sein. Die aufgeführten Verfehlungen schließen die Überschreitung der Frist, vor deren Ablauf die Waren eine zollrechtliche Bestimmung erhalten haben müssen, ein, wenn eine Fristverlängerung gewährt worden wäre, sofern sie rechtzeitig beantragt worden wäre.

7 Sieht weiter das Zollrecht eine Befreiung von Zollabgaben bei der Überführung in den freien Verkehr oder bei der Ausfuhr vor, so findet diese Befreiung auch Anwendung, wenn eine Zollschuld wegen Nichterfüllung der Verpflichtung zur vorübergehenden Verwahrung entsteht, sofern im Verhalten des Zollschuldners weder betrügerische Absicht noch offenkundige Fahrlässigkeit liegt und die übrigen Voraussetzungen für die Gewährung einer Befreiung erfüllt sind.

8 Weiter können Einfuhr- oder Ausfuhrabgaben in anderen Fällen erstattet oder erlassen werden, die in der Durchführungsverordnung festgelegt werden und sich aus Umständen ergeben, die nicht auf betrügerische Absicht oder offensichtliche Fahrlässigkeit des Beteiligten zurückzuführen sind. Diese Fälle schließen den Fall ein, daß die Zollschuld auf andere Weise als durch die Überführung in den freien Verkehr oder in das Verfahren der vorübergehenden Verwendung unter teilweiser Befreiung von den Einfuhrabgaben entsteht und der Beteiligte durch Vorlage einer Unterlage nachweist, daß im Fall der Anmeldung zur Überführung in den zollrechtlich freien Verkehr ein Anspruch auf Gemeinschaftsbehandlung oder auf eine Zollbehandlung mit Abgabenbegünstigung bestanden hätte.

9 Der passive Veredelungsverkehr ist ein Verfahren, in dem Gemeinschaftswaren zur Durchführung von Veredelungsvorgängen vorübergehend aus dem Zollgebiet der Gemeinschaft ausgeführt werden; die aus diesen Vorgängen entstandenen Erzeugnisse können dann unter vollständiger oder teilweiser Befreiung von den Einfuhrabgaben in den zollrechtlich freien Verkehr übergeführt werden.

Sachverhalt und Ausgangsverfahren

10 Die Klägerin ist ein Textilhandelsunternehmen in der Rechtsform der offenen Handelsgesellschaft, die erhebliche Warenmengen nach passiver Veredelung einführt und zum Teil auch in das Zollgebiet der Gemeinschaft verbrachte Nichtgemeinschaftswaren reexportiert. Im entscheidungserheblichen Zeitraum wurden die für die Klägerin in das Zollgebiet der Gemeinschaft verbrachten Nichtgemeinschaftswaren regelmäßig im Versandverfahren nach Bremen verbracht, dem Hauptzollamt Bremen Ost — Abfertigungsstelle Hohe Tor — gestellt und anschließend der Klägerin zur vorübergehenden Verwahrung überlassen.

11 Im August 1993 teilte die Klägerin dem Hauptzollamt mit, daß die Umstellung ihrer Zollausrechnungen auf EDV-Basis, die nach Fertigstellung eine raschere Abfertigung ermögliche, zur Zeit noch nicht abgeschlossen sei, so daß die Zwanzigtagefrist zur Zollabfertigung nicht in jedem Fall eingehalten werden könne. Daraufhin teilte das Hauptzollamt der Abfertigungsstelle mit, daß die Zwanzigtagefrist nur im Ausnahmefall auf Antrag verlängert werden könne. Im Januar 1994 teilte das Hauptzollamt der Klägerin mit, die Abfertigungsstelle habe sie in der Vergangenheit regelmäßig auf den Ablauf von Fristen hingewiesen, die für die Stellung des Zollantrags für solche Waren gälten, die ihrem Unternehmen nach Gestellung zunächst in Verwahrung gegeben worden seien; im Hinblick auf den zum 1. Januar 1994 in Kraft getretenen Zollkodex könne diese Praxis der Unterrichtung jedoch nicht länger aufrechterhalten werden. Der Einhaltung der Fristen werde deshalb im Unternehmen der Klägerin wesentlich mehr Aufmerksamkeit gewidmet werden müssen, als dies in der Vergangenheit geschehen sei. Gleichzeitig wurde die Klägerin auf das Entstehen der Einfuhrzollschuld nach Artikel 204 Absatz 1 Buchstabe a in Verbindung mit Artikel 49 des Zollkodex hingewiesen.

12 Von Mitte Februar 1994 bis Ende 1994 überschritt die Klägerin regelmäßig die Verwahrfristen, bevor sie die Waren einer zulässigen zollrechtlichen Bestimmung zuführte. Im Oktober 1994 forderte das Hauptzollamt die Klägerin unter Hinweis auf die zollschuldrechtlichen Folgen auf, die Gründe für die Fristüberschreitungen darzulegen. Hierauf antwortete die Klägerin nicht. In der Folge beantragte die Klägerin wiederholt eine Fristverlängerung, die sie damit begründete, daß durch die Umstellung auf das neue Abrechnungsverfahren ein größerer Arbeitsstau entstanden sei, der nicht vorhersehbar gewesen sei; außerdem sei noch Personalausfall durch Krankheit hinzugekommen.

13 In der Zeit vom 20. Oktober 1994 bis 15. Februar 1995 erließ das Hauptzollamt 125 Steuerbescheide betreffend Zollabfertigungen aus der Zeit vom Februar bis Dezember 1994; diese wurden auf Artikel 204 Absatz 1 des Zollkodex gestützt. Gegen sämtliche Steuerbescheide legte die Klägerin Einspruch ein. Sie vertrat die Auffassung, daß diese Bestimmung einer Abgabenschuldentstehung entgegenstehe, da ihre Verfehlungen sich nicht wirklich auf die ordnungsgemäße Abwicklung der vorübergehenden Verwahrung oder der betreffenden Zollverfahren ausgewirkt hätten. Hilfsweise beantragte die Klägerin die Erstattung der entrichteten Einfuhrabgaben nach Artikel 239 des Zollkodex in Verbindung mit Artikel 900 Absatz 1 Buchstabe o der Durchführungsverordnung. Mit Einspruchsentscheidung vom 23. Mai 1995 wies das Hauptzollamt sämtliche Einsprüche zurück und lehnte mit Bescheid vom selben Tag den Erstattungsantrag ab; mit Einspruchsentscheidung vom 12. Mai 1997 wies es die Beschwerde der Klägerin gegen diesen Bescheid zurück.

14 Im Juni 1995 erhob die Klägerin Klage gegen die Abgabenfestsetzungen in der Fassung der Einspruchsentscheidung vom 23. Mai 1995, mit der ihr Einspruch gegen die Steuerbescheide zurückgewiesen worden war, zum Finanzgericht. Im Juni 1997 erhob sie Klage gegen die Ablehnung ihres Erstattungsantrags in der Fassung der Einspruchsentscheidung vom 12. Mai 1997. Im Dezember 1997 hat das Finanzgericht beide Verfahren verbunden, das Verfahren ausgesetzt und dem Gerichtshof die folgenden Fragen zur Vorabentscheidung vorgelegt:

1. Enthält Artikel 859 der Verordnung (EWG) Nr. 2454/93 der Kommission mit Durchführungsvorschriften zu der Verordnung (EWG) Nr. 2913/92 des Rates zur Festlegung des Zollkodex der Gemeinschaften vom 2. Juli 1993 (ABl. L 253, S. 1) — ZK-D VO — eine wirksam zustande gekommene und abschließende Regelung der Verfehlungen i. S. des Artikels 204 Absatz 1 Buchstabe a der Verordnung (EWG) Nr. 2913/92 des Rates zur Festlegung des Zollkodex der Gemeinschaften vom 12. Oktober 1992 (ABl. L 302, S. 1) — ZK —, die sich nachweislich auf die ordnungsgemäße Abwicklung der vorübergehenden Verwahrung oder des betreffenden Zollverfahrens nicht wirklich ausgewirkt haben ?

2. Im Fall der Bejahung der Frage 1:

a) Ist das Gericht gehindert, die Voraussetzungen einer Fristverlängerung nach Artikel 859 Nr. 1 ZK-DVO im Fall einer rechtzeitigen Antragstellung selbständig zu prüfen, wenn ein Antrag auf Fristverlängerung von der Zollbehörde durch unanfechtbar gewordenen Bescheid abgelehnt worden ist ?

b) Kann der Antrag auf Verlängerung — statt sich auf im einzelnen aufzulistende Anmeldungen zu beziehen — auch pauschal für alle in einem bestimmten Zeitraum (hier von mehreren Monaten) vorzunehmenden Anmeldungen gestellt werden, wobei zur Rechtfertigung auf während dieses Zeitraums bestehende spezielle betriebliche Probleme verwiesen wird (z. B. plötzliche Erkrankung von Mitarbeitern oder deren Urlaubsabwesenheit, Einarbeitung neuer Mitarbeiter, Probleme mit der Anwendung eines zur Zollabwicklung entwickelten DV-Systems, übermäßiger Aufwand bei der Vornahme von eigentlich von den Zollbehörden vorzunehmenden Abschreibungen bei der passiven Veredelung), ohne daß grobe Fahrlässigkeit nach Artikel 859 ZK-DVO zweiter Gedankenstrich vorliegt ?

3. Im Fall der Verneinung der Frage 1 :

Ist davon auszugehen, daß sich die in der nicht fristgerechten Einhaltung der Verpflichtung, den gestellten Waren eine zollrechtliche Bestimmung zu geben, in einer Vielzahl von Fällen vorliegenden Verfehlungen nachweislich auf die ordnungsgemäße Abwicklung der vorübergehenden Verwahrung oder des betreffenden Zollverfahrens nicht wirklich ausgewirkt haben, wenn den gestellten Waren eine zollrechtliche Bestimmung nach Fristablauf gegeben wird, ohne daß eine Fristverlängerung nach Artikel 49 Absatz 2 ZK gerechtfertigt gewesen wäre ?

4. Im Fall der Verneinung der Frage 2b oder der Frage 3:

Ist Artikel 900 Absatz 1 Buchstabe o ZK-DVO, eingefügt durch Artikel 1 Nr. 29 der Verordnung (EG) Nr. 3254/94 der Kommission vom 19. Dezember 1994 (ABl. L 346, S. 1), über den Bereich der Anwendung von Präferenzzollsätzen oder der Gewährung der Gemeinschaftsbehandlung hinaus auch für die Gewährung anderer Abgabenbegünstigungen anwendbar?

5. Im Fall der Verneinung der Frage 4:

Sind die Zollbehörden und Gerichte bei einem geltend gemachten Erstattungsbegehren verpflichtet, das Vorliegen aller in Frage kommenden Erstattungstatbestände von Amts wegen zu prüfen, auch wenn der Antragsteller seinen Erstattungsantrag ausdrücklich nur auf einen gesetzlichen Tatbestand stützt, so daß hier auch zu prüfen wäre, ob die Voraussetzungen des Artikels 239 Absatz 1 zweiter Gedankenstrich ZK i. V. m. Artikel 905 Absatz 1 Satz 1 ZK-DVO vorliegen hinsichtlich der Anmeldungen zur Überführung in den zollrechtlich freien Verkehr, in denen gültige Warenverkehrsbescheinigungen EUR.l bzw. Ursprungszeugnisse Forni A vorlagen, wobei die vollständige oder teilweise Befreiung von den Einfuhrabgaben für die nach passiver Veredelung wiedereingeführten Waren (Differenzverzollung) oder für Rückwaren nach Ausbesserung in Betracht kommt ?

6. Ist bei Vorliegen des Erstattungstatbestandes des Artikels 900 Absatz 1 Buchstabe o ZK-DVO regelmäßig davon auszugehen, daß der Beteiligte nicht in betrügerischer Absicht oder offensichtlich fahrlässig gehandelt hat?

7. Bei Verneinung der Frage 6 und/oder Verneinung der Frage 4:

Ist der Begriff offensichtliche Fahrlässigkeit in Artikel 239 Absatz 1 zweiter Gedankenstrich ZK nach objektiven oder (auch) nach subjektiven Merkmalen zu bestimmen und ist er deckungsgleich mit dem Begriff grobe Fahrlässigkeit in Artikel 859 zweiter Gedankenstrich ZK-DVO und mit dem Begriff offenkundige Fahrlässigkeit in Artikel 212a ZK und kann eine offensichtliche Fahrlässigkeit nach Artikel 239 ZK verneint werden, wenn Einfuhrzollschulden nach Artikel 204 Absatz 1 Buchstabe a deshalb entstanden sind, weil über viele Monate aus den in Frage 2b beispielhaft aufgeführten Gründen die Frist des § 49 Absatz 1 ZK nicht eingehalten worden ist und auch keine Umstände für Fristverlängerungen vorlagen, so daß auch eine grobe Fahrlässigkeit nach Artikel 859 zweiter Gedankenstrich ZK-DVO vorlag?

15 Die Parteien des Ausgangsverfahrens, die Bundesregierung, die Regierung des Vereinigten Königreichs und die Kommission haben schriftliche Erklärungen abgegeben. Die Parteien, die Bundesregierung und die Kommission waren in der mündlichen Verhandlung vertreten.

Das einschlägige Gemeinschaftsrecht

16 Artikel 49 des Zollkodex der Gemeinschaften lautet:

(1)Wenn für die Waren eine summarische Anmeldung abgegeben worden ist, müssen innerhalb der folgenden Fristen die Förmlichkeiten erfüllt werden, damit die Waren eine zollrechtliche Bestimmung erhalten:...(b)20 Tage ab dem Tag der summarischen Anmeldung für auf andere Weise [als auf dem Seeweg] beförderte Waren.

(2)Wenn es die Umstände rechtfertigen, können die Zollbehörden eine kürzere Frist festsetzen oder die Fristen nach Absatz 1 verlängern. Diese Fristverlängerung darf jedoch nicht über die durch die Umstände gerechtfertigten tatsächlichen Erfordernisse hinausgehen.

17 Artikel 204 Absatz 1 lautet:

Eine Einfuhrzollschuld entsteht, wenn in anderen als den in Artikel 203 genannten Fällen

a) eine der Pflichten nicht erfüllt wird, die sich bei einer einfuhrabgabenpflichtigen Ware aus deren vorübergehenden Verwahrung oder aus der Inanspruchnahme des Zollverfahrens, in das sie überführt worden ist, ergeben ist, oder

b) ...,

es sei denn, daß sich diese Verfehlungen nachweislich auf die ordnungsgemäße Abwicklung der vorübergehenden Verwahrung oder des betreffenden Zollverfahrens nicht wirklich ausgewirkt haben.

Artikel 203 betrifft den Fall, daß eine einfuhrabgabenpflichtige Ware der zollamtlichen Überwachung rechtswidrig entzogen wird.

18 Artikel 212a lautet:

Sieht das Zollrecht eine Befreiung von den Einfuhr- oder Ausfuhrabgaben gemäß den Artikeln 181 bis 187 vor, so findet diese Befreiung auch in den Fällen der Artikel 202 bis 205, 210 oder 211, in denen eine Zollschuld entsteht, Anwendung, sofern im Verhalten des Zollschuldners weder betrügerische Absicht noch offenkundige Fahrlässigkeit liegt und dieser nachweist, daß die übrigen Voraussetzungen für die Gewährung einer Befreiung erfüllt sind.

19 Artikel 239 lautet:

(1)Einfuhr- oder Ausfuhrabgaben können in anderen als den in den Artikeln 236, 237 und 238 genannten Fällen erstattet oder erlassen werden; diese Fällewerden nach dem Ausschußverfahren festgelegt;ergeben sich aus Umständen, die nicht auf betrügerische Absicht oder offensichtliche Fahrlässigkeit des Beteiligten zurückzuführen sind. Nach dem Ausschußverfahren wird festgelegt, in welchen Fällen diese Bestimmung angewandt werden kann und welche Verfahrensvorschriften dabei zu beachten sind. Die Erstattung oder der Erlaß kann von besonderen Voraussetzungen abhängig gemacht werden.

(2)Die Erstattung oder der Erlaß der Abgaben aus den in Absatz 1 genannten Gründen erfolgt auf Antrag; dieser ist innerhalb von zwölf Monaten nach der Mitteilung der Abgaben an den Zollschuldner bei der zuständigen Zollstelle zu stellen.Jedoch können in begründeten Ausnahmefällen die Zollbehörden diese Frist verlängern.

Die Artikel 236, 237 und 238 betreffen Fälle, in denen Abgaben nicht gesetzlich geschuldet werden, in denen eine Zollanmeldung für ungültig erklärt wird bzw. in denen die fraglichen Waren vom Einführer zurückgewiesen worden sind, weil sie schadhaft waren oder nicht den Bedingungen des Vertrags entsprachen.

20 Artikel 249 lautet:

(1)Die erforderlichen Durchführungsvorschriften zu diesem Zollkodex einschließlich der in Artikel 184 genannten Verordnung werden mit Ausnahme des Titels VIII und vorbehaltlich der Artikel 9 und 10 der Verordnung (EWG) Nr. 2658/87 sowie von Absatz 4 unter Beachtung der von der Gemeinschaft eingegangenen internationalen Verpflichtungen nach dem in den Absätzen 2 und 3 beschriebenen Verfahren erlassen.

(2)Der Vertreter der Kommission unterbreitet dem Ausschuß einen Entwurf der zu treffenden Maßnahmen. Der Ausschuß gibt seine Stellungnahme zu diesem Entwurf innerhalb einer Frist ab, die der Vorsitzende unter Berücksichtigung der Dringlichkeit der betreffenden Frage festsetzen kann. Die Stellungnahme wird mit der Mehrheit abgegeben, die in Artikel 148 Absatz 2 des Vertrags für die Annahme der vom Rat auf Vorschlag der Kommission zu fassenden Beschlüsse vorgesehen ist. Bei der Abstimmung im Ausschuß werden die Stimmen der Vertreter der Mitgliedstaaten gemäß dem vorgenannten Artikel gewogen. Der Vorsitzende nimmt an der Abstimmung nicht teil.

(3)a)Die Kommission erläßt die beabsichtigten Vorschriften, wenn sie mit der Stellungnahme des Ausschusses übereinstimmen.b)Stimmen die beabsichtigten Vorschriften mit der Stellungnahme des Ausschusses nicht überein oder liegt keine Stellungnahme vor, so unterbreitet die Kommission dem Rat unverzüglich einen Vorschlag für die zu erlassenden Vorschriften. Der Rat beschließt mit qualifizierter Mehrheit.c)Hat der Rat nach Ablauf einer Frist von drei Monaten von der Befassung des Rates an keinen Beschluß gefaßt, so werden die vorgeschlagenen Vorschriften von der Kommission erlassen.

(4)Die erforderlichen Durchführungsvorschriften zu den Artikeln 11, 12 und 21 werden nach dem in Artikel 10 der Verordnung (EWG) Nr. 2658/87 genannten Verfahren erlassen.

21 Artikel 859 der Durchführungsverordnung lautet:

Folgende Verfehlungen gelten im Sinne des Artikels 204 Absatz 1 des Zollkodex als Verfehlungen, die sich auf die ordnungsgemäße Abwicklung der vorübergehenden Verwahrung oder des betreffenden Zollverfahrens nicht wirklich ausgewirkt haben, sofern

es sich nicht um den Versuch handelt, die Waren der zollamtlichen Überwachung zu entziehen;

keine grobe Fahrlässigkeit des Beteiligten vorliegt;

alle notwendigen Förmlichkeiten erfüllt werden, um die Situation der Waren zu bereinigen:

1. die Überschreitung der Frist, vor deren Ablauf die Waren eine der im Rahmen der vorübergehenden Verwahrung oder des betreffenden Zollverfahrens vorgesehenen zollrechtlichen Bestimmungen erhalten haben müssen, wenn eine Fristverlängerung gewährt worden wäre, sofern sie rechtzeitig beantragt worden wäre;

2. im Falle von Waren im Versand verfahren, das Überschreiten der Gestellungsfrist der Waren bei der Bestimmungszollstelle, sofern die Gestellung nachträglich erfolgt;

3. im Falle einer Ware in vorübergehender Verwahrung oder im Zollagerverfahren der Umstand, daß die Ware ohne vorherige Bewilligung der Zollbehörden Behandlungen unterzogen wird, wenn diese Behandlungen bewilligt worden wären, sofern ein entsprechender Antrag gestellt worden wäre;

4. im Falle einer in das Verfahren der vorübergehenden Verwendung übergeführten Ware die Verwendung dieser Ware unter anderen als den in der Bewilligung vorgesehenen Voraussetzungen, sofern diese Verwendung im gleichen Verfahren bewilligt worden wäre, sofern ein entsprechender Antrag gestellt worden wäre;

5. im Falle einer Ware in vorübergehender Verwahrung oder in einem Zollverfahren deren nicht bewilligter Ortswechsel, sofern die Ware den Zollbehörden auf Verlangen vorgeführt werden kann;

6. im Falle einer Ware in vorübergehender Verwahrung oder in einem Zollverfahren das Verbringen dieser Ware aus dem Zollgebiet der Gemeinschaft oder in eine Freizone oder ein Freilager ohne Erfüllung der vorgeschriebenen Zollförmlichkeiten;

7. im Falle einer Ware, für die eine Abgabenbegünstigung aufgrund ihrer besonderen Verwendung gewährt worden ist, der Umstand, daß die Ware, die noch nicht der vorgesehenen Zweckbestimmung zugeführt worden ist, ohne Mitteilung an die Zollbehörden abgetreten wird, wenn

a) diese Abtretung in den Anschreibungen des Zedenten ausgewiesen ist und

b) der Zessionar Inhaber einer Bewilligung für die betreffende Ware ist.

8. im Fall einer Ware, die gemäß Artikel 145 des Zollkodex unter vollständiger oder teilweiser Befreiung von den Einfuhrabgaben in den zollrechtlich freien Verkehr übergeführt werden kann, der Umstand, daß bei der vorübergehenden Verwahrung dieser Ware oder bei der Inanspruchnahme eines anderen Zollverfahrens vor ihrer Anmeldung zur Überführung in den zollrechtlich freien Verkehr ein Tatbestand nach Artikel 204 Absatz 1 Buchstaben a) und b) des Zollkodex vorliegt;

9. im Fall von regelmäßig durchgeführten Vorgängen der aktiven Veredelung, der Umstand, daß die Erneuerung der erforderlichen Bewilligung nicht beantragt wurde, obwohl alle Voraussetzungen für eine Erteilung der Bewilligung erfüllt waren.

22 Artikel 860 der Durchführungsverordnung lautet:

Die Zollbehörden betrachten eine Zollschuld als im Sinne des Artikels 204 Absatz 1 des Zollkodex entstanden, es sei denn, der vermutliche Zollschuldner weist nach, daß die Voraussetzungen des Artikels 859 erfüllt sind.

23 Artikel 899 der Durchführungsverordnung lautet:

Wenn die Entscheidungszollbehörde, bei der ein Antrag nach Artikel 239 Absatz 2 des Zollkodex gestellt worden ist, unbeschadet anderer Umstände, die im Rahmen des in Artikel 905 bis 909 vorgesehenen Verfahrens von Fall zu Fall zu beurteilen sind, feststellt,

daß die für diesen Antrag vorgebrachten Gründe einen der in Artikel 900 bis 903 beschriebenen Tatbestände erfüllen und keine betrügerische Absicht oder offensichtliche Fahrlässigkeit des Beteiligten vorliegt, so erstattet oder erläßt sie die betreffenden Einfuhrabgaben.

Als Beteiligter gilt die Person im Sinne von Artikel 878 Absatz 1 sowie gegebenenfalls jede andere Person, die bei der Erledigung der Zollförmlichkeiten für die betreffenden Waren tätig geworden ist oder die die für die Erledigung dieser Förmlichkeiten erforderlichen Anweisungen gegeben hat;

daß die für diesen Antrag vorgebrachten Gründe einen der in Artikel 904 beschriebenen Tatbestände erfüllen, so lehnt sie die Erstattung oder den Erlaß der Einfuhrabgaben ab.

24 Artikel 900 der Durchführungsverordnung lautet, soweit erheblich:

(1)Die Einfuhrabgaben werden erstattet oder erlassen, wenn...o)die Zollschuld auf andere als die in Artikel 201 des Zollkodex beschriebene Weise entsteht und der Beteiligte durch Vorlage eines Ursprungszeugnisses, einer Warenverkehrsbescheinigung, eines internen gemeinschaftlichen Versandscheins oder einer anderen entsprechenden Unterlage nachweist, daß im Fall der Anmeldung zur Überführung in den zollrechtlich freien Verkehr ein Anspruch auf Gemeinschaftsbehandlung oder auf eine Zollbehandlung mit Abgabenbegünstigung bestanden hätte, sofern die übrigen Voraussetzungen nach Artikel 890 erfüllt sind.

25 Artikel 905 Absatz 1 der Durchführungsverordnung lautet:

(1)Ist die Entscheidungszollbehörde, bei der ein Antrag auf Erstattung oder Erlaß nach Artikel 239 Absatz 2 des Zollkodex gestellt worden ist, nicht in der Lage, nach Artikel 899 zu entscheiden, und läßt die Begründung des Antrags auf einen besonderen Fall schließen, der sich aus Umständen ergibt, bei denen weder eine betrügerische Absicht noch eine offensichtliche Fahrlässigkeit des Beteiligten vorliegt, so legt der Mitgliedstaat, zu dem diese Behörde gehört, den Fall der Kommission zur Behandlung nach dem Verfahren der Artikel 906 bis 909 vor.Der Begriff Beteiligte ist in gleicher Weise wie in Artikel 899 auszulegen.In allen anderen Fällen lehnt die Entscheidungszollbehörde den Antrag ab.

Die erste Frage

26 Die erste Frage des vorlegenden Gerichts geht dahin, ob Artikel 859 der Durchführungsverordnung eine wirksam zustande gekommene und abschließende Regelung der Verfehlungen im Sinne des Artikels 204 Absatz 1 Buchstabe a des Zollkodex enthält, die sich nachweislich auf die ordnungsgemäße Abwicklung der vorübergehenden Verwahrung oder des betreffenden Zollverfahrens nicht wirklich ausgewirkt haben.

27 Nach dem Vorlagebeschluß wurde diese Frage des vorlegenden Gerichts dadurch veranlaßt, daß im deutschen Schrifttum Zweifel daran geäußert wurden, ob Artikel 860 Artikel 859 für abschließend habe erklären können. Diese Zweifel beruhen auf der Auffassung, daß im Zollkodex keine Ermächtigungsgrundlage für eine abschließende Regelung der Fälle gegeben sei, in denen sich Verfehlungen nachweislich auf die ordnungsgemäße Abwicklung der vorübergehenden Verwahrung oder des betreffenden Zollverfahrens nicht wirklich ausgewirkt haben. Das vorlegende Gericht, die Klägerin und die Bundesregierung teilen diese Zweifel und stützen sie auf eine Reihe von Erwägungen.

28 Diese Erwägungen beruhen auf dem Eindruck, daß Artikel 859 die Grenzen der Ausnahme in Artikel 204 neu definiere; während es in Artikel 204 nur heiße, daß eine Einfuhrzollschuld in den in Absatz 1 Buchstabe a aufgeführten Fällen nicht entsteht, wenn sich diese Verfehlungen auf die ordnungsgemäße Abwicklung der vorübergehenden Verwahrung oder des betreffenden Zollverfahrens nicht wirklich ausgewirkt haben, stellt Artikel 859 drei kumulative Voraussetzungen für die Ausnahme auf (daß es sich bei den Verfehlungen nicht um den Versuch handelt, die Waren der zollamtlichen Überwachung zu entziehen; daß keine grobe Fahrlässigkeit des Beteiligten vorliegt; daß alle notwendigen Förmlichkeiten erfüllt werden, um die Situation der Waren zu bereinigen) und führt dann abschließend (vgl. Artikel 860) neun spezifische Verfehlungen auf, von denen angenommen wird, daß sie sich im Sinne des Artikels 204 Absatz 1 nicht wirklich ausgewirkt haben. Es wird vertreten, daß Artikel 859 damit über das hinausgehe, was zur Durchführung des Artikels 204 Absatz 1 erforderlich und rechtmäßig gewesen wäre, da er eine ursprünglich allgemein gefaßte Ausnahme auf spezifische Fälle beschränke.

29 Die Klägerin trägt weiter vor, Artikel 259 des Zollkodex regele nur das Verfahren für den Erlaß von Durchführungsvorschriften, verleihe aber insofern keine Befugnis. Die Bundesregierung führt hinzu, hätte der Rat beabsichtigt, daß Artikel 249 die Grundlage für den Erlaß von Durchführungsvorschriften sei, so wären zahlreiche spezifische Vorschriften im Zollkodex, mit denen der Kommission die Befugnis zum Erlaß von Durchführungsvorschriften übertragen werde (z. B. die Artikel 19 und 30 Absatz 3, die Artikel 34 und 35 Absatz 3, Artikel 36 Absatz 2, Artikel 76 Absatz 1 sowie Artikel 94 Absätze 2 und 3) überflüssig.

30 Das vorlegende Gericht und die Klägerin kommen zu dem Schluß, nur der Rat hätte eine Bestimmung wie Artikel 859 erlassen dürfen; sie hätte im Zollkodex erlassen werden müssen. Die Bundesregierung bringt vor, hätte der Rat die Kommission ermächtigen wollen, eine Vorschrift wie Artikel 859 zu erlassen, so hätte er ihr ausdrücklich die Befugnis übertragen, die Ausnahmen von Artikel 204 Absatz 1 abschließend festzulegen.

31 Dieses Vorbringen hat einen gewissen Charme; es muß jedoch mit einer Reihe anderer Erwägungen abgewogen werden.

32 Zunächst ist Artikel 249 ganz allgemein gefaßt: Dort wird der Kommission die Befugnis übertragen, die erforderlichen Durchführungsvorschriften zu diesem Zollkodex (mit Ausnahme des Titels VIII — Rechtsbehelf —) nach einem vorgeschriebenen Verfahren zu erlassen, in dem der in Artikel 247 errichtete Ausschuß für den Zollkodex eine wichtige Rolle spielt. Daß der Kommission umfassende Durchführungsbefugnisse übertragen werden sollten, ergibt sich auch aus den Begründungserwägungen zum Zollkodex, in denen es heißt:

Um die einheitliche Durchführung des Zollkodex herzustellen, empfiehlt es sich, ein Gemeinschaftsverfahren festzulegen, das es ermöglicht, innerhalb angemessener Fristen Durchführungsvorschriften zu erlassen. Außerdem ist ein Ausschuß für den Zollkodex einzusetzen, um eine enge und wirksame Zusammenarbeit zwischen den Mitgliedstaaten und der Kommission auf diesem Gebiet zu gewährleisten.

33 Diese Begründungserwägung hebt das Ziel hervor, eine hohe Einheitlichkeit bei der Durchführung des Zollkodex sicherzustellen, die im Zollrecht, einem der Ecksteine der Gemeinschaft, besonders wichtig sein mag, da hier eine Verwaltung durch die staatlichen Zollstellen und detaillierte Verfahrensregelungen erforderlich sind. Es ist offenkundig von größter Bedeutung, daß das Recht, das den zollrechtlichen Status von Waren betrifft, die an einer beliebigen Grenze in die Gemeinschaft gelangen, in allen Mitgliedstaaten einheitlich angewandt wird.

34 Überdies hat der Gerichtshof in ähnlichen Fällen die Durchführungsbefugnisse der Kommission umfassend verstanden. So heißt es in dem Urteil Zuckerfabrik Franken, in der es um die Befugnis der Kommission ging, in Durchführungsbestimmungen ein Verfahren zu definieren, das in der Grundverordnung nicht erwähnt wurde, daß eine Vorschrift, nach der es Sache des Rates ist, die allgemeinen Durchführungsvorschriften, und Sache der Kommission, im Verwaltungsausschußverfahren die detaillierten Durchführungsvorschriften zu erlassen, so zu verstehen ist,

daß [die Kommission] befugt ist, alle für die Durchführung der Grundverordnung erforderlichen oder zweckmäßigen Maßnahmen zu ergreifen, soweit diese nicht gegen die Grundverordnung oder die Anwendungsregeln des Rates verstoßen.

An diese Auffassung hat der Gerichtshof in den Urteilen Niederlande/Kommission und Belgien und Deutschland/Kommission festgehalten. Zwar betreffen alle drei Fälle Verordnungen, die im Rahmen der gemeinsamen Agrarpolitik erlassen wurden; der Grundsatz aber, der in ihnen zum Ausdruck gelangt, gilt auch für das Zollrecht.

35 Die Kommission merkt zu Recht an, daß der Rat in Artikel 204 des Zollkodex die Befugnis, die Kategorien von Verfehlungen abschließend festzulegen, sich nicht vorbehielt, sondern es der Kommission überließ, zu entscheiden, ob und inwieweit es vernünftig und erforderlich sei, weitere Vorschriften zu erlassen. Allein aus dem Umstand, daß die es-sei-denn-Bestimmung in Artikel 4 weit gefaßt ist, läßt sich nicht schließen, daß die Kommission keine genaueren Regeln hätte erlassen dürfen. Angesichts der Erfordernisse der Rechtssicherheit und der einheitlichen Auslegung gilt vielmehr das Gegenteil; die allgemeine Fassung der Bestimmung erlaubt der Kommission ein solches Vorgehen. Ich teile daher die Auffassung der Kommission, daß es nicht nur vernünftig, sondern sogar erforderlich war, durch die Einführung einer abschließenden Regelung den staatlichen Zollbehörden einen einheitlichen Gemeinschaftsrahmen zu bieten.

36 Hierfür sprechen auch die Begründungserwägungen des Zollkodex. Neben der bereits zitierte siebten Begründungserwägung heißt es dort, daß beim Erlaß von Durchführungsmaßnahmen zum Zollkodex... im Rahmen des möglichen darauf zu achten [ist], daß Betrugsfälle oder Unregelmäßigkeiten, die sich nachteilig auf den Gesamthaushalt der Europäischen Gemeinschaften auswirken können, verhütet werden. Ich stimme der Kommission darin zu, daß dieses Ziel den Erlaß einer abschließenden Gemeinschaftsregelung für Ausnahmen erforderlich macht, die es den Zollverwaltungen ermöglicht, an allen Zollstellen in der Gemeinschaft klaren Anweisungen zu geben.

37 Was das Vorbringen betrifft, mehrere spezifische Durchführungsbefugnisse, die sich an verschiedenen Stellen im Zollkodex finden, wären überflüssig, würde Artikel 249 als allgemeine Durchführungsbefugnis ausgelegt, so wäre der logische Schluß dieser Ansicht, daß von den 253 Artikeln des Zollkodex nur die wenigen spezifischen Vorschriften, die die Bundesregierung angeführt hat, rechtmäßig durchgeführt werden könnten, und daß folglich die große Mehrheit der 915 Artikel der Durchführungsverordnung rechtswidrig wären. Diese Auffassung ist offenkundig unhaltbar. Im Zollkodex findet sich kein Anhaltspunkt dafür, daß im Ausschußverfahren des Artikels 249 nur dort abgeleitetes Recht gesetzt werden könne, wo Durchführungsvorschriften ausdrücklich vorgesehen seien. Diese Bestimmungen betreffen vielmehr Fälle, in denen Durchführungsvorschriften besonders angebracht oder in einigen Fällen erforderlich waren. Hieraus folgt natürlich nicht, daß Durchführungsvorschriften in allen anderen Fällen ausgeschlossen wären.

38 In Artikel 249 findet sich zudem kein Hinweis darauf, daß er in der Weise beschränkt sei, die die Klägerin vorträgt. Er beschränkt sich nicht auf die Darstellung des Verfahrens, das einzuschlagen ist, soweit spezifische Befugnisse anderswo im Zollkodex vorgesehen seien, sondern nimmt allgemein auf die erforderlichen Durchführungsvorschriften zu diesem Zollkodex Bezug und legt das Verfahren fest, das bei allen diesen Vorschriften einzuhalten ist.

39 Um die Behandlung der ersten Frage abzuschließen, möchte ich noch auf ein Vorbringen der Kommission sowohl in ihren schriftlichen Erklärungen wie in der mündlichen Verhandlung eingehen, nämlich auf die Bedeutung des Erfordernisses, daß die Durchführungsvorschriften von der Kommission nach dem in Artikel 249 Absätze 2 und 3 beschriebenen Verfahren erlassen werden. In diesem Verfahren ist der Ausschuß für den Zollkodex in hohem Maße beteiligt, der in Artikel 247 errichtet wird und sich aus Vertretern der Mitgliedstaaten zusammensetzt, in dem aber ein Vertreter der Kommission den Vorsitz führt. Nach Artikel 249 unterbreitet die Kommission dem Ausschuß einen Entwurf der zu treffenden Maßnahmen. Der Ausschuß gibt seine Stellungnahme zu diesem Entwurf mit der Mehrheit ab, die in Artikel 148 Absatz 2 EG-Vertrag vorgesehen ist; der Vorsitzende nimmt an der Abstimmung nicht teil. Die Kommission kann dann die Maßnahmen nur erlassen, wenn sie mit der Stellungnahme des Ausschusses übereinstimmen; sonst muß sie dem Rat einen Vorschlag unterbreiten, der mit qualifizierter Mehrheit beschließt. Die Kommission trägt zu Recht vor, daß die Mitgliedstaaten zur Zeit der Aushandlung der Durchführungsvorschriften eine Reihe von Optionen hatten: Sie hätten die vorgeschlagene Verordnung blockieren und im Rat mit derselben (qualifizierten) Mehrheit entweder durch eine andere Verordnung ersetzen oder den Zollkodex so abändern können, daß er die abschließende Liste von Ausnahmen aufgenommen hätte, die sich nunmehr in den Artikeln 859 und 860 finden. Obwohl das Erfordernis, daß Durchführungsvorschriften von der Kommission nach dem in Artikel 249 Absätze 2 und 3 beschriebenen Verfahren erlassen werden, natürlich nicht unmittelbar erheblich für die Frage der Kompetenzverteilung zwischen Rat und Kommission ist, sichert das Verfahren doch, daß die Interessen der Mitgliedstaaten weitgehend gewahrt sind.

40 Ich schlage also vor, die erste Frage des vorlegenden Gerichts dahin zu beantworten, daß Artikel 859 der Durchführungsverordnung eine wirksam zustande gekommene und abschließende Regelung der Verfehlungen im Sinne des Artikels 204 Absatz 1 des Zollkodex enthält, die sich auf die ordnungsgemäße Abwicklung der vorübergehenden Verwahrung oder des betreffenden Zollverfahrens nicht wirklich ausgewirkt haben.

Die zweite Frage

41 Die zweite Frage des vorlegenden Gerichts stellt sich, wenn die erste Frage — wie ich vorschlage — bejaht wird, Artikel 859 also gültig ist. Sie hat zwei Teile.

Frage 2 a

42 Der erste Teil geht dahin, ob das staatliche Gericht gehindert ist, die Voraussetzungen einer Fristverlängerung nach Artikel 859 Nr. 1 im Falle einer rechtzeitigen Antragstellung selbständig zu prüfen, wenn ein Antrag auf Fristverlängerung von der Zollbehörde durch unanfechtbar gewordenen Beschluß abgelehnt worden ist.

43 Wie erinnerlich, ist nach Artikel 859 Nr. 1 die Überschreitung der Frist, vor deren Ablauf die Waren eine zollrechtliche Bestimmung erhalten haben müssen, wenn eine Fristverlängerung gewährt worden wäre, sofern sie rechtzeitig beantragt worden wäre, unter drei Voraussetzungen eine Verfehlung, die sich auf die ordnungsgemäße Abwicklung der vorübergehenden Verwahrung oder des betreffenden Zollverfahrens im Sinne des Artikels 204 Absatz 1 des Zollkodex nicht wirklich ausgewirkt hat.

44 Aus dem Wortlaut des Artikels 859 Nr. 1 folgt, daß die Bestimmung in Fällen Anwendung finden soll, in denen kein Antrag auf Fristverlängerung nach Artikel 49 des Zollkodex gestellt wurde, aber zur Überzeugung des staatlichen Gerichts feststeht, daß die Fristverlängerung gewährt worden wäre, wenn sie beantragt worden wäre. Diese Auslegung folgt, wie das Vereinigte Königreich darlegt, zudem aus den Grundsätzen der Rechtssicherheit und des fairen Verfahrens, da die Marktteilnehmer sonst im Rahmen der Anfechtung der Zollschuld gegen die Versagung der Fristverlängerung nach Artikel 49 des Zollkodex ein Rechtsmittel einlegen könnten, obwohl diese Versagung selbst unanfechtbar geworden wäre. Damit würden alle Bescheide der Zollbehörden, mit denen eine Fristverlängerung nach Artikel 49 abgelehnt wird, unsicher.

45 Ich komme daher zum Ergebnis, daß das staatliche Gericht gehindert ist, die Voraussetzungen einer Fristverlängerung nach Artikel 859 Nr. 1 selbständig zu prüfen, wenn ein Antrag auf Verlängerung dieser Frist rechtzeitig gestellt und von der Zollbehörde durch unanfechtbar gewordenen Bescheid abgelehnt worden ist.

Frage 2 b

46 Auch der zweite Teil der zweiten Frage des vorlegenden Gerichts stellt sich nur im Falle der Bejahung der Frage 1 (wenn Artikel 859 also gültig ist). Er geht dahin, ob der Antrag auf Verlängerung — statt sich auf im einzelnen aufzulistende Anmeldungen zu beziehen — auch pauschal für alle in einem bestimmten Zeitraum (hier von mehreren Monaten) vorzunehmenden Anmeldungen gestellt werden kann, wenn zur Rechtfertigung auf während dieses Zeitraums bestehende spezielle betriebliche Probleme verwiesen wird (z. B. plötzliche Erkrankung von Mitarbeitern oder deren Urlaubsabwesenheit, Einarbeitung neuer Mitarbeiter, Probleme mit der Anwendung eines zur Zollabwicklung entwickelten Datenverarbeitungssystems), ohne daß grobe Fahrlässigkeit nach Artikel 859 zweiter Gedankenstrich der Durchführungsverordnung vorliegt.

47 Die Frage betrifft also die Auslegung von Artikel 49 des Zollkodex, insbesondere die Art von Umständen, welche eine Verlängerung der Frist für die Erfüllung der Förmlichkeiten rechtfertigen, damit die Waren, für die eine summarische Anmeldung abgegeben worden ist, eine zollrechtliche Bestimmung erhalten. Wie erinnerlich, erlaubt Artikel 49 Absatz 2 den Zollbehörden, die Frist von zwanzig Tagen ab dem Tag der summarischen Anmeldung zu verlängern, wobei die Verlängerung nicht über die durch die Umstände gerechtfertigten tatsächlichen Erfordernisse hinausgehen darf. Weiter fragt das vorlegende Gericht, ob Anträge für jede Anmeldung einzeln gestellt werden müssen oder ob ein einziger Antrag auf Verlängerung für zahlreiche summarische Anmeldungen gestellt werden kann.

48 Das vorlegende Gericht und die Kommission weisen darauf hin, daß Artikel 7 der Richtlinie 68/312/EWG des Rates vom 30. Juli 1968 zur Harmonisierung der Rechts- und Verwaltungsvorschriften über 1. die zollamtliche Erfassung der Waren, die in das Zollgebiet der Gemeinschaft verbracht werden, 2. die vorübergehende Verwahrung dieser Waren der Vorläufer des Artikels 49 Absatz 2 war. Nach dieser Bestimmung konnte eine entsprechende Frist verlängert werden, wenn außergewöhnliche Umstände es rechtfertigen. Das Wort außergewöhnlich entfiel, als die Richtlinie 68/312 durch die Verordnung (EWG) Nr. 4151/88 des Rates vom 21. Dezember 1988 zur Festlegung der Vorschriften für in das Zollgebiet der Gemeinschaft verbrachte Waren ersetzt wurde. Das spricht dafür, daß hinfort nicht nur außergewöhnliche Umstände eine Fristverlängerung rechtfertigen können.

49 Sowohl das vorlegende Gericht als auch die Kommission stellen jedoch zu Recht fest, daß Bedeutung und Ziel der Vorschriften und ihre Stellung im System der Zölle die Annahme nahelegen, daß nur besondere Umstände eine Fristverlängerung rechtfertigen können. Der gesetzliche Zweck der vorübergehenden Verwahrung besteht nämlich darin, für gestellte, summarisch angemeldete Nichtgemeinschaftswaren ein zeitlich begrenztes Übergangsstadium bis zu einer möglichst umgehend zu erlangenden zollrechtlichen Bestimmung zu schaffen. Die Vorschriften über die Fristverlängerung sollen keine routinemäßige Verlängerung der vorübergehenden Verwahrung ermöglichen und diese damit im Ergebnis in ein Zollagerverfahren verwandeln; auch dieses ist ein spezifisches, eigenes Zollverfahren, das die Erlaubnis und Überwachung durch die Zollbehörden voraussetzt.

50 Ich komme daher zu dem Ergebnis, daß eine Verlängerung der in Artikel 49 Nr. 1 genannten Frist nur zulässig ist, wenn spezifische, außergewöhnliche Umstände vorliegen, die die entsprechende Fristverlängerung rechtfertigen. Unter außergewöhnlich verstehe ich in diesem Zusammenhang im Wortsinne alles, was nicht gewöhnlich ist. Ereignisse, die sich auf ein Unternehmen beziehen, mögen, wenn sie in diesem Sinne außergewöhnlich sind, eine Verlängerung rechtfertigen; jedoch liegen im vorliegenden Fall solche Umstände nicht vor; Umstände, wie sie in der vorgelegten Frage genannt werden, gehören zur täglichen Routine des betroffenen Unternehmens, das mit ihnen jeweils fertig werden muß.

51 Das vorlegende Gericht fragt auch, ob ein Antrag auf Fristverlängerung sich auf ein Bündel von Anmeldungen beziehen kann oder ob für jede einzelne Anmeldung ein eigener Antrag gestellt werden muß. Soweit die zur Rechtfertigung der Fristverlängerung angeführten Umstände auf alle betroffenen Anmeldungen Anwendung finden, so daß in jedem Einzelfall ein Antrag auf Fristverlängerung gestellt werden könnte, kann sich ein einzelner Antrag auf eine Reihe von Anmeldungen beziehen. Das mag etwa dann der Fall sein, wenn mehrere Anmeldungen in einem kurzen Zeitraum gemacht wurden oder gemacht werden sollen und die für den Antrag angegebenen Gründe diesen Zeitraum abdecken. Die spezifischen, außergewöhnlichen Umstände, die eine Fristverlängerung rechtfertigen können, müssen jedoch in jedem Verlängerungsantrag angeführt werden. Wie das Hauptzollamt vorträgt, ist die Zollbehörde ohne einen mit Gründen versehenen Antrag auf Fristverlängerung nicht in der Lage, die durch die Umstände gerechtfertigten Erfordernisse zu bestimmen. Auch der Wortlaut des Artikels 859 Absatz 1 ebenso wie Nummer 15 des Anhangs A.2 zum Internationalen Übereinkommen zur Vereinfachung und Harmonisierung der Zollverfahren, dessen Partei die Gemeinschaft ist und die sie zu beachten hat, legt nahe, daß ein Verlängerungsantrag ins Auge gefaßt ist. Es ist Sache des vorlegenden Gerichts, festzustellen, welche Umstände eine Fristverlängerung im Einzelfall rechtfertigen mögen und wie diese Umstände nachgewiesen werden können.

52 Die zusätzliche Frage, ob grobe Fahrlässigkeit unter den Umständen der Frage vorliegt, ist damit nicht mehr erheblich, da keine außergewöhnlichen Umstände vorlagen, die eine Fristverlängerung gerechtfertigt hätten. Die Frage der Fahrlässigkeit wird jedoch im Zusammenhang der letzten Frage des vorlegenden Gerichts weiter erörtert.

53 Auf den zweiten Teil der zweiten Frage des vorlegenden Gerichts schlage ich demgemäß zu antworten vor, daß (i) eine Verlängerung der Frist des Artikels 49 Absatz 1 nur gewährt werden kann, wenn besondere und außergewöhnliche Umstände vorliegen, die als solche die Verlängerung und ihre Dauer rechtfertigen, und daß (ii) ein Antrag auf Fristverlängerung sich auf mehrere Anmeldungen in einem bestimmten Zeitraum beziehen kann, wenn die geltend gemachten besonderen und außergewöhnlichen Umstände für alle betroffenen Anmeldungen gelten.

Die dritte Frage

54 Die dritte Frage des vorlegenden Gerichts stellt sich nur, falls die erste Frage — entgegen meiner Ansicht — zu verneinen ist (so daß Artikel 859 ungültig ist). Sie geht dahin, ob davon auszugehen ist, daß sich die in der nicht fristgerechten Einhaltung der Verpflichtung, den gestellten Waren eine zollrechtliche Bestimmung zu geben, in einer Vielzahl von Fällen liegenden Verfehlungen nachweislich auf die ordnungsgemäße Abwicklung der vorübergehenden Verwahrung oder des betreffenden Zollverfahrens nicht wirklich ausgewirkt haben, wenn den gestellten Waren nach Ablauf der 20 Tage eine zollrechtliche Bestimmung gegeben wird, ohne daß eine Fristverlängerung nach Artikel 49 Absatz 2 gerechtfertigt gewesen wäre. Nach dem Vorlagebeschluß ist das vorlegende Gericht der Ansicht, selbst wenn vereinzelte Verfehlungen der fraglichen Art als solche angesehen werden könnten, die sich im Sinne des Artikels 204 Absatz 1 nicht wirklich ausgewirkt haben, könne die dort vorgesehene Ausnahme keine Anwendung finden, wenn die Frist in vielen Fällen über ein ganzes Jahr hinweg überschritten worden sei.

55 Da sich diese Frage nicht stellt, wenn die erste Frage, wie ich vorschlage, bejaht wird, gehe ich nur kurz darauf ein.

56 Häufige Verfehlungen, Waren in vorübergehender Verwahrung eine zulässige zollrechtliche Bestimmung zu geben, wirken sich offenkundig auf die ordnungsgemäße Abwicklung der vorübergehenden Verwahrung oder des betreffenden Zollverfahrens aus. Wie ausgeführt, hat das die Wirkung, daß das Verfahren der vorübergehenden Verwahrung ähnlich dem eines Zollagers verwendet wird, ohne daß die hierfür gesetzlich vorgeschriebene Erlaubnis vorläge. Nach Artikel 204 Absatz 1 entsteht unter solchen Umständen eine Zollschuld. Die es-sei-denn-Bestimmung bezweckt, eine solche Schuld bei einer heilbaren, bloß formellen Verletzung nicht entstehen zu lassen. In einem Fall der vorliegenden Art, in dem eine Verlängerung nicht gewährt worden wäre, geht es nicht um eine nur formelle Verletzung, die heilbar ist.

Die vierte Frage

57 Die vierte Frage stellt sich im Fall der Verneinung der Frage 2b oder der Frage 3. Ich habe vorgeschlagen, die Frage 3 und einen Teil der Frage 2b zu verneinen. Das vorlegende Gericht fragt, ob Artikel 900 Absatz 1 Buchstabe a der Durchführungsverordnung, der die Erstattung von Abgaben regelt, wenn für die Waren Anspruch auf Gemeinschaftsbehandlung oder auf eine Zollbehandlung mit Abgabenbegünstigung bestanden hätte, auch für die Gewährung anderer Abgabenbegünstigungen anwendbar ist.

58 Diese Frage betrifft den Hilfsantrag der Klägerin nach Artikel 239 des Zollkodex auf Erstattung der erhobenen Abgaben. Wie erinnerlich, können nach Artikel 239 Abgaben erstattet oder erlassen werden, die sich aus Umständen ergeben, die nicht auf betrügerische Absicht oder offensichtliche Fahrlässigkeit des Beteiligten zurückzuführen sind. Die Fälle, in denen Artikel 239 anzuwenden ist, sind im Ausschußverfahren, also in der Durchführungsverordnung festzulegen. Artikel 900 der Durchführungsverordnung führt eine Reihe von Fällen auf, in denen Einfuhrabgaben erstattet oder erlassen werden, darunter in Absatz 1 Buchstabe o den Fall, daß die Zollschuld auf andere als die in Artikel 201 des Zollkodex beschriebene Weise entsteht und der Beteiligte durch Vorlage eines Ursprungszeugnisses, einer Warenverkehrsbescheinigung, eines internen gemeinschaftlichen Versandscheins oder einer anderen entsprechenden Unterlage nachweist, daß im Fall der Anmeldung zur Überführung in den zollrechtlich freien Verkehr ein Anspruch auf Gemeinschaftsbehandlung oder auf eine Zollbehandlung mit Abgabenbegünstigung bestanden hätte, sofern die übrigen Voraussetzungen nach Artikel 890 erfüllt sind.

59 Nach Artikel 201 des Zollkodex entsteht eine Einfuhrzollschuld mit der Überführung in den freien Verkehr oder in das Verfahren der vorübergehenden Verwendung unter teilweiser Befreiung von den Einfuhrabgaben. Das Verfahren der vorübergehenden Verwendung muß von der vorübergehenden Verwahrung unterschieden werden; es ist ein Zollverfahren. Die Umstände, auf die Artikel 890 der Durchführungsverordnung verweist, bestehen darin, daß die vorgelegte Unterlage spezifisch auf die fraglichen Waren verweist, daß alle Voraussetzungen für die Annahme der Unterlage erfüllt sind und daß alle weiteren Voraussetzungen für die Gewährung der Vorzugsbehandlung ebenfalls erfüllt sind.

60 Nach dem Vorlagebeschluß hat das vorlegende Gericht diese Frage vorgelegt, weil die Klägerin geltend gemacht hatte, daß Artikel 900 Absatz 1 Buchstabe o auch auf Waren Anwendung finde, die für andere Abgabenbegünstigungen in Betracht kämen, nämlich eine vollständige oder teilweise Befreiung von Einfuhrabgaben zum einen für Waren, die nach einer passiven Veredelung reimportiert worden seien, und zum anderen für Waren, die nach einer Instandsetzung zurückgebracht worden seien.

61 Artikel 900 Artikel 1 Buchstabe o wurde mit der Verordnung Nr. 3254/94 in die Durchführungsverordnung eingefügt; in den Begründungserwägungen der Verordnung Nr. 3254/94 heißt es:

Nach Artikel 890 der Verordnung (EWG) Nr. 2454/93 werden Einfuhrabgaben erlassen oder erstattet, wenn die Zollschuld dadurch entstanden ist, daß Waren, für die ein Anspruch auf Gemeinschaftsbehandlung oder auf die Anwendung eines ermäßigten Zollsatzes besteht, in den zollrechtlich freien Verkehr überführt wurden.

Daneben gibt es auch Fälle, in denen der Einführer ebenfalls einen Anspruch auf eine solche Vorzugsbehandlung nachweisen kann, die Zollschuld aber auf andere Weise als durch Überführung in den zollrechtlich freien Verkehr entsteht. Hat der Beteiligte weder in betrügerischer Absicht noch offensichtlich fahrlässig gehandelt, so erscheint es angesichts der Schutzfunktion des Gemeinsamen Zolltarifs als übertrieben, ihn zur Zahlung der Einfuhrabgaben zu verpflichten.

62 Nach dem Wortlaut der Vorschrift ist klar, daß Artikel 900 Absatz 1 Buchstabe o nur Anwendung findet, wenn nachgewiesen werden kann, daß die Waren im Fall der Anmeldung zur Überführung in den zollrechtlich freien Verkehr Anspruch auf Gemeinschaftsbehandlung oder auf eine Zollbehandlung mit Abgabenbegünstigung gehabt hätten. Daß die Waren bei der Überführung in den zollrechtlich freien Verkehr Anspruch auf andere Abgabenbegünstigungen gehabt hätten, wie sie die Klägerin anführt, läßt sie nicht unter Artikel 900 Absatz 1 Buchstabe o fallen. Das Vorbringen der Klägerin geht somit fehl.

63 Ich komme damit zu dem Ergebnis, daß Artikel 900 Absatz 1 Buchstabe o der Durchführungsverordnung nicht anwendbar ist, wenn für die Waren andere Abgabenbegünstigungen als die in dieser Bestimmung ausdrücklich genannten hätten gewährt werden können.

Die fünfte Frage

64 Die fünfte Frage des vorlegenden Gerichts ist für den Fall gestellt, daß die vierte Frage, wie ich vorschlage, zu verneinen ist, nämlich daß Artikel 900 Absatz 1 Buchstabe o, die einzige Rechtsgrundlage für den Anspruch der Klägerin auf Erstattung, auf ihren Fall also nicht anwendbar ist. Das vorlegende Gericht fragt im wesentlichen, ob die Zollbehörden und die Gerichte unter solchen Umständen von Amts wegen andere in Frage kommende Erstattungstatbestände zu prüfen haben.

65 Wie die Kommission zu Recht vorträgt, erhellt aus dem Urteil des Gerichtshofes in der Rechtssache SEIM, in der es um den Vorläufer des Artikels 239 Absatz 1 (Artikel 13 der Verordnung [EWG] Nr. 1430/79 des Rates) ging, daß Gemeinschaftsrecht die Zollbehörden — und damit auch die staatlichen Gerichte — nicht daran hindert, sich in allen Fällen zu vergewissern, daß die in einem Erstattungs- oder Erlaßantrag geltend gemachten Umstände nicht unter einen anderen Tatbestand fallen, sie dazu aber auch nicht verpflichtet. Ob und inwieweit eine Verpflichtung besteht, zu prüfen, ob andere Erstattungstatbestände erfüllt sind, als sie ausdrücklich angezogen werden, bestimmt sich nach staatlichem Recht.

66 Ich komme damit zu dem Ergebnis, daß die Zollbehörden und die Gerichte nicht verpflichtet sind, von Amts wegen das Vorliegen aller in Frage kommenden Erstattungstatbestände zu prüfen, wenn ein Antrag auf Erstattung von Abgaben gestellt wird.

Die sechste Frage

67 Die sechste Frage des vorlegenden Gerichts geht dahin, ob bei Vorliegen des Erstattungstatbestandes des Artikels 900 Absatz 1 Buchstabe o der Durchführungsverordnung regelmäßig davon auszugehen ist, daß der Beteiligte nicht in betrügerischer Absicht oder offensichtlich fahrlässig gehandelt hat.

68 Nach Artikel 899 der Durchführungsverordnung erstattet die Entscheidungszollbehörde, wenn sie feststellt, daß die für einen Antrag nach Artikel 239 Absatz 2 des Zollkodex vorgebrachten Gründe einen der in Artikel 900 bis 903 beschriebenen Tatbestände erfüllen und keine betrügerische Absicht oder offensichtliche Fahrlässigkeit des Beteiligten vorliegt, die betreffenden Einfuhrabgaben. Die Klägerin trägt vor, das Tatbestandsmerkmal, daß keine betrügerische Absicht oder offensichtliche Fahrlässigkeit des Beteiligten vorliege, sei in Fällen des Artikels 900 einschließlich solcher, die, wie — wie sie meint — der vorliegende Fall, unter Artikel 900 Absatz 1 Buchstabe o fielen, im allgemeinen erfüllt.

69 Die Kommission und der Beklagte halten dem zu Recht entgegen, daß eine solche Auslegung mit dem Wortlaut der Bestimmung nicht zu vereinbaren ist. Nach dem Wortlaut des Artikels 899 ist klar — das findet in den Begründungserwägungen zur Verordnung Nr. 3254/94, mit der Artikel 900 Absatz 1 Buchstabe o in die Durchführungsverordnung eingefügt wurde, seine Bestätigung —, daß zwei Voraussetzungen für die Erstattung oder den Erlaß nach Artikel 239 des Zollkodex kumulativ erfüllt sein müssen: Zunächst muß einer der in den Artikeln 900 bis 903 angeführten Umstände vorliegen, dann dürfen diese Umstände nicht das Ergebnis einer betrügerischen Absicht oder offensichtlichen Fahrlässigkeit des Beteiligten sein. Diese Auslegung ergibt sich unzweideutig auch aus der französischen wie der deutschen Fassung des Artikels 899.

70 Ich komme damit zu dem Ergebnis, daß bei Vorliegen des Erstattungstatbestands des Artikels 900 Absatz 1 Buchstabe o der Durchführungsverordnung nicht davon auszugehen ist, daß der Beteiligte nicht in betrügerischer Absicht oder offensichtlich fahrlässig gehandelt hat.

Die siebte Frage

71 Die siebte Frage des vorlegenden Gerichts stellt sich nur bei Verneinung der sechsten und/oder der vierten Frage, wie ich sie in beiden Fällen vorschlage. Das nationale Gericht bittet um Hinweise zur Auslegung des Begriffs der offensichtlichen Fahrlässigkeit in Artikel 239 Absatz 1 des Zollkodex und fragt insbesondere, ob eine offensichtliche Fahrlässigkeit verneint werden kann, wenn Einfuhrzollschulden nach Artikel 204 Absatz 1 Buchstabe a deshalb entstanden sind, weil über viele Monate aus den in Frage 2b beispielhaft aufgeführten Gründen die Frist des Artikels 49 Absatz 1 des Zollkodex nicht eingehalten worden ist und auch keine Umstände für Fristverlängerungen vorlagen, so daß auch eine grobe Fahrlässigkeit nach Artikel 859 zweiter Gedankenstrich der Durchführungsverordnung vorlag.

72 Aus dem Vorlagebeschluß ergibt sich, daß das vorlegende Gericht zu dieser Frage wegen geringfügiger sprachlicher Abweichungen gelangt, die in den Fahrlässigkeitskonzepten einerseits der Bestimmungen über die Erstattung und den Erlaß von Abgaben (Artikel 239 des Zollkodex und Artikel 899 und 905 der Durchführungsverordnung) und andererseits den Bestimmungen über das Entstehen der Zollschuld (Artikel 859 der Durchführungsverordnung) bestehen. Während die englische und die französische Fassung des Zollkodex und der Durchführungsverordnung in allen Bestimmungen dieselben Ausdrücke — obvious negligence bzw. négligence manifeste — verwenden, verwendet die deutsche Fassung leicht unterschiedliche Ausdrücke: Die Artikel 239, 899 und 905 verwenden den Ausdruck offensichtliche Fahrlässigkeit (obvious/manifeste negligence), während Artikel 859 von grober Fahrlässigkeit (serious/grave negligence) spricht. Weiter wird in Artikel 212a, der die Umstände für eine Befreiung von den Abgaben erweitert, indem er vorsieht, daß die Befreiung u. a. Anwendung finden soll, wenn weder fraudulent dealing nor manifest negligence vorliegen, im Französischen wieder negligence manifeste verwendet, während im deutschen ein dritter Ausdruck — offenkundige Fahrlässigkeit — (obvious/manifeste negligence) verwendet wird. Diese Unterschiede im englischen und im deutschen Sprachgebrauch haben das vorlegende Gericht zu der Frage veranlaßt, ob eine aufgrund von grober Fahrlässigkeit im Sinne des Artikels 859 entstandene Zollschuld gleichwohl erlassen oder erstattet werden kann.

73 Die Kommission hat in ihren schriftlichen Erklärungen eine erschöpfende Übersicht über alle Sprachfassung dieser Rechtsakte gegeben. Daraus läßt sich der wesentliche Schluß ziehen, daß die Verwendung der Ausdrücke keinem stimmigen Schema folgen. Wie dargelegt, kommt die französische Fassung in allen fünf Bestimmungen mit einem einzigen Begriff aus; dasselbe gilt für die dänische, die italienische, die portugiesische und die spanische Fassung. Die englische Fassung verwendet zwei Ausdrücke; die finnische und die griechische verwenden drei (die aber nicht in derselben Weise verteilt sind); die niederländische und die schwedische halten mit vier Ausdrücken (ebenfalls nicht in derselben Weise verteilt) den Rekord. Daraus läßt sich vernünftigerweise nur der Schluß ziehen, daß der Gesetzgeber mit den verschiedenen verwendeten Ausdrücken keinen Bedeutungsunterschied beabsichtigte. Die unterschiedlichen Ausdrücke unterschiedlich auszulegen würde mangels irgendeines einsichtigen Grundes für die Verwendung der Ausdrücke in den verschiedenen Sprachfassungen die einheitliche Anwendung der Vorschriften erheblich gefährden.

74 Hinzuzufügen ist jedoch, wie die Kommission anmerkt, daß der Gesetzgeber mit dem verwendeten Ausdruck oder den verwendeten Ausdrücken etwas anderes meinen wollte als mit dem Ausdruck grobe Fahrlässigkeit, serious negligence oder négligence grave, wie er in früheren Rechtsakten verwendet (und definiert) wurde: Er findet sich in den Artikeln 4a, 6a und 11a der Verordnung Nr. 1430/79 und in Artikel 2 der Verordnung Nr. 3799/86. Auch wenn grobe Fahrlässigkeit in der deutschen Fassung des Artikels 859 der Durchführungsverordnung verwendet wird, verwendeten die Fassungen der Verordnung Nr. 3799/86 in allen anderen damaligen Amtssprachen (dänisch, griechisch, italienisch, niederländisch, portugiesisch und spanisch) einen Ausdruck, der sich von dem Ausdruck oder den Ausdrücken, die im geltenden Recht verwendet werden, unterscheidet und anscheinend stärker ist.

75 In Artikel 2 Buchstabe b der Verordnung Nr. 3799/86 hieß es:

gilt als grobe Fahrlässigkeit des Zollbeteiligten die Nichtbeachtung von Verfahrensbestimmungen, von deren Einhaltung grundsätzlich die Erstattung oder der Erlaß abhängt, durch den Beteiligten, obgleich er von diesen Bestimmungen Kenntnis haben mußte.

Grobe Fahrlässigkeit des Zollbeteiligten liegt insbesondere dann vor:

wenn eine Person, die kein berufsmäßiger Zollanmelder ist, die Verfahrensbestimmungen nicht beachtet hat, von deren Einhaltung grundsätzlich die Erstattung oder der Erlaß abhängig ist, obgleich sie sich bereits zuvor in einer entsprechenden Lage befunden hatte und infolgedessen über die vorgeschriebenen Schritte zur Erlangung der Erstattung oder des Erlasses unterrichtet war;

wenn eine Person, die ein berufsmäßiger Zollanmelder ist und in Vertretung der Person handelt, in deren Namen der Antrag zur Erstattung oder Erlaß gestellt wird, den Anweisungen dieser Person bezüglich der Vornahme der zur Veranlassung der Erstattung oder des Erlasses bei den Zollbehörden vorgeschriebenen Schritte nicht gefolgt ist.

76 Der frühere Test für grobe Fahrlässigkeit verlangte also, daß der Beteiligte von den Verfahrensvorschriften für die Erstattung oder den Erlaß Kenntnis haben mußte. Die entsprechenden französischen und englischen Ausdrücke sind ne pouvait ignorer und must have been aware of [the] existence. Da es für die offensichtliche Fahrlässigkeit im Zusammenhang des Zollkodex keine spezifische Definition gibt, gehe ich davon aus, daß offensichtliche Fahrlässigkeit vorliegt, wenn der Beteiligte von diesen Erfordernissen in dem Sinne Kenntnis gehabt haben sollte, daß ein ordentlicher Kaufmann in seinem Gewerbe und unter den gegebenen Umständen davon Kenntnis gehabt hätte. Grundsätzlich muß das staatliche Gericht entscheiden, ob ein bestimmtes Verhalten unter diesen Begriff fällt, wenn ich auch hinzufügen möchte, daß ich die Auffassung der Kommission teile, daß das im Vorlagebeschluß beschriebene Verhalten offenkundig offensichtliche Fahrlässigkeit darstellt.

Ergebnis

77 Ich schlage demgemäß vor, die vom Finanzgericht Bremen vorgelegten Fragen wie folgt zu beantworten:

1. Artikel 859 der Verordnung (EWG) Nr. 2454/93 der Kommission vom 2. Juli 1993 mit Durchführungsvorschriften zu der Verordnung (EWG) Nr. 2913/92 des Rates zur Festlegung des Zollkodex der Gemeinschaften enthält eine wirksam zustande gekommene und abschließende Regelung der Verfehlungen i. S. des Artikels 204 Absatz 1 der Verordnung (EWG) Nr. 2913/92 des Rates vom 12. Oktober 1992 zur Festlegung des Zollkodex der Gemeinschaften, die sich auf die ordnungsgemäße Abwicklung der vorübergehenden Verwahrung oder des betreffenden Zollverfahrens nicht wirklich ausgewirkt haben.

2. Wenn ein Antrag auf Verlängerung der in Artikel 859 Nr. 1 der Durchführungsverordnung genannten Frist rechtzeitig gestellt und von der Zollbehörde durch unanfechtbar gewordenen Bescheid abgelehnt worden ist, ist das Gericht gehindert, die Voraussetzungen einer solchen Fristverlängerung selbständig zu prüfen.

3. (i)Eine Verlängerung der Frist des Artikels 49 Absatz 1 des Zollkodex kann nur gewährt werden, wenn besondere und außergewöhnliche Umstände vorliegen, die als solche die Verlängerung und ihre Dauer rechtfertigen.(ii)Ein Antrag auf Fristverlängerung kann sich auf mehrere Anmeldungen in einem bestimmten Zeitraum beziehen, wenn die geltend gemachten besonderen und außergewöhnlichen Umstände für alle betroffenen Anmeldungen gelten.

4. Artikel 900 Absatz 1 Buchstabe o der Durchführungsverordnung ist nicht anwendbar, wenn für die Waren andere Abgabenbegünstigungen hätten gewährt werden können als die in dieser Bestimmung ausdrücklich genannten.

5. Wenn ein Antrag auf Erstattung oder Erlaß von Abgaben nach Artikel 239 Absatz 1 des Zollkodex gestellt wird, sind die Zollbehörden und Gerichte nicht verpflichtet, von Amts wegen das Vorliegen aller in Frage kommenden Erstattungstatbestände zu prüfen.

6. Bei Vorliegen des Erstattungstatbestandes des Artikels 900 Absatz 1 Buchstabe o der Durchführungsverordnung ist nicht davon auszugehen, daß der Beteiligte nicht in betrügerischer Absicht oder offensichtlich fahrlässig gehandelt hat.

7. Offensichtliche Fahrlässigkeit im Sinne des Artikels 239 Absatz 1 des Zollkodex liegt vor, wenn der Beteiligte von den Verfahrensbestimmungen, von deren Einhaltung grundsätzlich die Erstattung oder der Erlaß abhängt, in dem Sinne Kenntnis gehabt haben sollte, daß ein ordentlicher Kaufmann in seinem Gewerbe und unter den gegebenenen Umständen davon Kenntnis gehabt hätte.