Europäischer Gerichtshof Schlussanträge des Generalanwalts vom 16.09.1999 – C-355/98

Schlußanträge des Generalanwalts

Francis G. Jacobs

vom 16. September 1999

1 Im vorliegenden Fall beantragt die Kommission, festzustellen, daß bestimmte belgische Rechtsvorschriften über private Bewachungsunternehmen gegen die im Vertrag niedergelegten Grundsätze des freien Dienstleistungsverkehrs, der Niederlassungsfreiheit und der Freizügigkeit der Arbeitnehmer verstoßen.

Die belgischen Rechtsvorschriften

2 Die Vorschriften, um die es geht, sind diejenigen des Gesetzes vom 10. April 1990 über Bewachungsunternehmen, Sicherheitsunternehmen und interne Bewachungsdienste (im folgenden: belgisches Gesetz) in der Fassung des Gesetzes vom 18. Juli 1997.

3 Unter der Tätigkeit von Bewachungsunternehmen ist nach Artikel 1 Absatz 1 des belgischen Gesetzes die Bewachung und der Schutz von Personen, Sachen und Transporten von Wertgegenständen sowie der Betrieb von Alarmzentralen durch unabhängige Erbringer von Dienstleistungen zu verstehen. Nach Artikel 1 Absatz 2 gilt das Gesetz auch für interne Bewachungsdienste, die im wesentlichen die gleichen Tätigkeiten ausüben, soweit sie an einem öffentlich zugänglichen Ort tätig werden. Sicherheitsunternehmen sind nach Artikel 1 Absatz 3 solche, die Alarmsysteme entwerfen, einbauen, warten und instandsetzen.

4 Nach den Artikeln 2 und 4 des belgischen Gesetzes bedürfen Personen, die ein Bewachungsunternehmen, einen internen Bewachungsdienst oder ein Sicherheitsunternehmen leiten oder betreiben, der vorherigen Genehmigung des Innenministers, die nur erteilt werden kann, wenn bestimmte Voraussetzungen erfüllt sind. Die bei Bewachungsunternehmen und internen Bewachungsdiensten aufgestellten Anforderungen sind strenger als die für Sicherheitsunternehmen geltenden.

5 Gemäß Artikel 2 Absatz 3 können Bewachungsunternehmen als juristische Personen nach dem Recht eines Mitgliedstaats der Europäischen Union errichtet werden, müssen jedoch eine Betriebsniederlassung (siège d'exploitation) in Belgien haben.

6 Nach Artikel 5 Absätze 3 und 7 müssen Personen, die mit der Leitung eines Bewachungsunternehmens oder eines internen Bewachungsdienstes betraut sind, sowie Vorstandsmitglieder von Bewachungsunternehmen mit tatsächlicher Leitungsfunktion ihren Wohnsitz oder gewöhnlichen Aufenthalt in Belgien haben. Dasselbe gilt gemäß Artikel 6 Absätze 3 und 7 für diejenigen, die ich als Sicherheitspersonal bezeichnen möchte, d. h. für alle Bediensteten mit Ausnahme des Personals auf administrativer oder logistischer Ebene. Sicherheitsunternehmen unterliegen keinen derartigen Voraussetzungen in bezug auf Wohnsitz oder gewöhnlichen Aufenthalt (Artikel 5 Absatz 7 und 6 Absatz 7).

7 Schließlich muß nach Artikel 8 das für Bewachungsunternehmen und interne Bewachungsdienste tätige Sicherheitspersonal im Besitz eines vom Innenministerium ausgestellten Ausweises sein.

Verfahren

8 1995 ersuchte die Kommission die belgischen Behörden um nähere Auskünfte über das belgische Gesetz. Diese Auskünfte wurden geliefert, jedoch gelangte die Kommission zu der Ansicht, bestimmte Vorschriften seien mit dem Gemeinschaftsrecht unvereinbar, und forderte die belgische Regierung mit Schreiben vom 11. April 1996 formell auf, Stellung zu nehmen.

9 In ihrer Stellungnahme vom 14. Juni 1996 vertrat die belgische Regierung die Auffassung, die in den in Rede stehenden Vorschriften enthaltenen Einschränkungen seien durch die einschlägigen Ausnahmen des Vertrages gedeckt, mit denen Maßnahmen aus Gründen der öffentlichen Ordnung und Sicherheit gerechtfertigt werden könnten.

10 Die Kommission war anderer Ansicht und übermittelte der belgischen Regierung am 10. Juni 1997 eine mit Gründen versehene Stellungnahme, verbunden mit der Aufforderung, dieser binnen zwei Monaten nachzukommen.

11 In ihrem Antwortschreiben vom 6. Mai 1998 betonte die belgische Regierung den besonderen Charakter der Tätigkeit privater Sicherheitsdienste, deren engen Zusammenhang mit der Aufrechterhaltung der öffentlichen Ordnung, für die der Staat verantwortlich sei, und die Notwendigkeit, diese Dienste in angemessener Weise zu überwachen, die durch eine Reihe von Vorfällen verdeutlicht werde, die sich kürzlich in Belgien ereignet hätten. Sie führte ferner aus, die für Bewachungsunternehmen geltenden Bestimmungen seien von Mitgliedstaat zu Mitgliedstaat sehr unterschiedlich.

12 Die Kommission zeigte sich hiervon nicht überzeugt und erhob am 29. September 1998 die vorliegende Klage mit dem Antrag, festzustellen, daß

das Königreich Belgien dadurch gegen seine Verpflichtungen aus den Artikeln 48, 52 und 59 EG-Vertrag (nach Änderung jetzt Artikel 39, 43 und 49 EG) verstoßen hat, daß es im Rahmen des Gesetzes vom 10. April 1990 über Bewachungsunternehmen, Sicherheitsunternehmen und interne Bewachungsdienste Vorschriften erlassen hat, nach denen

a) der Betrieb eines unter dieses Gesetz fallenden Unternehmens von einer vorherigen Genehmigung abhängig ist, die bestimmten Voraussetzungen unterliegt, nämlich

der Verpflichtung des Bewachungsunternehmens, eine Betriebsniederlassung in Belgien zu haben,

der Verpflichtung der Personen, die

mit der tatsächlichen Leitung eines Bewachungsunternehmens oder eines internen Bewachungsdienstes betraut sind oder

in einem solchen Unternehmen oder für dessen Rechnung arbeiten oder bei dessen Tätigkeiten eingesetzt werden, mit Ausnahme von Bediensteten, die intern für administrative oder logistische Zwecke verwendet werden, ihren Wohnsitz oder hilfsweise ihren gewöhnlichen Aufenthalt in Belgien zu haben,

der Verpflichtung eines in einem anderen Mitgliedstaat niedergelassenen Unternehmens, ungeachtet der von dem Unternehmen bereits für die Ausübung seiner Tätigkeit im Mitgliedstaat der Niederlassung erbrachten Nachweise und Sicherheiten eine Genehmigung einzuholen,

b) für jede Person, die in Belgien eine Bewachungstätigkeit ausüben oder einen internen Bewachungsdienst wahrnehmen möchte, die Erteilung eines Ausweises nach diesem Gesetz erforderlich ist.

13 Am 29. Oktober 1998 erließ der Gerichtshof sein Urteil in der Rechtssache C-114/97, Kommission/Spanien, in dem er feststellte, daß das Königreich Spanien dadurch gegen seine Verpflichtungen aus den Artikeln 48, 52 und 59 EG-Vertrag verstoßen [hat], daß es [bestimmte Vorschriften] beibehalten hat, soweit diese vorsehen, daß die Erlaubnis zur Ausübung von Tätigkeiten privater Sicherheitsdienste Sicherheitsunternehmen nur dann, wenn sie spanische Unternehmen sind und ihre Geschäftsführer und Direktoren in Spanien wohnen, und dem Sicherheitspersonal nur dann, wenn es die spanische Staatsangehörigkeit besitzt, erteilt wird.

14 Am 8. Dezember 1988 reichte das Königreich Belgien seine Klagebeantwortung ein, in der es in kurzer Form nochmals seine Auffassung darlegte, daß Tätigkeiten privater Sicherheitsdienste anderen kommerziellen Dienstleistungen nicht gleichgestellt werden könnten, daß das Fehlen gemeinschaftsrechtlicher — oder häufig sogar nationaler — Regelungen es erforderlich mache, belgische Rechtsvorschriften zu erlassen, und daß Bewachungsunternehmen eine echte, hinreichend ernsthafte Bedrohung darstellten, die ein grundlegendes Interesse der Gesellschaft berühre, nämlich die öffentliche Ordnung und Sicherheit.

15 Weiterhin führte das Königreich Belgien jedoch aus, es habe das Urteil in der Rechtssache Kommission/Spanien zur Kenntnis genommen und überlege derzeit, welche Maßnahmen es zur Änderung des belgischen Gesetzes ergreifen sollte; es werde den Gerichtshof unterrichten, sobald diese Maßnahmen getroffen worden seien. Festzuhalten ist auch, daß die belgische Regierung nicht förmlich beantragt hat, die Klage abzuweisen, und auf ihr Recht verzichtet hat, im Anschluß auf die rein formale Erwiderung der Kommission eine Gegenerwiderung einzureichen. Sie hat auch nicht beantragt, vom Gerichtshof mündlich gehört zu werden.

Stellungnahme

16 Betrachtet man die Rügen der Kommission im Licht der Klage als Ganzes und des vorgerichtlichen Verfahrens, so zeigt sich, daß sie im wesentlichen vier Gruppen von Vorschriften in dem belgischen Gesetz betreffen: die den Bewachungsunternehmen auferlegte Pflicht, eine Betriebsniederlassung in Belgien zu errichten, die Erfordernisse hinsichtlich des Wohnsitzes oder gewöhnlichen Aufenthalts der Unternehmensleitung und des Sicherheitspersonals, die Pflicht, für alle Arten sicherheitsdienstlicher Tätigkeiten eine Genehmigung einzuholen, und schließlich die Bestimmungen über die Ausweise.

17 Was zunächst die Vorschrift angeht, wonach Bewachungsunternehmen eine Betriebsniederlassung in Belgien haben müssen, so ist nicht klar, ob die Niederlassung in Belgien die einzige oder die Hauptniederlassung des Bewachungsunternehmens sein muß, oder ob es genügt, wenn sie eine unter mehreren ist. Da jedoch das Erfordernis, wonach ein Unternehmen eine feste Niederlassung in einem bestimmten Mitgliedstaat haben muß, naturgemäß die gelegentliche Erbringung grenzüberschreitender Dienstleistungen unmöglich macht, schränkt die fragliche Vorschrift die Freiheit des Dienstleistungsverkehrs ein.

18 Zweitens erschweren es die Vorschriften über den Wohnsitz oder gewöhnlichen Aufenthalt von Direktoren und Personal — namentlich, wenn man sie in Zusammenhang mit der Bestimmung sieht, derzufolge Bewachungsunternehmen eine Betriebsniederlassung in Belgien haben müssen — oder machen es sogar unmöglich, daß nicht in Belgien niedergelassene Unternehmen dort Sicherheitsdienstleistungen erbringen und daß Personen, die nicht in Belgien ansässig sind, dort ein Bewachungsunternehmen gründen. Sie stellen daher Beschränkungen sowohl des freien Dienstleistungsverkehrs als auch der Niederlassungsfreiheit dar.

19 Die für das Sicherheitspersonal geltende Verpflichtung in bezug auf Wohnsitz oder gewöhnlichen Aufenthalt macht es im Ausland wohnenden Arbeitnehmern — vor allem Grenzgängern — unmöglich, für ein in Belgien ansässiges Bewachungsunternehmen tätig zu werden. Nach der Rechtsprechung verbietet der Grundsatz der Gleichbehandlung sowohl offene Diskriminierungen aufgrund der Staatsangehörigkeit als auch verdeckte Diskriminierungen, die zu demselben Ergebnis führen; dazu gehören auch Regelungen, die eine Unterscheidung aufgrund des Wohnsitzes oder gewöhnlichen Aufenthalts treffen und bei denen die Gefahr besteht, daß sie sich hauptsächlich zum Nachteil von Ausländern auswirken. Das Erfordernis, wonach bestimmte Gruppen des Personals von Bewachungsunternehmen zumindest ihren gewöhnlichen Aufenthalt in Belgien haben müssen, beeinträchtigt somit ebenfalls die vom Vertrag gewährleistete Freizügigkeit der Arbeitnehmer.

20 Was drittens das Erfordernis der vorherigen Genehmigung angeht, so stellen Regelungen, die die Erbringung bestimmter Dienstleistungen durch ein in einem anderen Mitgliedstaat niedergelassenes Unternehmen von der Erteilung einer behördlichen Erlaubnis abhängig machen — insbesondere wenn es um die gelegentliche Erbringung von Dienstleistungen geht und selbst dann, wenn die Regelung unterschiedslos für einheimische Dienstleistende und für Dienstleistende aus anderen Mitgliedstaaten gilt —, eine Beschränkung der Freiheit der Erbringung grenzüberschreitender Dienstleistungen dar.

21 Aus denselben Gründen stellt das vierte Erfordernis, wonach das gesamte in Belgien tätige Sicherheitspersonal im Besitz eines von den belgischen Behörden ausgestellten Ausweises sein muß, eine Behinderung des freien Dienstleistungsverkehrs dar. Die möglicherweise kostspieligen und langwierigen Formalitäten, die mit der Erlangung des Ausweises verbunden sind, erschweren die Erbringung gelegentlicher grenzüberschreitender Dienstleistungen wie den Schutz von Wertgegenständen bei internationalen Transporten.

22 Es steht somit fest und wurde auch zu keinem Zeitpunkt von der belgischen Regierung bestritten, daß die vier streitigen Erfordernisse in der Tat den freien Dienstleistungsverkehr, die Niederlassungsfreiheit und die Freizügigkeit der Arbeitnehmer einschränken. Fraglich ist nur, ob diese Einschränkungen gerechtfertigt sind.

23 Nach den Artikeln 48 Absatz 3 und 56 Absatz 1 EG-Vertrag (jetzt Artikel 39 Absatz 3 und 46 Absatz 1 EG) findet das Verbot von Beschränkungen der Freizügigkeit der Arbeitnehmer und der Niederlassungsfreiheit keine Anwendung, soweit die fraglichen Maßnahmen aus Gründen der öffentlichen Ordnung, Sicherheit oder Gesundheit gerechtfertigt sind; Artikel 66 EG-Vertrag (jetzt Artikel 55 EG) erstreckt diese Ausnahme auf Beschränkungen des freien Dienstleistungsverkehrs. Nach Artikel 55 EG-Vertrag (jetzt Artikel 45 EG) in Verbindung mit Artikel 66 finden die Verbote von Beschränkungen der Niederlassungsfreiheit und des freien Dienstleistungsverkehrs keine Anwendung auf Tätigkeiten, die mit der Ausübung öffentlicher Gewalt verbunden sind.

24 Während des Verwaltungsverfahrens versuchte die belgische Regierung diese Ausnahmen für sich in Anspruch zu nehmen; ihr knappes Verteidigungsvorbringen kann dahin verstanden werden, daß sie daran auch vor dem Gerichtshof festhält.

25 Davon ausgehend werde ich mich kurz mit dem dargestellten Vorbringen befassen.

26 Zunächst gibt es keine Gründe für die Annahme, daß private Bewachungsunternehmen in irgendeiner Weise öffentliche Gewalt ausüben. Im Urteil Kommission/Spanien hat der Gerichtshof festgestellt, daß private Sicherheitsunternehmen und ihr Personal nach den spanischen Rechtsvorschriften nicht direkt und spezifisch an der Ausübung öffentlicher Gewalt beteiligt sind. Zu keinem Zeitpunkt hat die belgische Regierung Beweise dafür vorgelegt, daß die Lage in Belgien anders wäre. Wie Generalanwalt Alber in seinen Schlußanträgen in der Rechtssache Kommission/Spanien ausgeführt hat, besagt die Tatsache, daß Sicherheitsunternehmen die Polizei unterstützen können, nicht, daß sie hierbei öffentliche Gewalt ausüben.

27 Was die zweite von der belgischen Regierung angeführte Gruppe von Ausnahmen betrifft, so hat der Gerichtshof entschieden, daß der Begriff der öffentlichen Ordnung nur geltend gemacht werden kann, wenn eine tatsächliche und hinreichend schwere Gefährdung der öffentlichen Ordnung vorliegt, die ein Grundinteresse der Gesellschaft berührt. Die Einrede einer Gefährdung der öffentlichen Ordnung ist, wie alle Ausnahmen von Grundprinzipien des Vertrages, eng auszulegen.

28 In ihrer Klagebeantwortung führt die belgische Regierung ohne Angabe von Gründen aus, jedes Bewachungsunternehmen stelle eine derartige tatsächliche und hinreichend schwere Gefährdung der öffentlichen Ordnung dar. In ihrer Erwiderung auf die mit Gründen versehene Stellungnahme hatte sie geltend gemacht, der öffentlichen Ordnung drohe die Gefahr, daß aus Übergriffen privater Bewachungsunternehmen in Bereiche polizeilicher Zuständigkeit Konflikte entstünden und daß die Öffentlichkeit möglicherweise nicht in der Lage sei, zwischen dem Personal privater Bewachungsunternehmen und dem der Polizei zu unterscheiden.

29 Ich vermag diesem Vorbringen für sich allein — falls die belgische Regierung hieran immer noch festhalten sollte — nicht zu entnehmen, daß jedes einzelne Bewachungsunternehmen die öffentliche Ordnung ernsthaft gefährdet.

30 Ebensowenig können die in Rede stehenden Sektoren als Ganzes von den allgemeinen Vorschriften des Vertrages ausgenommen werden. Im Urteil Kommission/Spanien hat der Gerichtshof ausgeführt: Das Recht der Mitgliedstaaten, die Freizügigkeit von Personen aus Gründen der öffentlichen Ordnung, Sicherheit und Gesundheit einzuschränken, bezweckt... nicht, Wirtschaftsbereiche wie den der privaten Sicherheitsdienste von der Anwendung dieses Grundsatzes auszunehmen ...

31 Es trifft zu, daß diese Feststellung speziell im Hinblick auf ein für das Personal geltendes Staatsangehörigkeitserfordernis getroffen wurde. Eine derartige Voraussetzung besteht in Belgien nicht, aber die streitigen Rechtsvorschriften stellen insofern eine mittelbare, oder verdeckte, Diskriminierung dar, als sie Personen oder Unternehmen, die in anderen Mitgliedstaaten wohnen oder ansässig sind, besondere Beschränkungen auferlegen. Ich sehe daher keine Schwierigkeiten darin, jene Feststellung auf alle Formen der Diskriminierung zu erstrecken. Es gibt auch keinen Grund dafür, sie auf den Bereich der abhängigen Beschäftigung zu beschränken, wenn man die Parallelität der bei der Freizügigkeit der Arbeitnehmer, der Niederlassungsfreiheit und dem freien Dienstleistungsverkehr ausnahmsweise zulässigen Einschränkungen bedenkt.

32 Aber selbst wenn man unterstellt, daß in bezug auf die Betreiber von Sicherheitsdiensten bestimmte nationale Maßnahmen, die die vom Vertrag gewährleisteten Grundfreiheiten einschränken, aus Gründen der öffentlichen Ordnung gerechtfertigt sein könnten, so müßten derartige Maßnahmen doch in Einklang mit dem Grundsatz der Verhältnismäßigkeit stehen. Nationale Maßnahmen, die die Ausübung der durch den Vertrag garantierten Grundfreiheiten behindern oder weniger attraktiv machen können, müssen geeignet sein, die Verwirklichung des mit ihnen verfolgten Zieles zu gewährleisten, und dürfen nicht über das hinausgehen, was zur Erreichung dieses Zieles erforderlich ist.

33 Besonders einschränkend dürfte sich das belgische Gesetz auf Bewachungsunternehmen auswirken, die in einem anderen Mitgliedstaat ansässig sind, dessen verwaltungsrechtliche Voraussetzungen sie sämtlich erfüllen, und — möglicherweise nur gelegentlich — Sicherheitsdienstleistungen in Belgien oder sogar grenzüberschreitende Dienstleistungen wie den Schutz von Wertgegenständen im internationalen Transitverkehr erbringen.

34 Die Kommission betont, sie bestreite nicht die Berechtigung von Maßnahmen zur staatlichen Kontrolle der Bewachungsunternehmen — sie erhebe z. B. keine Einwendungen gegen Vorschriften über das Tragen von Uniformen und Schußwaffen, die Verpflichtung, Verwaltungs- und Polizeibehörden über die entfaltete Tätigkeit zu unterrichten, und die polizeiliche Kontrolle privater Sicherheitsunternehmen —, sondern beanstande lediglich, daß diese Kontrollen so gestaltet seien, daß in anderen Mitgliedstaaten ansässige Unternehmen oder dort wohnende Privatpersonen diskriminiert würden. Sie führt weiterhin aus, die belgischen Behörden müßten die Nachweise und Garantien berücksichtigen, die Bewachungsunternehmen im Hinblick auf die Ausübung ihrer Tätigkeit im Mitgliedstaat der Niederlassung erbracht hätten.

35 In ihrer Klagebeantwortung bestreitet die belgische Regierung das Vorbringen der Kommission zu diesem Punkt nicht. Sie führt im Gegenteil aus, sie überlege im Licht des Urteils des Gerichtshofes in der Rechtssache Kommission/Spanien, welche Maßnahmen sie ergreifen solle, um das belgische Gesetz zu ändern und ein wirksames und verhältnismäßiges System zur Überwachung der Erbringer von Sicherheitsdienstleistungen zu schaffen. Überdies sagte sie zu, den Gerichtshof zu unterrichten, wenn die entsprechenden Maßnahmen getroffen worden seien.

36 Am 23. August 1999 sandte die belgische Regierung dem Gerichtshof Kopien eines am 29. Juli 1999 im Moniteur Belge veröffentlichten Gesetzes zur Änderung des belgischen Gesetzes vom 10. April 1990 sowie eines Schreibens, mit dem sie die Kommission bat, ihre Klage zurückzunehmen.

37 Es ist nicht Sache des Gerichtshofes, in Zusammenhang mit dem vorliegenden Rechtsstreit eine Beurteilung dieses Änderungsgesetzes vorzunehmen; nach ständiger Rechtsprechung ist bei der Beantwortung der Frage, ob ein Mitgliedstaat gegen seine Verpflichtungen verstoßen hat, auf die Lage bei Ablauf der in der mit Gründen versehenen Stellungnahme gesetzten Frist abzustellen. Festzustellen ist jedoch, daß das Gesetz vom 9. Juni 1999 offenbar die an Wohnsitz und gewöhnlichen Aufenthalt geknüpften Erfordernisse herabsetzt, indem es vorsieht, daß Unternehmen ihre Niederlassung und die maßgebenden Personengruppen ihren gewöhnlichen Aufenthalt in einem Mitgliedstaat der Europäischen Union, also nicht unbedingt in Belgien, haben müssen. Die Vorschriften, die sich auf die ministerielle Genehmigung und das Tragen eines von den belgischen Behörden ausgestellten Ausweises beziehen, sind aber offenbar nicht geändert worden.

Ergebnis

38 Nach meiner Meinung sollte der Gerichtshof daher

1. feststellen, daß das Königreich Belgien dadurch gegen seine Verpflichtungen aus den Artikeln 48, 52 und 59 EG-Vertrag (nach Anderung jetzt Artikel 39, 43 und 49 EG) verstoßen hat, daß es das Gesetz vom 10. April 1990 über Bewachungsunternehmen, Sicherheitsunternehmen und interne Bewachungsdienste beibehalten hat, soweit dieses Gesetz eine Regelung trifft, nach der Bewachungsunternehmen eine Betriebsniederlassung und Geschäftsführer sowie das Sicherheitspersonal zumindest ihren gewöhnlichen Aufenthalt in Belgien haben müssen, alle Arten von Bewachungstätigkeiten einer vorherigen Genehmigung bedürfen und das in Belgien tätige Sicherheitspersonal im Besitz eines von den belgischen Behörden ausgestellten Ausweises sein muß;

2. dem Königreich Belgien die Kosten des Verfahrens auferlegen.