Europäischer Gerichtshof Schlussanträge des Generalanwalts vom 11.11.1999 – C-414/98

Schlußanträge des Generalanwalts

Dámaso Ruiz-Jarabo Colomer

vom 11. November 1999

1 Das Verwaltungsgericht Schwerin (Deutschland) hat dem Gerichtshof gemäß Artikel 177 EG-Vertrag (jetzt Artikel 234 EG) drei Vorabentscheidungsfragen vorgelegt. Im wesentlichen möchte es Artikel 16 der Verordnung (EWG) Nr. 4115/88 in der Fassung der Verordnung (EWG) Nr. 838/93 ausgelegt haben, die die Sanktionsregelung bei Verletzung der im Rahmen der Extensivierung in der Landwirtschaft eingegangenen Verpflichtungen enthält.

2 Der Begriff Extensivierung ist bis jetzt in den meisten Sprachen der Mitgliedstaaten nicht angenommen worden. Im Gemeinschaftsrecht findet er sich erstmals in Teil III des Anhangs des Beschlusses 83/641/EWG zur Festlegung von gemeinsamen Forschungsprogrammen und Programmen zur Koordinierung der Agrarforschung in der Fassung des Beschlusses 87/218/EWG. Dieser Teil III befaßt sich mit der Steigerung der Produktivität der tierischen und pflanzlichen Erzeugung, und in Nummer 2 (Produktivität der pflanzlichen Erzeugung) Unterabsatz 2 Buchstabe b heißt es, daß ein Teil des Programms in der Verbesserung der agronomischen Methoden und Techniken in Abhängigkeit von den physiologischen Bedürfnissen der Pflanzen unter Berücksichtigung der Kosten der Produktionstechniken und der Möglichkeiten einer Extensivierung besteht.

3 Der Begriff Extensivierung wurde durch Artikel la Absatz 2 der Verordnung (EWG) Nr. 797/85 in der Fassung der Verordnung (EWG) Nr. 1760/87 definiert und wird seitdem allgemein im Landwirtschaftsrecht der Gemeinschaft verwendet.

Nach dieser Bestimmung ist unter Extensivierung die Verringerung der Erzeugung um mindestens 20 % zu verstehen, ohne daß die Kapazitäten für andere Überschußerzeugnisse im Sinne des Absatzes 1 erhöht werden.

Als Überschußerzeugnisse gelten Erzeugnisse, für die es auf der Gemeinschaftsebene systematisch keine normalen, nicht subventionierten Absatzmärkte gibt.

4 Zu dem Zweck, zur Anpassung und Neuausrichtung der Landwirtschaft in der Gemeinschaft beizutragen, verpflichtete die Verordnung Nr. 1760/87 die Mitgliedstaaten, eine Beihilferegelung zur Förderung der Umstellung und Extensivierung der Erzeugung einzuführen.

5 Extensivierung ist für den Gerichtshof ein unbekanntes Wort, da er bereits in zwei Fällen über Gemeinschaftsregelungen entschieden hat, die diesen Begriff regeln. Im ersten hat er 1993 die Verordnung (EWG) Nr. 1094/88 in einer Rechtssache ausgelegt, in der es um die Gewährung der Beihilfe zur Extensivierung der Erzeugung von Rindfleisch ging. Im zweiten hat er 1997 darüber entschieden, ob eine Beihilfe zur Förderung der Extensivierung der Kartoffelerzeugung der Mehrwertsteuer unterliegt.

I — Der Sachverhalt des Ausgangsverfahrens

6 Die Klägerin des Ausgangsverfahrens, die Landerzeugergemeinschaft e. G. Groß Godems, hat Anfechtungsklage gegen den Bescheid des Beklagten, des Amtes für Landwirtschaft Parchim, erhoben, mit dem die Bewilligung einer Beihilfe für die Extensivierung der landwirtschaftlichen Erzeugung aufgehoben und die Klägerin verpflichtet wird, die in den Vorjahren an sie gezahlten Beträge zurückzuzahlen.

7 Am 15. November 1991 beantragte die Klägerin die Bewilligung einer Beihilfe für die Extensivierung der landwirtschaftlichen Erzeugung und verpflichtete sich für die Dauer von fünf Jahren zu einer extensiven Flächenbewirtschaftung. Nach den Rechtsvorschriften des Landes Mecklenburg-Vorpommern war es ihr während dieses Zeitraums nach der von ihr angewandten produktionstechnischen Methode untersagt, chemischsynthetische Stickstoffverbindungen als Dünger zu verwenden.

Mit Bescheid vom 24. Januar 1992 bewilligte der Beklagte der Klägerin eine Beihilfe in Höhe von 298650 DM für fünf Wirtschaftsjahre.

8 Dieser Betrag wurde aufgrund einer mit Überschußerzeugnissen bepflanzten Fläche von 352,95 ha und einer mit anderen Erzeugnissen bepflanzten Fläche von 495,49 ha berechnet. Mit Bescheid vom 2. Oktober 1992 wurde die Beihilfe auf 290330 DM gekürzt, da der Flächenumfang korrigiert wurde. Die Beihilfe für das Wirtschaftsjahr 1991/92 wurde an die Klägerin ausgezahlt. Für das Wirtschaftsjahr 1992/93 wurde die Beihilfe auf 253350 DM herabgesetzt, da nach der neuen Rechtslage eine Doppelförderung von extensivierten und stillgelegten Flächen ausgeschlossen war. Diese Beihilfe wurde ebenfalls ausgezahlt.

9 Für das Wirtschaftsjahr 1993/94 wurde die Extensivierungsbeihilfe noch in Höhe von 254550 DM festgesetzt, jedoch nicht mehr ausgezahlt.

10 Aufgrund einer anonymen Mitteilung kontrollierte der Beklagte am 17. Juni 1994 die Einhaltung der Extensivierungsverpflichtung durch die Klägerin. Dabei stellte er fest, daß die Klägerin am selben Tag ein chemischsynthetisches Düngemittel auf einer Anbaufläche von 56,85 ha, entsprechend 6,89 % der Gesamtanbaufläche, die bei der Bewilligung der Beihilfe berücksichtigt worden war, ausgebracht hatte.

11 Mit Bescheid vom 2. Dezember 1994 hob der Beklagte den Bescheid über die Bewilligung der Beihilfe auf und forderte den bereits im Rahmen dieser Beihilfe ausgezahlten Gesamtbetrag von 543680 DM zurück. Zur Begründung dieses Bescheides führte er aus, daß die Klägerin mit der Ausbringung des Düngemittelgemischs gegen die mit der Einführung weniger intensiver Produktionsweisen übernommene Verpflichtung verstoßen habe, keine stickstoffhaltigen Düngemittel auf Extensivierungsflächen auszubringen.

Nach Ansicht des Beklagten erfolgte diese Pflichtverletzung vorsätzlich und stellt eine schwere Unregelmäßigkeit im Sinne von Artikel 16 Absatz 3 der Verordnung Nr. 4115/88 dar.

12 Nachdem der Beklagte mit seinem Bescheid vom 14. März 1995 den Widerspruch vom 4. Januar 1995 zurückgewiesen hatte, erhob die Klägerin am 12. April 1995 Klage beim Verwaltungsgericht Schwerin.

II — Die Vorlagefragen

13 Da das nationale Gericht Zweifel daran hat, wie Artikel 16 Absätze 1 und 3 der Verordnung Nr. 4115/88 auszulegen ist, hat es das Verfahren ausgesetzt und dem Gerichtshof folgende Fragen zur Vorabentscheidung vorgelegt:

1. Greift die Sanktion des Artikels 16 Absatz 1 Satz 1 der Verordnung (EWG) Nr. 4115/88 in der Fassung der Verordnung (EWG) Nr. 838/93 auch dann noch ein, wenn die Differenz zwischen dem beantragten und dem festgestellten Umfang nicht mehr als 10 % der Anbauflächen, aber mehr als 2 ha beträgt?

2. Reicht die Verminderung hinsichtlich der bereits gewährten Beihilfen nach Artikel 16 Absatz 1 Satz 2 der Verordnung Nr. 4115/88 in der Fassung der Verordnung Nr. 838/93 nur bis zu dem Zeitpunkt zurück, zu dem die Anbauflächen nicht mehr extensiv bewirtschaftet wurden, oder ist die Differenz für die gesamte Dauer des Verpflichtungszeitraums zu berechnen und abzuziehen?

3. Welche Merkmale sind für die Annahme einer schweren Unregelmäßigkeit im Sinne des Artikels 16 Absatz 3 der Verordnung Nr. 4115/88 in der Fassung der Verordnung Nr. 838/93 maßgebend?

III — Das Gemeinschaftsrecht

14 Die Verordnung Nr. 4115/88 enthält die Durchführungsbestimmungen zur Beihilferegelung für die Extensivierung der Erzeugung und wurde von der Kommission zu dem Zweck erlassen, Näheres zur Verordnung Nr. 797/85 zu regeln. Nach Artikel 4 Absatz 1 dieser Verordnung können die Mitgliedstaaten zwei Methoden zur Produktionssenkung vorsehen, die quantitative Methode auf der Grundlage der tatsächlichen mengenmäßigen Verringerung gemäß Artikel 6, und die produktionstechnische Methode auf der Grundlage der Einführung weniger intensiver Produktionsweisen gemäß Artikel 8.

Nach Artikel 10 Absatz 1 der Verordnung muß sich der Erzeuger verpflichten, bei Anwendung der quantitativen Methode die Produktion der von der Extensivierung betroffenen Erzeugnisse gegenüber der Jahreserzeugung des Bezugszeitraums um mindestens 20 % zu senken, oder bei Anwendung der produktionstechnischen Methode weniger intensive Anbau- oder Haltungsweisen einzuführen.

15 Nach Artikel 15 der Verordnung Nr. 4115/88 haben die Mitgliedstaaten die erforderlichen Maßnahmen zu treffen, um die Einhaltung der Verpflichtungen durch die Beihilfeempfänger zu gewährleisten. Sie müssen zu diesem Zweck jährlich mindestens 5 % der Empfängerbetriebe kontrollieren. Nach Artikel 16 müssen sie zumindest finanzielle Sanktionen gegen diejenigen verhängen, die eingegangene Verpflichtungen nicht einhalten.

16 Das deutsche Gericht ersucht um Auslegung des Artikels 16 in der Fassung der Verordnung Nr. 838/93, wo er wie folgt lautet:

(1) Ergibt die Kontrolle hinsichtlich des Umfangs an Einheiten, definiert als Anbauflächen (ha), als Viehbestand (GVE), als Gewicht (t) oder als Volumen (m3), eine Differenz zwischen dem beantragten und festgestellten Umfang von mindestens 2 % und 0,2 Einheiten bis zu höchstens 10 % und 2 Einheiten, so wird die Beihilfe nach dem festgestellten Umfang, abzüglich der Differenz berechnet. Diese Verminderung betrifft auch bereits gewährte Beihilfen, es sei denn, der Begünstigte weist nach, daß der Unterschied weder auf Vorsatz noch auf Fahrlässigkeit seinerseits zurückzuführen ist.

(2) Ergibt sich eine größere Differenz als die in Absatz 1 genannten Grenzwerte, so wird vorbehaltlich weitergehender Strafmaßnahmen für die gesamte Dauer der Extensivierungsverpflichtung keine Beihilfe gewährt. Beihilfen, die in zurückliegenden Jahren gezahlt wurden, werden jedoch nicht zurückgefordert, wenn der Begünstigte beweisen kann, daß der Unterschied weder auf Vorsatz noch auf Fahrlässigkeit seinerseits zurückzuführen ist.

(3) In allen anderen Fällen der Nichteinhaltung der Verpflichtungen als denen, die von den Absätzen 1 und 2 erfaßt werden, verhängen die Mitgliedstaaten zumindest Geldstrafen, ausgenommen bei Vorliegen höherer Gewalt oder anderen dem Beihilfeempfänger nicht anzulastenden Ursachen. Bei schweren Unregelmäßigkeiten, die sich aus der Nichteinhaltung dieser Verpflichtungen ergeben, insbesondere allen Fällen betrügerischer Absicht des Beihilfeempfängers oder seines Rechtsnachfolgers, wird die Beihilfe für die gesamte Dauer der Extensivierungsverpflichtung gestrichen, unbeschadet angemessener zusätzlicher Straf maßnahmen.

IV — Das Verfahren vor dem Gerichtshof

17 Die Klägerin des Ausgangsverfahrens und die Kommission haben innerhalb der entsprechenden Frist des Artikels 20 der EG-Satzung des Gerichtshofes schriftliche Erklärungen eingereicht. Da keiner der Beteiligten beantragt hat, seinen Standpunkt mündlich zu Gehör bringen zu können, hat der Gerichtshof gemäß Artikel 104 § 4 seiner Verfahrensordnung beschlossen, von einer mündlichen Verhandlung abzusehen.

V — Untersuchung der Vorlagefragen

A — Zur ersten Frage

18 Meines Erachtens möchte das nationale Gericht mit dieser Frage wissen, ob die Sanktion im Sinne von Artikel 16 Absatz 1 Satz 1 oder Absatz 2 Satz 1 eingreift, wenn der Unterschied zwischen dem beantragten und dem festgestellten Umfang mehr als 2 ha beträgt, jedoch nicht 10 % der Anbaufläche übersteigt.

Ich möchte daran erinnern, daß die erste Sanktion in der Kürzung der Beihilfe für die Zukunft besteht und nach dem festgestellten Umfang abzüglich der Differenz berechnet wird, während die zweite Sanktion dahin geht, daß vorbehaltlich weitergehender Strafmaßnahmen für die gesamte Dauer der Extensivierungsverpflichtung keine Beihilfe gezahlt wird.

19 Durch die Änderung der Verordnung Nr. 4115/88 mit der Verordnung Nr. 838/93 wurde praktisch nur Artikel 16 neu gefaßt und ein neuer Artikel (16a) eingefügt, der die Wiedereinziehung zu Unrecht gezahlter Beihilfen regelt. Nach der ersten Begründungserwägung der Verordnung Nr. 838/93 sind hinsichtlich der Unregelmäßigkeiten, der Sanktionen und der Wiedereinziehung unrechtmäßig gezahlter Beträge genauere Bestimmungen zu erlassen, um eine wirksame Kontrolle der Regelung zur Beihilferegelung für die Extensivierung der Erzeugung gemäß der Verordnung Nr. 4115/88 sicherzustellen.

20 Es ist zu betonen, daß sich die frühere Fassung des Artikels 16 der Verordnung Nr. 4115/88 erheblich von dem Wortlaut unterscheidet, um dessen Auslegung das nationale Gericht im vorliegenden Verfahren ersucht. Vorher lag die Festlegung der Sanktionen vollständig in den Händen der Mitgliedstaaten, und es war keine Abstufung nach der Schwere der Zuwiderhandlungen vorgesehen.

Dagegen setzt sich der neue Artikel 16 aus zwei ganz verschiedenen Teilen zusammen, mit denen unterschiedliche Ziele verfolgt werden. Die Absätze 1 und 2 regeln, unter welchen Voraussetzungen nach Maßgabe der Schwere der Zuwiderhandlung eine Kürzung oder Streichung der Beihilfe vorgenommen werden kann, wenn sich bei gemäß Artikel 15 durchgeführten Kontrollen herausstellt, daß ein Unterschied zwischen dem beantragten und dem festgestellten Umfang besteht. Daher können diese beiden Absätze nur dann angewandt werden, wenn bezifferbare Extensivierungsverpflichtungen verletzt worden sind.

Alle anderen Fälle der Nichteinhaltung müssen über Artikel 16 Absatz 3 gelöst werden, der den Mitgliedstaaten die Festlegung der Sanktionen überläßt. Ich denke, daß dieser Absatz eine Ergänzungsnorm ist, die alle restlichen Fälle erfassen soll, bei denen der Gemeinschaftsgesetzgeber, da die eingegangenen Verpflichtungen nicht bezifferbar sind, nicht garantieren kann, daß die Schwere der Sanktion der Bedeutung der Nichterfüllung von Verpflichtungen durch den Empfänger angemessen ist und damit der Grundsatz der Verhältnismäßigkeit eingehalten wird.

21 Die Verpflichtung zur Verringerung der Erzeugung bei der Anwendung der quantitativen Methode gehört zweifellos zu den bezifferbaren Extensivierungsverpflichtungen. Doch auch wenn auf der Grundlage der produktionstechnischen Methode eingegangene Verpflichtungen verletzt worden sind, ist Artikel 16 Absätze 1 und 2 meines Erachtens anwendbar, soweit diese Verpflichtungen mengenmäßig festgelegt sind.

In diesem Zusammenhang hat das nationale Gericht in seinem Beschluß zutreffend festgestellt, daß in einem Fall wie dem vorliegenden, in dem der Empfänger der Beihilfe eine der bezifferbaren Verpflichtungen verletzt hat, die er auf der Grundlage der produktionstechnischen Methode eingegangen ist, eine der Sanktionen des Artikels 16 Absätze 1 und 2 der Verordnung Nr. 4115/88 anzuwenden ist. Auch wäre es meines Erachtens unvertretbar, Absatz 1 nur dann für anwendbar zu halten, wenn der Unterschied zwischen dem beantragten und dem festgestellten Umfang auf falsche Angaben einer anderen Verwaltung zurückzuführen ist, die der Empfänger in seinem Antrag aufgeführt hat.

22 Artikel 16 Absatz 1 Satz 1 ist seinem Wortlaut nach nur dann anwendbar, wenn die beiden Untergrenzen (2 % und 0,2 ha) kumulativ überschritten sind, und er ist nicht mehr anwendbar, wenn auch die beiden Obergrenzen (10 % und 2 ha) überschritten sind. Hält sich also der Unterschied zwischen der Zahl der Einheiten, für die die Beihilfe beantragt worden ist, und der bei einer Kontrolle festgestellten Zahl von Einheiten innerhalb der in Absatz 1 angegebenen Grenzen von 2 % und 0,2 ha einerseits und 10 % und 2 ha andererseits, so ist die Beihilfe, die für die verbleibende Zeit der Verpflichtung weiterhin zu zahlen ist, nach dem festgestellten Umfang zu berechnen und von der schon erhaltenen Beihilfe der der Differenz entsprechende Betrag abzuziehen. Da die Obergrenze bei 10 % liegt, kann die beantragte Beihilfe niemals um mehr als 20 % gekürzt werden.

Übersteigt der Unterschied dagegen die in Absatz 1 festgesetzten Grenzen, so wird in Anwendung von Absatz 2 die Beihilfe für die gesamte Dauer der Extensivierungsverpflichtung gestrichen, so daß bei einer weiterreichenden Pflichtverletzung die Sanktion im Vergleich zu der vorher erwähnten beträchtlich verschärft wird.

23 Aus den dargelegten Gründen bin ich der Ansicht, daß Artikel 16 der Verordnung Nr. 4115/88 in der Fassung der Verordnung Nr. 838/93 so auszulegen ist, daß die in Absatz 1 Satz 1 vorgesehene Sanktion dann Anwendung findet, wenn der Unterschied zwischen dem beantragten und dem festgestellten Umfang mehr als 2 ha beträgt, jedoch nicht 10 % der Anbaufläche übersteigt.

B — Zur zweiten Frage

24 Mit der zweiten Vorlagefrage ersucht das nationale Gericht um Auslegung von Artikel 16 Absatz 1 Satz 2 der Verordnung Nr. 4115/88, wonach die Verminderung auch bereits gewährte Beihilfen betrifft, es sei denn, der Begünstigte kann nachweisen, daß der Unterschied beim Umfang der Einheiten weder auf Vorsatz noch auf Fahrlässigkeit seinerseits zurückzuführen ist.

Konkret möchte es wissen, ob die bereits gewährten Beihilfen vom Anfang der Extensivierungsverpflichtung an oder erst von dem Zeitpunkt an, zu dem die Verpflichtung verletzt wird, zu kürzen sind, wenn der Empfänger nicht nachweist, daß der Unterschied weder auf Vorsatz noch auf Fahrlässigkeit seinerseits zurückzuführen ist.

25 Die Klägerin des Ausgangsverfahrens und die Kommission sind unterschiedlicher Meinung darüber, wie diese Frage zu beantworten ist. Die Klägerin ist der Ansicht, daß die Extensivierungsbeihilfe nur von dem Zeitpunkt an vermindert werden könne, von dem an die Verletzung der Verpflichtung nachgewiesen sei, und daß man nicht auf den Zeitpunkt des Beginns dieser Verpflichtung zurückgreifen könne. Die Kommission meint dagegen, daß die Verminderung den gesamten Zeitraum zu betreffen habe, für den die Verpflichtung eingegangen worden sei.

26 Ich stimme mit dem Standpunkt der Kommission überein. Denn Artikel 16 Absatz 1 Satz 2 gilt allgemein für bereits gewährte Beihilfen und enthält keine zeitliche Begrenzung, wie es das nationale Gericht in seiner Vorlagefrage für möglich hält.

27 Daneben ist zu berücksichtigen, daß die in Artikel 15 der Verordnung Nr. 4115/88 geregelte Kontrolle, die die Mitgliedstaaten durchführen müssen, um die Erfüllung der Extensivierungsverpflichtungen durch die Empfänger zu gewährleisten, darin besteht, daß jährlich bei einer repräsentativen Stichprobe der Betriebe, die mindestens 5 % der Betriebe erfassen muß, eine Prüfung vorgenommen wird. Es handelt sich somit um einen geringen Anteil, und daher würden die in Artikel 16 vorgesehenen Sanktionen ihre Abschreckungswirkung großenteils verlieren, wenn sie nur nach Maßgabe der Hektarzahl verhängt werden könnten, für die die Nichterfüllung der Extensivierungsverpflichtung nachgewiesen ist. Diese Überlegung wird dadurch verstärkt, daß in der Praxis der nachträgliche Nachweis der Erfüllung der Verpflichtung oft unmöglich ist.

Aus diesen Gründen erweist es sich als folgerichtig, daß die Beihilfe, wie die Kommission ausführt, je nach der Größe des Unterschieds zwischen der Hektarzahl, für die die Beihilfe beantragt wurde, und der festgestellten Zahl von Einheiten für die gesamte Verpflichtungszeit verringert (Absatz 1) oder aber für diese Zeit gestrichen (Absatz 2) wird und daß dem Empfänger vor der Kürzung oder der Rückforderung der bereits gewährten Beträge die Möglichkeit gegeben wird, nachzuweisen, daß dieser Unterschied nicht auf sein Verschulden zurückzuführen ist.

28 Daher ist auf die zweite Frage des nationalen Gerichts zu antworten, daß Artikel 16 Absatz 1 Satz 2 so auszulegen ist, daß die Verminderung hinsichtlich der bereits gewährten Beihilfen bis zum Beginn des Zeitraums zurückreicht, für den die Extensivierungsverpflichtung eingegangen wurde, es sei denn, der Empfänger weist nach, daß der Unterschied weder auf Vorsatz noch auf Fahrlässigkeit seinerseits zurückzuführen ist.

C — Zwr dritten Frage

29 Mit dieser Frage möchte das nationale Gericht wissen, welche Merkmale für die Annahme einer schweren Unregelmäßigkeit im Sinne von Artikel 16 Absatz 3 der Verordnung Nr. 4115/88 in der Fassung der Verordnung Nr. 838/93 maßgebend sind.

30 Meines Erachtens kann allein die Auslegung von Artikel 16 Absatz 1 der Verordnung Nr. 4115/88 durch den Gerichtshof für das nationale Gericht, das im Ausgangsverfahren zu entscheiden hat, sachdienlich sein. Denn Absatz 3 ist eine die beiden vorhergehenden Bestimmungen ergänzende Vorschrift, die die Mitgliedstaaten verpflichtet, bei Nichteinhaltung anderer als der von den Absätzen 1 und 2 erfaßten Verpflichtungen Sanktionen zumindest in Form von Geldstrafen zu verhängen (woraus ich ableite, daß auch strafrechtliche Sanktionen verhängt werden können), sofern nicht höhere Gewalt oder Zufall vorliegt. Dies ist der Kontext, in dem die Bestimmung schwere Unregelmäßigkeiten, insbesondere Fälle betrügerischer Absicht des Beihilfeempfängers oder seines Rechtsnachfolgers, erwähnt. Die für diese Fälle vorgesehene Mindestsanktion besteht darin, die Beihilfe für die gesamte Dauer der Extensivierungsverpflichtung zu streichen.

Wenn diese schweren Unregelmäßigkeiten nur im Zusammenhang mit anderen Fällen der Nichteinhaltung von Verpflichtungen als denen auftreten können, die von den Absätzen 1 und 2 erfaßt werden, braucht diese Frage meines Erachtens nicht beantwortet zu werden, da ich im Rahmen der Untersuchung der ersten beiden Fragen dargelegt habe, daß der vom vorlegenden Gericht angesprochene Fall nach der von mir vorgeschlagenen Auslegung von Artikel 16 Absatz 1 erfaßt wird. Für den Fall, daß der Gerichtshof ihre Beantwortung für erforderlich hält, werde ich diese Frage dennoch untersuchen.

31 Die Klägerin des Ausgangsverfahrens macht geltend, daß eine schwere Unregelmäßigkeit nur bei einer betrügerischen Absicht des Beihilfeempfängers vorliege, oder allenfalls dann, wenn dieser in der Absicht gehandelt habe, einen Vorteil aus dem Verstoß zu ziehen. In ihrem besonderen Fall wäre es darüber hinaus erforderlich gewesen, daß der Stickstoffanteil des Düngers die in der Landwirtschaft durchschnittlich ausgebrachte Menge je Hektar Anbaufläche deutlich überstiegen hätte, ohne daß man jemals auf die Größe der von dem Verstoß betroffenen Anbaufläche abstellen könne, die durch Artikel 16 Absätze 1 und 2 geregelt werde.

32 Die Kommission führt aus, der Begriff der Unregelmäßigkeit werde in Artikel 1 Absatz 2 der Verordnung (EG, Euratom) Nr. 2988/95 über den Schutz der finanziellen Interessen der Europäischen Gemeinschaften definiert, und sie schlägt dem Gerichtshof vor, bei der Auslegung von Artikel 16 Absatz 3 Satz 2 der Verordnung Nr. 4115/88 auf diese Definition zurückzugreifen.

33 Mit der Verordnung Nr. 2988/95 ist bezweckt, den Schutz der finanziellen Interessen der Europäischen Gemeinschaften durch eine Rahmenregelung für einheitliche Kontrollen sowie für verwaltungsrechtliche Maßnahmen und Sanktionen bei Unregelmäßigkeiten in bezug auf das Gemeinschaftsrecht zu gewährleisten.

In Artikel 1 Absatz 2 wird nämlich der Begriff der Unregelmäßigkeit als jeder Verstoß gegen eine Gemeinschaftsbestimmung als Folge einer Handlung oder Unterlassung eines Wirtschaftsteilnehmers definiert, die einen Schaden für den Gesamthaushaltsplan der Gemeinschaften oder die Haushalte, die von den Gemeinschaften verwaltet werden, bewirkt hat, sei es durch die Verminderung oder den Ausfall von Eigenmitteleinnahmen, die direkt für Rechnung der Gemeinschaften erhoben werden, sei es durch eine ungerechtfertigte Ausgabe.

34 Der von der Kommission verfolgte Gedanke der Vereinheitlichung der Auslegung von Begriffen erscheint mir lobenswert, löst jedoch das Problem nicht, denn die Verordnung Nr. 4115/88, an deren Auslegung das nationale Gericht im vorliegenden Fall interessiert ist, spricht nicht von Unregelmäßigkeiten, sondern von schweren Unregelmäßigkeiten, deren Vorliegen zumindest die Streichung der Beihilfe für die gesamte Dauer der Extensivierungsverpflichtung zur Folge hat.

35 Da die ausgelöste Sanktion sehr schwerwiegend ist und derjenigen nach Artikel 16 Absatz 2 Satz 1 entspricht, schlägt die Kommission die Auslegung vor, daß eine schwere Unregelmäßigkeit nur dann angenommen werden kann, wenn die Pflichtverletzung mit der von Absatz 2 erfaßten vergleichbar ist und ferner grobe Fahrlässigkeit des Beihilfeempfängers vorliegt.

36 Wie ich bereits ausgeführt habe, ergänzt Artikel 16 Absatz 3 die Absätze 1 und 2, da er nur die Fälle von Pflichtverletzungen regelt, die von den ersten beiden Absätzen nicht erfaßt werden. Daher reicht es nicht aus, daß unabhängig davon, ob Vorsatz oder Fahrlässigkeit vorliegt, nur mehr oder weniger große Unterschiede zwischen der Hektarzahl, für die die Beihilfe beantragt wurde, und der festgestellten Hektarzahl bestehen, sondern diese Unregelmäßigkeiten müssen im Zusammenhang mit anderen Fällen der Nichteinhaltung von Extensivierungsverpflichtungen stehen, und es muß grobe Fahrlässigkeit oder betrügerische Absicht vorliegen.

37 Für den Fall, daß der Gerichtshof die Beantwortung der dritten Vorlagefrage für erforderlich halten sollte, bin ich der Ansicht, daß es für die Annahme einer schweren Unregelmäßigkeit im Sinne von Artikel 16 Absatz 3 der Verordnung Nr. 4115/88 maßgebend ist, daß diese Unregelmäßigkeiten im Zusammenhang mit anderen Fällen der Nichteinhaltung der Verpflichtungen als denen auftreten, die von Artikel 16 Absätze 1 und 2 erfaßt werden, und daß grobe Fahrlässigkeit oder betrügerische Absicht vorliegt.

VI — Ergebnis

38 Nach allem schlage ich vor, auf die vom Verwaltungsgericht Schwerin zur Vorabentscheidung vorgelegten Fragen wie folgt zu antworten:

1. Artikel 16 der Verordnung (EWG) Nr. 4115/88 der Kommission vom 21. Dezember 1988 mit Durchführungsbestimmungen zur Beihilferegelung für die Extensivierung der Erzeugung in der Fassung der Verordnung (EWG) Nr. 838/93 der Kommission vom 6. April 1993 zur Anderung der Verordnung (EWG) Nr. 4115/88 ist so auszulegen, daß die in Absatz 1 Satz 1 vorgesehene Sanktion dann Anwendung findet, wenn der Unterschied zwischen dem beantragten und dem festgestellten Umfang mehr als 2 ha beträgt, jedoch nicht 10 % der Anbaufläche übersteigt.

2. Artikel 16 Absatz 1 Satz 2 der Verordnung Nr. 4115/88 in der Fassung der Verordnung Nr. 838/93 ist so auszulegen, daß die Verminderung hinsichtlich der bereits gewährten Beihilfen bis zum Beginn des Zeitraums zurückreicht, für den die Extensivierungsverpflichtung eingegangen wurde, es sei denn, der Empfänger weist nach, daß der Unterschied weder auf Vorsatz noch auf Fahrlässigkeit seinerseits zurückzuführen ist.

3. Für die Annahme einer schweren Unregelmäßigkeit im Sinne von Artikel 16 Absatz 3 der Verordnung Nr. 4115/88 in der Fassung der Verordnung Nr. 838/93 ist maßgebend, daß diese Unregelmäßigkeiten im Zusammenhang mit anderen Fällen der Nichteinhaltung der Verpflichtungen als denen auftreten, die von Artikel 16 Absätze 1 und 2 erfaßt werden, und daß grobe Fahrlässigkeit oder betrügerische Absicht vorliegt.