Europäischer Gerichtshof Schlussanträge des Generalanwalts vom 25.11.1999 – C-37/98

Schlußanträge des Generalanwalts

Antonio La Pergola

vom 25. November 1999

I — Rechtlicher und tatsächlicher Rahmen des Ausgangsverfahrens

1 Mit Beschluß des High Court of Justice (England & Wales), Queen's Bench Division (Vereinigtes Königreich), vom 24. April 1997, der am 16. Februar 1998 bei der Kanzlei des Gerichtshofes eingegangen ist, wurde der Gerichtshof erstmals ersucht, Vorschriften der Assoziation EWG—Türkei betreffend die Niederlassungsfreiheit auszulegen. Die Vorabentscheidungsfragen, die vom nationalen Gericht gemäß Artikel 177 EG-Vertrag (jetzt Artikel 234 EG) vorgelegt worden sind, lauten wie folgt:

1. Ist das Abkommen zur Gründung einer Assoziation zwischen der Europäischen Wirtschaftsgemeinschaft und der Türkei, unterzeichnet in Ankara am 12. September 1963 (von der Republik Türkei einerseits und den Mitgliedstaaten der EWG und der Gemeinschaft andererseits; im folgenden: Abkommen), in Verbindung mit dem Zusatzprotokoll zu dem Abkommen, unterzeichnet in Brüssel am 23. November 1970 (im folgenden: Zusatzprotokoll), so auszulegen, daß es einem türkischen Staatsangehörigen Rechte gewährt, der unter Verstoß gegen das Einwanderungsrecht eines Mitgliedstaats in das Hoheitsgebiet dieses Mitgliedstaats a) eingereist ist bzw. b) sich dort aufhält?

2 Entfalten, falls beide Teile der ersten Frage bejaht werden, a) Artikel 13 des Abkommens und/oder b) Artikel 41 des Zusatzprotokolls in den nationalen Rechtssystemen der Mitgliedstaaten unmittelbare Wirkung?

3 Steht das Abkommen in Verbindung mit dem Zusatzprotokoll der Anwendung einer nationalrechtlichen Bestimmung, die dem türkischen Staatsangehörigen die Erlaubnis zum Aufenthalt im Gebiet eines Mitgliedstaats allein aus dem Grund versagt, weil diese Erlaubnis zur Einreise in das oder zum Aufenthalt in dem Hoheitsgebiet abgelaufen ist, durch diesen Mitgliedstaat entgegen ?

4 Ist die zuständige Behörde eines Mitgliedstaats, wenn sie bei der Ausübung ihres Ermessens den Antrag eines türkischen Staatsangehörigen auf Erlaubnis des Aufenthalts im Hoheitsgebiet dieses Mitgliedstaats in Abweichung von ihrem nationalen Recht behandelt, verpflichtet, die Existenz des Abkommens in Verbindung mit dem Zusatzprotokoll zu berücksichtigen?

5 Falls die vierte Frage bejaht wird: Muß die zuständige Behörde des Mitgliedstaats bei der Ausübung ihres Ermessens den Grundsatz der Verhältnismäßigkeit beachten?

6 Falls die fünfte Frage bejaht wird: Welche Faktoren muß die zuständige nationale Behörde bei der Entscheidung darüber, ob die Ausweisung verhältnismäßig ist, berücksichtigen ?

2. Das Abkommen wurde im Namen der Gemeinschaft durch den Beschluß 64/732/EWG des Rates vom 23. September 1963 geschlossen, gebilligt und bestätigt. Ziel dieses Abkommen ist es, eine beständige und ausgewogene Verstärkung der Handels- und Wirtschaftsbeziehungen zwischen den Vertragsparteien unter voller Berücksichtigung der Notwendigkeit zu fördern, daß hierbei der beschleunigte Aufbau der türkischen Wirtschaft sowie die Hebung des Beschäftigungsstandes und der Lebensbedingungen des türkischen Volkes gewährleistet werden [, um] später den Beitritt der Türkei zur Gemeinschaft [zu erleichtern]. Zur Verwirklichung dieser Ziele gliedert sich die durch das genannte Abkommen begründete Assoziation in a) eine Vorbereitungsphase, die es der Türkei ermöglichen soll, ihre Wirtschaft mit Hilfe der Gemeinschaft zu festigen, b) eine Übergangsphase, die der schrittweisen Errichtung einer Zollunion und der Annäherung der Wirtschaftspolitiken der Vertragsparteien gewidmet ist, und c) eine Endphase, die auf der Zollunion beruht und eine verstärkte Koordinierung der Wirtschaftspolitiken einschließt. Die Vorschriften für die Durchführung der Endphase wurden im Beschluß Nr. 1/95 des Assoziationsrates EG—Türkei festgelegt.

Artikel 13 des Abkommens, der im Vorlagebeschluß genannt wird, findet sich in dessen Titel II (Durchführung der Übergangsphase) Kapitel 3 (Sonstige Bestimmungen wirtschaftlicher Art) und lautet: Die Vertragsparteien vereinbaren, sich von den Artikeln 52 bis 56 und 58 des Vertrages zur Gründung der Gemeinschaft leiten zu lassen, um untereinander die Beschränkungen der Niederlassungsfreiheit aufzuheben.

3. Das Zusatzprotokoll — mit dem die Vertragsparteien die Bedingungen, die Einzelheiten und den Zeitplan der Verwirklichung der im Abkommen vorgesehenen Übergangsphase festlegen wollten (siehe oben, Nr. 2) und das die dem Abkommen ursprünglich als Anhang beigefügten Protokolle ersetzte — wurde im Namen der Gemeinschaft durch die Verordnung (EWG) Nr. 2760/72 des Rates vom 19. Dezember 1972 gebilligt. Das Zusatzprotokoll ist seinen Artikeln 62 und 63 Absatz 2 zufolge zusammen mit seinen Anhängen Bestandteil des Abkommens und trat am 1. Januar 1973 in Kraft (d. h. am Tag des Beitritts des Vereinigten Königreichs zur Gemeinschaft).

Artikel 41 des Zusatzprotokolls, die zweite vom vorlegenden Gericht angeführte Gemeinschaftsbestimmung, findet sich in dessen Titel II (Freizügigkeit und Dienstleistungsverkehr) Kapitel II (Niederlassungsrecht, Dienstleistungen und Verkehr) und lautet wie folgt:

(1) Die Vertragsparteien werden untereinander keine neuen Beschränkungen der Niederlassungsfreiheit und des freien Dienstleistungsverkehrs einführen.

(2) Der Assoziationsrat setzt nach den Grundsätzen der Artikel 13 und 14 des Assoziierungsabkommens die Zeitfolge und die Einzelheiten fest, nach denen die Vertragsparteien die Beschränkungen der Niederlassungsfreiheit und des freien Dienstleistungsverkehrs untereinander schrittweise beseitigen.

Der Assoziationsrat berücksichtigt bei der Festsetzung der Zeitfolge und der Einzelheiten für die verschiedenen Arten von Tätigkeiten die entsprechenden Bestimmungen, welche die Gemeinschaft auf diesen Gebieten bereits erlassen hat, sowie die besondere wirtschaftliche und soziale Lage der Türkei. Die Tätigkeiten, die in besonderem Maße zur Entwicklung der Erzeugung und des Handelsverkehrs beitragen, werden vorrangig behandelt.

Bisher hat der Assoziationsrat keine Maßnahme auf der Grundlage von Artikel 41 Absatz 2 des Zusatzprotokolls erlassen.

4. Die vorliegende Rechtssache beruht auf einem von Herrn Savas, einem türkischen Staatsangehörigen, beim High Court of Justice gestellten Antrag auf Überprüfung a) der Maßnahme, mit der der Secretary of State for the Home Department (im folgenden: Secretary of State) ihm die Erlaubnis zum Aufenthalt als Selbständiger im Vereinigten Königreich verweigerte, sowie b) der Entscheidung, die gegen Herrn Savas und seine Ehefrau verfügte Ausweisung zu vollziehen.

5. Herr und Frau Savas reisten am 22. Dezember 1984 mit einem ordnungsgemäßen, auf einen Monat befristeten Besuchervisum in das Vereinigte Königreich ein, das mit dem ausdrücklichen Verbot verbunden war, eine Beschäftigung anzunehmen oder ein Gewerbe zu betreiben, sei es als Arbeitnehmer oder als Selbständiger. Dem vorlegenden Gericht zufolge ist weder bekannt, welcher Beschäftigung die Eheleute Savas möglicherweise nachgegangen sind, noch über welche Mittel sie vom 21. Januar 1985, dem Zeitpunkt, an dem ihre Erlaubnis zur Einreise in das Vereinigte Königreich ablief, bis zur Aufnahme des Betriebes einer Hemdenfabrik durch Herrn Savas im November 1989 verfügten. Die Eheleute Savas versuchten erstmals 1991, ihren Aufenthalt im Vereinigten Königreich zu regeln. Mit Schreiben vom 31. Januar und 29. Mai 1991, die über ihre Anwälte an das Immigration and Nationality Department of the Home Office (im folgenden: IND) gesandt wurden, beantragten sie aufgrund der einschlägigen Vorschriften des nationalen Rechts die Erlaubnis zum Aufenthalt im Vereinigten Königreich. Am 1. Juli 1991 bat das IND die Eheleute Savas um Angaben zu ihrer finanziellen Lage. Infolge von Schwierigkeiten in seinen Dienststellen nahm das IND jedoch die Prüfung der Unterlagen, die die Eheleute in der Folgezeit vorlegten, nicht fristgerecht vor. Nachdem Herr Savas im Dezember 1992 einen Imbißbetrieb eröffnet hatte, antwortete das IND am 21. Juli 1993 und nahm Verbindung zu den Vertretern der Eheleute Savas auf, die auf Verlangen des IND und des Secretary of State mehrfach weitere Informationen zur Verfügung stellten.

6. Am 21. März 1994 lehnte der Secretary of State den Antrag der Eheleute Savas auf Erteilung der Erlaubnis ab und teilte ihnen mit, daß beabsichtigt sei, sie auszuweisen. Der Secretary of State behandelte den Antrag der Eheleute Savas im Rahmen seines Ermessens gemäß der Regelung über die long residence concession (Langzeitaufenthaltsgenehmigung), wonach eine Person, die sich zehn Jahre oder länger ununterbrochen rechtmäßig oder vierzehn Jahre lang ununterbrochen — rechtmäßig oder unrechtmäßig — im Vereinigten Königreich aufgehalten hat, aufgrund der besonderen Umstände des betreffenden Falles eine unbefristete Aufenthaltserlaubnis erhalten kann. Nach Auffassung des Secretary of State erfüllten die Eheleute Savas diese Kriterien jedoch nicht; andere Umstände, die es erlaubt hätten, sein Ermessen zu ihren Gunsten auszuüben — wie z. B. das Bestehen besonderer Verbindungen zum Aufnahmeland oder gegebenenfalls das Vorliegen humanitärer Gründe —, hätten sie ebenfalls nicht geltend machen können.

Der von den Eheleuten Savas gegen die Ausweisungsverfügung eingelegte Widerspruch wurde mit Bescheid des Immigration Adjudicator vom 13. Dezember 1994 zurückgewiesen. Der danach von Herrn Savas gestellte Antrag auf Zulassung der Klage gegen diesen Bescheid beim Immigration Appeal Tribunal wurde als verspätet abgelehnt. Inzwischen, im September 1994, hatte er einen zweiten Imbißbetrieb eröffnet. Am 31. August 1995 wurden den Eheleuten Ausweisungsverfügungen zugestellt. Dies hat zur Folge, daß es den Eheleuten Savas mindestens drei Jahre lang nicht erlaubt sein wird, in das Vereinigte Königreich zurückzukehren, sobald diese Ausweisungsverfügungen vollzogen sind (es sei denn, die Ausweisungsverfügung würde aus schwerwiegenden humanitären Gründen widerrufen).

7 Am 30. Oktober 1995 beriefen sich die Anwälte von Herrn Savas zur Begründung ihres Antrags auf Erteilung der Aufenthaltserlaubnis erstmals auf Artikel 41 des Zusatzprotokolls. Sie machten geltend, diese Bestimmung, die unmittelbare Wirkung entfalte, verwehre es dem Vereinigten Königreich, das Recht türkischer Staatsangehöriger zum Aufenthalt in seinem Hoheitsgebiet anderen Beschränkungen zu unterwerfen, als denen, die bereits am 1. Januar 1973, dem Zeitpunkt des Beitritts des Vereinigten Königreichs zur Gemeinschaft, gegolten hätten und im HC 510 enthalten seien, der nationalen Regelung, die zu diesem Zeitpunkt für die Überwachung der Einwanderung nach der Einreise des Ausländers in das Staatsgebiet gegolten habe. Der Secretary of State erließ am 1. Mai 1996 den Bescheid, gegen den sich die vorliegende Klage richtet. Aus der fraglichen Vorschrift ergibt sich, daß Herrn Savas die von ihm vorgeschlagene Auslegung des Artikels 41 jedenfalls auch dann nicht zum Vorteil gereichen könne, wenn sie zutreffend wäre. Als der Betroffene nämlich seinen Antrag auf Erteilung der Aufenthaltserlaubnis als Unternehmer stellte, war er nicht mehr im Besitz einer gültigen Erlaubnis zum Aufenthalt im Vereinigten Königreich; folglich konnte er aus dem HC 510 keine Rechte herleiten.

8 Herr Savas macht vor dem nationalen Gericht geltend, Artikel 41 des Zusatzprotokolls verpflichte den Secretary of State, seinen Antrag gemäß Paragraph 21 des HC 510 zu behandeln. Diese Vorschrift gelte für alle Personen, die eine Erlaubnis zur Einreise in das Vereinigte Königreich als Besucher erhalten hätten, unabhängig vom Zeitpunkt der Erteilung der Erlaubnis und von ihrer einwanderungsrechtlichen Stellung zum Zeitpunkt der Antragstellung. Herr Savas hat weiterhin hilfsweise vorgetragen, daß der von ihm vorgelegte Antrag auf Erteilung der Aufenthaltserlaubnis gemäß Präambel und Artikel 13 des Abkommens sowie gemäß Artikel 41 des Zusatzprotokolls zu behandeln gewesen sei, auch wenn man der Ansicht gewesen wäre, daß die innerstaatliche Rechtsvorschrift auf ihn keine Anwendung finde. Eine solche Behandlung hätte notwendigerweise zum Ergebnis geführt, daß unter den Umständen des vorliegenden Falles die Ausweisung unverhältnismäßig gegenüber der hier begangenen Verletzung des geltenden nationalen Einwanderungsrechts wäre.

9 Der Secretary of State seinerseits führt aus, daß Personen, die sich nicht rechtmäßig in einem Mitgliedstaat aufhielten oder nicht sonst nach dem Recht dieses Mitgliedstaats berechtigt seien, die Einreise dorthin zu beantragen, sich nicht auf das Abkommen berufen könnten. Außerdem sei eine Person in der Lage von Herrn Savas angesichts der Bestimmung des Artikels 41 des Zusatzprotokolls auf keinen Fall berechtigt, sich auf dieses Abkommen zu berufen. Diese Bestimmung entfalte nämlich keine unmittelbare Wirkung. Sie könne das Vereinigte Königreich nicht dazu verpflichten, im Bereich der Niederlassung von türkischen Staatsangehörigen die am 1. Januar 1973 geltenden Vorschriften anzuwenden. Der Secretary of State macht hilfsweise geltend, daß der Antrag von Herrn Savas unbegründet sei. Paragraph 21 des HC 510 sei nur auf Personen anwendbar, die sich zum Zeitpunkt der Antragstellung rechtmäßig mit einem Besuchervisum im Vereinigten Königreich aufhielten. Wenn die in der Erlaubnis genannte Frist nicht beachtet werde, sei dem Antragsteller gemäß Paragraph 4 des HC 510 außerdem die Möglichkeit verwehrt, eine Änderung der ursprünglichen Aufenthaltserlaubnis zu erhalten. Schließlich sei es ausgeschlossen, daß die Ausweisung für einen Ausländer, der, wie Herr Savas, die in der Aufenthaltserlaubnis vorgesehenen Fristen weit überschritten habe, eine unverhältnismäßige Strafe darstelle.

II — Rechtliche Würdigung

10 Ich halte es für zweckmäßig, die Prüfung der vorliegenden Rechtssache, wie von der Kommission vorgeschlagen, mit der zweiten Frage des vorlegenden Gerichts zu beginnen, die die etwaige unmittelbare Wirkung des Artikels 13 des Abkommens und des Artikels 41 des Zusatzprotokolls betrifft. Ohne jede Frage nämlich müßte der von Herrn Savas gestellte Antrag zurückgewiesen werden, wenn die Bestimmungen, auf die Herr Savas sich vor dem High Court beruft, die Rechtsstellung des einzelnen nicht unmittelbar regeln oder zumindest regeln können. Nach ständiger Rechtsprechung des Gerichtshofes ist eine Bestimmung eines von der Gemeinschaft mit Drittländern geschlossenen Abkommens als unmittelbar anwendbar anzusehen, wenn sie unter Berücksichtigung ihres Wortlauts und im Hinblick auf den Gegenstand und die Natur des Abkommens eine klare und eindeutige Verpflichtung enthält, deren Erfüllung oder deren Wirkungen nicht vom Erlaß eines weiteren Aktes abhängen.

11 Erstens teile ich die Auffassung der Kommission und aller Regierungen, die sich am Verfahren vor dem Gerichtshof beteiligt haben, daß Artikel 13 des Abkommens (siehe oben, Nr. 2) im wesentlichen Programmcharakter hat. Dieser Artikel gibt nämlich lediglich die Grundsätze wieder, von denen sich die Republik Türkei, die Mitgliedstaaten und die Gemeinschaft vereinbarungsgemäß leiten lassen, um die Niederlassungsfreiheit für Gemeinschaftsangehörige und für Türken schrittweise und wechselseitig herzustellen. Nicht zufällig hat der Gerichtshof im Urteil Demirel entschieden, daß Artikel 12 des Abkommens — dessen Wortlaut mit dem des Artikels 13 des hier fraglichen Abkommens vollkommen identisch ist (siehe unten, Nr. 17) und der die Freizügigkeit der Arbeitnehmer betrifft — keine in der innerstaatlichen Rechtsordnung der Mitgliedstaaten unmittelbar anwendbare gemeinschaftsrechtliche Vorschrift ist.

12 Was den Inhalt des Artikels 41 des Zusatzprotokolls angeht, so hat Absatz 2 dieser Vorschrift ebenfalls nur Programmcharakter, da in ihm lediglich die Befugnis des Assoziationsrates geregelt wird, nach den Grundsätzen des Artikels 13 des Abkommens für die einzelnen Arten von Tätigkeiten die Zeitfolge und die Einzelheiten festzusetzen, nach denen die Vertragsparteien die Beschränkungen der Niederlassungsfreiheit untereinander schrittweise beseitigen. In dieser Bestimmung wird außerdem für die Wahrnehmung dieser Befugnis durch den Assoziationsrat keine Frist gesetzt.

Artikel 41 Absatz 1 des Zusatzprotokolls (siehe oben, Nr. 3) enthält dagegen eine (auch für den Bereich des freien Dienstleistungsverkehrs geltende) Stillhalteklausel, die ganz der Stillhalteklausel des Artikels 53 EG-Vertrag entspricht, der sich (bis zu seiner Aufhebung durch den Vertrag von Amsterdam) in Titel III Kapitel 2 betreffend das Niederlassungsrecht fand. Der Gerichtshof hat im Urteil Costa zu dem letztgenannten Artikel folgendes festgestellt: Diese Verpflichtung der Mitgliedstaaten ist rechtlich eine reine Unterlassungspflicht, die durch keinerlei Bedingungen eingeschänkt ist und zu ihrer Erfüllung oder Wirksamkeit keiner weiteren Handlungen der Staaten oder der Kommission bedarf. Sie ist also vollständig, rechtlich vollkommen und infolgedessen geeignet, unmittelbare Wirkungen in den Beziehungen zwischen den Mitgliedstaaten und den einzelnen hervorzurufen. Dieses klar ausgesprochene Verbot, das in der ganzen Gemeinschaft mit dem Vertrag in Kraft getreten und damit Bestandteil der Rechtsordnungen der Mitgliedstaaten geworden ist, ist für diese selbst verbindlich und betrifft ihre Angehörigen unmittelbar; diese können Rechte aus ihm herleiten, die die staatlichen Gerichte zu beachten haben. Entsprechende Erwägungen gelten meines Erachtens für Artikel 41 Absatz 1 des Zusatzprotokolls. Dieser Artikel enthält in der Tat ebenfalls eine im Ergebnis klare und eindeutige Verpflichtung. Jeder Betroffene kann sich in Anbetracht der Art dieser Bestimmung vor den nationalen Gerichten auf sie berufen, um Vorschriften für rechtswidrig und infolgedessen | für unanwendbar erklären zu lassen, die eventuell von einem Mitgliedstaat mit dem Ziel erlassen wurden, die Niederlassung von türkischen Staatsangehörigen auf seinem Hoheitsgebiet anderen Beschränkungen zu unterwerfen, als denen, die am 1. Januar 1973 galten.

13 Gegen die Feststellung, daß Artikel 41 Absatz 1 des Zusatzprotokolls die Rechtsstellung des einzelnen unmittelbar regelt, spricht meines Erachtens auch nicht die Prüfung des Gegenstands und der Natur des Abkommens, zu dem diese Bestimmung gehört. Mit dem Abkommen soll nämlich eine Assoziation errichtet werden, deren Ziel es ist, eine beständige und ausgewogene Verstärkung der Handels- und Wirtschaftsbeziehungen zwischen den Vertragsparteien zu fördern — und zwar auch auf dem Gebiet der Selbständigen durch schrittweise Aufhebung der Beschränkungen der Niederlassungsfreiheit —, um den Beschäftigungsstand und die Lebensbedingungen des türkischen Volkes zu heben und den Beitritt der Türkei zur Gemeinschaft zu erleichtern (siehe oben, Nr. 2). Der Umstand, daß mit dem Abkommen im wesentlichen die wirtschaftliche Entwicklung der Türkei gefördert werden soll und deshalb ein Ungleichgewicht zwischen den jeweiligen Verpflichtungen der Gemeinschaft und des betreffenden Drittlands besteht, schließt die unmittelbare Anwendbarkeit seiner Bestimmungen nicht aus. Ich komme daher hinsichtlich der zweiten Vorlagefrage zum Ergebnis, daß Artikel 41 Absatz 1 des Zusatzprotokolls — im Gegensatz zu Artikel 13 des Abkommens — eine Vorschrift ist, die, wie dargelegt, so eindeutig und unbedingt ist, daß sie vom nationalen Gericht unmittelbar angewandt werden kann, denn sie ist geeignet, die Rechtsstellung des einzelnen zu regeln.

14 Ich komme jetzt zur ersten und zur dritten Frage des High Court, deren Wortlaut oben wiedergegeben ist (siehe Nr. 1). Ich möchte dem Gerichtshof vorschlagen, beide Fragen zusammen zu prüfen. Die Fragen machen es erforderlich, den Inhalt der Rechte zu bestimmen, auf die sich eine Person in der Lage von Herrn Savas aufgrund des Artikels 41 Absatz 1 des Zusatzprotokolls berufen kann. Nach Ansicht des Antragstellers verweist die genannte Vorschrift im Ganzen auf Artikel 52 EG-Vertrag, wie er von der Rechtsprechung des Gerichtshofes erläutert wurde. Worauf sich Herr Savas berufen will, ist meines Erachtens, daß hinsichtlich der Niederlassungsfreiheit in den Mitgliedstaaten und hinsichtlich der Vorschriften über die Inländerbehandlung die Rechtsstellung der türkischen Arbeitnehmer derjenigen der Gemeinschaftsangehörigen vollständig angeglichen ist. Und da die Wahrnehmung der Freiheit, um die es im vorliegenden Verfahren geht, notwendigerweise das Recht des türkischen Wanderarbeiters zum Aufenthalt im Hoheitsgebiet des Aufnahmestaats voraussetzt, macht der Antragsteller geltend, daß er nicht ausgewiesen werden dürfe (was mittelbar auch für seine Ehefrau gelte), selbst wenn die Ausweisungsverfügung, wie hier, wegen Nichtbeachtung der Geltungsdauer der Einreiseerlaubnis und des Verbots der Beschäftigungsaufnahme, mit dem diese Erlaubnis verbunden war, begründet gewesen sei. Demgemäß seien, so der Antragsteller, die erste und die dritte Frage des vorlegenden Gerichts zu bejahen.

15 Die von Herrn Savas vorgebrachten Argumente überzeugen mich indessen nicht. Artikel 41 Absatz 1 des Zusatzprotokolls verleiht den türkischen Staatsangehörigen nicht unmittelbar ein vollkommenes und unbedingtes Recht, unter den Voraussetzungen, die nach den Rechtsvorschriften des Aufnahmestaats für die eigenen Angehörigen gelten, eine selbständige Tätigkeit aufzunehmen und auszuüben oder Unternehmen in den Mitgliedstaaten zu gründen und zu verwalten. Tatsache ist, daß es unter den Bestimmungen, die die Assoziation EWG— Türkei regeln, keine gibt, die der Bestimmung des Artikels 52 in dem vom Vertrag errichteten System entspricht. Zwar haben sich die Vertragsparteien verpflichtet, untereinander die Niederlassungsfreiheit herzustellen und sich hierbei von den einschlägigen Bestimmungen des Vertrags leiten zu lassen. Der Assoziationsrat hat es jedoch — anders als bei der Freizügigkeit der Arbeitnehmer — versäumt, gemäß der im Abkommen enthaltenen programmatischen Bestimmung (siehe Artikel 41 Absatz 2 des Zusatzprotokolls) die Zeitfolge und die Einzelheiten für die vorgesehene schrittweise Aufhebung der Beschränkungen dieser Freiheit festzulegen. Die Vorschrift des Artikels 41 Absatz 1 des Zusatzprotokolls, die eine unmittelbare Wirkung entfaltet, kann infolgedessen keine Grundlage für den Antrag von Herrn Savas liefern, dem zufolge die Behandlung der türkischen Wirtschaftsteilnehmer und Unternehmer den im Vertrag verankerten Grundsätzen zum Niederlassungsrecht vollständig angepaßt sein müßte.

16 Auch der folgende Gesichtspunkt darf nicht übersehen werden: Zwar hat sich hinsichtlich der Freizügigkeit der Arbeitnehmer die Behandlung der türkischen Wanderarbeitnehmer nach der Rechtsprechung des Gerichtshofes soweit wie möglich an den im Rahmen der Artikel 48, 49 und 50 EG-Vertrag geltenden Grundsätzen zu orientieren, doch kommen ausschließlich die Arbeitnehmer, die die im Beschluß Nr. 1/80 aufgestellten Voraussetzungen erfüllen (d. h., die in den regulären Arbeitsmarkt des Aufnahmemitgliedstaats eingegliedert sind und dort eine ordnungsgemäße Beschäftigung ausgeübt haben), in den Genuß dieser Bestimmungen und damit von Rechten, die den im Vertrag verankerten Rechten entsprechen. Der Gerichtshof hat hierzu festgestellt, daß türkische Arbeitnehmer im Gegensatz zu den Staatsangehörigen der Mitgliedstaaten keine Freizügigkeit innerhalb der Gemeinschaft [genießen], sondern... nur bestimmte Rechte in dem Aufnahmemitgliedstaat [besitzen], in dessen Hoheitsgebiet sie rechtmäßig eingereist sind und in dem sie eine bestimmte Zeit lang eine ordnungsgemäße Beschäftigung ausgeübt haben. Es wird mit anderen Worten zwar nicht in Frage gestellt, daß sich die Position des türkischen Arbeitnehmers aufgrund des Abkommens von derjenigen der Angehörigen von Drittstaaten unterscheidet. Dies bedeutet jedoch nicht, daß nach dem Willen des Abkommens diese Position in dem hier maßgeblichen Bereich der Position der EG-Arbeitnehmer gleichgestellt werden soll, insbesondere im Hinblick auf die Einreise in das Gebiet eines Mitgliedstaats, den Erwerb des Aufenthaltsrechts, die Erneuerung der Arbeitserlaubnis und den freien Zugang zu jeder Beschäftigung im Lohn- oder Gehaltsverhältnis. Dies gilt um so mehr, als der Gerichtshof wiederholt entschieden hat, daß die Vorschriften über die Assoziation EWG—Türkei die Befugnis der Mitgliedstaaten unberührt lassen, Vorschriften sowohl über die Einreise türkischer Staatsangehöriger in ihr Hoheitsgebiet als auch über die Voraussetzungen für deren erste Beschäftigung zu erlassen.

Für die vorliegenden Schlußanträge aber kommt es darauf an, daß der für die türkischen Arbeitnehmer geltende Grundsatz der Nichtgleichstellung aus den oben genannten Gründen (siehe Nr. 15) erst recht für diejenigen türkischen Staatsangehörigen gelten muß, die in die Gemeinschaft auswandern wollen, um dort eine selbständige Tätigkeit auszuüben. Artikel 41 Absatz 1 des Zusatzprotokolls schützt zwar aufgrund seiner unmittelbaren Wirkung den türkischen Wanderarbeiter, der eine selbständige Tätigkeit ausübt. Dies gilt jedoch nur insofern, als er es den Mitgliedstaaten untersagt, nach seinem Inkrafttreten eventuelle neue Beschränkungen einzuführen, die die Niederlassung von türkischen Wirtschaftsteilnehmern und Unternehmern einer Regelung unterwerfen, die ungünstiger als die zuvor geltende Behandlung ist. Mit dem Abkommen und dem Zusatzprotokoll änderten die Vertragsparteien folglich nicht die Beschränkungen, die für die Niederlassungsfreiheit bereits am 1. Januar 1973 bestanden (abgesehen von den Auswirkungen, die das in Artikel 9 des Abkommens genannte allgemeine Diskriminierungsverbot auf diesen Bereich haben kann; siehe unten, Nrn. 18 bis 20). Wie bereits ausgeführt, verpflichteten sie sich lediglich, diese Beschränkungen schrittweise aufzuheben. Diese Verpflichtung wurde indessen nicht erfüllt. Meines Erachtens haben daher die Mitgliedstaaten im Bereich des Niederlassungsrechts ihre im wesentlichen unbedingte Befugnis behalten, die Einreise der türkischen Staatsangehörigen in ihr Hoheitsgebiet und deren Aufenthalt in diesem Gebiet, die Einzelheiten ihrer Eingliederung in den nationalen Arbeitsmarkt (siehe oben, Fußnote 21) sowie die Stellung der bereits ordnungsgemäß in diesen Arbeitsmarkt als Selbständige oder Unternehmer eingegliederten türkischen Erwerbstätigen zu regeln. Ich komme daher zum Ergebnis, daß Herr Savas sich zur Begründung des von ihm geltend gemachten Rechts auf Niederlassung (und des Rechts auf Aufenthalt, das ganz offensichtlich aus dem ersteren folgt) im britischen Hoheitsgebiet nicht auf die — unmittelbare Wirkung entfaltende — Vorschrift des Artikels 41 Absatz 1 des Zusatzprotokolls berufen kann.

17 Die Kommission macht geltend, daß eine Person in der Lage des Antragstellers sich selbst dann nicht auf ein Recht aus Artikel 41 Absatz 1 des Zusatzprotokolls berufen könne, wenn ihr Aufenthalt im Aufnahmemitgliedstaat nach dem nationalen Recht rechtmäßig sei. Ich teile diese Auffassung. Meines Erachtens nämlich ist das Ergebnis, zu dem die nationalen Regierungen, die im vorliegenden Verfahren Stellungnahmen abgegeben haben, in diesem Punkt übereinstimmend gekommen sind, nicht haltbar. Wenn sich ein türkischer Arbeitnehmer, so die Auffassung der Regierungen, nach dem nationalen Recht rechtmäßig in einem Aufnahmemitgliedstaat aufhalte, sei dies von Bedeutung, um die Ordnungsgemäßheit der fraglichen Beschäftigung zu beurteilen, von der für den türkischen Wanderarbeiter die Möglichkeit abhänge, in den Genuß der spezifischen Rechte aus Artikel 6 Absatz 1 der Entscheidung Nr. 1/80 zu kommen. Diese Art von Überlegung gilt für die unselbständige Tätigkeit. Der Assoziationsrat hat jedoch, wie bekannt, nicht alle Vorschriften des Abkommens im Bereich der Niederlassungsfreiheit durchgeführt: Angesichts dieser Untätigkeit kann meines Erachtens der Grundsatz, der über die Vorschriften im Bereich der Freizügigkeit der Arbeitnehmer im System der Assoziation EWG—Türkei bestimmt und dem zufolge die Ordnungsgemäßheit der Beschäftigung des Wanderarbeiters im Aufnahmestaat dazu führt, daß diesem bestimmte schützenswerte subjektive Rechte vorbehaltlos zuerkannt werden, auf den Selbständigen nicht übertragen werden. Genauer gesagt, wäre das Ergebnis der Auslegung des Artikels 41 Absatz 1 des Zusatzprotokolls, das ich dem Gerichtshof unterbreite, in der logischen Konsequenz nicht anders, wenn die Eheleute Savas die Genehmigung zum Aufenthalt im Vereinigten Königreich bei den britischen Behörden vor Ablauf ihrer Einreiseerlaubnis gestellt hätten, also in der Zeit, als ihnen ein Aufenthaltsrecht zustand.

18 Im Anschluß hieran sei mir erlaubt, mich der Vollständigkeit halber zu einem Aspekt des vorliegenden Verfahrens zu äußern, den ich bisher nicht angesprochen habe. Könnte sich eine Person in derselben Lage wie der Antragsteller auf das in Artikel 9 des Abkommens niedergelegte allgemeine Verbot der Diskriminierung aus Gründen der Staatsangehörigkeit berufen, um ihr Recht auf Niederlassung und auf Aufenthalt im Aufnahmestaat geltend zu machen, ohne daß eine vom Secretary of State gemäß Paragraph 21 des HC 510 erteilte individuelle Erlaubnis erforderlich wäre? Artikel 9, der sich in Titel II (Durchführung der Übergangsphase) findet, lautet: Die Vertragsparteien erkennen an, daß für den Anwendungsbereich des Abkommens unbeschadet der besonderen Bestimmungen, die möglicherweise auf Grund von Artikel 8 noch erlassen werden, dem in Artikel 7 des Vertrages zur Gründung der Gemeinschaft [später Artikel 6 EG-Vertrag und nach Änderung jetzt Artikel 12 EG] verankerten Grundsatz entsprechend jede Diskriminierung aus Gründen der Staatsangehörigkeit verboten ist..

Auf den ersten Blick könnte man denken, daß die genannten Vorschriften im vorliegenden Fall Anwendung finden können, und zwar aus mehreren Gründen. Erstens hat der im Abkommen allgemein enthaltene Grundsatz der Gleichbehandlung instrumentellen, nicht materiellen Charakter. Folglich nimmt Artikel 9 des Abkommens Bezug auf die Anwendung anderer Rechtsvorschriften durch die Mitgliedstaaten auf Sachverhalte, die in anderen Übereinkommen vorgesehen und geregelt sind, und legt den Mitgliedstaaten die Verpflichtung auf, ihre eigenen Staatsangehörigen und die in ihrem Gebiet ansässigen türkischen Staatsangehörigen nicht unterschiedlich zu behandeln, soweit es hierfür keine logische und sachliche Rechtfertigung gibt. Ferner gehört die Niederlassungsfreiheit, um die es im Ausgangsverfahren geht, zu den vom Abkommen erfaßten Bereichen. Paragraph 21 des HC 510 schließlich ist dahin auszulegen, daß die Niederlassung im Vereinigten Königreich zum Zweck der Ausübung einer unternehmerischen Tätigkeit nur bei solchen Personen von einer administrativen Erlaubnis des Secretary of State abhängig ist, die die Staatsangehörigkeit eines Drittlands besitzen und die eine Erlaubnis zur Einreise in das Gebiet dieses Mitgliedstaats als Besucher erhalten haben. Daher gehört meines Erachtens der Fall von Herrn Savas zu dem Bereich, in dem das genannte Gleichbehandlungsgebot unmittelbar gelten kann. Das von ihm geltend gemachte Niederlassungs- und Aufenthaltsrecht würde sich aus der Anwendung sowohl des Diskriminierungsverbots als auch der britischen Einwanderungsregelungen ergeben, die den britischen Staatsangehörigen und den Gemeinschaftsangehörigen die Unternehmensgründung und -Verwaltung erlauben, ohne daß hierfür eine polizeiliche Erlaubnis erforderlich wäre. Artikel 9 des Abkommens eine unmittelbare Geltung zuzuerkennen, würde daher ausreichen, um dem Antragsteller die Erlangung eines effektiven Rechtsschutzes zu ermöglichen, soweit sich aus den im Vereinigten Königreich geltenden Vorschriften eine offenkundige Diskriminierung der türkischen Staatsangehörigen aus Gründen der Staatsangehörigkeit ergibt.

Daß weder Herr Savas noch das vorlegende Gericht auf die Bestimmung des Artikels 9 des Abkommens verwiesen haben, schließt die Prüfung der Diskriminierung, die ich hier vorsorglich vorgenommen habe, nicht aus. Nach seiner ständigen Rechtsprechung ist der Gerichtshof befugt, auch Bestimmungen in Betracht zu ziehen, auf die sich die vom vorlegenden Gericht gestellten Vorabentscheidungsfragen nicht beziehen, die aber für eine Entscheidung des Ausgangsverfahrens sachdienlich sind.

19 In den ergänzenden Schlußanträgen, die ich in der Rechtssache Sürül nach dem Abschluß des mündlichen Verfahrens in der vorliegenden Rechtssache eingereicht habe, habe ich ausgeführt, daß Artikel 9 des Abkommens unmittelbare Wirkung in den Rechtsordnungen der Mitgliedstaaten entfaltet. Ich habe vorgeschlagen, diesen Artikel in Verbindung mit den Artikeln 37 und 39 des Zusatzprotokolls dahin auszulegen, daß er es einem Mitgliedstaat verbietet, die Gewährung einer Familienleistung wie des deutschen Kindergelds und des Kindergeldzuschlags bei einem türkischen Staatsangehörigen in der Lage von Frau Sürül vom Besitz eines besonderen Aufenthaltstitels abhängig zu machen, der seinem Inhaber einen dauerhaften Aufenthalt im Inland erlaubt, wenn von den eigenen, im Inland wohnhaften Staatsangehörigen kein derartiges Dokument verlangt wird.

20 Im Unterschied zur Rechtssache Sürül bin ich jedoch nicht der Auffassung, daß sich aus der Anwendung des allgemeinen Verbotes der Diskriminierung aus Gründen der Staatsangehörigkeit, das den Mitgliedstaaten und der Türkei im Abkommen auferlegt wird, ergibt, daß dem Antrag von Herrn Savas auf Erteilung der Aufenthaltserlaubnis stattzugeben ist, als wäre er ein britischer Staatsangehöriger oder jedenfalls ein Gemeinschaftsangehöriger. Ich möchte damit nicht behaupten, daß das Niederlassungs- und das Aufenthaltsrecht abstrakt gesehen nicht in den Geltungsbereich des Verbotes der Diskriminierung aus Gründen der Staatsangehörigkeit fallen können. Bei der Prüfung der Frage, ob die unterschiedliche Behandlung, die das britische Recht denen angedeihen läßt, die sich in der Lage des Antragstellers im vorliegenden Verfahren befinden, eine Diskriminierung aus Gründen der Staatsangehörigkeit gemäß Artikel 9 des Abkommens darstellt, darf indessen ein grundlegendes Prinzip nicht aus den Augen verloren werden, auf das ich bereits wiederholt hingewiesen habe: Die komplexe Rechtsstellung, die das Abkommen den türkischen Staatsangehörigen einräumt, kann nicht als allgemein gleichwertig mit der Rechtsstellung gelten, die den Gemeinschaftsangehörigen aufgrund des Vertrages zukommt. Damit jeder einzelne Mitgliedstaat die Kontrolle über die Wanderungsströme bei der Einreise in das eigene Hoheitsgebiet behalten kann, werden die Voraussetzungen für die Einreise der türkischen Wanderarbeitnehmer allein vom nationalen Recht aufgestellt, und die Möglichkeit für die Betroffenen, eine Arbeitserlaubnis zu erhalten, hängt ausschließlich von der aufenthaltsrechtlichen Ordnungsgemäßheit ihrer Situation ab. Es handelt sich um ein Kriterium, das der Gerichtshof bei der Auslegung des Artikels 6 des Beschlusses Nr. 1/80 (siehe oben, Fußnote 18) entwikkelt hat, das jedoch auch für den Bereich der Niederlassungsfreiheit gelten muß. Wie nämlich die britischen Behörden zu Recht ausgeführt haben, besteht im Rahmen des Systems der Assoziation EWG—Türkei der alleinige Zweck der den türkischen Staatsangehörigen verliehenen Rechte darin, im sozialen und wirtschaftlichen Zusammenhang des Aufnahmemitgliedstaats eine spätere Integration der Wanderarbeiter zu ermöglichen, die sich bereits als Erwerbstätige (Arbeitnehmer und Selbständige) oder als deren Familienmitglieder rechtmäßig in seinem Hoheitsgebiet aufhalten. Dies ist offensichtlich nicht der Fall beim Antragsteller des vorliegenden Verfahrens, der es vorzog, sich de facto heimlich niederzulassen und anschließend die Regelung seiner Verhältnisse aufgrund von vollendeten Tatsachen zu beantragen. Folglich ist meines Erachtens auszuschließen, daß ein türkischer Staatsangehöriger, der wie Herr Savas als Besucher die Erlaubnis zur Einreise und zum kurzfristigen Aufenthalt im Hoheitsgebiet eines Mitgliedstaats, verbunden mit dem absoluten Verbot der Ausübung einer Erwerbstätigkeit, erhalten hatte, der sich aber in diesem Mitgliedstaat so lang unerlaubt aufgehalten hat, daß er Unternehmen gründen und betreiben konnte, sich ohne die nach dem nationalen Recht erforderliche vorherige Erlaubnis der Ausländerpolizei für den Erwerb des Rechts auf Niederlassung in einem Mitgliedstaat auf Artikel 9 des Abkommens berufen kann.

21 Ich brauche schließlich nicht näher auszuführen, daß sich die Prüfung der verbleibenden Vorlagefragen dadurch erübrigt, daß ich dem Gerichtshof vorschlage, die erste und die dritte Frage des vorlegenden Gerichts zu verneinen.

III — Ergebnis

22 Nach alledem schlage ich dem Gerichtshof vor, die vom High Court of Justice (England & Wales), Queen's Bench Division, zur Vorabentscheidung vorgelegten Fragen wie folgt zu beantworten:

Artikel 13 des in Ankara am 12. September 1963 von der Republik Türkei einerseits und den Mitgliedstaaten der EWG und der Gemeinschaft andererseits unterzeichneten Abkommens zur Gründung einer Assoziation zwischen der Europäischen Wirtschaftsgemeinschaft und der Türkei ist keine Vorschrift, die in der innerstaatlichen Rechtsordnung der Mitgliedstaaten unmittelbare Wirkung entfaltet. Aus Artikel 41 Absatz 1 des am 23. November 1970 in Brüssel von den Vertragsparteien unterzeichneten und dem genannten Abkommen als Anhang beigefügten Zusatzprotokolls ergibt sich für die Mitgliedstaaten eine klare, eindeutige und nicht an Bedingungen geknüpfte Verpflichtung, keine anderen Beschränkungen der Niederlassungsfreiheit der türkischen Staatsangehörigen einzuführen als die, die bereits am 1. Januar 1973 galten. Artikel 41 Absatz 1 des Zusatzprotokolls verleiht einem türkischen Staatsangehörigen, der sich nach Ablauf der Geltungsdauer einer ordnungsgemäßen Erlaubnis als Besucher im Hoheitsgebiet eines Mitgliedstaats unter Verstoß gegen dessen nationale Einwanderungsvorschriften aufgehalten und dort eine selbständige Tätigkeit ausgeübt hat, weder ein Niederlassungsrecht noch ein Aufenthaltsrecht. Unter den genannten Umständen verwehrt es die fragliche Bestimmung den Behörden des Aufnahmemitgliedstaats daher nicht, dem türkischen Wanderarbeitnehmer aufgrund der am 1. Januar 1973 geltenden einschlägigen Rechtsvorschriften die Erlaubnis zum Aufenthalt im Gebiet dieses Mitgliedstaats zu versagen.