Europäischer Gerichtshof Schlussanträge des Generalanwalts vom 11.01.2000 – C-287/98

Schlussanträge des Generalanwalts

Philippe Léger

vom 11. Januar 2000

1 Das Großherzogtum Luxemburg hat die Beklagten Linster, Miteigentümer von Ackerland in Luxemburg, zum Zwecke einer Enteignung zu gemeinnützigen Zwecken, nämlich dem Bau eines Autobahnabschnitts zur Anbindung des Südens des Landes an das deutsche Straßennetz, verklagt.

2 Die Beklagten machen gegen die Enteignung geltend, die Großherzogliche Verordnung, mit der der Verlauf der fraglichen Verbindungsstraße beschlossen worden sei, sei rechtswidrig. Dem Erlass dieser Verordnung sei keine Umweltverträglichkeitsprüfung nach der Richtlinie 85/337/EWG des Rates vom 27. Juni 1985 vorausgegangen. Zudem sei die Richtlinie nicht fristgemäß vollständig umgesetzt worden.

3 Erneut wird also die Frage nach der Vereinbarkeit einer nationalen Rechtsvorschrift mit einer nicht umgesetzten Gemeinschaftsrichtlinie vorgelegt. Das Tribunal d'arrondissement Luxemburg, das über die Anwendbarkeit dieser Richtlinie auf den Rechtsstreit entscheiden soll, möchte insbesondere wissen, ob die Anwendung der Richtlinie voraussetzt, dass zuvor ihre unmittelbare Wirkung nachgewiesen worden ist, oder ob die Prüfung der Rechtmäßigkeit des Bauvorhabens in Bezug auf die Richtlinie nicht notwendigerweise von einem solchen Beweis abhängt.

I — Geltendes Recht

A — Richtlinie 85/337

4 Artikel 1 der Richtlinie, der ihren Gegenstand und ihren Geltungsbereich bestimmt, sieht vor:

1. Gegenstand dieser Richtlinie ist die Umweltverträglichkeitsprüfung bei öffentlichen und privaten Projekten, die möglicherweise erhebliche Auswirkungen auf die Umwelt haben.

...

5 Diese Richtlinie gilt nicht für Projekte, die im Einzelnen durch einen besonderen einzelstaatlichen Gesetzgebungsakt genehmigt werden, da die mit dieser Richtlinie verfolgten Ziele einschließlich des Ziels der Bereitstellung von Informationen im Wege des Gesetzgebungsverfahrens erreicht werden.

5. Artikel 4 zählt die Vorhaben auf, die den Bestimmungen der Richtlinie unterworfen sind. Nach Absatz 1 werden Projekte der in Anhang I aufgeführten Klassen vorbehaltlich des Artikels 2 Absatz 3 einer Prüfung gemäß den Artikeln 5 bis 10 unterzogen.

6 Anhang I bestimmt:

Projekte nach Artikel 4 Absatz 1

...

7 Bau von Autobahnen, Schnellstraßen (1) ...

(1) Schnellstraßen im Sinne dieser Richtlinie sind Schnellstraßen gemäß den Begriffsbestimmungen des Europäischen Übereinkommens über die Hauptstraßen des internationalen Verkehrs vom 15. November 1975.

7. Die Artikel 5 und 6 der Richtlinie regeln, wie die betroffene Öffentlichkeit bei Projekten im Rahmen ihres Geltungsbereichs zu informieren und anzuhören ist. Sie regeln vor allem die Rolle der Mitgliedstaaten bei der Unterrichtung der Bevölkerung über das Projekt, zu der der Projektträger verpflichtet ist, die Einzelheiten dieser Unterrichtung, die Art der Angaben und die Verpflichtung der Mitgliedstaaten zur Anhörung.

8 Artikel 5 lautet:

1. Bei Projekten, die nach Artikel 4 einer Umweltverträglichkeitsprüfung gemäß den Artikeln 5 bis 10 unterzogen werden müssen, ergreifen die Mitgliedstaaten die erforderlichen Maßnahmen, um sicherzustellen, dass der Projektträger die in Anhang III genannten Angaben in geeigneter Form vorlegt, soweit

a) die Mitgliedstaaten der Auffassung sind, dass die Angaben in einem bestimmten Stadium des Genehmigungsverfahrens und in Anbetracht der besonderen Merkmale eines spezifischen Projekts oder einer bestimmten Art von Projekten und der möglicherweise beeinträchtigten Umwelt von Bedeutung sind;

b) die Mitgliedstaaten der Auffassung sind, dass von dem Projektträger unter anderem unter Berücksichtigung des Kenntnisstandes und der Prüfungsmethoden billigerweise verlangt werden kann, dass er die Angaben zusammenstellt.

2. Die vom Projektträger gemäß Absatz 1 vorzulegenden Angaben umfassen mindestens Folgendes:

eine Beschreibung des Projekts nach Standort, Art und Umfang;

eine Beschreibung der Maßnahmen, mit denen bedeutende nachteilige Auswirkungen vermieden, eingeschränkt und soweit möglich ausgeglichen werden sollen;

die notwendigen Angaben zur Feststellung und Beurteilung der Hauptwirkungen, die das Projekt voraussichtlich für die Umwelt haben wird;

eine nichttechnische Zusammenfassung der unter dem ersten, zweiten und dritten Gedankenstrich genannten Angaben.

3. Falls die Mitgliedstaaten dies für erforderlich halten, sorgen sie dafür, dass die Behörden, die über zweckdienliche Informationen verfügen, diese Informationen dem Projektträger zur Verfügung stellen.

9 Artikel 6 Absätze 2 und 3 sieht vor:

2. Die Mitgliedstaaten tragen dafür Sorge,

dass der Öffentlichkeit jeder Genehmigungsantrag sowie die nach Artikel 5 eingeholten Informationen zugänglich gemacht werden;

dass der betroffenen Öffentlichkeit Gelegenheit gegeben wird, sich vor Durchführung des Projekts dazu zu äußern.

3. Die Einzelheiten dieser Unterrichtung und Anhörung werden von den Mitgliedstaaten festgelegt, die nach Maßgabe der besonderen Merkmale der betreffenden Projekte oder Standorte insbesondere Folgendes tun können:

den betroffenen Personenkreis bestimmen;

bestimmen, wo die Informationen eingesehen werden können;

präzisieren, wie die Öffentlichkeit unterrichtet werden kann, z. B. durch Anschläge innerhalb eines gewissen Umkreises, Veröffentlichungen in Lokalzeitungen, Veranstaltung von Ausstellungen mit Plänen, Zeichnungen, Tafeln, grafischen Darstellungen, Modellen;

bestimmen, in welcher Weise die Öffentlichkeit angehört werden soll, z. B. durch Aufforderung zur schriftlichen Stellungnahme und durch öffentliche Umfrage ;

geeignete Fristen für die verschiedenen Phasen des Verfahrens festsetzen, damit gewährleistet ist, dass binnen angemessenen Fristen ein Beschluss gefasst wird.

B — Nationales Recht

10 Artikel 1 des Gesetzes vom 16. August 1967 über die Schaffung eines Netzes großer Verbindungsstraßen und eines Straßenfonds bestimmt:

Die Regierung wird ermächtigt, ein Netz großer Verbindungsstraßen entsprechend dem in Artikel 6 genannten allgemeinen Programm und entsprechend den nach Artikel 9 durch Großherzogliche Verordnung festzulegenden Plänen zu schaffen. Die Bauarbeiten für dieses Netz werden für gemeinnützig erklärt.

11 Artikel 6 dieses Gesetzes stellt die Liste der zu bauenden Straßen auf. Er bestimmt in der Fassung des Gesetzes vom 31. Juli 1995

Das allgemeine Programm zur Errichtung eines Netzes großer Verbindungsstraßen sieht folgendermaßen aus. Die erwähnten Ortsnamen bezeichnen nicht stets die Ortschaften im engeren Sinne, sondern deren Umgebung:

...

eine Verbindungsstraße Süd, die die Hauptortschaften des Bergbaureviers von Rodange bis Bettemburg miteinander verbindet, ihr Anschluss an das bestehende Autobahnnetz, ihre Anbindung an die Hauptindustrieanlagen der Region und ihre Anbindung an das deutsche bzw. belgische Straßennetz;

...

12 Die Linienführung der Saarautobahn wurde durch die Großherzogliche Verordnung vom 21. November 1996 festgelegt, mit der die Pläne der zu enteignenden Parzellen und die Liste ihrer Eigentümer in Hinsicht auf den Bau des Abschnitts II, Hellange — Mondorf-les-Bains, der Verbindung mit dem Saarland genehmigt wurden.

II — Sachverhalt und Ausgangsverfahren

13 Die Enteignung wurde auf der Grundlage des Gesetzes vom 16. August 1967 in der Fassung des Gesetzes vom 31. Juli 1995 über die Aufnahme des Projekts eines Hauptstraßennetzes in das allgemeine Programm der Errichtung eines Netzes großer Verbindungsstraßen und der Großherzoglichen Verordnung vom 21. November 1996 betrieben, durch die die Pläne der Parzellen genehmigt wurden.

14 Das Tribunal d'arrondissement Luxemburg weist darauf hin, dass durch das Gesetz von 1995 folgender Artikel 14bis in das Gesetz vom 16. August 1967 eingefügt worden sei: Bauprojekte können in das vorliegende Gesetz nur nach vorheriger Ausarbeitung eines Prüfungsberichts über die Auswirkungen auf die natürliche Umwelt und die menschliche Umgebung aufgenommen werden.

Der Parlamentsausschuss für öffentliche Bauvorhaben habe die Auffassung vertreten, Artikel 14bis sei auf das betroffene Vorhaben nicht anzuwenden gewesen; jedoch seien Sinn und Zweck dieser Vorschrift beim Bau dieser Straßenverbindung gewahrt worden; das in Artikel 14bis vorgesehene Verfahren sei nicht anzuwenden gewesen. Der Gesetzgeber sei daher der Auffassung, dass die Verpflichtung einer Umweltverträglichkeitsprüfung der Auswirkungen nach Artikel 14bis die geplante Anbindung an das deutsche Straßennetz nicht betreffe.

Außerdem dienten diese Vorschrift sowie die zu ihrer Ausführung erlassene Großherzogliche Verordnung vom 31. Oktober 1995 der Durchführung der Richtlinie 85/337 im Hinblick auf künftige Projekte im Rahmen des Gesetzes von 1967 und sähen die durchzuführenden Umweltverträglichkeitsprüfungen und das Verfahren der Anhörung der Öffentlichkeit vor.

15 Nach Auffassung des Tribunal d'arrondissement Luxemburg hängt die Ordnungsmäßigkeit des Enteignungsverfahrens von der Vereinbarkeit des Gesetzes vom 31. Juli 1995 und der Großherzoglichen Verordnung vom 21. November 1996 mit der Richtlinie 85/337 ab; es müsse daher prüfen, ob die Umweltverträglichkeitsprüfung und die Anhörung der Öffentlichkeit im Einklang mit den Vorschriften der Richtlinie durchgeführt worden seien.

III — Vorlagefragen

16 Um die Vereinbarkeit der streitigen Rechtsakte mit der Richtlinie zu überprüfen, hält es das vorlegende Gericht für erforderlich, dem Gerichtshof mehrere Fragen vorzulegen. Die beiden ersten beziehen sich auf die Anwendbarkeit der Richtlinie unter dem Gesichtspunkt ihrer eventuellen unmittelbaren Wirkung, während es in den vier anderen um ihre Auslegung geht.

1. Sind die Artikel 177 und 189 EWG-Vertrag dahin auszulegen, dass ein Gericht, dessen Entscheidung selbst nicht mehr mit Rechtsmitteln des innerstaatlichen Rechts angefochten werden kann und das die Rechtmäßigkeit eines Verfahrens der Enteignung von einer Privatperson gehörenden Grundstücken im öffentlichen Interesse nachzuprüfen hat, feststellen kann, dass die in Artikel 5 Absatz 1 der Richtlinie 85/337/EWG des Rates vom 27. Juni 1985 über die Umweltverträglichkeitsprüfung bei bestimmten öffentlichen und privaten Projekten vorgeschriebene Umweltverträglichkeitsprüfung im Hinblick auf den Bau einer Autobahn — eines Projekts, das unter Artikel 4 Absatz 1 fällt — nicht vorgenommen worden ist, dass die gemäß Artikel 5 eingeholten Informationen der Öffentlichkeit nicht zur Verfügung gestellt worden sind und dass die betroffene Öffentlichkeit entgegen den Vorschriften des Artikels 6 Absatz 2 nicht die Möglichkeit gehabt hat, ihre Meinung vor dem Beginn der Durchführung des Projekts zu äußern, obwohl die Richtlinie trotz des Ablaufs der dafür vorgesehenen Frist nicht vollständig in das innerstaatliche Recht umgesetzt worden war, oder setzt eine solche Feststellung eine Prüfung der unmittelbaren Wirkung der Richtlinie voraus, so dass das Gericht verpflichtet ist, dem Gerichtshof der Europäischen Gemeinschaften eine entsprechende Frage vorzulegen?

2. Für den Fall, dass der Gerichtshof in Beantwortung der ersten Frage die Verpflichtung des Gerichts, dessen Entscheidung selbst nicht mehr mit Rechtsmitteln des innerstaatlichen Rechts angefochten werden kann, zur Vorlage eines Vorabentscheidungsersuchens bejaht, wird folgende Frage gestellt:

Ist die Richtlinie 85/337 anwendbar in einem Rechtsstreit über die Enteignung von einer Privatperson gehörenden Grundstücken im öffentlichen Interesse, und kann das Gericht, das die Rechtmäßigkeit des Enteignungsverfahrens nachzuprüfen hat, feststellen, dass eine Umweltverträglichkeitsprüfung entgegen Artikel 5 Absatz 1 und Artikel 6 Absatz 2 nicht durchgeführt wurde, dass die gemäß Artikel 5 eingeholten Informationen der Öffentlichkeit nicht zur Verfügung gestellt worden sind und dass die betroffene Öffentlichkeit vor Beginn der Durchführung des Projekts des Baus einer Autobahn — eines unter Artikel 4 Absatz 1 fallenden Projekts — keine Möglichkeit hatte, ihre Meinung zum Ausdruck zu bringen?

3. Ist der Begriff besonderer einzelstaatlicher Gesetzgebungsakt in Artikel 1 Absatz 5 der Richtlinie ein autonomer gemeinschaftsrechtlicher Begriff, oder ist er anhand des innerstaatlichen Rechts auszulegen ?

4. Für den Fall, dass der besondere einzelstaatliche Gesetzgebungsakt ein autonomer gemeinschaftsrechtlicher Begriff ist, ist dann eine Vorschrift, die vom Parlament nach öffentlicher parlamentarischer Debatte erlassen wurde, als besonderer einzelstaatlicher Gesetzgebungsakt im Sinne des Artikels 1 Absatz 5 der Richtlinie anzusehen ?

5. Ist das im Einzelnen durch einen besonderen einzelstaatlichen Gesetzgebungsakt genehmigte Bauprojekt im Sinne des Artikels 1 Absatz 5 der Richtlinie ein autonomer gemeinschaftsrechtlicher Begriff, oder ist dieser Begriff anhand des innerstaatlichen Rechts auszulegen?

6. Für den Fall, dass der Begriff des im Einzelnen durch einen besonderen einzelstaatlichen Gesetzgebungsakt genehmigten Bauprojekts im Sinne des Artikels 1 Absatz 5 der Richtlinie einen autonomen gemeinschaftsrechtlichen Begriff darstellt, ist dann das durch Entscheidung des Parlaments nach öffentlichen parlamentarischen Debatten angenommene Projekt des Baus einer Autobahn zur Herstellung der Verbindung mit zwei anderen Straßen, wobei die Linienführung der zu bauenden Autobahn nicht festgelegt wurde, ein Projekt, auf das die Richtlinie nicht anwendbar ist?

IV — Die erste und die zweite Vorlagefrage

17 Die ersten beiden Vorlagefragen betreffen die Voraussetzungen, unter denen die Richtlinie 85/337 im vorliegenden Fall Anwendung finden kann. Sie können daher zusammen geprüft werden.

18 Im Mittelpunkt dieser Fragen steht die unmittelbare Wirkung der Richtlinie. Sie beziehen sich außerdem auf das Recht oder die Pflicht des Gerichts, den Gerichtshof um Vorabentscheidung zu ersuchen, um eine Entscheidung über das Vorliegen oder das Fehlen der unmittelbaren Wirkung einer nicht umgesetzten Richtlinie zu erhalten, falls der Nachweis einer solchen Wirkung Voraussetzung für ihre Anwendung ist.

19 Im Einzelnen ergibt sich aus den Vorlagefragen, dass das Tribunal d'arrondissement Luxemburg Aufklärung über die folgenden Punkte wünscht, die ebenso viele Fragen an den Gerichtshof ergeben.

20 Erstens fragt das vorlegende Gericht, ob es bei der Prüfung der Vereinbarkeit einer Vorschrift des nationalen Rechts mit einer nicht fristgerecht umgesetzten Richtlinie deren Bestimmungen anwenden kann, ohne sich zu vergewissern, ob sie unmittelbare Wirkung haben, oder ob die Anwendung dieser Bestimmungen davon abhängt, dass das Vorliegen einer solchen Wirkung in seinem nationalen Recht vorab festgestellt wurde.

21 Zweitens möchte das luxemburgische Gericht wissen, ob es dem Gerichtshof in diesem letzten Fall eine Vorlagefrage stellen muss, um feststellen zu lassen, ob die einschlägigen Bestimmungen der Richtlinie unmittelbare Wirkung haben.

22 In diesem Fall wird der Gerichtshof schließlich um Auskunft darüber ersucht, ob die Artikel 5 Absatz 1 und 6 Absatz 2 der Richtlinie 85/337 unmittelbare Wirkung haben, so dass sie im vorliegenden Rechtsstreit angewandt werden können.

23 Die erste Frage, von der die Antworten auf die folgenden Fragen abhängen, ist zweifellos die wichtigste, denn sie wirft eine Grundsatzfrage der Voraussetzungen für die wirksame Anwendung des Gemeinschaftsrechts auf. Diese werden durch die sehr komplexen Beziehungen zwischen einer nicht umgesetzten Richtlinie und der unmittelbaren Wirkung, die ihr unter bestimmten Umständen zuerkannt werden kann, bestimmt. Wir werden sehen, dass sich diese Beziehungen in einem bestimmten Licht darstellen können, wenn das nationale Gericht die Rechtmäßigkeit einer Vorschrift des nationalen Rechts bewerten soll.

Die unmittelbare Wirkung nicht umgesetzter Richtlinien

24 Das Gemeinschaftsrecht ist bekanntermaßen Bestandteil der auf dem Gebiet eines jeden Mitgliedstaats anwendbaren Rechtsordnung die Wirkungen einer gemeinschaftsrechtlichen Norm im nationalen Recht sind grundsätzlich nicht davon abhängig, dass staatliche Normen dazwischengeschaltet sind.

25 Dieser Grundsatz gilt in erster Linie für einen großen Teil der Vorschriften des EG-Vertrags, die Verordnungen und die Entscheidungen jedoch haben die Richtlinien aufgrund ihres besonderen Charakters für den meisten Diskussionsstoff gesorgt. Da die Richtlinie für jeden Mitgliedstaat, an den sie gerichtet ist, hinsichtlich des zu erreichenden Ziels verbindlich ist, den innerstaatlichen Stellen jedoch die Wahl der Form und der Mittel überlässt, verstand sich die Anerkennung ihrer unmittelbaren Wirkung im Recht der Mitgliedstaaten nicht von selbst; die zwingende Notwendigkeit, die Wirksamkeit des Gemeinschaftsrechts zu gewährleisten, war zunächst durch das Wesen der Rechtsakte beschränkt, die es durchführen sollten.

26 Wenn das nationale Gericht, das einen Rechtsstreit im Geltungsbereich einer nicht umgesetzten Richtlinie zu entscheiden hat, eine Norm anwenden muss, deren Wirkungen vorrangig sind, hieran aber durch den Verzug der zuständigen Stellen bei der Umsetzung in nationales Recht gehindert wird, sieht es sich einer unklaren Rechtslage gegenüber, bei der die Wirksamkeit des Gemeinschaftsrechts Schaden nehmen kann.

27 Die Rechtsnormen, die dem System der Verträge zuzurechnen sind, sollen von ihrem Erlass an definitionsgemäß die Rechtsordnungen der Mitgliedstaaten ändern; dies rechtfertigt es, alle Hindernisse für diese Integration zu beseitigen. Soweit es jedoch um Richtlinien geht, rührt die Schwierigkeit daher, dass die Hindernisse im Verzug der Mitgliedstaaten bestehen, da die Wirksamkeit der Kategorie Richtlinie aber davon abhängt, dass ein nationaler Rechtsakt ergeht.

28 Daher stößt das Bemühen, den Bestimmungen einer nicht umgesetzten Richtlinie unmittelbare Rechtswirkungen zuzuerkennen, auf mehrere Einwände.

29 Zunächst besteht die Gefahr, die Besonderheit der Richtlinien zu verkennen, die den Mitgliedstaaten zwar das Ziel genau und zwingend vorschreibt, ihnen aber bei Durchführung des Gemeinschaftsrechts einen Entscheidungsspielraum belässt. Selbst wenn die Grenzen zwischen den verschiedenen Handlungen der Gemeinschaft nicht immer eindeutig sind, insbesondere Richtlinien einen Bestimmtheitsgrad erreichen können, der dem von Verordnungen vergleichbar ist, oder zur Durchführung von Verordnungen Ausführungsmaßnahmen im Recht der Mitgliedstaaten erforderlich sein können, ist nach dem Willen der Verfasser der Verträge und der Typologie der Rechtsakte nach Artikel 189 EG-Vertrag die ursprüngliche Unterscheidung zumindest in ihren Grundzügen einzuhalten.

30 Dies muss umso mehr gelten, als sich darin in erheblichem Maße die Kompetenzverteilung zwischen den Mitgliedstaaten und der Gemeinschaft widerspiegelt, was dazu anhält, die Gleichsetzung von Richtlinien als Rechtsakte der Zusammenarbeit bei der Gesetzgebung mit Verordnungen als bevorzugten Normen für Vergehen im Bereich der ausschließlichen Zuständigkeit der Gemeinschaft nicht zum Prinzip zu erheben.

31 Würde es dem Gericht gestattet, eine nicht umgesetzte Richtlinie anzuwenden, so liefe das unter manchen Aspekten darauf hinaus, ihm eine gesetzgeberische Funktion zuzuerkennen, da seine Entscheidung an die Stelle derjenigen träte, die ursprünglich die zur Umsetzung berufenen Stellen der Mitgliedstaaten treffen sollten.

32 Schließlich hat der Gerichtshof, wie bereits erwähnt, festgestellt, dass eine Richtlinie nicht selbst Verpflichtungen für einen Einzelnen begründen kann und ... daher... nicht gegenüber einer derartigen Person in Anspruch genommen werden kann, und damit die sogenannte unmittelbare horizontale Wirkung von Richtlinien strikt untersagt.

33 Dieses Dilemma zwingt die nationalen Gerichte, zwischen der formellen Rechtmäßigkeit, die durch die Systematik der Rechtsakte der Gemeinschaft vorgegeben ist, und dem praktischen Bestreben zu wählen, die Wirksamkeit der Gemeinschaftsnorm sicherzustellen. Vor dasselbe Dilemma gestellt, hat sich der Gerichtshof um ein Gleichgewicht zwischen den beiden Alternativen bemüht. Er hat bestimmten Vorschriften einer Richtlinie unter bestimmten, genau umschriebenen Umständen unmittelbare Wirkung im nationalen Recht zuerkannt.

34 Die Anerkennung der unmittelbaren Wirkung von Richtlinien wurde zunächst ausschließlich auf die zwingende Wirkung gestützt, die die Richtlinie nach Artikel 189 EG-Vertrag hat — dieser erlaube es nicht, grundsätzlich auszuschließen, dass betroffene Personen sich auf die durch die Richtlinie auferlegte Verpflichtung berufen können —, und auf seine praktische Wirksamkeit, die geschwächt [würde], wenn die Einzelnen sich vor Gericht hierauf nicht berufen und die staatlichen Gerichte sie nicht als Bestandteil des Gemeinschaftsrechts berücksichtigen könnten.

35 Später hat sich das Verhalten des untätigen Mitgliedstaats als der Hauptgrund für die derogatorische Wirkung von Richtlinien erwiesen. Der Gerichtshof hat ausgeführt, dass der Mitgliedstaat, der die in der Richtlinie vorgeschriebenen Durchführungsmaßnahmen nicht fristgemäß erlassen hat, den Einzelnen nicht entgegenhalten [kann], dass er — der Staat — die aus dieser Richtlinie erwachsenen Verpflichtungen nicht erfüllt hat.

36 Die Eignung, unmittelbare Wirkung zu entfalten, kommt Richtlinien somit nur in Rechtsstreitigkeiten vertikaler Art, d. h. solchen zwischen einem Einzelnen und einer öffentlichen Stelle, zu. Sie findet nicht nur ihre grundlegende Rechtfertigung in ihrem Charakter als Norm des positiven Rechts, die dazu bestimmt ist, die Rechtsordnung zu ändern; sie erklärt sich auch dadurch, dass die Aufgabe der Mitgliedstaaten, die Richtlinien umzusetzen und sie damit als vollständige rechtliche Regelung auszugestalten, es diesen untersagt, sich auf einen Zustand der Unvollständigkeit zu berufen, den sie selbst verursacht haben.

37 Damit die Bestimmungen einer Richtlinie ohne Umsetzung ins nationale Recht Wirkungen entfalten, müssen außerdem bestimmte Voraussetzungen erfüllt sein; sie müssen geeignet sein, ohne weiteres in die nationale Regelung integriert und daher ohne Umsetzungsmaßnahmen angewandt zu werden. Eine unvollständige Vorschrift, wie es die Richtlinie definitionsgemäß ist, ist ohne Umsetzungsvorschrift zunächst unanwendbar, es sei denn, sie eignet sich ihrem Inhalt nach gerade für eine schlichte unmittelbare Anwendung.

38 Dies ist der Fall, wenn die Verpflichtung, die sie enthält, hinreichend bestimmt und unbedingt ist. Diese Erfordernisse sind in dem Sinn rein technischer Art, dass sie sich aus der Aufgabe der Entscheidungsfindung ergeben; eine Rechtsnorm ist umso leichter anzuwenden, als kein Zweifel an ihrem Inhalt besteht, und sie somit selbst rechtliche Wirkungen entfalten kann. Sie begrenzen auch die Zuständigkeit des Gerichts, indem sie die Regeln bestimmen, die es anwenden kann, ohne seine Befugnisse zu überschreiten.

39 Das Erfordernis der Unbedingtheit, das von beiden Voraussetzungen schwieriger einzugrenzen ist, beruht auf der Vorstellung, dass die geltend gemachte Bestimmung einer nicht umgesetzten Richtlinie zu ihrer unmittelbaren Wirksamkeit insbesondere keiner weiteren Maßnahmen der Gemeinschaftsorgane oder der Mitgliedstaaten bedürfen darf. Dass Um-setzungs- oder, auf Gemeinschaftsebene, Anwendungsmaßnahmen erforderlich sind, steht, genauer gesagt, der Anerkennung der unmittelbaren Wirkung der Richtlinie nicht entgegen, wenn der Entscheidungsspielraum der mit ihrer Durchführung betrauten Stelle auf null reduziert oder auch einfach nur eingeschränkt ist.

40 Hingegen ist es dem Gericht untersagt, eine Richtlinie, die an eine Bedingung geknüpft ist, oder eine unbestimmte Richtlinie anzuwenden, wenn sie nicht ins nationale Recht umgesetzt ist. So konnte man schreiben: Wenn ein Staat eine bedingte Richtlinie nicht umgesetzt hat, befindet er sich gewiss im Unrecht, aber die unmittelbare Wirkung kann nicht zum Tragen kommen, denn niemand weiß, welche Norm er anwenden soll. Es ist nicht Aufgabe des Gerichts, sich an die Stelle des untätigen Mitgliedstaats zu setzen und die fehlende Rechtsvorschrift auszuarbeiten.

41 Jedoch bezieht sich der Gerichtshof zwar generell, aber nicht immer auf diese Kriterien, ehe er sich zur unmittelbaren Wirkung einer Richtlinie äußert.

42 So hat der Gerichtshof auf die Frage nach der unmittelbaren Wirkung einer Richtlinie zunächst auf deren zwingende Wirkung und auf die Notwendigkeit hingewiesen, ihre praktische Wirksamkeit zu sichern, ist sodann aber nicht auf die beiden Erfordernisse der Bestimmtheit und Unbedingtheit eingangen, sondern nur auf den Entscheidungsspielraum, über den die Mitgliedstaaten nach dieser Richtlinie verfügten. Der Gerichtshof hat nicht den Inhalt der betreffenden Vorschriften untersucht, um ihre Anwendbarkeit bejahen oder verneinen zu können; er hat stattdessen das nationale Gericht aufgefordert, zu prüfen, ob der nationale Gesetzgeber im Rahmen der ihm vorbehaltenen Befugnis, Form und Mittel für die Umsetzung der Richtlinie zu wählen, innerhalb des in der Richtlinie vorgesehenen Ermessensspielraums geblieben ist.

43 Dieser feine Unterschied zur traditionellen Rechtsprechung geht zurück auf das Urteil vom 1. Februar 1977, Verbond van Nederlandse Ondernemingen. Darin ging es um einen Rechtsstreit aus Anlass der Anfechtung einer Entscheidung der Steuerverwaltung. Eine der Vorlagefragen betraf die Auslegung des Artikels 11 der Zweiten Mehrwertsteuerrichtlinie und damit das Recht auf Abzug der Umsatzsteuer, die dem Steuerpflichtigen für ihm gelieferte Gegenstände in Rechnung gestellt worden ist. Der Gerichtshof hat die Frage zunächst als solche der unmittelbaren Wirkung von Richtlinien sowohl im Grundsatz als auch hinsichtlich der Voraussetzungen erörtert, dann aber entschieden, dass das vorlegende Gericht die Rechtmäßigkeit der streitigen nationalen Maßnahme anhand des den Mitgliedstaaten in der Richtlinie vorbehaltenen Entscheidungsspielraums zu beurteilen habe.

44 Das Urteil Verbond van Nederlandse Ondernemingen weist jedoch insofern eine Besonderheit auf, als es zwei in diesem Bereich bereits bestehende Gedankenführungen miteinander verknüpft. Zum einen hat der Gerichtshof festgestellt, dass der in Artikel 11 Absatz 1 der Zweiten Richtlinie 67/228 niedergelegte Grundsatz des Vorsteuerabzugs ausdrücklich und genau sei. Zum anderen hat er betont, die Mitgliedstaaten könnten dazu bestimmte Ausnahmen festlegen, die im Ermessen der nationalen Stellen lägen, und entschieden, es sei Aufgabe des nationalen befassten Gerichts, festzustellen, ob die umstrittene nationale Maßnahme außerhalb des Entscheidungsspielraums der Mitgliedstaaten liege.

45 Somit ist die Kontrolle der Wahrung des Entscheidungsspielraums der Mitgliedstaaten nach diesem Urteil noch gegenüber der Beurteilung der unmittelbaren Wirkung der Richtlinie subsidiär; sie erfolgt nur dann, wenn die Mitgliedstaaten bei der Umsetzung der Richtlinie tatsächlich Entscheidungsbefugnis haben.

46 Dieses Vorgehen unterscheidet sich nicht grundlegend von demjenigen in den meisten Urteilen, die dem Urteil Verbond van Nederlandse Ondernemingen folgten. Im einen wie im anderen Fall ist vorab festzustellen, ob die Richtlinie unmittelbare Wirkung hat.

47 So gesehen, sollte die Vorlagefrage dahin gehend beantwortet werden, dass die unmittelbare Wirkung der Richtlinie vorab festzustellen ist. Im Ausgangsverfahren ist das Gericht nämlich ebenfalls mit der Rechtmäßigkeit einer Entscheidung befasst, die angeblich den Bestimmungen einer Richtlinie widerspricht. Der Linie des Urteils Verbond van Nederlandse Ondernemingen folgend, müsste das Gericht feststellen, ob die einschlägigen Bestimmungen der Richtlinie unbedingt und hinreichend genau sind, um auf den Fall angewandt werden zu können; andernfalls müsste er überprüfen, wie die Mitgliedstaaten von ihrer Entscheidungsbefugnis Gebrauch gemacht haben.

48 Dasselbe ergibt sich aus dem Urteil Kraaijeveld u. a., in dem es ebenfalls um die Richtlinie 84/337 ging, auf die sich die Beklagten stützen. Gefragt nach der unmittelbaren Wirkung bestimmter Vorschriften der Richtlinie, hat der Gerichtshof zunächst deren bedingten Charakter festgestellt und dabei hervorgehoben, dass den Mitgliedstaaten ein gewisser Entscheidungsspielraum insoweit zusteht, als sie insbesondere bestimmte Arten von Projekten, die einer Prüfung zu unterziehen sind, bestimmen oder Kriterien und/oder Schwellenwerte aufstellen können, anhand deren bestimmt werden kann, welche Projekte einer Prüfung unterzogen werden sollen. Schließlich hat der Gerichtshof festgestellt, dass dieser Entscheidungsspielraum durch die ... Pflicht begrenzt [wird], die Projekte, bei denen ... mit erheblichen Auswirkungen auf die Umwelt zu rechnen ist, einer Untersuchung ihrer Auswirkungen zu unterziehen. Schließlich könne das nationale Gericht den Entscheidungsspielraum des nationalen Gesetzgebers kontrollieren.

49 Dies ist unbestreitbar die vorherrschende Tendenz der Rechtsprechung, die Anwendbarkeit der Richtlinien — oder die Berufbarkeit — an die Feststellung ihrer unmittelbaren Wirkung zu binden. Sie ist jedoch, wie gesagt, nicht ohne Ausnahme.

50 In einigen älteren und jüngeren Urteilen prüft der Gerichtshof die un-mittelbare Wirkung der Richtlinie nicht im Sinne der Urteile Ratti oder Becker (im folgenden: Rechtsprechung Becker) vorab als Voraussetzung ihrer Anwendung. Die traditionelle Auslegung der geltend gemachten Bestimmungen mit dem Ziel, sie gegebenenfalls für hinreichend bestimmt und unbedingt zu erklären, erfolgt also nicht durchgehend. In den Ausnahmefällen steht die Kontrolle der Ausübung der Entscheidungsbefugnis durch den betreffenden Mitgliedstaat im Zentrum der Entscheidungen, als ob die Untersuchung der betroffenen Bestimmungen im Hinblick auf ihre unmittelbare Anwendung im nationalen Recht weniger sachgerecht wäre als eine förmliche Prüfung der durch die Richtlinie bewirkten Aufteilung der Befugnisse zwischen der Gemeinschaft und den Mitgliedstaaten. Diese Urteile scheinen mit anderen Worten mehr auf den Grundsatz des Vorrangs abzustellen als auf den der unmittelbaren Wirkung.

51 Unabhängig von der Linie, der diese Urteile angehören, lässt sich nicht sagen, dass die Vorabfeststellung einer unmittelbaren Wirkung in jedem Fall streitentscheidend gewesen wäre. Daher kann man sich generell die Frage stellen, ob die Beurteilung der unmittelbaren Wirkung einer Richtlinie ausnahmslos in jedem Rechtsstreit notwendig ist, in dem es um eine nicht umgesetzte Richtlinie und eine dieser widersprechende nationale Rechtsnorm geht.

Unmittelbare Wirkung nicht umgesetzter Richtlinien und Rechtmäßigkeit einer nationalen Rechtsnorm

52 Im vorliegenden Fall, in dem es um die Rechtmäßigkeit einer Großherzoglichen Verordnung aus dem Jahr 1996 geht, hat das Tribunal d'arrondissement Luxemburg zwei Möglichkeiten. Es kann zum einen feststellen, ob Artikel 5 Absatz 1 und Artikel 6 Absatz 2 der Richtlinie 85/337 — Information der betroffenen Öffentlichkeit über das Bauvorhaben und Berücksichtigung der Stellungnahme der Adressaten dieser Informationen — unmittelbare Wirkung haben, weil sie ihrem Inhalt nach bestimmt und unbedingt sind.

53 In diesem Fall könnte es die Richtlinie zu dem verfolgten Zweck anwenden. Im anderen Fall könnte das nationale Gericht unmittelbar — und zwar lediglich — feststellen, ob sich das Großherzogtum Luxemburg mit der angefochtenen Entscheidung innerhalb der Grenzen seines Entscheidungsspielraums hielt. Es würde also die Richtlinie anwenden, ohne ihre unmittelbare Wirkung im Sinne der Rechtsprechung Becker festzustellen.

54 Die Entscheidung für eine dieser beiden Möglichkeiten muss auf Überlegungen beruhen, die sich sowohl auf die Wahrung der Wirksamkeit des Gemeinschaftsrechts als auch auf die von diesem Recht geschaffenen Normen und Befugnisse beziehen.

55 Jedenfalls kann eine nicht umgesetzte Richtlinie nicht Rechtswirkungen wie eine Gemeinschaftsverordnung entfalten, wenn sie ihrem Inhalt nach nicht dazu geeignet ist, ohne dazwischengeschaltete Norm angewandt zu werden. Das heißt nicht, dass die Merkmale der angezogenen Vorschriften für alle möglichen Zwecke, zu denen sie das nationale Gericht bei der Entscheidung eines Rechtsstreits anwenden kann, stets dieselben sein müssten.

56 Welcher Gebrauch von den fraglichen Bestimmungen der Richtlinie gemacht werden kann, bestimmt sich daher nach der Zielsetzung des vom Bürger eingeleiteten nationalen Verfahrens.

57 Der Vortrag der Parteien wirkt sich nämlich auf die Art und Weise aus, in der das Gericht die Gemeinschaftsnorm heranzieht, damit sie praktische Wirksamkeit hat. Um eine gelegentlich verwendete Unterscheidung aufzugreifen: Eine Richtlinie muss nicht denselben Anforderungen entsprechen, ob man sich zum Zweck des Ausschlusses oder zum Zweck der Ersetzung der nationalen Norm auf sie beruft.

58 Bevor ich auf die Ausschluss-Beruf-barkeit eingehe, möchte ich einige Augenblicke dem Inhalt des Begriffs Er-setzungsberufbarkeit und seiner Bedeutung in der Rechtsprechung widmen. Damit wird die Befugnis einer Partei bezeichnet, sich vor dem nationalen Gericht anstelle einer im nationalen Recht nicht bestehenden oder nicht richtlinienkonformen Vorschrift auf eine Richtlinie zu berufen, damit ihr ein in dieser gewährtes Recht zugute kommt. Die betreffenden Bestimmungen müssen somit Rechte festlegen, die dem Staat gegenüber geltend gemacht werden können. Diese Befugnis, sich auf eine Richtlinie zu berufen, ist bekanntermaßen eng mit deren Bestimmtheit und Unbedingtheit verknüpft. Die Bestimmungen einer nicht umgesetzten Richtlinie, die Ansprüche des Bürgers begründen sollen, gehören folglich dem positiven Recht eines Mitgliedstaats nicht in dem Sinn wie dessen eigene Rechtsvorschriften an, wenn sie keine unmittelbare Wirkung im eigentlichen Sinne haben.

59 Der Gerichtshof hat daraus in Urteilen, die zu den innovativsten seiner Rechtsprechung gehören, eine Reihe von Folgerungen gezogen, wenn diese Bedingungen nicht erfüllt waren und die Frage unbeantwortet war, wie der Vorrang der Gemeinschaftsrichtlinie gewährleistet werden könnte. Mangels einer unmittelbaren Wirkung und damit einer Ersetzungsberuf-barkeit hat der Gerichtshof es dem nationalen Gericht gestattet, aus nicht umgesetzten Richtlinien gewisse Rechtsfolgen abzuleiten, und damit eine Abkopplung anderer Möglichkeiten, sich auf eine Richtlinie zu berufen, vom Grundsatz der unmittelbaren Wirkung eingeleitet.

60 So wurde im Urteil von Colson und Kamann der Grundsatz der konformen Auslegung herausarbeitet. Es ging dort um die Art von Sanktionen für eine Diskriminierung aufgrund des Geschlechts. Der Gerichtshof hat entschieden, dass die Richtlinie 76/207/EWG keine unbedingte und hinreichend bestimmte Verpflichtung vorsehe, da sie es den Mitgliedstaaten überlässt, ... unter den verschiedenen Möglichkeiten auszuwählen, die zur Verwirklichung des Ziels der Richtlinie geeignet sind. Er bestimmte dann die jeweiligen Anforderungen des GemeinSchaftsrechts, für den Fall der Entscheidung für eine Schadenersatzleistung des Arbeitgebers, dass deren Höhe den erlittenen Nachteilen entsprechen müsse, fügte jedoch hinzu, dass es Sache des nationalen Gerichts [ist], das zur Durchführung der Richtlinie erlassene Gesetz unter voller Ausschöpfung des Beurteilungsspielraums, den ihm das nationale Recht einräumt, in Übereinstimmung mit [diesen] Anforderungen ... auszulegen und anzuwenden.

61 Die Wirksamkeit des Gemeinschaftsrechts erforderte zumindest, dass Parteien, die dadurch geschädigt sind, dass eine Richtlinie nicht umgesetzt wurde, die ihnen Rechte einräumt, den Mitgliedstaaten aber einen gewissen Entscheidungsspielraum belässt, eine Möglichkeit, sich auf die konforme Auslegung zu berufen, zuerkannt wird, wobei die Grenzen zu berücksichtigen sind, die sich aus dem Wesen der Richtlinien sowie dem Inhalt der einschlägigen Bestimmungen der betroffenen Richtlinie ergeben.

62 Aufgrund entsprechender Überlegungen hat der Gerichtshof im Urteil Francovich u. a. die sogenannte Möglichkeit, sich zum Zweck der Entschädigung auf eine Richtlinie zu berufen, erörtert. Einer Partei, die dadurch geschädigt war, dass eine Richtlinie in einem Mitgliedstaat nicht umgesetzt worden war, wurde das Recht zuerkannt, vor den nationalen Gerichten die Haftung dieses Staates geltend zu machen, wenn die Richtlinie den Erfordernissen der unmittelbaren Wirkung nicht entspricht. Damit wurde die Regelung vervollständigt, die die für die Wirksamkeit des Gemeinschaftsrechts negativen Auswirkungen der unterbliebenen Umsetzung einer Richtlinie abmildern soll.

63 Wenn eine Richtlinie keine unmittelbare Wirkung hat, neigt der Gerichtshof also dazu, auf andere Weise für die volle Wirksamkeit der gemeinschaftlichen Normen zu sorgen, wobei er sich um dieses Ziel ebenso wie darum bemüht, die Systematik der Rechtsakte des Artikels 189 EG-Vertrag zu beachten.

64 Wenn eine der Parteien vor dem nationalen Gericht ein Recht einklagt, das aus einer nicht umgesetzten Richtlinie herrührt, die im nationalen Recht keine unmittelbare Wirkung entfaltet, kommt also offensichtlich keine Ersetzungsberufbarkeit in Betracht. In diesem Fall kann die betroffene Partei nur versuchen, die Folgerungen aus dem Vorrang der Richtlinie vor dem nationalen Recht zu ziehen, ohne dass ihr damit eine vollständige Anwendung des Gemeinschaftsrechts gewährleistet würde. Die beiden Formen der Berufbarkeit sollen dem Bürger erlauben, die einschlägigen Bestimmungen der Richtlinie auf verschiedene Weise und auf verschiedenen Stufen geltend zu machen, entweder durch entsprechende Auslegung seines nationalen Rechts oder durch Schadensersatzklage.

65 Man konnte insofern von einem Mindestrechtsschutz sprechen, wenn der erhöhte Rechtsschutz, nämlich die Anerkennung der unmittelbaren Wirkung, nicht zum Zuge kommt.

66 Diese Urteile gehören indessen zur selben Kategorie, denn sie gehen auf Klagen von Parteien zurück, die unmittelbar Rechte geltend machen, die ihnen nach einer Richtlinie zustehen. Die Lösungen der Rechtsprechung beruhen darauf, dass die betreffenden Bestimmungen, wie nach einer genauen Untersuchung festgestellt wurde, keine unmittelbare Wirkung hatten.

67 Ein Rechtsstreit, wie er beim vorlegenden Gericht anhängig ist, ist anderer Art; er bedarf daher einer anderen Lösung. Im Ausgangsverfahren fechten die Parteien nämlich die Norm an, die auf sie angewandt wird, und berufen sich dabei auf die Richtlinie 85/337. Das Ausgangsverfahren entspricht damit der Ausschluss-Beruf-barkeit.

68 Es geht mit anderen Worten für die Beklagten weniger darum, ein subjektives Recht geltend zu machen, als darum, dass das nationale Gericht die Vereinbarkeit des nationalen Rechts mit dem anwendbaren Gemeinschaftsrecht überprüft und die nationale Regelung gegebenenfalls für nichtig erklärt.

Wie erinnerlich, heißt es im Urteil Verbond van Nederlandse Ondernemingen ebenso wie in denjenigen, die sich darauf beziehen, dass sich der Einzelne vor dem staatlichen Gericht auf eine Richtlinienbestimmung beruft, um feststellen zu lassen, ob die zuständigen nationalen Stellen bei der ihnen überlassenen Wahl der Form und der Mittel zur Umsetzung der Richtlinie innerhalb der von der Richtlinie gezogenen Ermessensgrenzen geblieben sind.

69 In diesem Zusammenhang kann man sich fragen, ob es noch gerechtfertigt ist, die unmittelbare Wirkung der geltend gemachten Richtlinie wie in dem Fall zu überprüfen, in dem eine Partei eine nationale Norm durch eine Gemeinschaftsnorm zu ersetzen versucht.

70 Zwar ergibt sich aus der Rechtsprechung keine vergleichbare Unterscheidung zwischen zwei Systemen für die Verpflichtung des Gerichts, den Inhalt der Richtlinie zu untersuchen. Im Gegenteil wird in dem Teil der Begründung der meisten Urteile, der die unmittelbare Wirkung von zwei Voraussetzungen abhängig macht, deren Erfüllung zur Vorbedingung der Berufbarkeit der Bestimmungen, nicht nur, soweit sie Rechte der Bürger festlegen, sondern auch, soweit sie alle innerstaatlichen, nicht richtlinienkonformen Vorschriften beseitigen sollen.

71 Eine Abkopplung der Berufbarkeit einer Richtlinie im Wege der konformen Auslegung oder der Entschädigung, wie sie mangels einer unmittelbaren Wirkung allein möglich ist, von letzterer brächte gleichwohl Vorteile mit sich.

72 Wie dargelegt, ist die vorherige Beurteilung der unmittelbaren Wirkung hauptsächlich wegen des besonderen Charakters der Richtlinie erforderlich, die nicht in erster Linie dazu bestimmt ist, unmittelbar in das Recht der Mitgliedstaaten integriert zu werden. Soweit das Gericht eine Richtlinie durch schöpferische Auslegung vervollständigt, um einen Rechtsstreit zu entscheiden, setzt es sich an die Stelle des Gesetzgebers.

73 Hat das Gericht jedoch die Gültigkeit einer nationalen Rechtsnorm anhand der anwendbaren Gemeinschaftsvorschrift zu beurteilen, so sind die funktionsbedingten Beschränkungen nicht dieselben. In einem solchen gleichzeitig vertikalen und objektiven Rechtsstreit, in dem die Gründe, die eine Partei gegenüber einer öffentlichen Stelle anführt, nicht unmittelbar auf die Anerkennung eines eigenen Rechts abzielen, tritt die Frage der unmittelbaren Wirkung hinter derjenigen des Vorrangs zurück. Das Problem der Einbindung der gemeinschaftsrechtlichen Vorschrift in das nationale Recht bleibt auf der Ebene des Normenkonflikts und berührt nicht ihre Anwendung auf Bürger.

74 Unter dem Gesichtspunkt der Vereinbarkeit einer nachrangigen Norm mit einer Richtlinie ist die Bestimmtheit der Richtlinie von geringer Bedeutung. Zudem ist das Gericht befugt, die Richtlinie — gegebenenfalls nach einer Vorabentscheidung des Gerichtshofes — auszulegen. Zu dessen Aufgaben gehört es in Anbetracht des von der geschädigten Partei verfolgten Ziels namentlich in Fällen, in denen er über eine Bestimmung zu entscheiden hat, die den Mitgliedstaaten tatsächlich einen Entscheidungsspielraum belässt, zu überprüfen, ob die fragliche Stelle sich innerhalb der Grenzen der Befugnisse gehalten hat, die ihr die Richtlinie belassen hat.

75 Die Frage der Entscheidungsbefugnis des Mitgliedstaats, eine der Voraus-Setzungen der unmittelbaren Wirkung, ist in diesem Fall gewissermaßen der eigentliche Gegenstand des gerichtlichen Verfahrens.

76 Die Urteile Verbond van Nederlandse Ondernemingen, Kraaijeveld u. a., Delkvist und WWF u. a. sind Beispiele für Verfahren, in denen eine Berufung auf die Richtlinien zu diesem Zweck erfolgt ist; freilich ist die vorherige Überprüfung der unmittelbaren Wirkung der jeweiligen Richtlinie nicht stets unterblieben.

77 Selbst wenn die Grenze zwischen gerichtlichen Verfahren mit dem Ziel des Ausschlusses und solchen mit dem Ziel der Ersetzung der nationalen Norm durch eine Richtlinie nicht immer leicht zu ziehen ist, ist sie doch nicht nur von theoretischer Bedeutung. Sie trennt zwei im Allgemeinen durchaus verschiedene Gebiete.

78 Die vorliegende Rechtssache ist insofern nicht ohne Interesse. Die Beklagten haben das Gericht aufgefordert, die Rechtmäßigkeit einer Großherzoglichen Verordnung Inzident zu überprüfen. Ob aufgrund freier Entscheidung oder durch die Umstände oder die Besonderheiten des einschlägigen nationalen Rechts vorgegeben, geht es somit um einen Ausschluss der nationalen Norm. Die streitige Verordnung wird beanstandet, weil sie den Bestimmungen der Richtlinie 85/337 über die Information und die Anhörung der betroffenen Bevölkerung nicht entspreche. Es wäre denkbar, dass die Anfechtung des Enteignungsverfahrens in Form eines Antrags auf Anordnung solcher Informationsund Anhörungsmaßnahmen erfolgte. In einem solchen Verfahren, das auf eine Ersetzung eines durch die Richtlinie vorgesehenen Rechts gestützt wäre, wären die Voraussetzungen der Anwendung der Gemeinschaftsnorm nicht gänzlich dieselben.

79 Würde einem solchen Antrag stattgegeben, so hätte dies nämlich zur Folge, dass den Bestimmungen der Richtlinie ohne weiteres ebenso wie den anderen Regeln des im Inland anwendbaren Rechts die Qualität einer nationalen Rechtsnorm zukäme. Aus den erörterten Gründen muss eine derartige Gleichsetzung, die ein subjektives Recht schafft, bestimmte wesentliche Voraussetzungen erfüllen.

80 Hingegen macht der von den Beklagten geltend gemachte, auf dieselbe Bestimmung gestützte Klagegrund von dieser einen anderen Gebrauch, der aus juristischer Sicht durch die rein formelle Zielsetzung ihres Anspruchs bestimmt ist. Unter diesem Gesichtspunkt hat der Inhalt der Vorschrift eine geringere Bedeutung, als wenn diese zugunsten eines Rechtssubjekts konkret angewandt werden müsste.

81 Ich halte eine vorherige Prüfung der unmittelbaren Wirkung der geltend gemachten Bestimmungen folglich zumindest in dem Sinn nicht für erforderlich, in dem man den Begriff unmittelbare Wirkung versteht.

82 Es ist also möglich, von Rechten, die in einer nicht umgesetzten Richtlinie enthalten sind, unabhängig von ihrer Formulierung Gebrauch zu machen, soweit die Berufung auf sie zu Zwecken der Überprüfung der Rechtmäßigkeit des nationalen Rechts erfolgt.

83 Diese Lösung weist mehrere Vorteile auf.

84 Unter Beachtung der Bestimmungen des Artikels 189 EG-Vertrag schützt sie die Rechte der Bürger und schränkt die Eingriffe in die Wirksamkeit des Gemeinschaftsrechts ein, die aus dem Verhalten der Staaten folgen.

85 Die Bürger haben ein Interesse daran, dass die öffentlichen Stellen die Gemeinschaftsnormen ebenso wie die nationalen Rechtsvorschriften beachten. Der Verstoß eines Mitgliedstaats gegen seine Verpflichtungen wird üblicherweise im Wege der Vertragsverletzungsklage geahndet. Es ist jedoch bekannt, dass zwischen dem Zeitpunkt, in dem die Kommission von einer Vertragsverletzung Kenntnis erlangt, und dem Erlass des Urteils des Gerichtshofes mehrere Jahre vergehen können. Außerdem muss die Kommission nach ständiger Rechtsprechung kein Vertragsverletzungsverfahren anstrengen, wenn sie es nicht für erforderlich hält. Sie verfügt vielmehr über ein Ermessen, das ein Recht des Bürgers auf eine bestimmte Stellungnahme dieses Organs ausschließt. Es kann daher gerechtfertigt sein, den Bürgern das Recht einzuräumen, sich an die nationalen Gerichte zu wenden, um die Beachtung der Normenhierarchie zu erzwingen, wenn diese durch die unterbliebene Umsetzung einer Richtlinie verletzt wurde.

86 Das dient auch einer strikteren Einhaltung des Gemeinschaftsrechts, dessen Vorrang somit durch die Bürger unterstützt wird. Diese sind nämlich über ihre eigenen Interessen an der Beachtung der Rechtmäßigkeit unmittelbar interessiert.

87 Der Gerichtshof hat schon vor langem die Folgen der unmittelbaren Wirkung einer gemeinschaftsrechtlichen Bestimmung im Fall der Unvereinbarkeit mit einem Gesetz eines Mitgliedstaats präzisiert. Jedes nationale Gericht, das im Rahmen seiner Zuständigkeit angerufen wird, muss das Gemeinschaftsrecht vollständig anwenden und die Rechte schützen, die dieses den Einzelnen gewährt, indem es jede gemeinschaftsrechtswidrige nationale Bestimmung unangewandt lässt.

Eine Anerkennung von Richtlinien als Normen des positiven Rechts würde diese Tendenz unabhängig davon abrunden, ob aus ihnen unmittelbar Rechte der Bürger erwachsen.

88 Hinzu kommt Folgendes: Geht man davon aus, dass die Voraussetzungen der unmittelbaren Wirkung letztlich auf funktionellen Überlegungen beruhen, kann man davon absehen, wenn das betreffende Verfahren nicht voraussetzt, dass die Bestimmungen in diesem Augenblick ihre Wirkung vollständig entfalten. Die Berufbarkeit einer Norm ist davon abhängig, wie das nationale Gericht sie anwenden soll. Schließlich kann das nationale Gericht das Gemeinschaftsrecht anwenden, wenn es die Voraussetzungen der spezifischen gerichtlichen Verwendung erfüllt, die beantragt wird.

89 Ich schlage also vor, auf die ersten beiden Fragen wie folgt zu antworten: Ist das nationale Gericht mit einem Rechtsstreit befasst, der die Prüfung der Vereinbarkeit einer nationalen Rechtsnorm mit einer nicht fristgerecht umgesetzten Richtlinie verlangt, so kann es nach Artikel 189 über diesen Punkt entscheiden, ohne vorab feststellen zu müssen, ob die geltend gemachten Bestimmungen der Richtlinie hinreichend bestimmt und unbedingt sind.

90 Angesichts der vorgeschlagenen Antwort ist es nicht erforderlich, zu der Frage, ob das nationale Gericht den Gerichtshof um Vorabentscheidung ersuchen muss, um festzustellen, ob die betreffenden Artikel der Richtlinie 85/337 hinreichend bestimmt und unbedingt sind, oder zu der Frage Stellung zu nehmen, ob diese Bestimmungen gegebenenfalls diese Merkmale erfüllen.

V — Die dritte und die fünfte Frage

91 Das Tribunal Luxemburg ist angerufen, die Richtlinie 85/337 anzuwenden. Es fragt, ob der Begriff Projekte, die im Einzelnen durch einen besonderen einzelstaatlichen Gesetzgebungsakt genehmigt wurden, in Artikel 1 Absatz 5 der Richtlinie 85/337 autonom oder anhand des innerstaatlichen Rechts auszulegen ist.

92 Kein Beteiligter bestreitet, dass diesem Begriff eine Bedeutung beizulegen ist, die seine einheitliche Anwendung im gesamten Gebiet der Gemeinschaft gewährleistet.

93 Dies folgt auch aus der ständigen Rechtsprechung, da grundsätzlich ... die Gemeinschaftsrechtsordnung ihre Begriffe nicht in Anlehnung an eine oder mehrere nationale Rechtsordnungen definieren [wolle].

94 Dieser Grundsatz gilt nicht nur für die Bestimmungen des EG-Vertrags oder die Verordnungen, sondern auch für die Richtlinien. Die Auslegung eines in einer Vorschrift des Gemeinschaftsrechts verwendeten Begriffs, die hinsichtlich seines Sinnes und seiner Tragweite nicht auf das Recht der Mitgliedstaaten verweist[,] ... [kann] nicht in das Ermessen jedes einzelnen Mitgliedstaats gestellt werden. Die Richtlinie nimmt auf das Recht der Mitgliedstaaten keinen Bezug, der für unterschiedliche Auslegungen je nach den nationalen Gesetzen sprechen würde.

95 Die einheitliche Anwendung des Gemeinschaftsrechts wie auch des Gleichheitsgrundsatzes gebieten diese Schlussfolgerung.

96 Die mit der Richtlinie 85/337 verfolgten Ziele bestätigen dies. Sie soll die unterschiedlichen Rechtsvorschriften, die in den einzelnen Mitgliedstaaten für die Umweltverträglichkeitsprüfung bei öffentlichen und privaten Projekten gelten, beseitigen. Sie bestimmt außerdem, dass es erforderlich ist, eine Harmonisierung der Grundsätze für die Umweltverträglichkeitsprüfung vorzunehmen, insbesondere hinsichtlich der Art der zu prüfenden Projekte, der Hauptauflagen für den Projektträger und des Inhalts der Prüfung. Die Beseitigung von Unterschieden zwischen den nationalen Rechtsordnungen und die Angleichung dieser Rechtsordnungen setzt eine einheitliche Lesart der Bestimmungen der Richtlinie zwingend voraus.

VI — Die vierte und die sechste Frage

97 Nach ihrem Artikel 1 Absatz 5 gilt die Richtlinie nicht für Projekte, die im Einzelnen durch einen besonderen einzelstaatlichen Gesetzgebungsakt genehmigt werden, da die mit dieser Richtlinie verfolgten Ziele ... im Wege des Gesetzgebungsverfahrens erreicht werden.

98 Für ein Projekt des Baus einer Autobahn, das in einem Gesetz vorgesehen wäre, das in diese Kategorie fiele, würden die Verpflichtungen zur Information und Anhörung der Öffentlichkeit nach den Artikeln 5 und 6 nicht gelten.

99 Im Ausgangsverfahren machen die Beklagten geltend, diese Verpflichtungen seien zu beachten, weil das Gesetz von 1995 zur Änderung des Gesetzes von 1967 der Definition des Artikels 1 Absatz 5 nicht entspreche. Mangels einer der Richtlinie entsprechenden Umweltverträglichkeitsprüfung und öffentlichen Umfrage sei das Enteignungsverfahren daher unrechtmäßig.

100 Das vorlegende Gericht möchte demzufolge wissen, ob unter Artikel 1 Absatz 5 der Richtlinie 85/337 ein vom Parlament nach öffentlicher parlamentarischer Debatte erlassenes Gesetz fällt, das den Bau einer Autobahn genehmigt, ohne die Linienführung festzulegen, so dass dieses Bauvorhaben nicht unter die Richtlinie 85/337 fällt.

101 Die luxemburgische Regierung macht geltend, man könne davon ausgehen, dass ein Projekt des Baus einer Autobahn, das vom Parlament angenommen worden sei, im Hinblick auf die Genehmigung der Linienführung nicht unter die Richtlinie falle, wenn der Erlass des Gesetzes mit einem Beschluss verbunden sei, in dem das Parlament sich für eine von mehreren vorgeschlagenen Linienführungen entscheide und die Regierung auffordere, beim Erlass der Ausführungsverordnung eine bestimmte Linienführung festzulegen, und dieser Beschluss bei Erlass der Ausführungsverordnung beachtet werde.

102 In der mündlichen Verhandlung hat das Großherzogtum Luxemburg hinzugefügt, dass vor Erlass des Gesetzes von 1995 ein bestimmtes Verfahren zur Anhörung der Öffentlichkeit stattgefunden habe.

103 Die Fragen des vorlegenden Gerichts beziehen sich auf die Einordnung eines einzelstaatlichen Gesetzgebungsakts in Bezug auf die Richtlinie 85/337, der keine Angaben über die Linienführung einer zu bauenden Autobahn enthält. Auf einen Beschluss, der dieses Gesetz durch Festlegung der geografischen Lage des Projekts ergänzte, wird nicht verwiesen.

104 Es kann dahinstehen, ob der Erlass des betreffenden Parlamentsbeschlusses, mit dem die Regierung aufgefordert wurde, sich für eine der möglichen Linienführungen zu entscheiden, hinreichend bestimmt und vollständig ist, um ein Projekt im Sinne der Richtlinie darzustellen, das im Einzelnen genehmigt wird. Selbst wenn das so wäre, kann der Beschluss keine Berücksichtigung finden, da er den Inhalt der Vorlagefragen beeinflussen könnte. Nach ständiger Rechtsprechung wäre eine wesentliche Änderung der Vorlagefragen sowohl mit der dem Gerichtshof in Artikel 177 EG-Vertrag (jetzt Artikel 234 EG) übertragenen Rolle als auch angesichts der Tatsache, dass Vorlagebeschlüsse nach Artikel 20 der EG-Satzung des Gerichtshofes den betroffenen Parteien zugestellt werden, mit seiner Verpflichtung unvereinbar, den Regierungen der Mitgliedstaaten und den betroffenen Parteien Stellungnahmen nach dieser Bestimmung zu ermöglichen.

105 Die Anhörung der Öffentlichkeit wie auch die Durchführung einer Umweltverträglichkeitsprüfung hat das nationale Gericht klar angesprochen, es jedoch nicht für angebracht gehalten, sie in die Vorlagefragen aufzunehmen. Für die Beantwortung der Vorlagefragen scheint es mir nicht erforderlich zu sein, dass der Gerichtshof diesen Sachverhalt berücksichtigt. Die Vorlagefragen beziehen sich nämlich weder auf die Durchführung oder das Unterbleiben der Prüfung im vorliegenden Fall noch auf die Anhörung der Öffentlichkeit und der Beklagten — Fragen des Sachverhalts, die allein der Beurteilung durch das nationale Gericht obliegen —, sondern auf die Merkmale, die ein Gesetz aufweisen muss, damit ein in ihm geregeltes Bauvorhaben nicht der Verpflichtung zur Information und Anhörung nach der Richtlinie unterliegt.

106 Die luxemburgische Regierung wendet sich gegen die Annahme, dass alle, auch die unbedeutendsten Einzelheiten der Verwirklichung eines Projekts Gegenstand eines Gesetzgebungsakts sein müssen. Außerdem könne ein und dasselbe Vorhaben

in verschiedenen Stadien seiner Verwirklichung genehmigungspflichtig sein. Nichts stehe dem entgegen, dass nur für bestimmte Teile eines Projekts ein besonderer einzelstaatlicher Gesetzgebungsakt ergehe und dass es insoweit von der vorgeschriebenen Umweltverträglichkeitsprüfung ausgenommen sei.

107 Es ist also zu bestimmen, welchen Voraussetzungen ein Gesetzgebungsakt inhaltlich entsprechen muss, um ein besonderer einzelstaatlicher Gesetzgebungsakt im Sinne der Richtlinie 85/337 zu sein.

108 Der Gerichtshof hat kürzlich im Urteil WWF u. a. eine sehr genaue und vollständige Auslegung des Artikels 1 Absatz 5 der Richtlinie gegeben. Ich halte es für berechtigt, mich zur Beantwortung der Vorlagefragen darauf zu beziehen.

109 In diesem Urteil wird darauf hingewiesen, dass Artikel 1 Absatz 5 die von der Richtlinie angesprochenen Projekte unter zwei Voraussetzungen von dem Prüfungsverfahren freistellt: Zum einen muss das Projekt im Einzelnen durch ein besonderes Gesetz genehmigt werden; zum anderen müssen die Ziele der Richtlinie einschließlich des Zieles der Bereitstellung von Informationen im Wege des Gesetzgebungsverfahrens erreicht werden .

110 Die Merkmale, die ein solcher Gesetzgebungsakt aufweisen muss, hat der Gesetzgeber unter Bezugnahme auf die Genehmigung nach Artikel 1 Absatz 2 beschrieben, die als Entscheidung der zuständigen Behörde oder der zuständigen Behörden, aufgrund deren der Projektträger das Recht zur Durchführung des Projekts erhält definiert wird. Der Gerichtshof hat deutlich den Grundsatz aufgestellt, dass, [wenn] der Projektträger daher aufgrund eines Gesetzes statt aufgrund einer Entscheidung der zuständigen Behörden das Recht zur Durchführung des Projekts [erhalte], ... es sich bei dem Gesetz um einen besonderen Akt handeln [müsse], der die gleichen Merkmale wie die Genehmigung ... [aufweise].

111 Weiter hat er festgestellt, dass dies dann der Fall [sei], wenn das Gesetz das Projekt im Einzelnen, d. h. so genau und abschließend [genehmige], dass es wie eine Genehmigung alle für die Umweltverträglichkeitsprüfung erheblichen, vom Gesetzgeber berücksichtigten Punkte des Projekts [umfasse].

112 Nur wenn diese Erfordernisse beachtet würden, könnten die Ziele, die mit der zweiten in Artikel 1 Absatz 5 der Richtlinie aufgestellten Voraussetzung verfolgt würden, im Wege des Gesetzgebungsverfahrens erreicht werden. Wie der Gerichtshof zu Recht ausgeführt hat, würde, wenn der Gesetzgebungsakt nicht die Merkmale umfasst, die für die Prüfung seiner Auswirkungen auf die Umwelt erheblich sein könnten, die Erreichung der Ziele der Richtlinie gefährdet, da ein Projekt ohne vorherige Prüfung seiner Auswirkungen auf die Umwelt genehmigt werden könnte, obwohl es erhebliche derartige Auswirkungen haben könnte.

113 Aus alldem hat der Gerichtshof folgenden Schluss gezogen: Ein Projekt [wird] nicht im Sinne von Artikel 1 Absatz 5 der Richtlinie im Einzelnen durch ein Gesetz genehmigt, wenn dieses Gesetz zum einen nicht die zur Prüfung der Auswirkungen des Projekts auf die Umwelt erforderlichen Angaben enthält, sondern die Durchführung einer entsprechenden Studie vorschreibt, und zum anderen vorsieht, dass der Projektträger das Recht zur Durchführung des Projekts aufgrund des Erlasses anderer Akte erhält.

114 Die Haltung des Gerichtshofes ist klar. Der Gemeinschaftsgesetzgeber wollte dadurch, dass er eine Ausnahme für den Fall vorgesehen hat, dass ein Bauvorhaben durch Gesetzgebungsakt angenommen wird, keine formelle Voraussetzung festlegen, die es den Mitgliedstaaten erlaubt, dieses Projekt nur wegen der Art des betreffenden Rechtsakts und der Eigenschaft der Stelle, die ihn erlassen hat, von den Erfordernissen der Umweltverträglichkeitsprüfung, der Information und der Anhörung der betroffenen Bevölkerung auszunehmen. Vom Geltungsbereich der Richtlinie sind nur Gesetzgebungsakte ausgenommen, die dieselben Garantien geben, die auch unter der Geltung der Richtlinie verlangt würden.

115 Weil, mit anderen Worten, das vom Gesetzgeber genehmigte Bauvorhaben vom Standpunkt der Umweltverträglichkeitsprüfung, der Information und der Anhörung der Bürger die Umweltschutzziele der Richtlinie einhält, muss es deren Buchstaben nicht beachten.

116 Der Gerichtshof hat außerdem an eine der grundlegenden Ziele der Richtlinie erinnert, indem er die sechste Begründungserwägung zitiert hat, nach der die Genehmigung für öffentliche und private Projekte, bei denen mit erheblichen Auswirkungen auf die Umwelt zu rechnen ist, ... erst nach vorheriger Beurteilung der möglichen erheblichen Umweltauswirkungen dieser Projekte erteilt werden [sollte] und weiter diese Beurteilung ... von Seiten des Projektträgers anhand sachgerechter Angaben zu erfolgen [hat], die gegebenenfalls von den Behörden und der Öffentlichkeit ergänzt werden können, die möglicherweise von dem Projekt betroffen sind.

117 Die Begründung des Urteils WWF u. a. muss insgesamt gebilligt und somit auf den vorliegenden Fall übertragen werden.

118 Es lässt sich nämlich nicht vertreten, dass die Mitgliedstaaten nach der Richtlinie von der Durchführung einer Umweltverträglichkeitsprüfung bei einem Bauvorhaben sowie eines Informations- und Anhörungsverfahren, unabhängig von seinem Charakter, vor der Verwirklichung des Vorhabens allein deshalb befreit sind, weil diese Staaten sich für die Annahme des Projekts im Wege der Gesetzgebung entschieden haben.

119 Zwar widerspricht diese Auffassung dem tatsächlich mehrdeutigen Wortlaut des Artikels 1 Absatz 5 nicht völlig, da dieser den Rückgriff auf ein Gesetzgebungsverfahren mechanisch an die Wahrung der Ziele der Richtlinie zu knüpfen scheint.

Sie führe jedoch dazu, den Mitgliedstaaten einen Entscheidungsspielraum einzuräumen, so dass sie sich nach Lust und Laune zum Nachteil der Umwelt und der Bevölkerung von den Bestimmungen der Richtlinie befreien könnten. Eine solche Auslegung läuft schlicht und einfach darauf hinaus, die vom Rat verfolgten Ziele zu negieren.

120 Auf der Grundlage dieser jüngsten Rechtsprechung bin ich der Auffassung, dass die schlichte Eintragung eines Projekts des Baus einer Autobahn in ein allgemeines Programm zur Errichtung eines Netzes großer Verbindungsstraßen es nicht erlaubt, dieses Projekt als im Einzelnen genehmigt anzusehen, wenn die Linienführung der Autobahn in dem betreffenden Gesetzgebungsakt nicht genau festgelegt ist.

121 Wichtig ist, dass das natürliche Umfeld, das durch das Projekt betroffen sein kann, feststellbar ist; davon kann man nicht ausgehen, wenn die Linienführung nicht feststeht. Dasselbe gilt für die von dem Projekt betroffene Bevölkerung, an die sich die Informationen richten und der die vorherige Anhörung zugute kommt. Es kann keine Information erfolgen oder Anhörung vorgenommen werden, wenn die geografische Lage des Bauvorhabens und damit die davon betroffene Bevölkerung nicht genau feststeht.

122 Daher schlage ich vor, wie folgt zu antworten: Die Eintragung eines Projekts des Baus einer Autobahn in ein allgemeines, gesetzlich vorgesehenes Programm, das vom Parlament nach öffentlichen parlamentarischen Debatten erlassen worden ist, aber die Linienführung der zu bauenden Autobahn nicht regelt, fällt nicht unter Artikel 1 Absatz 5 der Richtlinie 85/337 und ist somit der durch diese Richtlinie eingeführten rechtlichen Regelung zu unterstellen.

Antrag

123 Angesichts dieser Überlegungen schlage ich Ihnen vor, auf die Vorlagefragen des Tribunal d'arrondissement Luxemburg folgendermaßen zu antworten:

1. Ist das nationale Gericht mit einem Rechtsstreit befasst, der die Prüfung der Vereinbarkeit einer nationalen Rechtsnorm mit einer nicht fristgerecht umgesetzten Richtlinie verlangt, so kann es nach Artikel 189 EG-Vertrag (jetzt Artikel 249 EG) über diesen Punkt entscheiden, ohne vorab feststellen zu müssen, ob die geltend gemachten Bestimmungen der Richtlinie unbedingt und hinreichend bestimmt sind.

2. Ein Projekt des Baus einer Autobahn wie das des Ausgangsverfahrens, das nach parlamentarischer Debatte durch ein Gesetz in ein allgemeines Programm zum Bau großer Verbindungsstraßen eingetragen worden ist, aber die Linienführung der zu bauenden Autobahn nicht regelt, fällt nicht unter Artikel 1 Absatz 5 der Richtlinie 85/337/EWG des Rates vom 27. Juni 1985 über die Umweltverträglichkeitsprüfung bei bestimmten öffentlichen und privaten Projekten.