Europäischer Gerichtshof Schlussanträge des Generalanwalts vom 29.03.2000 – C-457/98

Schlussanträge des Generalanwalts

Dámaso Ruiz-Jarabo Colomer

vom 29. März 2000

I — Gegenstand der Klage und vorheriges Verwaltungsverfahren

1 Mit dieser Klage gemäß Artikel 169 EG-Vertrag (jetzt Artikel 226 EG) beantragt die Kommission die Feststellung, dass die Hellenische Republik dadurch gegen ihre Verpflichtungen aus dem Vertrag verstoßen hat, dass sie nicht innerhalb der gesetzten Frist die erforderlichen Rechts- und Verwaltungsvorschriften erlassen hat, um der Richtlinie 96/97/EG (im Folgenden: Richtlinie 96/97) in vollem Umfang nachzukommen, hilfsweise, dass sie diese Vorschriften nicht der Kommission mitgeteilt hat.

2 Mit der Richtlinie 96/97 sollen die Bestimmungen der Richtlinie 86/378/EWG des Rates vom 24. Juli 1986 zur Verwirklichung des Grundsatzes der Gleichbehandlung von Männern und Frauen bei den betrieblichen Systemen der sozialen Sicherheit (im Folgenden: Richtlinie 86/378) an die Serie von Urteilen des Gerichtshofes angepasst werden, die mit dem Urteil in der Rechtssache Barber ihren Anfang genommen hat. Gemäß Artikel 3 Absatz 1 dieser Richtlinie hatten die Mitgliedstaaten die erforderlichen Rechts- und Verwaltungsvorschriften zu erlassen, um der Richtlinie bis zum 1. Juli 1997 nachzukommen, und der Kommission unverzüglich den Erlass dieser Vorschriften mitzuteilen.

3 Da die Kommission von der griechischen Regierung keine Mitteilung über die Anpassung des nationalen Rechts an die Richtlinie 96/97 erhalten hatte und über keine Informationen verfügte, aufgrund deren sie hätte annehmen können, dass die Anpassung bereits erfolgt war, vertrat sie die Ansicht, dass die Hellenische Republik gegen ihre Verpflichtungen aus Artikel 3 Absatz 1 dieser Richtlinie verstoßen habe, und beschloss, das Verfahren nach Artikel 169 EG-Vertrag einzuleiten. In ihrem Mahnschreiben vom 9. September 1997 erinnerte die Kommission die Hellenische Republik an ihre Verpflichtungen aus der Richtlinie 96/97 und dem EG-Vertrag und setzte ihr eine Frist von zwei Monaten zur Äußerung.

4 Die griechischen Behörden kamen dem Mahnschreiben nicht nach. Die Kommission richtete deshalb am 12. Januar 1998 eine mit Gründen versehene Stellungnahme an die Hellenische Republik, in der sie die in dem Mahnschreiben enthaltenen Bemerkungen wiederholte und eine Frist von zwei Monaten für den Erlass der zur Erfüllung der Verpflichtungen aus der Richtlinie erforderlichen Vorschriften setzte.

5 Da sich die griechischen Behörden zu den Rügen in der mit Gründen versehenen Stellungnahme nicht geäußert hatten, hat die Kommission am 15. Dezember 1998 die vorliegende Klage erhoben.

II — Vorbringen der Parteien

6 Die Kommission trägt vor, die Hellenische Republik habe gegen die Artikel 189 und 5 EG-Vertrag (jetzt Artikel 249 EG und 10 EG) verstoßen, indem sie nicht die erforderlichen Maßnahmen ergriffen habe, um das nationale Recht in vollem Umfang an die Richtlinie anzupassen.

7 Die beklagte Regierung bestreitet einen Vertragsverstoß. Sie macht in erster Linie geltend, in der griechischen Rechtsordnung gebe es grundsätzlich keine betrieblichen Systeme der sozialen Sicherheit im Sinne der Richtlinien 86/378 und 96/97.

In der Gemeinschaftsregelung seien diese Systeme nicht klar definiert; außerdem seien die griechischen Systeme der sozialen Sicherheit gesetzlich geregelt. Alle Personen, die in den persönlichen Anwendungsbereich der betreffenden Rechtsvorschriften fielen, seien von Rechts wegen zwangsweise vom Programm der sozialen Sicherheit erfasst.

Das nationale System der sozialen Sicherheit sei in Griechenland durch spezifische Systeme für jeden Berufszweig geschaffen worden. Das vom Idrima Koinonikon Asfaliseon (Sozialversicherungsanstalt für Arbeitnehmer) verwaltete allgemeine System der sozialen Sicherheit erfasse diejenigen Arbeitnehmer, die nicht im Rahmen eines spezifischen Systems versichert seien. Sowohl das allgemeine System als auch die spezifischen Systeme seien gesetzliche Systeme, für die daher die Verordnung (EWG) Nr. 1408/71 gelte.

Der gesetzliche Charakter dieser Systeme werde dadurch bestätigt, dass sie ohne Konsultation der Sozialpartner geschaffen worden seien und arbeiteten. Das Gleiche gelte für die Festsetzung der Beitragssätze oder der Höhe der Renten. Außerdem verfügten die Sozialpartner über einen sehr beschränkten Spielraum, um die Renten tarifvertraglich zu regeln, wie sich insbesondere aus Artikel 3 des Gesetzes Nr. 1876/1990 in der Fassung des Gesetzes Nr. 1902/1990 ergebe.

In der Gegenerwiderung hat die angeblich säumige Regierung hinzugefügt, dass sich der gesetzliche Charakter der griechischen Systeme der sozialen Sicherheit auch aus Artikel 22 Absatz 4 der griechischen Verfassung ergebe, wie er durch den Symvoulio tis Epikrateias (Staatsrat) ausgelegt worden sei. Sie verweist außerdem auf Artikel 22 des Gesetzes Nr. 2084/1992, wonach die Sätze der Beiträge zur sozialen Sicherheit, die von Arbeitgeber, Arbeitnehmer und dem Staat entrichtet würden, für alle Systeme der sozialen Sicherheit einheitlich seien und die Höhe der Beiträge gesetzlich festgelegt werde.

8 Sodann trägt die beklagte Regierung vor, sie habe bereits Gesetzgebungsinitiativen ergriffen, um das nationale Recht an die Richtlinie 96/97 anzupassen, ungeachtet der Schwierigkeit, die sich daraus ergebe, dass es in Griechenland keine betrieblichen Systeme der sozialen Sicherheit gebe.

Sie verweist konkret auf das Gesetz Nr. 2676/1999, durch dessen Artikel 81 in Artikel 5 des Gesetzes Nr. 1414/1984 folgender Absatz 3 eingefügt worden sei:

3. Unzulässig sind Bestimmungen in einem Tarifvertrag oder einer Unternehmenssatzung, wonach in Bezug auf betriebliche Systeme der sozialen Sicherheit nach dem Geschlecht des Arbeitnehmers unterschieden wird.

9 Die griechische Regierung bemerkt außerdem, dass die griechischen Behörden weiterhin aufmerksam die Möglichkeit prüften, andere Systeme, die bestünden oder künftig geschaffen werden könnten, in den Anwendungsbereich der Richtlinie 96/97 einzubeziehen. Sie ist konkret der Ansicht, dass die Richtlinie 96/97 vielleicht auf kollektive Privatversicherungsverträge zwischen Arbeitgebern und Arbeitnehmern in bestimmten Tätigkeitsbereichen Anwendung finden könnte. Doch enthielten diese Verträge jedenfalls keine Klauseln, in denen aufgrund des Geschlechts diskriminiert werde.

10 Schließlich weist die beklagte Regierung auf die nachteiligen Folgen hin, die sich ergeben könnten, wenn die griechischen Systeme der sozialen Sicherheit als betriebliche Systeme angesehen würden.

Zum einen würde die völlige Koordinierung mit den Systemen der sozialen Sicherheit der anderen Mitgliedstaaten im Rahmen der Verordnungen Nrn. 1408/71 und 574/72 verhindert, wodurch die Freizügigkeit beeinträchtigt würde. In diesem Zusammenhang weist die griechische Regierung darauf hin, dass alle griechischen Systeme der sozialen Sicherheit in den sachlichen Anwendungsbereich dieser Verordnungen fielen, was der Grund dafür sei, dass in diesem Staat die in jüngerer Zeit erlassene Richtlinie 98/49/EG nicht anwendbar sei, was der Erklärung entspreche, die die Hellenische Republik während der Vorarbeiten innerhalb der Gruppe für soziale Fragen des Rates abgegeben habe.

Zum anderen würden damit die nationalen Politiken sowie die Budgets aller griechischen Systeme der sozialen Sicherheit — auch rückwirkend — durcheinander gebracht.

III — Rechtliche Würdigung

11 Das Vorbringen der griechischen Regierung erscheint mir aus folgenden Gründen wenig überzeugend.

12 In Bezug auf das angebliche Nichtvorhandensein betrieblicher Systeme der sozialen Sicherheit im Sinne der Gemeinschaftsrichtlinien in der griechischen Rechtsordnung möchte ich vorab darauf hinweisen, dass die griechische Regierung von ihrem Vorbringen offenbar selbst nicht sehr überzeugt ist. So führt sie in der Klagebeantwortung aus, dass es die betrieblichen Systeme der sozialen Sicherheit, wie sie in den Richtlinien 86/378/EWG und 96/97/EG beschrieben sind, in der griechischen Rechtsordnung grundsätzlich nicht gibt. In der Gegenerwiderung wiederholt sie, dass die große Mehrzahl — wenn nicht die Gesamtheit — der Systeme der sozialen Sicherheit in Griechenland gesetzliche Systeme sind.

Das einzige, was aus diesen Erklärungen abgeleitet werden kann, ist, dass die meisten griechischen Systeme der sozialen Sicherheit gesetzliche Systeme sind. Umgekehrt lässt sich ebenfalls schließen, dass andere — von der Regierung als besondere Systeme bezeichnete — Systeme bestehen, die in den Anwendungsbereich der Richtlinie fallen können.

13 Wie nämlich die Kommission richtig bemerkt, hat der Gerichtshof in der Rechtssache Evrenopoulos, die das Sozialversicherungssystem der Dimossia Epicheirissi Ilektrismou (Staatliches Elektrizitätsversorgungsunternehmen, im Folgenden: DEI) betraf, ausdrücklich bestätigt, dass es in der Hellenischen Republik betriebliche Systeme der sozialen Sicherheit im Sinne der Richtlinie gibt.

14 Die DEI und die griechische Regierung hatten in dieser Rechtssache geltend gemacht, das Sozialversicherungssystem der DEI sei ein gesetzliches System, das nicht in den Anwendungsbereich von Artikel 119 EG-Vertrag (die Artikel 117 bis 120 EG-Vertrag sind durch die Artikel 136 EG bis 143 EG ersetzt worden) falle. Insoweit wies die DEI darauf hin, dass das System unmittelbar durch das Gesetz geschaffen worden sei und ausschließlich durch dieses geregelt werde und dass sie es als juristische Person des öffentlichen Rechts verwalte. Das System sei weder durch eine einseitige Entscheidung des Arbeitgebers noch nach Verhandlungen oder einer Konzertierung zwischen den Sozialpartnern geschaffen worden, die Modalitäten seines Funktionierens hingen mit Gründen der Sozialpolitik und nicht mit dem Beschäftigungsverhältnis zusammen, und es habe schließlich keinen ergänzenden Charakter im Verhältnis zu einem anderen System der sozialen Sicherheit, da die von ihm gewährten Leistungen nicht ganz oder teilweise an die Stelle der Leistungen irgendeines anderen Systems der sozialen Sicherheit getreten seien. Aufgrund dieser Erwägungen waren die DEI und die griechische Regierung der Auffassung, dass das System nicht den vom Gerichtshof entwickelten Kriterien für die Auslegung des Begriffes Entgelt im Sinne von Artikel 119 EG-Vertrag entspreche.

15 Der Gerichtshof hat dieses Vorbringen nicht gelten lassen. Er hat darauf hingewiesen, dass nur das Kriterium, dass die Rente dem Arbeitnehmer aufgrund seines Arbeitsverhältnisses mit seinem früheren Arbeitgeber gezahlt werde, d. h. das aus dem Wortlaut des Artikels 119 selbst abgeleitete Kriterium der Beschäftigung, entscheidend sein könne. Zwar hat der Gerichtshof eingeräumt, dass auf dieses Kriterium nicht ausschließlich abgestellt werden könne, da die von den gesetzlichen Systemen der sozialen Sicherheit gewährten Renten ganz oder teilweise dem Beschäftigungsentgelt Rechnung tragen könnten, dass jedoch Erwägungen der Sozialpolitik, der Staatsorganisation und der Ethik oder auch den Haushalt betreffende Überlegungen, die bei der Festlegung eines Systems durch den nationalen Gesetzgeber eine Rolle gespielt hätten oder gespielt haben könnten, nicht entscheidend seien, wenn die Rente nur für eine besondere Gruppe von Arbeitnehmern gelte, unmittelbar von der zurückgelegten Beschäftigungszeit abhänge und ihre Höhe nach dem letzten Entgelt berechnet werde. Zudem sei eine in einem Betriebsrentensystem vorgesehene Hinterbliebenenrente eine Vergünstigung, die ihren Ursprung in der Zugehörigkeit des Ehegatten des Hinterbliebenen zu dem Rentensystem habe, so dass sie in den Anwendungsbereich von Artikel 119 falle.

16 Daraus hat der Gerichtshof gefolgert, dass eine von einem Betriebsrentensystem wie dem der DEI gezahlte Hinterbliebenenrente, die sich im Wesentlichen nach der von der Ehefrau des Betroffenen ausgeübten Beschäftigung richte, mit dem von ihr bezogenen Entgelt zusammenhänge und unter Artikel 119 EG-Vertrag falle.

17 Aus diesem Urteil ergibt sich klar, dass es entgegen dem Vorbringen der griechischen Regierung in Griechenland betriebliche Systeme der sozialen Sicherheit im Sinne der Richtlinien 86/378 und 96/97 gibt. Ich bin daher der Ansicht, dass das erste Verteidigungsmittel der griechischen Regierung zurückzuweisen ist.

18 Zum zweiten Verteidigungsmittel, das auf den Erlass des Gesetzes Nr. 2676/1999 gestützt ist, muss ich darauf hinweisen, dass unabhängig davon, ob die Vorschriften dieses Gesetzes als eine hinreichende Anpassung des nationalen Rechts an die Richtlinie 96/97 angesehen werden können, für die Zwecke des vorliegenden Verfahrens die Feststellung ausreicht, dass dieses Gesetz am 5. Januar 1999 im Amtsblatt der Hellenischen Republik veröffentlicht wurde, also nach Ablauf der den Mitgliedstaaten in der Richtlinie 96/97 gesetzten Frist und nach Erhebung der Klage durch die Kommission. Nach ständiger Rechtsprechung können die Bestimmungen eines Mitgliedstaats, die dieser nach Klageerhebung zur Erfüllung seiner Verpflichtungen erlassen hat, vom Gerichtshof nicht berücksichtigt werden.

19 Aus der Rechtsprechung des Gerichtshofes ergibt sich außerdem, dass die den Mitgliedstaaten durch eine Richtlinienbestimmung auferlegte Verpflichtung, der Kommission unverzüglich alle zweckdienlichen Angaben über die zur Anpassung des nationalen Rechts erlassenen Maßnahmen zu übermitteln, nicht erfüllt ist, wenn der Mitgliedstaat erstmals im Verfahren vor dem Gerichtshof die nationalen Maßnahmen nennt, die ihm zufolge die Umsetzung der Richtlinie gewährleisten.

20 Aus diesen Gründen ist meiner Ansicht nach das zweite Verteidigungsmittel der griechischen Regierung zurückzuweisen.

21 Auch ihr drittes Verteidigungsmittel ist zurückzuweisen. Meiner Meinung nach stellt die aufmerksame Prüfung, die die griechische Regierung durchführen mag, um gegebenenfalls die Richtlinie 96/97 auf andere bestehende oder künftige Systeme anzuwenden, keine ordnungsgemäße Umsetzung dieser Richtlinie dar. Genauso wenig überzeugend erscheint die allgemeine Behauptung, dass die kollektiven Privatversicherungsverträge, die in bestimmten Tätigkeitsbereichen zwischen Arbeitgebern und Arbeitnehmern geschlossen würden und auf die vielleicht die Richtlinie 96/97 anwendbar sei, keine Klauseln enthielten, in denen aufgrund des Geschlechts diskriminiert werde. Wie der Gerichtshof ausgeführt hat, ist es ... wichtig, dass jeder Mitgliedstaat die Richtlinien in einer Weise durchführt, die dem Erfordernis der Rechtssicherheit voll entspricht und bei der die Bestimmungen der Richtlinien daher in nationale Vorschriften, die zwingenden Charakter haben, umgesetzt werden.

22 Zum letzten Verteidigungsmittel der beklagten Regierung, das auf die Folgen gestützt ist, die sich aus der Anwendung der Bestimmungen der Richtlinie 96/97 auf die griechischen Systeme der sozialen Sicherheit ergeben könnten, möchte ich Folgendes bemerken.

23 Zunächst muss ich, auch wenn dies augenfällig erscheint, darauf hinweisen, dass das die Vertragsverletzung feststellende Urteil, das der Gerichtshof gegebenenfalls erlassen wird, die griechischen Behörden in keiner Weise dazu verpflichten wird, die Richtlinie auf die gesetzlichen Systeme der sozialen Sicherheit anzuwenden. Dieser Mitgliedstaat ist nur dazu verpflichtet, die einschlägigen Normen zu erlassen, um die Anwendung der Richtlinie 96/97 auf die betrieblichen Systeme, die sich nach den Vorschriften dieser Richtlinie bestimmen, zu gewährleisten.

24 Die griechische Regierung beklagt, dass sie nicht weiterhin die Verordnungen Nrn. 1408/71 und 574/72 auf diese Systeme der sozialen Sicherheit werde anwenden können, bei denen auf der Grundlage des Urteils, das der Gerichtshof erlasse, davon auszugehen sei, dass sie in den Anwendungsbereich der Richtlinie 96/97 fielen. Mit diesem Argument wird offenbar nahe gelegt, dass es zweckmäßig sei, die Bestimmungen, die in den Richtlinien 86/378 und 96/97 zur Gewährleistung der Gleichbehandlung von Männern und Frauen in den betrieblichen Systemen der sozialen Sicherheit vorgesehen sind, nicht anzuwenden, um die Freizügigkeit zu schützen.

25 Ich bin der Ansicht, dass die Mitgliedstaaten die Vorschriften des Gemeinschaftsrechts ordnungsgemäß anzuwenden haben. Die Verordnungen Nrn. 1408/71 und 574/72 müssen auf alle gesetzlichen Systeme der sozialen Sicherheit Anwendung finden, die in ihren sachlichen Anwendungsbereich fallen, wie er in Artikel 4 der Verordnung Nr. 1408/71 festgelegt ist, und zwar nur auf diese. Ebenso sind die Änderungen, die durch die Richtlinie 96/97 an der Richtlinie 86/378 vorgenommen worden sind, auf alle betrieblichen Systeme der sozialen Sicherheit anzuwenden, die die Voraussetzungen erfüllen, um als solche Systeme angesehen zu werden, und in deren sachlichen Anwendungsbereich fallen, der in Artikel 4 der Richtlinie 86/378 festgelegt ist. Wird ein betriebliches System der sozialen Sicherheit als gesetzliches System qualifiziert, um die Freizügigkeit zu fördern, so wird dadurch nicht nur gegen die Richtlinie 96/97, sondern auch gegen die Verordnungen Nrn. 1408/71 und 574/72 verstoßen, da diese nur auf gesetzliche Systeme der sozialen Sicherheit anzuwenden sind.

26 Das Gleiche lässt sich in Bezug auf die Richtlinie 98/49 sagen. Ohne auf das Vorbringen einzugehen, dass diese Richtlinie gemäß der Erklärung, die die griechische Regierung im Rat abgegeben habe, nicht in Griechenland anwendbar sein werde, was nicht Gegenstand des vorliegenden Verfahrens ist, genügt die Feststellung, dass diese Richtlinie einen anderen sachlichen Anwendungsbereich hat als die Richtlinie 96/97.

27 Ebenso wenig kann das Vorbringen der griechischen Regierung durchgreifen, das auf die Folgen eines die Vertragsverletzung feststellenden Urteils für die nationalen Politiken und für die Budgets aller griechischen Systeme der sozialen Sicherheit gestützt ist. Insoweit muss ich darauf hinweisen, dass sich ein Mitgliedstaat nach der Rechtsprechung des Gerichtshofes nicht auf praktische oder administrative Schwierigkeiten berufen kann, um die Nichteinhaltung der in den Gemeinschaftsrichtlinien vorgesehenen Verpflichtungen und Fristen zu rechtfertigen. Das Gleiche gilt für finanzielle Schwierigkeiten, die die Mitgliedstaaten mit geeigneten Maßnahmen zu überwinden haben.

28 Der Gerichtshof hat zwar nicht ausgeschlossen, dass eine absolute Unmöglichkeit, die sich aus einer Richtlinie ergebenden Verpflichtungen zu erfüllen, die Nichtumsetzung rechtfertigen kann, doch hat die griechische Regierung im vorliegenden Fall nicht nachzuweisen vermocht, dass eine solche Unmöglichkeit bestanden hat.

IV — Kosten

29 Da der Klage der Kommission stattzugeben ist, sind der Beklagten gemäß Artikel 69 § 2 der Verfahrensordnung die Kosten aufzuerlegen.

V — Ergebnis

30 Nach alledem schlage ich dem Gerichtshof vor, der vorliegenden Klage stattzugeben und

1. festzustellen, dass die Hellenische Republik dadurch gegen ihre Verpflichtungen aus dem EG-Vertrag verstoßen hat, dass sie nicht innerhalb der gesetzten Frist die erforderlichen Rechts- und Verwaltungsvorschriften erlassen hat, um der Richtlinie 96/97/EG des Rates vom 20. Dezember 1996 zur Änderung der Richtlinie 86/378/EWG zur Verwirklichung des Grundsatzes der Gleichbehandlung von Männern und Frauen bei den betrieblichen Systemen der sozialen Sicherheit vollständig nachzukommen, oder die Kommission von diesen Vorschriften nicht in Kenntnis gesetzt hat;

2. der Hellenischen Republik die Kosten des Verfahrens aufzuerlegen.