Europäischer Gerichtshof Schlussanträge des Generalanwalts vom 06.06.2000 – C-434/98

Schlussanträge des Generalanwalts

Siegbert Alber

vom 6. Juni 2000

I — Einführung

1 Mit den vorliegenden Rechtsmitteln wendet sich der Rat gegen die Aufhebung von Entscheidungen durch das Gericht erster Instanz, die der Rechnungshof als Anstellungsbehörde von Silvio Busacca u. a. (Kläger im ersten Rechtszug; im folgenden: Kläger) getroffen hatte. Mit diesen Entscheidungen hatte der Rechnungshof die Anträge der Kläger zurückgewiesen, sie in das Verzeichnis der Personen aufzunehmen, die ihr Interesse an einem (vorzeitigen) endgültigen Ausscheiden aus dem Dienst bekundet hatten, wie es die Verordnung (EG, Euratom, EGKS) Nr. 2688/95 des Rates vom 17. November 1995 zur Einführung von Sondermaßnahmen betreffend das endgültige Ausscheiden von Beamten der Europäischen Gemeinschaften aus dem Dienst aufgrund des Beitritts Österreichs, Finnlands und Schwedens (im folgenden: Verordnung) ermöglicht. Diese Verordnung ermächtigt allerdings nur im Hinblick auf Beamte des Europäischen Parlaments zu entsprechenden Maßnahmen.

2 Der Sachverhalt und die Argumente der Parteien werden im vorliegenden Fall nur insoweit dargestellt, als sie sich von dem Parteivortrag in den verbundenen Rechtssachen Chvatal und Losch unterscheiden. Im übrigen wird auf die Schlußanträge vom gleichen Tag in diesen Sachen verwiesen.

3 Der wesentliche Unterschied zu den verbundenen Rechtssachen Chvatal und Losch liegt darin, daß der das Rechtsmittel einlegende Rat dem Rechtsstreit Busacca im ersten Rechtszug nicht als Streithelfer auf Seiten des Rechnungshofes beigetreten war. Die Kläger sind der Meinung, daß der Rat deshalb auch kein Rechtsmittel einlegen könne.

II — Rechtlicher Rahmen

4 Artikel 49 der Satzung des Gerichtshofes der Europäischen Gemeinschaften besagt:

Gegen die Endentscheidungen des Gerichts ... kann ein Rechtsmittel beim Gerichtshof eingelegt werden; ...

Dieses Rechtsmittel kann von einer Partei eingelegt werden, die mit ihren Anträgen ganz oder teilweise unterlegen ist. Andere Streithelfer als Mitgliedstaaten oder Gemeinschaftsorgane können dieses Rechtsmittel jedoch nur dann einlegen, wenn die Entscheidung des Gerichts sie unmittelbar berührt.

Mit Ausnahme von Fällen, die sich auf Streitsachen zwischen der Gemeinschaft und ihren Bediensteten beziehen, kann dieses Rechtsmittel auch von den Mitgliedstaaten und den Gemeinschaftsorganen eingelegt werden, die dem Rechtsstreit vor dem Gericht nicht beigetreten sind

III — Anträge der Parteien

5 Der Rat beantragt,

das Urteil des Gerichts erster Instanz vom 30. September 1998 in der Rechtssache T-164/97, Silvio Busacca und andere gegen Rechnungshof, aufzuheben;

über die Kosten des Verfahrens vor dem Gerichtshof nach freiem Ermessen zu entscheiden.

6 Die Kläger beantragen,

das Rechtsmittel des Rates der Europäischen Union, welches die Aufhebung des Urteils des Gerichts erster Instanz vom 30. September 1998 in der Rechtssache T-164/97 (S. Busacca/Rechnungshof der Europäischen Gemeinschaften) fordert, für unzulässig zu erklären;

über die gegebene Verfahrenseinrede zu entscheiden;

dem Rechtsmittelführer die Kosten aufzuerlegen.

7 Der Rechnungshof stellt keinen Sachantrag, ersuchte den Gerichtshof aber in der mündlichen Verhandlung, ihm lediglich seine eigenen Kosten aufzuerlegen.

IV — Rechtliche Würdigung

Vortrag der Beteiligten

8 Der Rat vertritt die Auffassung, daß die Beschränkung der Rechtsmittelbefugnis des Artikels 49 Absatz 3 der Satzung lediglich Klagen von Bediensteten in Einzelfällen betreffe, nicht aber für Klagen gelte, welche die Wirksamkeit allgemeiner Regelungen und insbesondere von Verordnungen berührten. Die Vorschrift bestehe vor dem Hintergrund, daß Organe oder Mitgliedstaaten regelmäßig kein legitimes Interesse daran hätten, die erstinstanzliche Behandlung von innerdienstlichen Streitigkeiten anderer Organe zu überprüfen. Das angegriffene Urteil betreffe dagegen eine allgemeine Regelung, die der Rat erlassen habe. Das Urteil sei aus vielen Gründen ein wichtiges Urteil, insbesondere aus institutioneller Perspektive, obwohl es sich um eine Beamtensache handele. Außerdem sei die Unwirksamkeit der Verordnung des Rates praktisch der einzige Gegenstand der Ausgangsklage.

9 Schließlich verweist der Rat auf die verbundenen Rechtssachen Chvatal und Losch, welche die gleichen Fragen beträfen. Da der Rat diesen Verfahren im ersten Rechtszug als Streithelfer beigetreten war, seien seine Rechtsmittel in diesen Rechtssachen in jedem Fall zulässig. Es liege im Interesse der Rechtsklarheit, wenn in allen drei Rechtssachen einheitliche Urteile getroffen würden, statt gegebenenfalls ein Urteil des Gerichts in Rechtskraft erwachsen zu lassen und zwei andere Urteile aufzuheben.

10 In der mündlichen Verhandlung ersuchte der Vertreter des Rates den Gerichtshof unter Berufung auf die Rechtsprechung, die Rechtsmittelbefugnis nach dem Vorbild der Klagebefugnis des Parlaments rechtsfortbildend zu entwickeln.

11 Das dem Rat als Streithelfer beigetretene Königreich Spanien unterstützt diese Argumentation und hält eine entsprechend enge Auslegung von Artikel 49 Absatz 3 der Satzung für geboten. Die Ausnahme von der Rechtsmittelbefugnis der Organe und der Mitgliedstaaten sei nur bei weniger bedeutsamen Fragen gerechtfertigt, die sich lediglich auf individuelle Rechtsstreitigkeiten bezögen. In der mündlichen Verhandlung erinnerte die Vertreterin der spanischen Regierung daran, daß Ausnahmen zu allgemeinen Grundsätzen eng auszulegen seien. Vorliegend sei der allgemeine Grundsatz die unbeschränkte Rechtsmittelbefugnis des Rates, während die Beschränkung dieser Befugnis in Beamtensachen eine Ausnahme darstelle.

12 Weiterhin tragen der Rat und das Königreich Spanien umfassend zur Begründetheit des Rechtsmittels vor. Insoweit sei wiederum auf die Schlußanträge zu den verbundenen Rechtssachen Chvatal und Losch verwiesen.

13 Die Kläger bestehen dagegen darauf, daß das Rechtsmittel unzulässig sei und behalten sich für den Fall, daß der Gerichtshof das Rechtsmittel zulasse, den Vortrag zur Begründetheit vor.

14 Sie betonen, daß es dem Rat schließlich möglich gewesen wäre, sich an dem Ausgangsrechtsstreit zu beteiligen und so seine Rechte zu wahren. Artikel 49 Absatz 3 der Satzung sehe keine Rückausnahme von der Beschränkung der den privilegierten Akteuren ansonsten ohne Intervention im Ausgangsstreitverfahren eingeräumten Rechtsmittelbefugnis vor, wenn Beamtensachen die Geltung allgemeiner Regelungen berührten oder budgetäre Auswirkungen hätten. Solche Rechtsstreitigkeiten kämen auch häufig vor.

15 Nach ihrer Auffassung sei bereits die außerhalb des engen Bereiches der Beamtensachen gegebene Rechtsmittelbefugnis der Organe und Mitgliedstaaten unangemessen, da es einem Dritten nicht anstünde, ein Urteil anzugreifen, das alle Verfahrensbeteiligten akzeptierten. Dabei berufen sie sich auf die ersten Arbeitsdokumente des Rates zur Regelung der Rechtsmittelbefugnis sowie auf Stellungnahmen der Kommission und des Parlaments, wie sie in der juristischen Literatur dargestellt seien. Man dürfe dieses doppelte Privileg nicht im Wege der Auslegung weiter ausufern lassen.

16 Die Überlegungen des Rates zur Abgrenzung seiner besonderen Rechtsmittelbefugnis in Beamtensachen, an denen er nicht zumindest als Intervenient beteiligt war, würden nach Auffassung der Kläger überdies die Rechtssicherheit und den Vertrauensschutz beeinträchtigen. Es sei einerseits unklar, wer in den Genuß dieser Rechtsmittelbefugnis kommen solle. Andererseits berührten alle Beamtensachen zumindest einen Rechtsakt allgemeiner Wirkung — nämlich das Beamtenstatut.

17 Die Kläger beschuldigen den Rat, mit seiner Argumentation lediglich die Folgen seiner eigenen Fahrlässigkeit vermeiden zu wollen. Der Ausgangsrechtsstreit hätte dem Rat bekannt sein müssen, da die Kläger einen Antrag auf Zugang zu den Dokumenten mit Bezug zu Maßnahmen gestellt hatten, welche das endgültige Ausscheiden aus dem Dienst anläßlich des Beitritts von Österreich, Schweden und Finnland betrafen.

18 Was das Bedürfnis nach Kohärenz mit den verbundenen Rechtssachen Chvatal und Losch angehe, meinten die Kläger, daß auch Urteile, in denen implizit die Unwirksamkeit allgemeiner Regelungen festgestellt würde, nur zwischen den Beteiligten Rechtskraft entfalten würden. Andere könnten sich auf diese Feststellung nicht unmittelbar berufen.

19 Im übrigen stellen die Kläger fest, daß der Rat nicht allein die Ausführungen des Gerichts zur Geltung der Verordnung angreife, sondern bereits die Ausführungen zur Zulässigkeit der Klage.

20 Zu einem späteren Zeitpunkt des Verfahrens warfen die Kläger dem Rat und dem Königreich Spanien vor, das Verfahren nach Möglichkeit hinauszuzögern, um die Durchführung des Urteils aus dem ersten Rechtszug zu verhindern. Sowohl das Rechtsmittel als auch die Intervention Spaniens seien rechtsmißbräuchlich, da durch Zeitablauf die Verwirklichung der Ansprüche der Kläger praktisch unmöglich würde.

Würdigung

21 Der Wortlaut von Artikel 49 Absatz 3 der Satzung schließt eine Rechtsmittelbefugnis des Rates eindeutig aus. Vorliegend handelt es sich um eine Streitsache zwischen der Gemeinschaft und ihren Bediensteten, an welcher der Rat nicht im ersten Rechtszug als Streithelfer beteiligt war.

22 Der Rat und das Königreich Spanien betonen zwar nachdrücklich, daß es sich um eine atypische Beamtensache handele — gewissermaßen eine verdeckte Direktklage gegen die Verordnung —, da sie die Wirksamkeit eines allgemeinen Rechtsakts zum Gegenstand habe und nicht lediglich seine Anwendung in einem Einzelfall. Insoweit ist allerdings mit den Klägern darauf hinzuweisen, daß Beamtenklagen potentiell immer die Geltung allgemeiner Regelungen berühren können.

23 Auch im Wege der Auslegung von Artikel 49 Absatz 3 der Satzung ist ein anderes Ergebnis nicht zu erzielen. Die Regelung der Rechtsmittelbefugnis in Beamtensachen ist nicht als eine Ausnahme von einem allgemeinen Prinzip unbeschränkter Rechtsmittelbefugnis der Organe und Mitgliedstaaten anzusehen, welche ihrerseits eng auszulegen wäre. Der systematische Zusammenhang spricht vielmehr für ein ganz anderes allgemeines Prinzip, zu dem wiederum die außerhalb des Beamtenrechts unbeschränkte Rechtsmittelbefugnis der Organe und Mitgliedstaaten die Ausnahme ist. Grundsätzlich können nach Artikel 49 Absatz 2 der Satzung nämlich nur Parteien und Streithelfer, die von dem Urteil des Gerichts unmittelbar berührt werden, ein Rechtsmittel einlegen. Schon die dort eingeräumte Rechtsmittelbefugnis von Organen und Mitgliedstaaten, die zwar Streithelfer sind, aber von dem Urteil nicht unmittelbar berührt werden, stellt einen Fremdkörper im Rechtsmittelrecht dar. Der Verzicht auf die Streithelfereigenschaft in Artikel 49 Absatz 3 der Satzung geht noch einen Schritt weiter. Diese — mit den Worten der Kläger — doppelte Privilegierung wird durch die Ausnahme für Beamtensachen ihrerseits begrenzt. Es soll hier dahinstehen, ob man auf diese besonders komplexe Situation von Grundsatz, Ausnahme und Rückausnahme das allgemeine Prinzip der engen Auslegung von Ausnahmevorschriften überhaupt anwenden kann. Auch eine enge Auslegung ist nämlich grundsätzlich an den Wortlaut gebunden.

24 Der Rat und das Königreich Spanien weisen allerdings zu Recht darauf hin, daß Sinn und Zweck der erweiterten Rechtsmittelbefugnis von Organen und Mitgliedstaaten auch in Beamtensachen von rechtlich wesentlicher Bedeutung gegen die Begrenzung dieser Befugnis sprechen. Schließlich soll die erweiterte Rechtsmittelbefugnis es den privilegierten Klägern als Hütern des Rechts auch dann ermöglichen, durch die Anrufung des Gerichtshofes, die Kohärenz der Rechtsprechung zu wahren, wenn die Beteiligten eines Verfahrens vor dem Gericht erster Instanz das Urteil annehmen. Dieser Aufgabe korrespondiert die erweiterte Klagebefugnis von Mitgliedstaaten, Rat und Kommission nach Artikel 173 Absatz 2 EG-Vertrag (nach Änderung jetzt Artikel 230 EG).

25 Für den Bereich der Beamtensachen hat der Gesetzgeber jedoch ausdrücklich darauf verzichtet, diese Funktion durch eine doppelte Privilegierung von Organen und Mitgliedstaaten zu sichern, sondern ihre Klagemöglichkeiten auf die einfache Privilegierung des Artikels 49 Absatz 2 der Satzung beschränkt. Diese ausdrückliche Regelung kann der Gerichtshof nicht lediglich aufgrund der Umstände einer einzelnen Rechtssache durch teleologische Reduktion in ihr Gegenteil verkehren.

26 Was schließlich die Aufforderung zur Rechtsfortbildung angeht, so setzt diese grundsätzlich eine planwidrige Regelungslücke voraus. Vorliegend besteht dagegen eine ausdrückliche Regelung. Es ist auch nicht ersichtlich, daß diese Regelung durch Veränderungen im System des Rechts-Schutzes oder des institutionellen Gleichgewichts der Europäischen Gemeinschaft ihre Berechtigung verloren hätte. Vielmehr ist es doch so, daß der Rat nach Artikel 168a Absatz 2 EG-Vertrag (jetzt Artikel 225 EG) selber derjenige war und ist, der in seiner gesetzgeberischen Funktion maßgeblich über die Reichweite seiner privilegierten Rechtsmittelbefugnis zu entscheiden hat. In dieser Lage ist eine richterliche Rechtsfortbildung mit dem institutionellen Gleichgewicht und der dort begründeten Verantwortung des Rates in seiner Funktion als Gesetzgeber unvereinbar.

27 Im übrigen weisen die Kläger zu Recht darauf hin, daß dem Rat die Anhängigkeit der Klage beim Gericht bekannt sein mußte. Daher hätte er — wie in den verbundenen Rechtssachen Chvatal und Losch auch geschehen — seine Rechtsmittelbefugnis leicht herbeiführen können, wenn er auch der Rechtssache Busacca als Streithelfer beigetreten wäre. Der Rat hat keinen Grund angeführt, der dieses Versäumnis im vorliegenden Fall rechtfertigen würde.

28 Dementsprechend besteht kein Anlaß, das Rechtsmittel des Rates entgegen dem Wortlaut von Artikel 49 Absatz 3 der Satzung als zulässig anzusehen.

V — Kosten

29 Nach Artikel 122 der Verfahrensordnung des Gerichtshofes entscheidet dieser über die Kosten, wenn das Rechtsmittel zurückgewiesen wird. Im vorliegenden Fall unterliegt der Rat und die Kläger beantragen, ihm die Kosten aufzuerlegen. Gemäß Artikel 69 § 2 Absatz 1 der Verfahrensordnung ist diesem Antrag zu entsprechen. Diese Kosten beschränken sich auf das Rechtsmittel. Im Hinblick auf die Kosten des Ausgangsverfahrens gilt das Kostenurteil des Gerichts. Gemäß Artikel 69 § 4 Absatz 1 der Verfahrensordnung tragen die Mitgliedstaaten, die dem Rechtsstreit als Streithelfer beigetreten sind, ihre eigenen Kosten. Da der Rechnungshof beantragt, seine eigenen Kosten zu tragen, ist diesem Wunsch zu entsprechen.

VI — Ergebnis

30 Ich schlage daher die folgende Entscheidung vor:

1. Das Rechtsmittel wird als unzulässig zurückgewiesen.

2. Der Rat trägt die Kosten des Rechtsmittels. Das Königreich Spanien und der Rechnungshof tragen ihre eigenen Kosten.