Europäischer Gerichtshof Schlussanträge des Generalanwalts vom 06.03.2001 – C-70/99

Schlussanträge des Generalanwalts

Siegbert Alber

vom 6. März 2001

I — Einführung

1 Mit dem vorliegenden Vertragsverletzungsverfahren beanstandet die Kommission portugiesische Vorschriften, mit denen für innergemeinschaftliche Flüge höhere Abfertigungs- und Sicherheitsgebühren festgesetzt werden als für Inlandsflüge.

II — Rechtlicher Rahmen

A — Gemeinschaftsrechtliche Vorschriften

2 Für den freien Dienstleistungsverkehr auf dem Gebiet des Verkehrs gelten gemäß Artikel 61 Absatz 1 EG-Vertrag (nach Änderung jetzt Artikel 51 Absatz 1 EG) die Vorschriften des Titels über den Verkehr. Gemäß Artikel 84 Absatz 2 EG-Vertrag (jetzt Artikel 80 Absatz 2 EG) kann der Rat darüber entscheiden, ob, inwieweit und nach welchem Verfahren geeignete Vorschriften für die Luftfahrt zu erlassen sind.

3 Auf dieser Rechtsgrundlage hat der Rat die Verordnung (EWG) Nr. 2408/92 vom 23. Juli 1992 über den Zugang von Luftfahrtunternehmen der Gemeinschaft zu Strecken des innergemeinschaftlichen Flugverkehrs erlassen. Artikel 3 Absatz 1 dieser Verordnung lautet:

Vorbehaltlich dieser Verordnung wird Luftfahrtunternehmen der Gemeinschaft von den betroffenen Mitgliedstaaten die Genehmigung erteilt, Verkehrsrechte auf Strecken in der Gemeinschaft auszuüben.

B — Portugiesische Vorschriften

1) Bestimmungen über die Abfertigungsgebühr

a) Decreto-Lei Nr. 102/90 vom 21. März 1990

4 Das Decreto-Lei Nr. 102/90 bildet die Rechtsgrundlage für die Erhebung verschiedener Gebühren auf den Flughäfen der staatlichen portugiesischen Betreibergesellschaft Empresa Pública Aeroportos e Navegação Aérea, ANA, E.P. Gemäß Artikel 18 des Decreto-Lei legt das zuständige Ministerium die Höhe der Gebühren durch Erlass fest. Gemäß Artikel 30 des Decreto-Lei können die Gebührenarten per Decreto Regulamentar festgelegt werden.

b) Decreto Regulamentar Nr. 38/91 vom 29. Juli 1991 (geändert durch Decreto Regulamentar Nr. 24/95 vom 12. September 1995)

5 Artikel 10 Absatz 1 des Decreto Regulamentar Nr. 38/91 sieht die Einführung einer Abfertigungsgebühr für jeden abgefertigten Fluggast vor. Dabei wird zwischen internationalen Flügen und Inlandsflügen unterschieden.

c) Durchführungsbestimmungen

6 Die konkrete Höhe der Abfertigungsgebühren legt der Erlass (Portaria) Nr. 555/95 vom 8. Juni 1995 getrennt für Flughäfen auf dem Festland und den Azoren wie folgt fest:

Inlandsflüge

580,00 PTE (Lissabon, Porto, Faro)

510,00 PTE (Azoren)

Internationale Flüge

1550,00 PTE (Lissabon, Porto, Faro)

1385,00 PTE (Azoren)

Durch Erlass Nr. 310/97 vom 12. Mai 1997 sind diese Gebühren auf folgende Sätze angehoben worden:

Inlandsflüge

591,00 PTE (Lissabon, Porto, Faro)

580,00 PTE (Azoren)

Internationale Flüge

1619,00 PTE (Lissabon, Porto, Faro)

1601,00 PTE (Azoren)

2) Bestimmungen über die Sicherheitsgebühr

a) Decreto-Lei Nr. 102/91 vom 8. März 1991

7 Artikel 2 Absatz 1 des Decreto-Lei Nr. 102/91 regelt die Erhebung einer Sicherheitsgebühr für jeden abgefertigten Fluggast. Absatz 2 sieht vor, dass sich die Höhe der Gebühr nach der Art des Fluges richtet, der durchgeführt werden soll.

b) Durchführungsbestimmungen

8 Mit Erlass Nr. 1172/92 vom 22. Dezember 1992 haben die zuständigen Ministerien die Höhe der Gebühren auf 200 PTE für Inlandsflüge und 400 PTE für internationale Flüge festgesetzt. Durch Erlass Nr. 240/98 vom 16. April 1998 ist dann eine dreistufige Gebühr eingeführt worden:

Regionale Flüge250 PTEInnergemeinschaftliche Flüge550 PTEInternationale Flüge750 PTE

Regionale Flüge sind die Verbindungen zwischen einem Flughafen auf dem portugiesischem Festland und den Flughäfen der autonomen Regionen der Azoren und Madeiras oder zwischen den in diesen Regionen gelegenen Flughäfen oder zwischen den in diesen Regionen gelegenen Flughäfen und anderen Flughäfen, sofern sie durch ministeriellen Runderlass als regionale Flüge klassifiziert werden.

Innergemeinschaftliche Flüge sind die Flüge zwischen dem portugiesischen Staatsgebiet und dem Gebiet jedes anderen Mitgliedstaats der Gemeinschaft sowie zwischen den auf dem nationalen Hoheitsgebiet gelegenen Flughäfen, soweit sie nicht regionale Flüge sind.

Internationale Flüge sind die Verbindungen zwischen dem nationalen Hoheitsgebiet und dem Gebiet anderer Staaten, die nicht Mitglied der Gemeinschaft sind.

III — Verfahren

9 Mit Schreiben vom 11. Dezember 1996 beanstandete die Kommission, dass bei Flügen von portugiesischen Flughäfen in Mitgliedstaaten der Gemeinschaft höhere Abfertigungs- und Sicherheitsgebühren erhoben würden als bei Inlandsflügen. Dies sei mit der in den Artikeln 59 EG-Vertrag (nach Änderung jetzt Artikel 49 EG) und 62 EG-Vertrag (aufgehoben durch den Vertrag von Amsterdam) garantierten Dienstleistungsfreiheit, der Verordnung Nr. 2408/92 sowie dem jeden Gemeinschaftsbürger nach Artikel 8a EG-Vertrag (nach Änderung jetzt Artikel 18 EG) zuerkannten Freizügigkeitsrecht nicht vereinbar.

10 Die Portugiesische Republik rechtfertigte die unterschiedliche Höhe der Gebühren in ihrem Antwortschreiben vom 17. März 1997 mit dem höheren Aufwand bei der Abfertigung internationaler Flüge sowie mit den aus der Insellage resultierenden Besonderheiten der autonomen Regionen Azoren und Madeira.

11 Am 30. Juni 1998 gab die Kommission eine mit Gründen versehene Stellungnahme ab. Sie rügte darin erneut, die portugiesischen Regelungen seien mit Artikel 3 Absatz 1 der Verordnung Nr. 2408/92 unvereinbar, der die Grundsätze des freien Dienstleistungsverkehrs auf dem Gebiet des Luftverkehrs eingeführt habe.

12 Die portugiesische Regierung hat die mit Gründen versehene Stellungnahme nicht beantwortet. Die angegriffenen Bestimmungen sind auch nicht, wie von der Kommission verlangt, angepasst worden.

IV — Anträge

13 Am 26. Februar 1999 reichte die Kommission die vorliegende Klage ein. Sie beantragt:

1) festzustellen, dass die Portugiesische Republik dadurch gegen ihre Verpflichtungen aus Artikel 59 EG-Vertrag in Verbindung mit Artikel 3 Absatz 1 der Verordnung (EWG) Nr. 2408/92 verstoßen hat, dass sie

die Bestimmung des Artikels 10 des Decreto Regulamentar Nr. 38/91 vom 29. Juli 1991 beibehalten hat, der für Flüge von Portugal in andere Mitgliedstaaten höhere Gebühren vorsieht als für Inlandsflüge, und

die Vorschrift des Decreto-Lei Nr. 102/91 vom 8. März 1991, ausgeführt durch die folgenden Erlasse, die für Flüge von Portugal in Mitgliedstaaten höhere Gebühren vorsieht als für bestimmte Inlandsflüge, beibehalten hat;

2) der Portugiesischen Republik die Kosten des Verfahrens aufzuerlegen.

14 Die Portugiesische Republik beantragt,

1) die Klage als unbegründet abzuweisen;

2) der Kommission die Kosten aufzuerlegen.

V — Vorbringen der Parteien

15 Die Kommission ist der Auffassung, die portugiesischen Vorschriften verstießen gegen Artikel 3 Absatz 1 der Verordnung Nr. 2408/92, denn Artikel 10 des Decreto Regulamentar Nr. 38/91 und die Vorschriften des Decreto-Lei Nr. 102/91 in Verbindung mit den Ausführungsbestimmungen sähen höhere Gebühren für innergemeinschaftliche Flüge als für Inlandsflüge vor. Artikel 3 Absatz 1 der Verordnung Nr. 2408/92 müsse im Einklang mit dem in Artikel 59 EG-Vertrag (nach Änderung jetzt Artikel 49 EG) verankerten Grundsatz des freien Dienstleistungsverkehrs ausgelegt werden.

16 Im Jahre 1992 sei der Anwendungsbereich der Vorschriften über den freien Dienstleistungsverkehr durch das sogenannte 3. Paket von Vorschriften über den Luftverkehr, wozu auch die Verordnung Nr. 2408/92 gehört, auf den Bereich des Luftverkehrs ausgedehnt worden. Der somit geltende Grundsatz der Dienstleistungsfreiheit gehe weiter als ein einfaches Diskriminierungsverbot aufgrund der Staatsangehörigkeit. Vielmehr sei jede Beschränkung unzulässig, soweit sie nicht durch zwingende Gründe des Allgemeininteresses gerechtfertigt sei und dem Grundsatz der Verhältnismäßigkeit entspreche.

17 Die Kommission stützt ihre Auslegung des Gemeinschaftsrechts auf die zur Anwendung der Dienstleistungsfreiheit auf den Seeverkehr ergangenen Urteile des Gerichtshofes. Insbesondere in seinem Urteil in der Rechtssache C-381/93 habe der Gerichtshof deutlich gemacht, dass unter dem Gesichtspunkt eines einheitlichen Marktes und im Hinblick auf die Verwirklichung seiner Ziele die Dienstleistungsfreiheit der Anwendung einer nationalen Regelung entgegenstehe, die die Erbringung von Dienstleistungen zwischen den Mitgliedstaaten gegenüber der Erbringung von Dienstleistungen innerhalb eines Mitgliedstaats erschwert.

18 Die Kommission ist der Meinung, die portugiesische Regierung habe keine den Anforderungen der Rechtsprechung genügenden zwingenden Gründe des Allgemeininteresses zur Rechtfertigung der unterschiedlich hohen Gebühren für innergemeinschaftliche Flüge und für Inlandsflüge dargelegt. Sie begründe die Differenzierung mit dem höheren Aufwand bei internationalen Flügen. Hinsichtlich der Sicherheitsgebühr fehle es jedoch an einer Erklärung, inwiefern bei innergemeinschaftlichen Flügen aufwendigere Kontrollen nötig seien. Ferner habe die portugiesische Regierung nicht erläutert, weshalb ein Unterschied von 100 % bei der Sicherheitsgebühr und von fast 300 % bei der Abfertigungsgebühr verhältnismäßig sei.

19 Das von Portugal geltend gemachte Regelungsziel, die Inselregionen Azoren und Madeira zu fördern, könne die Gebührengestaltung nicht rechtfertigen. Dieses Ziel könne auch durch direkte Ausgleichszahlungen nach Artikel 4 Absatz 1 Buchstaben f und h der Verordnung Nr. 2408/92 an die Luftfahrtunternehmen, die entsprechende Strecken bedienen, erreicht werden. Portugal mache von dieser Möglichkeit bereits Gebrauch. Die beanstandeten Regelungen gingen außerdem über das zur Erreichung des Ziels Erforderliche hinaus, weil alle nationalen Flüge begünstigt würden und nicht nur Verbindungen zwischen dem Festland und den Inselregionen.

20 Die portugiesische Regierung macht zunächst darauf aufmerksam, dass die Kommission für die Beanstandung der Landegebühren auf portugiesischen Flughäfen das Verfahren nach Artikel 90 Absatz 3 EG-Vertrag (jetzt Artikel 86 Absatz 3 EG) angewandt und eine Entscheidung an die Portugiesische Republik gerichtet habe. Es sei nicht nachvollziehbar, dass die Kommission im vorliegenden, ähnlich gelagerten Fall einen anderen Weg beschritten habe und sogleich den Gerichtshof angerufen habe, obwohl Gerichtsverfahren die ultima ratio sein sollten. Ferner habe die Kommission nicht erkennen lassen, welche Maßnahmen sie gegen andere Mitgliedstaaten mit einer vergleichbaren Gebührengestaltung ergriffen habe.

21 Sie ist der Ansicht, Artikel 3 Absatz 1 der Verordnung Nr. 2408/92 regele lediglich den Grundsatz des freien Zugangs zum innergemeinschaftlichen Markt für den Flugverkehr. Der Zugang werde durch die portugiesische Gebührenregelung aber nicht beschränkt. Vielmehr handele es sich dabei um Bedingungen für die Ausübung dieser Freiheit. Auf solche Regelungen fände die Verordnung Nr. 2408/92 keine Anwendung.

22 Vorgaben für die Ausgestaltung der Ausübungsbedingungen könne die Gemeinschaft allein durch eine Harmonisierungsrichtlinie machen. Der Vorschlag der Kommission für eine Richtlinie über Flughafengebühren vom 23. April 1997 sei aber bislang nicht über das Entwurfsstadium hinausgekommen. Das punktuelle Aufgreifen nur der portugiesischen Regelungen führe zu Wettbewerbsverzerrungen.

23 Sowohl die Gebühren für die Sicherheitskontrollen als auch für die Abfertigung würden für jeden Fluggast allein nach dem Flugziel festgelegt. Eine Unterscheidung nach der Staatsangehörigkeit oder der Identität des jeweiligen Luftfahrtunternehmens werde nicht vorgenommen. Daher läge keine Diskriminierung aufgrund der Staatsangehörigkeit der Wirtschaftsteilnehmer vor.

24 Selbst wenn die beanstandete Gebührengestaltung die Dienstleistungsfreiheit beschränkte, so wäre diese Beschränkung gerechtfertigt, da der internationale Verkehr besondere Einrichtungen für die Grenzabfertigung und den Transit erforderlich mache.

25 Die niedrigeren Gebühren seien im Übrigen wegen der in der Regel kürzeren Distanzen und der entsprechend niedrigeren Flugpreise für diese Flüge angemessen.

VI — Stellungnahme

1) Wahl des Vertragsverletzungsverfahrens

26 Zunächst ist der Vortrag der portugiesischen Regierung zurückzuweisen, die Kommission habe eine auf Artikel 90 Absatz 3 EG-Vertrag zu stützende Entscheidung erlassen müssen, statt dieses Vertragsverletzungsverfahren einzuleiten. Es steht im Ermessen der Kommission, ob und wann sie ein Vertragsverletzungsverfahren gegen einen Mitgliedstaat einleitet. Die Erwägungen, die sie zu diesem Schritt geführt haben, unterliegen nicht der gerichtlichen Kontrolle. Wenn sie daher die portugiesische Gesetzgebung betreffend die Abfertigungs- und Sicherheitsgebühren mit einem Vertragsverletzungsverfahren angreift, hinsichtlich der Landegebühren aber mit einer Entscheidung nach Artikel 90 Absatz 3 EG-Vertrag (jetzt Artikel 86 Absatz 3 EG) vorgeht, so liegt das in ihrem Ermessen. Die Erwägungen, die dabei angestellt werden, sind von der Kommission nicht näher darzulegen. Der Gerichtshof prüft lediglich, ob die gewählte Verfahrensart ein grundsätzlich zulässiges Mittel ist, den vermeintlichen Rechtsverstoß zu verfolgen. In dieser Hinsicht ist festzustellen, dass das von der Kommission gewählte Vertragsverletzungsverfahren eine jedenfalls zulässige Verfahrensart ist im Hinblick auf die Überprüfung der Vereinbarkeit der portugiesischen Regelung über die Abfertigungs- und Sicherheitsgebühren mit dem Gemeinschaftsrecht.

2) Anwendung der Dienstleistungsfreiheit auf den Luftverkehr

27 Damit stellt sich die Frage der Begründetheit der Klage der Kommission. Die Kommission rügt einen Verstoß gegen Artikel 3 der Verordnung Nr. 2408/92 in Verbindung mit dem Grundsatz des freien Dienstleistungsverkehrs. Gemäß Artikel 61 Absatz 1 EG-Vertrag (nach Änderung jetzt Artikel 51 Absatz 1 EG) gelten für den freien Dienstleistungsverkehr auf dem Gebiet des Verkehrs die Bestimmungen des Titels über den Verkehr. Wegen dieser Beschränkung ist das Ziel des Artikels 59 EG-Vertrag (nach Änderung jetzt Artikel 49 EG), die Beschränkungen des freien Dienstleistungsverkehrs während der Übergangszeit aufzuheben, im Rahmen der in den Artikeln 74 EG-Vertrag (jetzt Artikel 70 EG) und Artikel 75 EG-Vertrag (nach Änderung jetzt Artikel 71 EG) definierten gemeinsamen Verkehrspolitik zu erreichen. Auch nach Ablauf der Übergangszeit finden Artikel 59 und 60 EG-Vertrag (nach Änderung jetzt Artikel 49 und 50 EG) nach der Rechtsprechung nicht unmittelbar im Rahmen des Verkehrs Anwendung.

28 Für den Luftverkehr ist des Weiteren Artikel 84 Absatz 2 EG-Vertrag (nach Änderung jetzt Artikel 80 Absatz 2 EG) zu beachten. Danach entscheidet der Rat, ob, inwieweit und nach welchen Verfahren geeignete Vorschriften für die Luftfahrt zu erlassen sind. Die Vorschriften über die Verkehrspolitik gelten daher für den Luftverkehr nur in dem vom Rat festgelegten Rahmen.

29 Auf der Grundlage dieser Vorschrift hat der Rat am 23. Juli 1992 die Verordnung Nr. 2408/92 über den Zugang von Luftfahrtunternehmen der Gemeinschaft zu Strecken des innergemeinschaftlichen Flugverkehrs erlassen. Der bereits oben in Nummer 3 zitierte Artikel 3 gewährt den Luftfahrtunternehmen der Gemeinschaft das Recht, Verkehrsrechte auf Strecken in der Gemeinschaft auszuüben.

30 Die Kommission ist der Auffassung, damit sei der freie Dienstleistungsverkehr in vollem Umfang für den Luftverkehr eingeführt worden. Sie stützt sich hierfür vor allem auf das Urteil des Gerichts erster Instanz in der Rechtssache Air Inter/Kommission. Demgegenüber vertritt die portugiesische Regierung die Meinung, die Verordnung Nr. 2408/92 regele nur den Zugang zu Verkehrsrechten nicht aber deren Ausübung. Die Regelung der Abferti-gungs- und Sicherheitsgebühren betreffe jedoch die Ausübung der Verkehrsrechte und werde somit nicht von der Verordnung Nr. 2408/92 erfasst. Es stellt sich daher die Frage, inwieweit die Verordnung Nr. 2408/92 die Regeln über den freien Dienstleistungsverkehr im Bereich des Luftverkehrs für anwendbar erklärt.

31 Der Gerichtshof hat hierzu in seinem Urteil vom 18. Januar 2001 das erste Mal Stellung genommen. Unter Bezug auf den ersten, den zweiten und den neunzehnten Erwägungsgrund der Verordnung Nr. 2408/92 hat er festgestellt, dass dieser Rechtsakt vor allem das Ziel verfolgt, die Anwendungsbedingungen des Grundsatzes des freien Dienstleistungsverkehrs im Luftverkehr festzulegen, damit sämtliche Fragen im Zusammenhang mit dem Marktzugang in einem einzigen Rechtsakt geregelt sind. Damit ist er den Schlussanträgen des Generalanwalts Cosmas in dieser Rechtssache gefolgt.

32 Dem ist im Ergebnis zuzustimmen. Zwar enthält der Wortlaut der Verordnung Nr. 2408/92 zumindest in seinem operativen Teil keine ausdrückliche Bezugnahme auf die Bestimmungen der Artikel 59 ff. EG-Vertrag (nach Änderung jetzt Artikel 49 ff. EG). Insofern ist die Regelung betreffend den Luftverkehr weniger eindeutig als die für den Seeverkehr, die die Kommission zum Vergleich anführt. Der hierfür maßgebliche Artikel 1 Absatz 1 der Verordnung (EWG) Nr. 4055/86 zur Anwendung des Grundsatzes des freien Dienstleistungsverkehrs auf die Seeschifffahrt zwischen Mitgliedstaaten sowie zwischen Mitgliedstaaten und Drittländern lautet:

Der Grundsatz des freien Dienstleistungsverkehrs in der Seeschiffahrt zwischen Mitgliedstaaten sowie zwischen Mitgliedstaaten und Drittländern gilt für Staatsangehörige der Mitgliedstaaten mit Sitz in einem anderen Mitgliedstaat als dem des Dienstleistungsnehmers.

33 Hierin liegt eine eindeutige Anordnung der Geltung der Bestimmungen über den freien Dienstleistungsverkehr für den innergemeinschaftlichen Seeverkehr. Des Weiteren überträgt Artikel 8 der Verordnung Nr. 4055/86 die Regelung des Artikels 60 Absatz 3 EG-Vertrag (jetzt Artikel 50 Absatz 3 EG) auf den Seeverkehr. Schließlich finden nach Artikel 1 Absatz 3 der Verordnung Nr. 4055/86 die Artikel 55 bis 58 und 62 EG-Vertrag (jetzt Artikel 45 bis 48 EG, teilweise geändert, Artikel 62 EG-Vertrag ist aufgehoben) auf den Seeverkehr Anwendung. Unter Heranziehung all dieser Bestimmungen der Verordnung Nr. 4055/86 ist der Gerichtshof zu dem Schluss gelangt, dass der freie Dienstleistungsverkehr durch die Verordnung Nr. 4055/86 auf den Seeverkehr anwendbar geworden ist.

34 Die Verordnung Nr. 2408/92 hingegen erwähnt den Begriff der Dienstleistung lediglich im zweiten Erwägungsgrund. Dieser Erwägungsgrund gibt den Inhalt des Artikels 7a EG-Vertrag (nach Änderung jetzt Artikel 14 EG) wieder, der den Begriff des Binnenmarktes definiert. Der zweite Erwägungsgrund der Verordnung Nr. 2408/92 ist allerdings im Zusammenhang mit dem ersten Erwägungsgrund zu lesen, nach dem es von Bedeutung ist, ... bis zum 31. Dezember 1992 eine Luftverkehrspolitik für den Binnenmarkt festzulegen. Hieraus folgt, dass die Verordnung Nr. 2408/92 der Schaffung des Binnenmarktes im Bereich des Flugverkehrs dient. Zum Binnenmarkt gehört auch die Gewährleistung der Dienstleistungsfreiheit, wie sich aus Artikel 7a EG-Vertrag (nach Änderung jetzt Artikel 14 EG) ergibt. Die ersten beiden Erwägungsgründe der Verordnung Nr. 2408/92 sprechen also dafür, dass der Gesetzgeber mit dem Erlass dieser Verordnung die Dienstleistungsfreiheit im Bereich des Luftverkehrs einführen wollte.

35 Des Weiteren ist auf den neunzehnten Erwägungsgrund der Verordnung hinzuweisen, der lautet: Alle Fragen des Marktzugangs sollen in ein und derselben Verordnung des Rates behandelt werden.

36 Dieser Erwägungsgrund zielt auf die Regelung des Artikels 3 der Verordnung ab, in der es wie bereits in der Nummer 3 erwähnt heißt: Vorbehaltlich dieser Verordnung wird Luftfahrtunternehmen der Gemeinschaft von den betroffenen Mitgliedstaaten die Genehmigung erteilt, Verkehrsrechte auf Strecken in der Gemeinschaft auszuüben.

37 Vergleicht man den Wortlaut dieser Bestimmung mit dem des in Nummer 32 zitierten Artikels 1 Absatz 1 der Verordnung Nr. 4055/86, so ist festzustellen, dass die Regelung über den Luftverkehr weniger eindeutig ist als die über den Seeverkehr. Aus dem neunzehnten Erwägungsgrund und Artikel 3 Absatz 1 der Verordnung Nr. 2408/92 wird man aber schließen dürfen, dass der Gesetzgeber wenigstens insoweit die Dienstleistungsfreiheit im Flugverkehr eingeführt hat, als den Marktteilnehmern der Zugang zum Markt der Flugdienstleistungen gewährt wird.

38 Diese Auslegung kann man noch mit dem Hinweis auf den dritten Erwägungsgrund der Verordnung Nr. 2408/92 stützen.. Hierin werden die Entscheidung 87/602/EWG des Rates vom 14. Dezember 1987 sowie die Verordnung (EWG) Nr. 2343/90 des Rates vom 24. Juli 1990 als ... erste Schritte zur Verwirklichung des Binnenmarkts im Hinblick auf den Zugang von Luftfahrtunternehmen der Gemeinschaft zu Strecken des innergemeinschaftlichen Linienflugverkehrs bezeichnet. Hieraus folgt, dass die Verordnung Nr. 2408/92 einen weiteren Schritt auf dem Weg zur Liberalisierung des Marktzugangs und damit zur Schaffung des Binnenmarktes darstellt.

39 Bis zu diesem Punkt teilt die portugiesische Regierung diese Auslegung der Verordnung Nr. 2408/92. Sie vertritt jedoch die Auffassung, dass die Verordnung nur den Zugang, nicht aber die Ausübung der Dienstleistungsfreiheit im Luftverkehr regele, also die Bedingungen, unter denen die Verkehrsrechte ausgeübt und genutzt werden dürfen. Daher habe die Verordnung Nr. 2408/92 die Dienstleistungsfreiheit nicht grundsätzlich, sondern nur teilweise für den Flugverkehr eingeführt. Eine nationale Regelung über Flughafengebühren, die ohne Diskriminierung auf nationale und gemeinschaftliche Unternehmen angewendet werde, schränke aber nicht das Recht auf Zugang zu den Verkehrsrechten und deren Nutzung ein. Insofern liege kein Verstoß gegen das Gemeinschaftsrecht vor.

40 Die von der portugiesischen Regierung vertretene Trennung zwischen der Regelung des Zugangs zu Verkehrsrechten und der Regelung ihrer Ausübung scheint jedoch nicht mit dem Inhalt der Verordnung vereinbar zu sein. Zwar sprechen der Titel der Verordnung, der dritte, achtzehnte und neunzehnte Erwägungsgrund sowie Artikel 1 Absatz 1, Artikel 3 Absatz 4 und Artikel 4 Absatz 1 Buchstabe d vom Zugang zu Verkehrsrechten. Jedoch wird die Ausübung der Verkehrsrechte in Artikel 3 Absatz 1, Artikel 4 Absatz 1 Buchstabe a, Artikel 8 Absatz 2 und in Artikel 9 Absatz 1 der Verordnung geregelt. Die Verordnung betrifft damit sowohl den Zugang zu als auch die Ausübung von Verkehrsrechten.

41 Trifft die Verordnung aber eine Regelung über den Zugang zu Verkehrsrechten und über deren Ausübung, so wird man hierin eine umfassende Regelung der freien Dienstleistung des Flugverkehrs sehen müssen. Diese Auslegung entspricht dem in den ersten beiden Erwägungsgründen deklarierten Ziel, im Bereich des Luftverkehrs den Binnenmarkt zu schaffen. Daraus folgt, dass die Verordnung Nr. 2408/92 den freien Dienstleistungsverkehr im Flugverkehr insgesamt eingeführt hat.

3) Zum Vorliegen einer Beschränkung des freien Dienstleistungsverkehrs

42 Steht damit fest, dass der Grundsatz des freien Dienstleistungsverkehrs im Bereich des Luftverkehrs Anwendung findet, so bleibt zu untersuchen, inwieweit die von der Kommission angegriffene portugiesische Gesetzgebung zu einer Beschränkung der Dienstleistungsfreiheit führt.

43 Wie der Gerichtshof in dem Urteil in der Rechtssache Mediawet hervorgehoben hat, steht Artikel 59 EG-Vertrag (nach Änderung jetzt Artikel 49 EG) der Anwendung einer nationalen Regelung entgegen, die die Möglichkeit für einen Dienstleistungserbringer, von dieser Freiheit Gebrauch zu machen, ohne objektive Rechtfertigung erschwert. Damit hat der Gerichtshof verdeutlicht, dass die Tragweite der Gewährleistung des Artikels 59 EG-Vertrag (nach Änderung jetzt Artikel 49 EG) über ein reines Verbot der Diskriminierung aufgrund der Staatsangehörigkeit hinausgeht. Der Einwand der portugiesischen Regierung, dass die angegriffenen Vorschriften nicht an der Nationalität des Dienstleisters, sondern am Zielort des Fluges anknüpfen, ist daher als unerheblich zurückzuweisen.

44 Nach der Rechtsprechung liegt eine Beschränkung der Dienstleistungsfreiheit vor, wenn durch die fragliche Maßnahme eine grenzüberschreitende Dienstleistung teurer wird als die vergleichbare inländische Dienstleistung. Im vorliegenden Fall geht es um Flugdienstleistungen und im Zusammenhang mit ihrer Erbringung bei der Abfertigung der Passagiere anfallenden Gebühren. Die angefochtenen portugiesischen Regelungen sehen für innergemeinschaftliche Flüge höhere Abfertigungs- und Sicherheitsgebühren vor als für Inlandsflüge. Insofern verteuern die angefochtenen Bestimmungen die grenzüberschreitende Dienstleistung — z. B. Flug von Lissabon nach Madrid — im Verhältnis zur gleichartigen inländischen Dienstleistung — z. B. Flug von Lissabon nach Porto — und stellen daher eine Beschränkung der Dienstleistungsfreiheit dar.

45 Als Zwischenergebnis kann damit festgestellt werden, dass die angefochtene nationale Regelung bezüglich der Abfertigungs- und der Sicherheitsgebühren eine Beschränkung der Dienstleistungsfreiheit ist.

4) Zur Rechtfertigung der Beschränkung des freien Dienstleistungsverkehrs

46 Somit bleiben die von der portugiesischen Regierung zur Rechtfertigung der unterschiedlichen Behandlung der innergemeinschaftlichen Flüge und der Inlandsflüge angeführten Gründe zu prüfen.

a) Verteilung der Kosten nach der Verursachung

47 Die portugiesische Regierung trägt als ersten Rechtfertigungsgrund vor, dass die Gebühren die Gegenleistung für die Inanspruchnahme von Einrichtungen und Personal seien. Ihre Höhe sei in Abhängigkeit vom erforderlichen Aufwand festgelegt worden. In Bezug auf die Abfertigungsgebühr führt sie aus, es werde weniger Platz für die Passagiere nationaler Flüge benötigt als für die internationaler Flüge, da keine Grenzabfertigung (Zoll und Passkontrolle, Platz für Ordnungs- und Zollkräfte, separate Räumlichkeiten für den Service der Passagiere) anfalle und kein Aufenthalt von Transitpassagieren erfolge. Hinsichtlich der Sicherheitsgebühr trägt sie vor, sie stelle die Gegenleistung für die Inanspruchnahme der vom Sicherheitspersonal ausgeführten Leistungen und die damit verbundene Benutzung bestimmter Einrichtungen (Röntgenapparate, Metalldetektoren etc.) dar.

48 Im Urteil in der Rechtssache Mediawet hat der Gerichtshof eine Reihe von Gründen des Allgemeininteresses angeführt, die eine Beschränkung des freien Dienstleistungsverkehrs rechtfertigen können. In der weiteren Rechtsprechung hat der Gerichtshof die Voraussetzungen darüber hinaus wie folgt zusammengefasst:

Eine Beschränkung darf nicht diskriminierend angewandt werden,

sie muss auf zwingenden Gründen des Allgemeininteresses beruhen,

sie muss geeignet sein, die Verwirklichung des verfolgten Zieles zu gewährleisten und

sie darf nicht über das hinausgehen, was zur Erreichung des Zieles erforderlich ist.

49 Es liegen keine Anhaltspunkte dafür vor, dass die portugiesischen Vorschriften zu einer Diskriminierung der Dienstleistungserbringer aufgrund ihrer Staatsangehörigkeit führen. Insoweit ist die erste der oben genannten Bedingungen erfüllt.

50 Fraglich ist jedoch, inwieweit die festgestellte Diskriminierung aus Gründen des Allgemeinwohls gerechtfertigt ist. Die portugiesische Regierung macht zunächst geltend, die Gestaltung der Gebühren diene einer gerechten, der Verursachung entsprechenden Verteilung der Kosten. Gegen eine Staffelung der Kosten entsprechend ihrer Verursachung wird man grundsätzlich nichts einwenden können, da die Kostenverteilung nach einem objektiven Kriterium erfolgt. Es ist dabei jedoch die oben angeführte Rechtsprechung zu beachten, nach der der Grundsatz des freien Dienstleistungsverkehrs verlangt, dass grenzüberschreitende Dienstleistungen durch die Gebührenregelungen nicht stärker belastet werden als vergleichbare inländische Dienstleistungen.

51 In diesem Zusammenhang ist hervorzuheben, dass die portugiesische Regierung nicht dargelegt hat, inwiefern tatsächlich ein höherer Aufwand an Leistungen der hier in Rede stehenden Art bei innergemeinschaftlichen Flügen anfällt als bei Inlandsflügen. Sie hat auch keine konkreten Zahlen vorgelegt, aus denen sich ergibt, welche Kosten bei der Festsetzung der Gebühren für die verschiedenen Arten von Flügen zugrunde gelegt worden sind, und inwieweit die erhobenen Gebühren diese Kosten decken. Insofern bestehen schon in tatsächlicher Hinsicht erhebliche Zweifel am Vortrag Portugals.

52 Die Ausführungen der portugiesischen Regierung zur Begründung höherer Abfertigungsgebühren überzeugen nicht. Angesichts der innerhalb der Gemeinschaft geltenden Regeln über den freien Waren- und Personenverkehr sowie den Regelungen über Personenkontrollen im Schengener Abkommen, dem auch Portugal beigetreten ist, ist bei der Abfertigung zu innergemeinschaftlichen Flügen kein höherer Aufwand zu erwarten als bei Inlandsflügen. Die portugiesische Regierung hat nicht dargelegt, weshalb die Erhebung von dreimal so hohen Abfertigungsgebühren im innergemeinschaftlichen Verkehr für die Deckung des Aufwands erforderlich sein soll. Würde die Höhe der Abfertigungsgebühren tatsächlich im Verhältnis zum jeweils erforderlichen Aufwand stehen, müssten die Sätze für innergemeinschaftliche Flüge jedenfalls niedriger sein als für internationale Flüge, bei denen Pass- und Zollkontrollen in vollem Umfang durchgeführt werden müssen. Dies ist jedoch, anders als bei den Sicherheitsgebühren, nicht der Fall. In Bezug auf die Abfertigungsgebühr werden die innergemeinschaftlichen und die internationalen Flüge gleich behandelt.

53 Es ist auch nicht ersichtlich, weshalb die Sicherheitskontrollen je nach Flugziel unterschiedlich aufwendig sein sollen. Die Sicherheitsrisiken und die Vorkehrungen zu ihrer Vermeidung sind bei einem Inlandsflug genauso groß wie bei einem innergemeinschaftlichen Flug. Dementsprechend sind Personen- und Gepäckkontrollen grundsätzlich in gleichem Umfang erforderlich. Folglich ist auch dieser Rechtfertigungsgrund zurückzuweisen.

b) Regionalförderung

54 Die portugiesische Regierung trägt des Weiteren vor, die geringeren Gebühren für regionale Flüge bezweckten die Förderung der Inselregionen Azoren und Madeira. Zu diesem Argument der Regionalförderung ist zunächst anzumerken, dass die autonome Region der Azoren gemäß Artikel 1 Absatz 4 der Verordnung Nr. 2408/92 von der Anwendung dieser Verordnung zeitweise ausgenommen wurde. Diese Ausnahme galt bis einschließlich 30. Juni 1998. Als feststand, dass die mit dem 1. Juli 1998 notwendig werdenden Änderungen der portugiesischen Gesetzgebung nicht ausgearbeitet worden waren, verfasste die Kommission am 30. Juni 1998 die mit Gründen versehene Stellungnahme. Im neunten Erwägungsgrund der Verordnung Nr. 2408/92 wird die Ausnahme mit dem unzureichenden Entwicklungsstand des Luftverkehrssystems auf den Azoren gerechtfertigt. Insofern liegt in dieser Regelung bereits eine Maßnahme der regionalen Förderung.

55 Seit dem 1. Juli 1998 ist die Verordnung Nr. 2408/92 auf das gesamte portugiesische Staatsgebiet ohne Einschränkung anwendbar. Es ist daher zu untersuchen, inwieweit die von Portugal vorgetragenen Erwägungen zur Regionalförderung über diese Legalausnahme hinaus die unterschiedliche Gebührengestaltung rechtfertigen können.

56 Die Verordnung Nr. 2408/92 trifft auch noch in Artikel 4 Absatz 1 eine Regelung über die Möglichkeit der Förderung bestimmter Gebiete. Nach Buchstabe a kann ein Mitgliedstaat ... im Linienflugverkehr zu einem Flughafen, der ein Rand- oder ein Entwicklungsgebiet seines Hoheitsgebiets bedient, oder auf einer wenig frequentierten Strecke zu einem Regionalflughafen seines Hoheitsgebiets.. gemeinwirtschaftliche Verpflichtungen auferlegen. Für diese Verpflichtungen kann nach Artikel 4 Absatz 1 Buchstaben f und h ein Ausgleich geleistet werden. Portugal hat auch von dieser Regelung Gebrauch gemacht, sowohl was den Flugverkehr nach den Azoren als auch nach Madeira betrifft.

57 Eine weitere Form der Regionalförderung sieht die Verordnung Nr. 2408/92 nicht vor. Angesichts der Tatsache, dass der Text dieses Rechtsakts selbst Maßnahmen der Regionalförderung vorsieht, kann nicht davon ausgegangen werden, dass die Regionalförderung darüber hinaus noch als Rechtfertigungsgrund für Beschränkungen der Dienstleistungsfreiheit anerkannt werden sollte. Die dargestellten Möglichkeiten gemeinschaftsrechtlich zulässiger Formen der Regionalförderung sind als eine insoweit abschließende Regelung zu verstehen, die die Anerkennung weiterer Ausnahmen vom Grundsatz des freien Dienstleistungsverkehrs ausschließt.

58 Der Vortrag der portugiesischen Regierung, die Gebührengestaltung sei aus Gründen der Regionalförderung gerechtfertigt, ist auch noch mit folgender Überlegung zurückzuweisen. Die festgestellte Begünstigung inländischer Flüge bei der Erhebung von Abfertigungs- und Sicherheitsgebühren findet nicht nur auf die Flüge von und nach den Azoren und Madeira Anwendung, sondern auf alle Inlandsflüge. Die Begünstigung der Flüge zwischen den drei Flughäfen Porto, Lissabon und Faro kann aber nicht der Regionalförderung der Azoren und Madeiras dienen.

59 Auch dieser Rechtfertigungsgrund für die unterschiedlichen Gebühren ist daher zurückzuweisen.

c) Proportionalität des Anteils an den Gesamtkosten

60 Schließlich macht die portugiesische Regierung geltend, die niedrigeren Gebühren für Inlandsflüge stünden im Verhältnis zu den kürzeren Strecken und niedrigeren Preisen dieser Verbindungen.

61 Dieser Rechtfertigungsgrund ist ebenfalls zurückzuweisen. Zwar ist der Anteil der Gebühren am Gesamtpreis des Flugtickets bei billigeren Flügen höher als bei teureren Flügen. Insofern könnten wirtschaftliche Erwägungen zu einer nach dem Preis des Fluges gestaffelten Gebührenregelung führen. Jedoch stellen nach der Rechtsprechung wirtschaftliche Ziele grundsätzlich keine Gründe der öffentlichen Ordnung im Sinne des Artikels 56 EG-Vertrag (nach Änderung jetzt Artikel 46 EG) dar, die eine unterschiedliche Behandlung von inländischen und grenzüberschreitenden Dienstleistungen rechtfertigen könnten.

62 Außerdem ist hervorzuheben, dass die Dienstleistungen, für die diese Gebühren bezahlt werden, unabhängig von der Länge des Fluges und der Höhe des Preises des Fluges anfallen. Auch aus diesem Grund bilden die Länge und der Preis des Fluges keinen zwingenden Grund des Allgemeininteresses, der eine Differenzierung bei der Höhe der Abfertigungs- oder Sicherheitsgebühren rechtfertigen kann.

63 Überdies bestehen in tatsächlicher Hinsicht Zweifel daran, dass der von der portugiesischen Regierung vorgetragene enge Zusammenhang zwischen der Distanz der Flüge und dem Flugpreis existiert. Zum einen sind die Flüge im portugiesischen Inland nicht immer streckenmäßig kürzer als innergemeinschaftliche Flüge. Ein Flug von Lissabon nach Madrid dürfte kürzer sein als von Lissabon nach den Azoren oder Madeira. Dennoch sind die Abfertigungsund Sicherheitsgebühren für den kürzeren Flug höher als für den weiteren Flug. Dies ist ein Indiz dafür, dass die Gebühren gerade nicht an die Länge der Flugstrecke anknüpfen. Zum anderen ist darauf hinzuweisen, dass selbst dann, wenn innerportugiesische Flüge in der Regel kürzer wären als Flüge in andere Mitgliedstaaten, dies nicht zwangsläufig bedeutet, dass auch die Preise für die Inlandsflüge niedriger sind als für innergemeinschaftliche Flüge. Neben der Entfernung können etwa der Zeitpunkt des Fluges und die Nachfrage nach der angebotenen Flugdienstleistung weitere preisbildende Faktoren sein.

64 Das Ziel, die Flugpreise nicht unverhältnismäßig zu verteuern, ließe sich schließlich auch ohne Beschränkung der Dienstleistungsfreiheit erreichen. So könnten im innergemeinschaftlichen Verkehr dieselben niedrigen Gebührensätze wie für Inlandsflüge zur Anwendung kommen. Damit wäre die Erbringung grenzüberschreitender Dienstleistungen nicht in stärkerem Maße beeinträchtigt als die Erbringung von inländischen Dienstleistungen. Zugleich blieben die Gebühren für Inlandsflüge auf demselben Niveau.

65 Die unterschiedliche Belastung von Inlandsflügen und innergemeinschaftlichen Flügen kann folglich auch nicht mit der Proportionalität des Anteils der Gebühren an den Gesamtkosten gerechtfertigt werden.

66 Zusammenfassend ist somit festzustellen, dass die von der portugiesischen Regierung vorgetragenen Gründe nicht geeignet sind, die Beschränkung des freien Dienstleistungsverkehrs durch die Gestaltung der Abfertigungs- und Sicherheitsgebühren zu rechtfertigen. Auf die weitere Frage, ob die Beschränkung verhältnismäßig ist, kommt es daher nicht mehr an. Die Regelungen über die Abfertigungs- und Sicherheitsgebühren verstoßen somit gegen den freien Dienstleistungsverkehr im Sinne des Artikels 59 EG-Vertrag (nach Änderung jetzt Artikel 49 EG) in Verbindung mit Artikel 3 der Verordnung Nr. 2408/92.

VII — Kosten

67 Nach Artikel 69 § 2 der Verfahrensordnung hat die unterliegende Partei die Kosten zu tragen, soweit ein entsprechender Antrag gestellt wird. Da die Portugiesische Republik mit ihrem Vorbringen unterlegen ist und die Kommission beantragt hat, ihr die Kosten aufzuerlegen, ist die Portugiesische Republik zur Tragung der Kosten zu verurteilen.

VIII — Ergebnis

68 Aus den vorstehenden Gründen wird vorgeschlagen, wie folgt zu entscheiden:

1. Die Portugiesische Republik hat dadurch gegen ihre Verpflichtungen aus Artikel 59 EG-Vertrag (nach Änderung jetzt Artikel 49 EG) in Verbindung mit Artikel 3 Absatz 1 der Verordnung (EWG) Nr. 2408/92 verstoßen, dass sie

die Bestimmung des Artikels 10 des Decreto Regulamentar Nr. 38/91 vom 29. Juli 1991 beibehalten hat, der für Flüge von Portugal in andere Mitgliedstaaten höhere Gebühren vorsieht als für Inlandsflüge, und

die Vorschrift des Decreto-Lei Nr. 102/91 vom 8. März 1991 beibehalten hat, die durch nachfolgende Erlasse ausgeführt wurde und die für Flüge aus Portugal in andere Mitgliedstaaten höhere Gebühren vorsieht als für bestimmte Inlandsflüge.

2. Die Portugiesischen Republik trägt die Kosten des Verfahrens.