Europäischer Gerichtshof Schlussanträge des Generalanwalts vom 21.03.2002 – C-284/00

Schlussanträge des Generalanwalts

Philippe Léger

vom 21. März 2002

1 Die Untersuchungs- und Kontrollmaßnahmen, denen frisches Schweine- und frisches Rindfleisch zu unterwerfen sind, sowie die Bedingungen für die Finanzierungen dieser Maßnahmen sind auf Gemeinschaftsebene harmonisiert worden. Im Rahmen der Harmonisierung dieser Finanzierungsbedingungen wurde vorgesehen, dass für die Untersuchungs- und Kontrollmaßnahmen eine Pauschalgebühr zu zahlen ist. Das Bundesverwaltungsgericht (Deutschland) ersucht Sie um Klärung der Frage, ob in der Rechtssache C-284/000 die Kosten für die in den Jahren 1992 bis 1994 erfolgte Untersuchung von Schweinefleisch auf Trichinen und in der Rechtssache C-288/00 die Kosten für im Jahr 1991 erfolgte biologische Untersuchungen von der Pauschalgebühr erfasst wurden oder ob für sie zusätzlich zu dieser Gebühr spezifische Gebühren erhoben werden konnten.

I — Rechtlicher Rahmen

A — Das Gemeinschaftsrecht

2 Das einschlägige Gemeinschaftsrecht besteht aus den Vorschriften über die Untersuchung von frischem Fleisch und den Vorschriften über die Finanzierung dieser Untersuchungen.

1. Die im Bereich der Untersuchung von frischem Fleisch geltenden Vorschriften

a) Die Richtlinie 64/433/EWG

3 Die Vorschriften über die Untersuchung von frischem Fleisch für die Zeit von 1991 bis zum 31. Dezember 1992 stehen in der Richtlinie 64/433/EWG des Rates, geändert insbesondere durch die Richtlinie 83/907EWG des Rates und zuletzt durch die Richtlinie 89/662/EWG des Rates (im Folgenden: Richtlinie 64/433).

4 Die Richtlinie 64/433 soll die im innergemeinschaftlichen Handel mit Fleisch, insbesondere Rind- und Schweinefleisch, einzuhaltenden hygienischen Bedingungen vereinheitlichen. Sie dient somit der Beseitigung der Unterschiede, die in diesem Bereich zwischen den in den Mitgliedstaaten geltenden Vorschriften bestanden und diesen Handel behindern konnten.

5 Nach der genannten Richtlinie müssen die Mitgliedstaaten, die frisches Fleisch versenden, dafür Sorge tragen, dass dieses Fleisch bestimmte Bedingungen erfüllt, die gewährleisten sollen, dass es zum Genuss für Menschen tauglich ist.

6 So müssen nach Artikel 3 Absatz 1 Abschnitt A Buchstabe d der Richtlinie 64/433 Tierkörper und Tierkörperteile einer Fleischuntersuchung durch einen amtlichen Tierarzt unterzogen worden sein, in deren Rahmen gegebenenfalls Laboruntersuchungen durchgeführt werden können. Der Inhalt der Fleischuntersuchung wird in Anlage I Kapitel VII der Richtlinie 64/433 genau beschrieben.

7 Nach Artikel 4 Absatz 1 Buchstabe a der Richtlinie 64/433 muss frisches Fleisch — ausgenommen solches, das einer Kältebehandlung unter den Bedingungen der Richtlinie 77/96/EWG des Rates unterzogen wurde —, einer Trichinenuntersuchung unterzogen worden sein, und gemäß Artikel 5 der Richtlinie 64/433 darf Fleisch, bei dem Trichinen festgestellt worden sind, nicht in einen anderen Mitgliedstaat versandt werden.

8 Um den Verbrauchern einheitliche Bedingungen für den Gesundheitsschutz zu garantieren und den freien Warenverkehr bei Erzeugnissen zu gewährleisten, die der gemeinsamen Marktorganisation unterliegen, hat die Richtlinie 88/409/EWG des Rates die Anforderungen der Richtlinie 64/433 auf frisches Fleisch ausgedehnt, das in den Mitgliedstaaten erzeugt und zur Vermarktung auf dem Inlandsmarkt bestimmt ist.

b) Die Richtlinie 64/433 in der Fassung der Richtlinie 91/497/EWG

9 Die Richtlinie 91/497/EWG des Rates soll die Anforderungen der Richtlinie 64/433/EWG auf die gesamte Fleischproduktion ausdehnen, um der Abschaffung der veterinärrechtlichen Kontrollen an den Binnengrenzen zwischen den Mitgliedstaaten durch die Richtlinie 89/662 Rechnung zu tragen.

10 Die Richtlinie 64/433 in der Fassung der Richtlinie 91/497, deren Bestimmungen seit dem 1. Januar 1993 gelten, übernimmt im Wesentlichen die Bestimmungen der Richtlinie 64/433 über die Fleischuntersuchung und den Inhalt dieser Untersuchung.

11 Ebenso wie die Richtlinie 64/433 bestimmt die Richtlinie 64/433 in der geänderten Fassung, dass frisches Schweinefleisch, bei dem keine Untersuchung auf Trichinen gemäß Anhang I der Richtlinie 77/96 vorgenommen wurde, einer Kältebehandlung gemäß Anhang IV der vorgenannten Richtlinie zu unterziehen ist.

12 In Artikel 5 Absatz 1 Buchstabe a bestimmt die Richtlinie 64/433 in der geänderten Fassung ferner, dass Fleisch von Tieren, die von Trichinosen befallen waren, für genussuntauglich erklärt wird.

2. Die im Bereich der Finanzierung der Untersuchungen geltenden Vorschriften

a) Die Richtlinie 85/73/EWG und die Entscheidung 88/408/EWG

13 Die Harmonisierung der Untersuchungsgebühren auf Gemeinschaftsebene erfolgte in zwei Schritten, zunächst durch die Richtlinie 85/73/EG des Rates, danach durch die Entscheidung 88/408/EWG des Rates.

14 Die Richtlinie 85/73 soll die Wettbewerbseinschränkungen verhindern, die sich aus der unterschiedlichen Finanzierung der gesundheitsbehördlichen Untersuchungen in den Mitgliedstaaten ergeben. Sie sieht vor, dass die Mitgliedstaaten bei der Schlachtung der Tiere eine Gebühr für diese Untersuchungen erheben und dass jede direkte oder indirekte Erstattung der Gebühren untersagt wird. Sie bestimmt ferner, dass der Rat die jeweilige pauschale Höhe der Gebühren sowie die Einzelheiten und Grundsätze der Durchführung der Richtlinie und die Ausnahmen festlegt. Die Mitgliedstaaten können einen höheren Betrag erheben als die vom Rat festgelegten Pauschalbeträge, sofern die erhobene Gesamtgebühr je Mitgliedstaat die tatsächlichen Untersuchungskosten nicht überschreitet.

15 Die gemäß der Richtlinie 85/73 erlassene Entscheidung 88/408 legt in Artikel 2 Absatz 1 für die jeweilige Tierart die Pauschalbeträge der Gebühr fest, die für die in der Richtlinie 64/433 vorgesehenen Untersuchungen zu erheben ist.

16 Nach Artikel 2 Absatz 2 der Entscheidung 88/408 können die Mitgliedstaaten die Pauschalbeträge auf den Stand der tatsächlichen Untersuchungskosten senken bzw. anheben, wenn ihre Lohnkosten oder bestimmte andere Elemente von dem Gemeinschaftsdurchschnitt, der für die Berechnung dieser Beträge festgelegt wurde, abweichen. Nach dem Anhang kann diese Anpassung generell oder für einen bestimmten Betrieb erfolgen.

17 Nach Artikel 5 Absatz 1 der Entscheidung 88/408 tritt der Betrag nach Artikel 2 an die Stelle jeder anderen Abgabe oder Gebühr, die für die in der Richtlinie 64/433 vorgesehenen Untersuchungen und Hygienekontrollen von frischem Fleisch erhoben wird.

18 Gemäß der Richtlinie 88/409 finden die in Artikel 2 der Entscheidung 88/408 vorgesehenen Gebühren auch auf die Untersuchung von frischem Fleisch Anwendung, das in den Mitgliedstaaten für ihren Inlandsmarkt erzeugt wird.

b) Die Richtlinie 85/73 in der Fassung der Richtlinie 93/118/EG

19 Die Richtlinie 93/118/EG des Rates soll insbesondere die Richtlinie 85/73 unter Berücksichtigung der neuen Kontrollvorschriften ändern. In ihrem Artikel 2 wird die Entscheidung 88/408 mit Wirkung vom 1. Januar 1994 aufgehoben.

20 Ebenso wie die Richtlinie 85/73 und die Entscheidung 88/408 sieht die Entscheidung 85/73 in der Fassung der Richtlinie 93/118 vor, dass die Mitgliedstaaten eine pauschale Gemeinschaftsgebühr für sämtliche harmonisierten Kontrollmaßnahmen erheben und dass die direkte oder indirekte Erstattung dieser Gebühr untersagt ist. Die Mitgliedstaaten können unter den gleichen Bedingungen wie in der Entscheidung 88/408 von den Pauschalbeträgen nach unten abweichen.

21 Die Befugnis der Mitgliedstaaten, im Rahmen der tatsächlichen Untersuchungskosten einen höheren Betrag als die Gemeinschaftsgebühren zu erheben, setzt jedoch nicht mehr voraus, dass ihre Lohnkosten oder bestimmte festgelegte Elemente vom Gemeinschaftsdurchschnitt abweichen. In ihrem Anhang bestimmt die Richtlinie 85/73 in der geänderten Fassung, dass die Mitgliedstaaten zur Deckung höherer Kosten die vorgesehenen Pauschalbeträge für bestimmte Betriebe anheben oder eine spezifische Gebühr erheben können, die die tatsächlichen Kosten deckt.

22 Wie die Entscheidung 88/408 bestimmt die Richtlinie 85/73 in der geänderten Fassung, dass die Gemeinschaftsgebühren an die Stelle jeder anderen Abgabe oder Gebühr treten, die für die harmonisierten Maßnahmen zur Untersuchung von frischem Fleisch erhoben wird.

B — Das deutsche Recht

1. Bundesrecht

23 Das Fleischhygienegesetz (FlHG) in der 1991 und 1992 geltenden Fassung bestimmt in § 24, dass Amtshandlungen, für die eine Gebühr erhoben wird, durch Landesrecht bestimmt werden, und dass diese Gebühr nach Maßgabe der Richtlinie 85/73 zu bemessen ist. Seit dem 1. Januar 1993 wird die Verweisung auf die Richtlinie 85/73 ergänzt durch die Worte und der auf Grund dieser Richtlinie erlassenen Rechtsakte der Organe der Europäischen Gemeinschaft.

2. Landesrecht und Kreisrecht

24 Das nordrheinwestfälische Gesetz über die Kosten der Fleisch- und Geflügelfleischhygiene (Fleisch- und Geflügelfleischhygienekostengesetz) vom 16. Dezember 1998, das hinsichtlich der Satzungen für Amtshandlungen nach dem Fleischhygienegesetz rückwirkend zum 1. Januar 1991 in Kraft getreten ist, ermächtigt u. a. die Kreise, die Erhebung von Gebühren insbesondere aufgrund von § 24 FlHG zu regeln.

25 Die Verordnung zur Ausführung des nordrheinwestfälischen Fleisch- und Geflügelfleischhygienekostengesetzes vom 6. Mai 1999 in der Fassung der Verordnung vom 27. September 1999 ist hinsichtlich der in den Ausgangsverfahren einschlägigen Bestimmungen ebenfalls rückwirkend zum 1. Januar 1991 in Kraft getreten. Sie bestimmt die kostenpflichtigen Tatbestände, für die die Richtlinie 85/73 in der jeweils geltenden Fassung eine Gemeinschaftsgebühr vorsieht, und die kostenpflichtigen Tatbestände, für die sie angeblich keine Gemeinschaftsgebühr vorsieht. Zu Letzteren zählen die Trichinenuntersuchung und bakteriologische Fleischuntersuchungen.

26 Auf der Grundlage der beiden vorstehend genannten Texte erließ der in der Rechtssache C-284/00 zuständige Kreis Wesel die Satzung vom 16. August 1999 über die Erhebung von Gebühren und Auslagen für Amtshandlungen nach dem Fleischhygienegesetz. Dieser Text ist rückwirkend zum 1. Januar 1991 in Kraft getreten und legt neben der Pauschalgebühr für Fleischuntersuchungen den Betrag der spezifischen Gebühr für die Untersuchung von Schweinefleisch auf Trichinen für die Jahre 1992 bis 1994 fest.

27 Auf derselben Grundlage erließ der in der Rechtssache C-288/00 zuständige Kreis Neuss die Satzung über die Erhebung von Gebühren für Amtshandlungen nach dem Fleischhygienerecht vom 10. Juni 1999, die ebenfalls rückwirkend zum 1. Januar 1991 in Kraft getreten ist. Diese Satzung legt für 1991 neben der Pauschalgebühr für Fleischuntersuchungen eine spezifische Gebühr für bakteriologische Untersuchungen in Höhe von 45 DM je Tier fest.

II — Sachverhalt und Verfahren

A — In der Rechtssache C-284/00

28 Die Stratmann GmbH und Co. KG (im Folgenden: Stratmann) ist ein Unternehmen, das einen Schlachtbetrieb unterhält. Im Zeitraum 1992 bis 1994 erließ die Landrätin des Kreises Wesel (im Folgenden: Landrätin) gegenüber Stratmann mehrere Gebührenbescheide für bei Rindern, Schafen, Ziegen und Schweinen durchgeführte amtliche Schlachttier- und Fleischuntersuchungen sowie für die Untersuchung von Schweinefleisch auf Trichinen.

29 Stratmann erhob Klage gegen diese verschiedenen Gebührenbescheide. Nachdem sie zunächst vor dem Verwaltungsgericht Düsseldorf (Deutschland) in vollem Umfang und dann vor dem Oberverwaltungsgericht für das Land Nordrhein-Westfalen (Deutschland) teilweise obsiegt hatte, legte sie beim Bundesverwaltungsgericht Revision ein. Die Revision betraf nur noch die Frage, ob die Landrätin berechtigt war, eine spezifische Gebühr für die Untersuchung von Schweinefleisch auf Trichinen zu erheben.

30 Da das Bundesverwaltungsgericht der Auffassung ist, dass sich der anwendbaren Gemeinschaftsregelung nicht eindeutig entnehmen lasse, ob die gegebenenfalls erhöhte Pauschalgebühr auch den Untersuchungsaufwand abdecke, der durch die Untersuchung auf Trichinen ausgelöst werde, hat es das Verfahren ausgesetzt und dem Gerichtshof folgende Frage zur Vorabentscheidung vorgelegt:

Erfasst die für die Untersuchung frischen Fleisches für den Inlandsmarkt gemäß der nach der Richtlinie des Rates 88/409/EWG vom 15. Juni 1988 anzuwendenden Richtlinie 64/433/EWG des Rates vom 26. Juni 1964

a) in der Fassung der Richtlinie 89/662/EWG vom 11. Dezember 1989

b) in der Fassung der Richtlinie 91/497/EWG vom 29. Juli 1991

geltende Pauschalgebühr nach

a) der Richtlinie 85/73/EWG des Rates vom 29. Januar 1985 in Verbindung mit der Entscheidung 88/408/EWG des Rates von 15. Juni 1988

b) der Richtlinie 85/73/EWG des Rates in der Fassung der Richtlinie 93/118/EG des Rates vom 22. Dezember 1993

auch die Kosten der Durchführung von Untersuchungen von frischem Schweinefleisch auf Trichinen?

B — In der Rechtssache C-288/00

31 Die Fleisch Versorgung Neuss GmbH und Co. KG (im Folgenden: Fleischversorgung Neuss) schlachtete im Januar 1991 im Schlachthof des Kreises Neuss Jungrinder. Mit Bescheid vom 1. Februar 1991 zog der Landrat des Kreises Neuss (im Folgenden: Landrat) die Fleischversorgung Neuss zusätzlich zu den Gebühren für die Schlachttier- und Fleischuntersuchungen zu spezifischen Gebühren in Höhe von insgesamt 1350 DM für dreißig bakteriologische Untersuchungen heran.

32 Nachdem das Berufungsgericht die Klage der Fleischversorgung Neuss gegen den Gebührenbescheid bezüglich der spezifischen Gebühren abgewiesen hatte, legte die Klägerin Revision beim Bundesverwaltungsgericht ein.

33 Das Bundesverwaltungsgericht hat im Hinblick auf die Frage, ob der Landrat berechtigt war, für bakteriologische Untersuchungen spezifische Gebühren zu erheben, das Verfahren ausgesetzt und dem Gerichtshof folgende Frage zur Vorabentscheidung vorgelegt:

Erfasst die für die Untersuchung frischen Fleisches für den Inlandsmarkt gemäß der nach der Richtlinie des Rates 88/409/EWG vom 15. Juni 1988 anzuwendenden Richtlinie 64/433/EWG des Rates vom 26. Juni 1964 in der Fassung der Richtlinie 89/662/EWG vom 11. Dezember 1989 geltende Pauschalgebühr nach Richtlinie 85/73/EWG des Rates vom 29. Januar 1985 in Verbindung mit der Entscheidung 88/408/EWG des Rates vom 15. Juni 1988 auch die Kosten einer im Einzelfall erforderlichen bakteriologischen Untersuchung?

III — Beantwortung der Vorlagefragen

34 In der Rechtssache C-284/00 möchte das vorliegende Gericht wissen, ob die Kosten für die Trichinenuntersuchung von der Pauschalgebühr erfasst werden, die aufgrund der kombinierten Anwendung folgender Vorschriften geschuldet wird:

Richtlinie 85/73 und Entscheidung 88/408, später Richtlinie 85/73 in der geänderten Fassung;

Richtlinie 64/433, später Richtlinie 64/433 in der geänderten Fassung.

In der Rechtssache C-288/00 möchte das vorlegende Gericht wissen, ob die Kosten für bakteriologische Untersuchungen von der Pauschalgebühr erfasst werden, die aufgrund der kombinierten Anwendung folgender Vorschriften geschuldet wird:

Richtlinie 85/73 und Entscheidung 88/408;

Richtlinie 64/433.

35 Mit diesen Fragen begehrt das vorlegende Gericht Aufschluss darüber, ob die Kosten für die Untersuchung von frischem Schweinefleisch auf Trichinen und für die bakteriologischen Untersuchungen von der pauschalen Gemeinschaftsgebühr erfasst werden, obwohl diese Maßnahmen nicht systematisch durchgeführt werden.

36 Um diese Fragen im Einklang mit den Auslegungsmethoden des Gerichtshofes zu beantworten, schlage ich Ihnen vor, der Reihe nach den Wortlaut, die Systematik und die Ziele der gemeinschaftsrechtlichen Vorschriften zu prüfen.

A — Der Wortlaut der einschlägigen Ge-meinscbaftsvorschriften

1. Die Vorschriften über die Untersu-chungs- und Kontrollmaßnahmen

37 Die bakteriologischen Untersuchungen in der Richtlinie 64/433 und die Trichinenuntersuchung in der Richtlinie 64/433, später in der Richtlinie 64/433 in der geänderten Fassung, sind nicht vorgesehen, um systematisch durchgeführt zu werden. Gleichwohl sind Erstere zwingend, sobald ein Zweifel an der gesundheitlichen Qualität des Fleisches besteht, der nicht durch andere Untersuchungsmethoden ausgeräumt werden kann, und ist Letztere zwingend, wenn das betreffende Fleisch keiner Kältebehandlung unterzogen wurde.

38 So geht bezüglich der bakteriologischen Untersuchungen aus Artikel 3 Absatz 1 Abschnitt A Buchstabe d der Richtlinie 64/433 hervor, dass die Besichtigung des geschlachteten Tieres, die im Rahmen der Fleischuntersuchung vorzunehmen ist, gegebenenfalls aufgrund geeigneter Laboruntersuchungen erfolgen kann, mit denen sichergestellt werden soll, dass kurz vor der Schlachtung entstandene Verletzungen, Missbildungen und örtlich begrenzte Veränderungen, die möglicherweise festgestellt wurden, die Genusstauglichkeit des Tierkörpers einschließlich der dazugehörigen Nebenprodukte der Schlachtung nicht beeinträchtigen. Diese Möglichkeit, Laboruntersuchungen durchzuführen, wird in Anhang I der Richtlinie in Kapitel VII Nummer 39 über die Fleischuntersuchungen wieder aufgenommen.

39 Zwar werden die bakteriologischen Untersuchungen in den vorstehend genannten Vorschriften nicht ausdrücklich erwähnt. Doch scheint mir außer Zweifel zu stehen, dass derartige Untersuchungen unter die geeigneten Laboruntersuchungen fallen, mit denen sichergestellt werden soll, dass das untersuchte Fleisch nicht genussuntauglich oder gefährlich für die menschliche Gesundheit ist. Der vom Landrat angeführte Umstand, dass die bakteriologischen Untersuchungen kostspielig seien und mehrere Tage in Anspruch nähmen, ist meines Erachtens kein ausreichender Grund, um sie von den Laboruntersuchungen im Sinne dieser Vorschriften auszuschließen.

40 Was die Trichinenuntersuchung angeht, so ließ die Richtlinie 64/433 in ihrer ursprünglichen Fassung von 1964 die Maßnahmen der Mitgliedstaaten, die die Untersuchung von frischem Schweinefleisch auf Trichinen betreffen, unberührt. Wie ich jedoch ausgeführt habe, sehen die Richtlinien 64/433 und 64/433 in der geänderten Fassung vor, dass diese Untersuchung für sämtliches frische Schweinefleisch, das keiner Kältebehandlung unter den Bedingungen der Richtlinie 77/96 unterzogen wurde, zwingend ist und dass von Trichinen befallenes Fleisch nicht in einen anderen Mitgliedstaat versandt werden darf oder für genussuntauglich zu erklären ist.

41 Angesichts dieser Bestimmungen meine ich, dass der Gemeinschaftsgesetzgeber die Untersuchung von frischem Fleisch auf Trichinen offensichtlich in die harmonisierten Untersuchungsmaßnahmen einbeziehen wollte.

42 Da somit die bakteriologischen Untersuchungen und die Trichinenuntersuchung in den Gemeinschaftsvorschriften über die Untersuchung von frischem Fleisch vorgesehen sind, werden, wie wir sehen werden, ihre Kosten nach dem Wortlaut der Vorschriften über die Finanzierung dieser Untersuchungen von der Pauschalgebühr erfasst.

2. Die Vorschriften über die Finanzierung der Untersuchungs- und Kontrollmaßnahmen

43 Die Vorschriften über die Finanzierung der Untersuchungs- und Kontrollmaßnahmen sehen nicht vor, dass die Gemeinschaftsgebühr nur die Kosten für systematisch durchzuführende Maßnahmen erfasst. Vielmehr verweisen diese Vorschriften ausdrücklich und unterschiedslos auf sämtliche harmonisierten Maßnahmen.

44 So bestimmt Artikel 1 Absatz 1 erster Gedankenstrich der Richtlinie 85/73: Die Mitgliedstaaten tragen dafür Sorge, dass ... bei der Schlachtung von [Rindern und Schweinen] eine Gebühr erhoben wird, um die Kosten zu decken, die durch die Schlachttier- und Fleischuntersuchungen und Hygienekontrollen entstehen.

In Artikel 1 der Entscheidung 88/408 heißt es: In dieser Entscheidung werden die Beträge der Gebühren, die von den Mitgliedstaaten für die in [der Richtlinie] 64/433/EWG ... vorgesehenen Untersuchungen und Hygienekontrollen von frischem Fleisch zu erheben sind, ... festgelegt.

45 Ebenso bestimmt Artikel 1 Absatz 1 erster Gedankenstrich der Richtlinie 85/73 in der geänderten Fassung, dass die Mitgliedstaaten dafür Sorge [tragen], ... dass für die Kosten, die durch die veterinärund hygienerechtlichen Kontrollen bei Fleisch im Sinne der [Richtlinie] 64/433/EWG ... entstehen, ... eine Gemeinschaftsgebühr erhoben wird. Nach Kapitel I des Anhangs der Richtlinie 85/73 in der geänderten Fassung erheben die Mitgliedstaaten unbeschadet der Anwendung der Nummern 4 und 5 die Pauschalbeträge für Untersuchungskosten im Zusammenhang mit Schlachttätigkeiten.

46 Zudem ist — in Übereinstimmung mit der Rechtsprechung des Gerichtshofes, wonach die Auslegung einer gemeinschaftsrechtlichen Vorschrift einen Vergleich ihrer sprachlichen Fassungen erfordert —, festzustellen, dass die Fassungen der vorstehend angeführten Vorschriften in der Mehrzahl der anderen Amtssprachen Begriffe verwenden, die mit der französischen Fassung semantisch vollkommen im Einklang stehen.

47 Daraus lässt sich schließen, dass die von dem Landrat und der Landrätin vertretene enge Auslegung, wonach die pauschale Gemeinschaftsgebühr nur die Kosten für die systematisch durchzuführenden Kontrollmaßnahmen erfasst, im Wortlaut der geltenden Vorschriften keine Stütze findet.

48 In Ermangelung gegenteiliger Erfordernisse oder Beschränkungen meine ich, dass die Pauschalgebühr nach dem Willen des Gemeinschaftsgesetzgebers sämtliche in der Richtlinie 64/433, später in der Richtlinie 64/433 in der geänderten Fassung, vorgesehenen Kontrollen und somit auch die Kosten für die Untersuchung von frischem Fleisch auf Trichinen und für die bakteriologischen Untersuchungen erfasst. Diese Auffassung scheint mir durch die allgemeine Systematik der einschlägigen Vorschriften bestätigt zu werden.

B — Allgemeine Systematik der einschlägigen Gemeinschaftsvorschriften

49 Erstens bestätigt die allgemeine Systematik der Vorschriften über die Untersu-chungs- und Kontrollmaßnahmen meines Erachtens die Auffassung, dass die Trichinenuntersuchung und die bakteriologischen Untersuchungen von den übrigen Maßnahmen nicht getrennt werden können.

50 Wie wir gesehen haben, hat der Gemeinschaftsgesetzgeber ein harmonisiertes System gesundheitsbehördlicher Untersuchungen eingeführt, das auf einer umfassenden Kontrolle des frischen Fleisches im Versandmitgliedstaat beruht und an die Stelle des Systems des Bestimmungsmitgliedstaats tritt. In diesem Rahmen hat er dem amtlichen Tierarzt des Ursprungsmitgliedstaats die Gemeinschaftsaufgabe übertragen, dafür zu sorgen, dass das Fleisch genusstauglich ist, und somit den Schutz der öffentlichen Gesundheit zu gewährleisten.

51 Angesichts der Menge des zu untersuchenden Fleisches, der Unterschiedlichkeit seines hygienischen Zustands und der Kosten für die Kontrollmaßnahmen liegt auf der Hand, dass der Gemeinschaftsgesetzgeber kein abschließendes Verzeichnis der für sämtliches frische Fleisch durchzuführenden Untersuchungsmaßnahmen erstellen konnte. Die Fleischuntersuchung, so wie sie definiert ist, umfasst deshalb zum einen verschiedene Arten von Tätigkeiten, bei denen nur der Mindestinhalt beschrieben ist und die der amtliche Tierarzt vertiefen muss, soweit ihm dies notwendig erscheint, und zum anderen systematische Untersuchungen wie die Trichinenuntersuchung, von der unter bestimmten streng festgelegten Voraussetzungen abgesehen werden kann.

52 Alle diese Maßnahmen sind jedoch zu demselben Zweck vorgesehen, nämlich zum Schutz der öffentlichen Gesundheit; sie sind daher von der gleichen Bedeutung und unabhängig davon, ob sie systematisch durchzuführen sind oder nicht, als Bestandteil der harmonisierten Untersu-chungs- und Kontrollmaßnahmen anzusehen.

53 Zweitens ergibt sich meiner Ansicht nach aus der allgemeinen Systematik sowohl der Richtlinie 85/73 und der Entscheidung 88/408 als auch der Richtlinie 85/73 in der geänderten Fassung, dass die pauschale Gemeinschaftsgebühr zwangsläufig die bakteriologischen Untersuchungen und die Trichinenuntersuchung erfasst.

54 Die Harmonisierung der Bedingungen für die Finanzierung der Untersuchungsund Kontrollmaßnahmen beruht nämlich im Wesentlichen auf der Einführung einer Pauschalgebühr, deren Betrag je Tier festgesetzt wird. Wie ich erläutert habe, muss diese Gebühr unterschiedslos sämtliche dieser Maßnahmen erfassen. Der Gemeinschaftsgesetzgeber hat ferner vorgesehen, dass diese Gebühr im Rahmen der tatsächlichen Untersuchungskosten erhöht werden kann. Schließlich tritt diese Gebühr nach Artikel 5 Absatz 1 der Entscheidung 88/408 und Artikel 2 Absatz 4 der Richtlinie 85/73 in der geänderten Fassung an die Stelle jeder anderen Abgabe oder Gebühr, die von den staatlichen, regionalen oder kommunalen Behörden der Mitgliedstaaten für die Untersuchungen und Kontrollen von frischem Fleisch erhoben wird. Die einzigen Ausnahmen, die von diesem Verbot jeder anderen Abgabe oder Gebühr vorgesehen sind, betreffen — in der Entscheidung 88/408 — die Gebühren für die Registrierung der Schlachthöfe und — in der Entscheidung 85/73 in der geänderten Fassung — die Gebühren für die Registrierung der zugelassenen Betriebe und die Möglichkeit, eine Gebühr für die Tierseuchenbekämpfung zu erheben.

55 Aus der Gesamtheit dieser Vorschriften ergibt sich meines Erachtens, dass die Erhebung der in der Entscheidung 88/408 und der Richtlinie 85/73 in der geänderten Fassung vorgesehenen Pauschalgebühr jede Möglichkeit ausschließt, zusätzlich eine spezifische Gebühr für eine Kontroll- oder Untersuchungsmaßnahme im Sinne der Richtlinie 64/433 oder der Richtlinie 64/433 in der geänderten Fassung, wie die Trichinenuntersuchung oder bakteriologische Untersuchungen, zu erheben.

56 Aus dem Vorstehenden folgt ferner, dass ein Mitgliedstaat, der der Ansicht war, dass die Pauschalgebühr nicht sämtliche Kosten für alle harmonisierten Kontrollund Untersuchungsmaßnahmen decke, gemäß der Richtlinie 85/73 und der Entscheidung 88/408 nur die Möglichkeit hatte, den Betrag dieser Gebühr für eine bestimmte Gruppe von Betrieben oder einen bestimmten Betrieb anzuheben, und gemäß der Richtlinie 85/73 in der geänderten Fassung lediglich eine solche Anhebung vornehmen oder eine spezifische, die tatsächlichen Kosten deckende Gebühr erheben konnte. Dieselbe Beschränkung galt auch für die örtliche oder regionale Behörde, der ein Mitgliedstaat seine Befugnisse übertragen hatte, da diese Behörde nicht weiter reichende Befugnisse haben konnte als der Übertragende.

57 Was die Kosten für die Trichinenuntersuchung betrifft, so meine ich, dass meine Auffassung durch die Erklärung gestützt wird, die bei der Annahme der Entscheidung 88/408 in das Protokoll des Rates aufgenommen wurde. In dieser Erklärung werden die Kriterien angeführt, die zur Berechnung der Beträge der Pauschalgebühr gedient haben. So heißt es, dass bei Schweinen von einer durchschnittlichen Untersuchungszeit von zwei Minuten ausgegangen werde, zu der die erforderliche Zeit u. a. für die Trichinenuntersuchung hinzuaddiert werden könne. Diese Erklärung bestätigt, dass die Trichinenuntersuchung von der Pauschalgebühr erfasst wird.

58 Zwar führt dieses harmonisierte Finanzierungssystem dazu, dass ein Teil der Kosten für die Trichinenuntersuchung und die bakteriologischen Untersuchungen Eigentümern von Tieren auferlegt wird, die solche Kontrollmaßnahmen nicht erforderlich gemacht haben. Mir scheint jedoch, dass es das Prinzip einer pauschal festgesetzten Gebühr ist, Tiereigentümern eine Gebühr aufzuerlegen, die in bestimmten Fällen die tatsächlichen Kosten für die Untersuchungs- und Kontrollmaßnahmen, die ihr Tier erforderlich gemacht hat, übersteigt und in anderen Fällen niedriger ist.

59 Es genügt in diesem Zusammenhang, sich auf die Beschreibung der Fleischuntersuchung in Anhang I Kapitel VII der Richtlinie 64/433 und Anhang I Kapitel VIII der Richtlinie 64/433 in der geänderten Fassung zu beziehen. Wie oben gesehen, umfasst die Fleischuntersuchung eine Reihe von Prüfungen, die der Tierarzt nur bei Zweifeln vorzunehmen hat. Die Bedingungen für die Durchführung der Untersuchungs- und Kontrollmaßnahmen sind somit in der Praxis bei jedem Tier unterschiedlich. Anders als die Landrätin und der Landrat meine ich daher, dass der Umstand, dass es möglich ist, die Tiere, die einer Trichinenuntersuchung unterzogen wurden oder die bakteriologische Untersuchungen erforderlich gemacht haben, zu identifizieren, nicht bedeutet, dass es ungerecht ist, die Kosten solcher Maßnahmen ebenso wie eine durchschnittliche Zeit für die Untersuchung und andere im Zweifelsfall durchgeführte Maßnahmen beim Betrag der Pauschalgebühr zu berücksichtigen, und dass für diese besonderen Maßnahmen von dem Wortlaut und der Systematik der anwendbaren Vorschriften abgewichen wird.

60 Zum Abschluss dieser Prüfung des harmonisierten Finanzierungssystems erscheint es mir noch notwendig, zu erläutern, weshalb die spezifischen Gebühren, die für die Kosten der Trichinenuntersuchung und bakteriologischer Untersuchungen zusätzlich zur Pauschalgebühr erhoben werden, nicht als eine vom Gemeinschaftsrecht zugelassene Anhebung der Pauschalgebühr angesehen werden können.

61 Zum einen steht nämlich fest, dass im Rahmen der Anhebung nach der Richtlinie 85/73 und der Entscheidung 88/408 wie auch der Anhebung im Sinne von Kapitel I Abschnitt 4 Buchstabe a des Anhangs der Richtlinie 85/73 in der geänderten Fassung nur die Festsetzung einer generellen Gebühr erlaubt sein kann, die in Bezug auf einen bestimmten Betrieb oder eine bestimmte Gruppe von Betrieben berechnet und angewandt wird. Diese Anhebung kann daher nicht dazu führen, dass für besondere Untersuchungsmaßnahmen spezifische Gebühren wie die in den Ausgangsverfahren streitigen verlangt werden.

62 Zum anderen hat der Gerichtshof bezüglich der in Kapitel I Nummer 4 Buchstabe b des Anhangs der Richtlinie 85/73 in der geänderten Fassung vorgesehenen Möglichkeit, eine spezifische Gebühr [zu] erheben, die die tatsächlichen Kosten deckt, im Urteil vom 9. September 1999 in der Rechtssache C-374/97 entschieden, dass die Mitgliedstaaten davon zwar allgemein nach ihrem Ermessen Gebrauch machen können, jedoch nur unter der Voraussetzung, dass die Gebühr die tatsächlichen Kosten nicht überschreitet. Die Einhaltung dieser Voraussetzung verlangt meines Erachtens, dass sämtliche Kosten, die dem betreffenden Mitgliedstaat aufgrund der harmonisierten Untersuchungsund Kontrollmaßnahmen tatsächlich entstanden sind, berücksichtigt werden, und schließt somit die gleichzeitige Erhebung der pauschalen Gemeinschaftsgebühr und einer spezifischen Gebühr für eine besondere Maßnahme aus.

63 Ließe man das Gegenteil zu, so würden die Bestimmungen der Entscheidung 88/408 und der Richtlinie 85/73 in der geänderten Fassung, mit denen der Gemeinschaftsgesetzgeber eine sämtliche harmonisierten Untersuchungs- und Kontrollmaßnahmen erfassende Pauschalgebühr vorgesehen hat, gegenstandslos, da jeder Mitgliedstaat zusätzlich die spezifische(n) Gebühr(en) seiner Wahl für eine oder mehrere Kontrollmaßnahmen erheben könnte.

64 Somit bestätigt die allgemeine Systematik sowohl der Vorschriften über die Untersuchungs- und Kontrollmaßnahmen als auch der Vorschriften über die Finanzierung dieser Maßnahmen die Wortlautauslegung dieser Vorschriften, wonach die Kosten für die Trichinenuntersuchung und bakteriologische Untersuchungen von der Pauschalgebühr erfasst werden und nicht zur zusätzlichen Erhebung spezifischer Gebühren führen können.

65 Diese Feststellung entspricht meines Erachtens auch den Zielen der einschlägigen gemeinschaftsrechtlichen Vorschriften.

C — Die Ziele der gemeinschaftsrechtlichen Vorschriften

66 Wie die Kommission meine auch ich, dass lediglich eine Bejahung der vorgelegten Fragen mit den Zielen im Einklang steht, die der Gemeinschaftsgesetzgeber mit der Harmonisierung der Maßnahmen zur Untersuchung von frischem Fleisch und der Finanzierung dieser Maßnahmen verfolgt hat.

67 Was die Vorschriften über die Untersuchungs- und Kontrollmaßnahmen betrifft, so geht nämlich aus den Begründungserwägungen der Richtlinien 64/433 und 64/433 in der geänderten Fassung hervor, dass diese Texte die den Verbrauchern gebotenen hygienischen Garantien vereinheitlichen sollen. Der Gemeinschaftsgesetzgeber wollte auf diese Weise die Einheit des Gemeinschaftsmarktes und den freien Warenverkehr mit frischem Fleisch innerhalb der Gemeinschaft unter gleichzeitiger Gewährleistung des Schutzes der öffentlichen Gesundheit sicherstellen.

68 Wie wir oben gesehen haben, sind alle Maßnahmen im Sinne der Richtlinien 64/433 und 64/433 in der geänderten Fassung Teil der auf Gemeinschaftsebene harmonisierten Maßnahmen und bezieht sich diese Harmonisierung sowohl auf die Umstände, unter denen sie durchzuführen sind, als auch auf die Durchführungsmodalitäten.

69 Dürften die Trichinenuntersuchung und die bakteriologischen Untersuchungen von den übrigen harmonisierten Untersu-chungs- und Kontrollmaßnahmen getrennt und in den Mitgliedstaaten — wenn auch nur im Hinblick auf ihre Finanzierung — anders behandelt werden, so liefe dies meiner Auffassung nach grundsätzlich dem vom Gemeinschaftsgesetzgeber verfolgten Ziel der Vereinheitlichung der Untersu-chungs- und Hygienekontrollmaßnahmen zuwider.

70 Auch der Verwirklichung des Binnenmarktes wäre dies abträglich. In einem Bereich wie dem des Verbrauchs von frischem Fleisch, in dem das Vertrauen des Verbrauchers sehr große Bedeutung hat, ist entscheidend, dass jeder davon überzeugt ist, dass die ihm auf dem Markt angebotenen Erzeugnisse unabhängig vom Herkunftsmitgliedstaat den gleichen Un-tersuchungs- und Kontrollmaßnahmen unterzogen wurden. Angesichts der Bedeutung, die der Ausschluss von Trichinenbefall für die gesundheitliche Qualität von Schweinefleisch und der Ausschluss bakteriologischer Infektionen für frisches Fleisch im Allgemeinen hat, scheint mir die Argumentation der Landrätin und des Landrats, mit der aufgezeigt werden soll, dass die Trichinenuntersuchung und die bakteriologischen Untersuchungen nicht unter die harmonisierten Untersuchungs- und Kontrollmaßnahmen fallen, auch wenn sie nur im Rahmen eines Rechtsstreits über die Finanzierung dieser Maßnahmen vorgebracht wird, geeignet zu sein, das Vertrauen der Verbraucher in die Qualität des gemeinschaftlichen Kontrollsystems zu gefährden.

71 Dieselbe Antwort ist meines Erachtens hinsichtlich der Vorschriften über die Finanzierung der Untersuchungs- und Kontrollmaßnahmen zu geben.

72 Aus den Begründungserwägungen der Richtlinien 85/73 und 85/73 in der geänderten Fassung geht nämlich hervor, dass der Rat die unterschiedliche Finanzierung der Untersuchungen und Kontrollmaßnahmen in den Mitgliedstaaten beenden wollte, da diese Unterschiede den Wettbewerb zwischen Erzeugnissen, die zum größten Teil Gegenstand gemeinsamer Marktorganisationen sind, beeinträchtigen konnten.

73 Wie wir oben gesehen haben, hat der Rat die Pauschalbeträge der Gemeinschaftsgebühren, die für sämtliche in den Richtlinien 64/433 und 64/433 in der geänderten Fassung vorgesehenen Untersuchungen und Kontrollen zu erheben sind, sowie die Voraussetzungen für eine Senkung oder Anhebung festgelegt. Schließlich hat er vorgesehen, dass jede direkte oder indirekte Erstattung dieser Gebühren untersagt ist.

74 Unter diesen Umständen ist jedes Vorgehen, das darauf abzielt, die in den Richtlinien 64/433 und 64/433 in der geänderten Fassung vorgesehenen Untersu-chungs- und Kontrollmaßnahmen von diesem harmonisierten Finanzierungssystem auszunehmen und einer Regelung des innerstaatlichen Rechts zu unterwerfen, in deren Rahmen die Beschränkungen der Gemeinschaftsregelung nicht gelten, grundsätzlich geeignet, die Beseitigung der Wettbewerbsverzerrungen in Frage zu stellen.

75 Anders als der Landrat in seinen Erklärungen ausführt, wird diese Feststellung nicht dadurch erschüttert, dass die in Rede stehenden spezifischen Gebühren zu der Pauschalgebühr hinzukommen. Wie wir nämlich zuvor gesehen haben, kann ein Mitgliedstaat unter bestimmten Voraussetzungen von den gemeinschaftlichen Pauschalbeträgen im Rahmen der tatsächlichen Untersuchungskosten generell oder für einen bestimmten Betrieb oder eine bestimmte Gruppe von Betrieben nach unten abweichen. Ließe man zu, dass für eine in der Richtlinie 64/433 oder der Richtlinie 64/433 in der geänderten Fassung vorgesehene besondere Untersuchungsmaßnahme eine spezifische Gebühr erhoben und diese Maßnahme nicht mehr von der Pauschalgebühr erfasst wird, so könnte ein Mitgliedstaat den Betrag dieser von allen Eigentümern geschlachteter Tiere geschuldeten Pauschalgebühr leichter senken. Bei einem solchen Vorgehen würde der betreffende Staat die Vermarktung seiner inländischen Produktion auf dem Gemeinschaftsmarkt begünstigen. Ich halte daher die Aussage für unzutreffend, dass die Erhebung einer spezifischen Gebühr für eine bestimmte Untersuchungsmaßnahme zusätzlich zur pauschalen Gemeinschaftsgebühr dem mit der Harmonisierung der Modalitäten der Finanzierung der Unter-suchungs- und Kontrollmaßnahmen verfolgten Ziel nicht zuwiderlaufe.

IV — Ergebnis

76 Aufgrund des Vorstehenden schlage ich vor, dass der Gerichtshof die vom Bundesverwaltungsgericht vorgelegten Fragen wie folgt beantwortet:

1. In der Rechtssache C-284/00 werden die Kosten für die Trichinenuntersuchung von der Pauschalgebühr erfasst, die aufgrund der kombinierten Anwendung folgender Vorschriften geschuldet wird:

Richtlinie 85/73 des Rates vom 29. Januar 1985 über die Finanzierung der Untersuchungen und Hygienekontrollen von frischem Fleisch und Geflügelfleisch und Entscheidung 88/408 des Rates vom 15. Juni 1988 über die Beträge der für die Untersuchungen und Hygienekontrollen von frischem Fleisch zu erhebenden Gebühren gemäß der Richtlinie 85/73, später Richtlinie 85/73 in der Fassung der Richtlinie 93/118/EG des Rates vom 22. Dezember 1993 zur Änderung der Richtlinie 85/73;

Richtlinie 64/433 des Rates vom 26. Juni 1964 zur Regelung gesundheitlicher Fragen beim innergemeinschaftlichen Handelsverkehr mit frischem Fleisch, geändert insbesondere durch die Richtlinie 83/90/EWG des Rates vom 7. Februar 1983 und zuletzt durch die Richtlinie 89/662/EWG des Rates vom 11. Dezember 1989 zur Regelung der veterinärrechtlichen Kontrollen im innergemeinschaftlichen Handel im Hinblick auf den gemeinsamen Binnenmarkt, später Richtlinie 64/433 in der Fassung der Richtlinie 91/497/EWG des Rates vom 29. Juli 1991.

2. In der Rechtssache C-288/00 werden die Kosten für bakteriologische Untersuchungen von der Pauschalgebühr erfasst, die aufgrund der kombinierten Anwendung folgender Vorschriften geschuldet wird:

Richtlinie 85/73 und Entscheidung 88/408;

Richtlinie 64/433, geändert insbesondere durch die Richtlinie 83/90 und zuletzt durch die Richtlinie 89/662.