Europäischer Gerichtshof Schlussanträge des Generalanwalts vom 18.05.2004 – C-87/00

Schlussanträge des Generalanwalts

M. Poiares Maduro

vom 18. Mai 2004

1 Mit diesem Vorabentscheidungsersuchen ersucht das vorlegende Gericht den Gerichtshof um die Beantwortung einer Frage nach der gemeinsamen Marktorganisation für Zucker. Im Rahmen dieser Marktorganisation werden verschiedene Preise für Zucker und Zuckerrüben festgesetzt, die für Zuschussgebiete höher sind als für Überschussgebiete. Zentraler Begriff in der vorliegenden Rechtssache ist derjenige des Verbrauchs, der bei der von den zuständigen Stellen vorzunehmenden Berechnung zu verwenden ist, anhand deren zu bestimmen ist, ob ein Gebiet ein Überschuss- oder Zuschussgebiet ist. Dem Gerichtshof wird die Frage gestellt, ob die Verordnung, mit der Italien für das Wirtschaftsjahr 1998/99 nicht zu den Zuschussgebieten der Gemeinschaft gerechnet worden ist, ungültig ist, weil sie den in Italien zu einem für die Ausfuhr bestimmten Verarbeitungserzeugnis verarbeiteten Zucker nicht als in diesem Mitgliedstaat verbraucht ansieht.

I — Rechtlicher Rahmen, Sachverhalt, Verfahren und Vorlagefragen

2 Nach der dritten Begründungserwägung der im vorliegenden Fall anwendbaren Verordnung (EWG) Nr. 1785/81 des Rates vom 30. Juni 1981 über die gemeinsame Marktorganisation für Zucker (im Folgenden: Grundverordnung) zielt diese Marktorganisation nicht nur auf das Funktionieren und die Entwicklung des Gemeinsamen Marktes für landwirtschaftliche Erzeugnisse ab, sondern bezweckt auch, den Zuckerrüben- und Zuckerrohrerzeugern der Gemeinschaft Beschäftigungslage und Lebensstandard weiterhin zu sichern, und zwar durch Maßnahmen zur Stabilisierung des Zuckermarktes. Diese Maßnahmen umfassen Regeln, die insbesondere die Preise und die Quoten betreffen.

3 Hinsichtlich des Preises für Weißzucker bestimmt Artikel 3 Absatz 1 der Grundverordnung, dass jährlich ein Interventionspreis für Gebiete ohne Zuschussbedarf und ein abgeleiteter Interventionspreis für jedes einzelne Zuschussgebiet festgesetzt wird. Nach den Artikeln 4 und 5 der Grundverordnung werden jährlich Mindestpreise für Zuckerrüben — das Ausgangserzeugnis für die Herstellung von Zucker — festgesetzt, die für Zuschussgebiete um einen Betrag in Höhe der Differenz zwischen dem abgeleiteten Interventionspreis für das betreffende Gebiet und dem Interventionspreis erhöht werden, wobei auf diesen Betrag der Koeffizient von 1,30 anzuwenden ist.

4 Die Artikel 24 und 25 der Grundverordnung sehen für jeden Mitgliedstaat die Zuteilung einer A-Quote und einer B-Quote für die Erzeugung von Zucker und Isoglukose vor. Diese Quoten werden den Unternehmen von den Mitgliedstaaten nach den in der Gemeinschaftsregelung festgelegten Kriterien zugeteilt. Nach Artikel 9 der Grundverordnung sind die von den Mitgliedstaaten zu bestimmenden Interventionsstellen verpflichtet, den innerhalb der Grenzen der Quoten erzeugten Zucker zum Interventionspreis bzw. abgeleiteten Interventionspreis anzukaufen, wodurch der Absatz und die Preise garantiert werden. Nach Artikel 26 der Grundverordnung schließlich gilt für den außerhalb der Quoten erzeugten Zucker (C-Zucker) keine Garantie; dieser Zucker muss grundsätzlich ohne Bestehen eines Erstattungsanspruchs ausgeführt oder unter Erhebung der für eingeführten Zucker geltenden Zölle auf dem Gemeinschaftsmarkt abgesetzt werden.

5 In der dritten Begründungserwägung der nach der Grundverordnung erlassenen Verordnung (EG) Nr. 1361/98 des Rates, mit der die Interventionspreise für das Wirtschaftsjahr 1998/99 festgesetzt wurden (im Folgenden: streitige Verordnung), heißt es, dass [i]n den Erzeugungsgebieten Irlands, des Vereinigten Königreichs, Spaniens, Portugals und Finnlands ... ein Zuschussbedarf vorherzusehen [ist]. Tatsächlich wurde in Artikel 1 der streitigen Verordnung kein abgeleiteter Interventionspreis für Italien festgesetzt.

6 Im vorliegenden Fall verkaufte Roberto Nicoli (im Folgenden: Kläger des Ausgangsverfahrens) der Eridania SpA (im Folgenden: Beklagte des Ausgangsverfahrens) seine Zuckerrübenproduktion des Wirtschaftsjahres 1998/99. Hierfür zahlte die Beklagte dem Kläger einen Betrag, der nicht die Erhöhung umfasste, die anzuwenden gewesen wäre, wenn Italien als Zuschussgebiet eingestuft worden wäre. Daraufhin verklagte der Kläger die Beklagte auf Zahlung dieses Erhöhungsbetrags.

7 Das vorlegende Gericht hat dem Gerichtshof mit Entscheidung vom 28. Februar 2000, die am 7. März 2000 bei diesem eingegangen ist, drei Fragen zur Vorabentscheidung vorgelegt. In seinem Ersuchen hat es u. a. folgendes Argument angeführt: Ein Mitgliedstaat, der Zucker einführen müsse, um seinen eigenen Bedarf zu decken, müsse als Zuschussgebiet angesehen werden und die Festsetzung eines abgeleiteten Interventionspreises in Anspruch nehmen können; wenn der Zucker, der in Italien den in andere Mitgliedstaaten ausgeführten Lebensmitteln zugefügt werde, als in diesen Mitgliedstaaten verbraucht angesehen werde, erscheine die Gültigkeit der streitigen Verordnung angesichts der dem Begriff des Zuschussbedarfs zugrunde liegenden Logik fragwürdig, da Italien auf die Einfuhr von Zucker angewiesen sein könne, ohne jedoch in den Genuss der Festsetzung eines abgeleiteten Interventionspreises zu kommen; dies müsse zur Ungültigkeit der streitigen Verordnung führen.

8 Mit Beschluss des Präsidenten des Gerichtshofes vom 13. April 2000 hat der Gerichtshof das Verfahren bis zur Entscheidung in der Rechtssache C-340/98 (Italien/Rat) ausgesetzt, die die Gültigkeit der streitigen Verordnung im Hinblick auf die Einstufung Italiens als Überschussgebiet betraf. Das in dieser Rechtssache am 14. März 2002 ergangene Urteil ist dem vorlegenden Gericht durch die Kanzlei des Gerichtshofes mit der Anfrage übersandt worden, ob es im Licht dieses Urteils sein Vorabentscheidungsersuchen aufrechterhalten wolle. Nach Anhörung der Vertreter der Parteien des Ausgangsverfahrens hat das vorlegende Gericht mit Beschluss vom 30. Juli 2002 entschieden, dass es die zweite und die dritte Frage aufrechterhalte, die erste Frage jedoch zurücknehme. Es hat die Auffassung vertreten, dass sich der Gerichtshof im Urteil Italien/Rat nicht zur Auslegung des Begriffes Verbrauch in einem bestimmten Gebiet geäußert habe, und hat deshalb auch die Frage nach der Gültigkeit aufrechterhalten, nicht nur in Bezug auf die ... Begründung, sondern auch und vor allem deshalb, weil in der [streitigen] Verordnung ... kein Interventionspreis für alle Gebiete Italiens festgelegt ist.

9 Die dem Gerichtshof zur Vorabentscheidung vorgelegten Fragen lauten demgemäß wie folgt:

1. Ist die Grundverordnung dahin auszulegen, dass die Einstufung eines Gebietes als Zuschussgebiet mittels einer Berechnungsmethode vorzunehmen ist, nach der Zucker als in diesem Gebiet verbraucht angesehen wird, wenn er dort zu einem anderen Erzeugnis weiterverarbeitet, dieses Erzeugnis aber in einem anderen Land verzehrt wird, oder ist die Einstufung eines Gebietes als Zuschussgebiet mittels einer Berechnungsmethode vorzunehmen, nach der der in diesem Gebiet zu einem anderen Erzeugnis weiterverarbeitete, aber in einem anderen Land verzehrte Zucker als nicht in dem Gebiet verbraucht angesehen wird?

2. Ist die streitige Verordnung gültig, soweit sie für kein Gebiet Italiens einen abgeleiteten Interventionspreis gemäß den Artikeln 3 Absatz 1, 5 Absatz 3 und 6 Absatz 2 der Grundverordnung festsetzt und hierfür keine Gründe anführt?

II — Erklärungen der Beteiligten

10 Die Kommission, der Rat und die Beklagte des Ausgangsverfahrens machen geltend, die Vorlagefragen seien bereits im Urteil Italien/Rat beantwortet worden. Der Rat und die Beklagte des Ausgangsverfahrens schlagen demgemäß vor, einen Beschluss nach Artikel 104 § 3 der Verfahrensordnung zu erlassen, da die Fragen mit Fragen übereinstimmten, die der Gerichtshof bereits beantwortet habe. Der Rat erwägt außerdem die Möglichkeit, das Ersuchen für unzulässig zu erklären. Die italienische Regierung und der Kläger des Ausgangsverfahrens vertreten hingegen die Auffassung, dass das Urteil die Vorlagefragen nicht beantworte.

11 In der Sache teilen der Kläger des Ausgangsverfahrens und die italienische Regierung die oben in Nummer 7 dargelegte Auffassung des vorlegenden Gerichts. Der Kläger des Ausgangsverfahrens meint, wenn sich der bei der Berechnung verwendete Begriff Verbrauch auch auf den Zucker bezogen hätte, der in einem Mitgliedstaat zu für einen anderen Mitgliedstaat bestimmten Erzeugnissen verarbeitet worden sei, wäre Italien als Zuschussgebiet angesehen worden. Nach den Angaben des italienischen Ministeriums für Landwirtschaft und Forsten und der Kommission bestehe eine Differenz von 135360 t zwischen der Zuckermenge, die in Italien zu anschließend ausgeführten Erzeugnissen verarbeitet worden sei (326210 t), und der Zuckermenge, die in anderen Ländern zu anschließend in Italien eingeführten Erzeugnissen verarbeitet worden sei (190860 t). Wenn diese Differenz (135360 t) zur Menge des Verbrauchs hinzugefügt worden wäre, wäre Italien für das Jahr 1998/99 als Zuschussgebiet angesehen worden, da der Verbrauch dann über der Erzeugung gelegen hätte. Es hätte daher ein abgeleiteter Interventionspreis für Italien vorgesehen werden müssen. Für ein Land, das, wie Italien, ein wichtiges Erzeuger- und Ausfuhrland für Verarbeitungserzeugnisse sei, habe die Verwendung des Begriffes Verbrauch ganz erhebliche Auswirkungen.

12 Die Verwendung von Zucker in Verarbeitungserzeugnissen stelle eine Verbrauchsmodalität dar, die nicht vernachlässigt werden dürfe bei der Beurteilung der Fähigkeit eines Mitgliedstaats, seinen eigenen Zuckerbedarf zu decken, der den Bedarf der Verarbeitungsindustrie mitumfasse. Die italienische Regierung teilt diese Auffassung. Ihrer Ansicht nach ist für die Einstufung eines Landes als Zuschussgebiet allein darauf abzustellen, ob das Land gezwungen sei, Weißzucker in Überschussländern anzukaufen, was vom gesamten Inlandsbedarf unter Einschluss der Nachfrage der ausführenden Industrie abhänge. Die Verwendung des Verbrauchsbegriffs durch die zuständigen Stellen stehe im Widerspruch zu dem mit der Grundverordnung verfolgten Zweck. Auf einen solchen Verbrauchsbegriff abzustellen, würde einen offensichtlichen Beurteilungsfehler darstellen, der zur Ungültigkeit der streitigen Verordnung führe.

13 Nach Ansicht der Beklagten des Ausgangsverfahrens wird die Vorlagefrage durch die Verordnung (EG) Nr. 779/96 der Kommission vom 29. April 1996 mit Durchführungsbestimmungen zur Verordnung Nr. 1785/81 hinsichtlich der Mitteilungen im Zuckersektor beantwortet. Nach Anhang II dieser Verordnung falle der Zucker, der in in einem Land verarbeiteten, aber ins Ausland ausgeführten Erzeugnissen enthalten sei, nicht in die Kategorie des Zuckers, der in diesem Land verbraucht werde.

14 Die Kommission und der Rat haben einander in der Sache entsprechende Erklärungen abgegeben. Die Kommission legt dar, mit der Festsetzung eines für Zuschussgebiete höheren abgeleiteten Interventionspreises werde bezweckt, eine Versorgung der Zuschussgebiete mit Zucker aus Gebieten ohne Zuschussbedarf zu ermöglichen. Der abgeleitete Interventionspreis schließe einen teilweisen Ausgleich der Transportkosten mit ein. Mit der Festsetzung eines abgeleiteten Preises solle zudem ein Rückgang der Zuckerrübenerzeugung verhindert werden, der in den nachfolgenden Wirtschaftsjahren zu noch größeren Fehlmengen führen würde.

15 Die Kommission beruft sich auf das den Gemeinschaftsorganen in diesem Bereich zustehende weite Ermessen. Es gebe mehrere Methoden zur Schätzung der vorhersehbaren Zuckerfehlmengen eines Gebietes, von denen jede Vor- und Nachteile habe. Die Tatsache, dass der Begriff Verbrauch in der Verordnung (EG) Nr. 1260/2001, die die Grundverordnung ersetzt habe, weder abgeändert noch genauer bestimmt worden sei, bestätige die Auslegung dieses Begriffes in der Praxis der Gemeinschaftsorgane. Dieser Begriff sei der gleiche wie der Verbrauchsbegriff, der im Rahmen der anderen Mechanismen der gemeinsamen Marktorganisation für Zucker verwendet werde, insbesondere im Rahmen der Mitteilungen von Angaben nach der Verordnung Nr. 779/96, die zur Berechnung der Erzeugungsabgabe und für die Verwaltung der Ausfuhrerstattungen herangezogen würden. Der Rat und die Kommission meinen schließlich, dass das Ermessen der Gemeinschaftsorgane vielmehr mit einer Anwendung der vom Kläger des Ausgangsverfahrens empfohlenen Schätzungsmethode überschritten werde, die einen Ermessensmissbrauch darstelle. Eine solche ohne Änderung der Grundverordnung vorgenommene Änderung würde dazu führen, dass die Befugnis, den abgeleiteten Interventionspreis festzusetzen, zu anderen als den vom Gesetzgeber gewollten Zwecken ausgeübt werde, nur um das Einkommen der italienischen Zuckerrübenbauern zu erhöhen.

16 Vor der Sitzung hat der Gerichtshof dem Rat und der Kommission eine Frage zur schriftlichen Beantwortung gestellt. Rat und Kommission sollten dem Gerichtshof mitteilen, ob Italien nach ihren Vorausschätzungen für das Wirtschaftsjahr 1998/99 als Zuschussgebiet hätte angesehen werden müssen, wenn bei der Berechnung des Verbrauchs davon ausgegangen worden wäre, dass der Zucker, der in einem bestimmten Gebiet in einem anschließend ausgeführten Verarbeitungseizeugnis verwendet worden ist, in diesem Gebiet verbraucht worden ist.

17 Der Rat und die Kommission haben eingeräumt, dass Italien bei dieser Auslegung des Begriffes Verbrauch für das Jahr 1998/99 als Zuschussgebiet angesehen worden wäre. Nach den von der Kommission vorgelegten Angaben hätte die für Italien vorhergesehene Fehlmenge Zucker 47800 t betragen, wenn, wie es unter Zugrundelegung der vom Kläger des Ausgangsverfahrens vorgeschlagenen Auslegung des Verbrauchsbegriffes konsequent gewesen wäre, die Zuckermenge, die in für die Ausfuhr bestimmten Erzeugnissen verarbeitet worden sei, in die Verbrauchsmenge einbezogen und die Zuckermenge, die in anderen Gebieten zu anschließend in Italien eingeführten Verarbeitungserzeugnissen verarbeitet worden sei, von der Verbrauchsmenge abgezogen worden wäre.

18 Die schriftlichen Erklärungen des Klägers und der Beklagten des Ausgangsverfahrens, der italienischen Regierung, des Rates und der Kommission sind durch ihre mündlichen Ausführungen in der Sitzung vom 25. März 2004 ergänzt worden, die bei der nachstehenden Beurteilung der Rechtssache ebenfalls Berücksichtigung finden werden.

III — Beurteilung

19 Vorab ist es erforderlich, die Vorlagefrage des nationalen Gerichts umzuformulieren. Dieses legt scheinbar dem Gerichtshof zwei verschiedene Fragen vor, von denen die erste eine Frage nach der Auslegung und die zweite eine solche nach der Gültigkeit ist. Die erste Frage hat jedoch keine eigenständige Bedeutung, da das vorlegende Gericht den Gerichtshof nicht um Auslegung einer Bestimmung des Gemeinschaftsrechts ersucht, die es im Ausgangsverfahren anzuwenden hätte. Diese Frage bezieht sich vielmehr nur auf einen der beiden Gründe, die zur Ungültigkeit der streitigen Verordnung führen könnten. Mithin sind die Vorlagefragen als eine einzige Frage zu verstehen, mit der der Gerichtshof ersucht wird, sich unter Berücksichtigung der Begründung der streitigen Verordnung und des bei ihrem Erlass verwendeten Begriffes Verbrauch zur Gültigkeit dieser Verordnung zu äußern, soweit in ihr kein abgeleiteter Interventionspreis für Italien festgesetzt worden ist.

20 Nachdem die Fragen in dieser Weise umformuliert worden sind, ist zu prüfen, inwieweit sich das Urteil Italien/Rat auf diese Gültigkeitsfrage auswirkt. Dabei scheint mir das Argument der Kommission, des Rates und der Beklagten des Ausgangsverfahrens, dass die Fragen durch dieses Urteil bereits beantwortet worden seien, nur insoweit stichhaltig zu sein, als es um die Begründung der streitigen Verordnung geht. Aus den Randnummern 56 bis 63 des Urteils Italien/Rat geht nämlich hervor, dass der Gerichtshof die Begründung der Verordnung als im Einklang mit den Anforderungen des Artikels 253 EG stehend angesehen hat. Somit kann ihre Gültigkeit nicht unter Hinweis darauf in Frage gestellt werden, dass ein Verstoß gegen die Begründungspflicht hinsichtlich der Entscheidung vorliege, keinen abgeleiteten Interventionspreis für Italien festzusetzen. Dieser Punkt des vorliegenden Verfahrens lässt sich daher mit einer bloßen Verweisung auf das genannte Urteil klären.

21 Anders verhält es sich mit dem den Begriff Verbrauch betreffenden Ungültigkeitsgrund, der im Urteil Italien/Rat nicht geprüft worden ist. Wie das vorlegende Gericht ausführt, beantwortet dieses Urteil nicht die Frage, ob der Zucker, der in zur Ausfuhr bestimmten Verarbeitungserzeugnissen verwendet wird, als verbraucht anzusehen und ob die streitige Verordnung wegen des in ihr verwendeten Verbrauchsbegriffes für nichtig zu erklären ist.

22 Die bloße Lektüre der Randnummern 71 bis 78 dieses Urteils genügt, um dies zu belegen. Nach Ansicht der italienischen Regierung war die Lage anhand der Menge des im Rohzustand eingeführten Zuckers abzüglich der Ausfuhrmenge (so genannte italienische Methode) und nicht nach der Methode zu prüfen, nach der Erzeugung und Verbrauch je Gebiet verglichen würden (so genannte Gemeinschaftsmethode). Die zuständigen Stellen hätten ab dem Wirtschaftsjahr 1998/99 die Gemeinschaftsmethode angewandt, diesen Wechsel der Methode aber nicht begründet. Der Gerichtshof hat dazu festgestellt, dass die italienische Regierung nicht rechtlich hinreichend nachgewiesen [hat], dass eine ... Änderung der Methode vorliegt (Randnr. 72). Er hat anschließend festgestellt, dass Kommission und Rat für die beiden dem Jahr 1998/99 vorausgehenden Wirtschaftsjahre die gleiche Methode wie für das im Ausgangsverfahren fragliche Jahr angewandt hätten, indem sie die Erzeugung und den Verbrauch, die für das kommende Wirtschaftsjahr erwartet wurden, zueinander in Verhältnis setzten (Randnr. 76). Der Gerichtshof hat deshalb den Klagegrund der fehlenden Begründung einer Änderung der Beurteilungsmethode zurückgewiesen (Randnr. 78). Es scheint also klar zu sein, dass sich dieses Urteil mit der Auslegung des Begriffes Verbrauch nicht befasst hat. Demgemäß hat das nationale Gericht zu Recht seine Frage danach aufrechterhalten, die nunmehr zu prüfen ist.

23 Zunächst ist darauf hinzuweisen, dass die Grundverordnung den Begriff Verbrauch nicht bestimmt. Tatsächlich definiert sie noch nicht einmal, was unter Zuschussgebieten und Überschussgebieten zu verstehen ist, da der Gesetzgeber die Regelung dieser Details der Verwaltungspraxis überlassen hat. Nur Anhang II der Verordnung hinsichtlich der Mitteilungen im Zuckersektor, die zum Zeitpunkt der maßgeblichen Vorgänge des Ausgangsverfahrens anwendbar war, scheint darauf hinzuweisen, dass der Zucker, der in Verarbeitungserzeugnissen verwendet wird, die nach anderen Mitgliedstaaten oder Drittstaaten ausgeführt werden, nicht zum Verbrauch eines bestimmten Gebietes gehört. Anhang II dieser Verordnung will jedoch nicht den Begriff Verbrauch definieren, auf den bei der Beantwortung der Frage abzustellen ist, ob ein Gebiet ein Zuschuss- oder ein Überschussgebiet ist, sondern nur ein einheitliches Muster für die Mitteilungen der Angaben festlegen, die für verschiedene Mechanismen der gemeinsamen Marktorganisation für Zucker herangezogen werden. Er ist daher für die Beantwortung der Vorlagefrage unerheblich.

24 Angesichts des Schweigens der Regelung könnte man, wie der Rat in der Sitzung gemeint hat, annehmen, dass die gerichtliche Nachprüfung einer solchen Verwaltungspraxis sehr beschränkt, wenn nicht gar unmöglich ist. Meines Erachtens müssen jedoch bei solchen Entscheidungen dann, wenn sie aufgrund einer bestimmten Regelung getroffen werden, auch die Zwecke dieser Regelung beachtet werden. In der vorliegenden Rechtssache hatten daher die zuständigen Stellen die Zwecke der Grundverordnung zu beachten, als sie den Verbrauchsbegriff im Rahmen der im Hinblick auf den Erlass der streitigen Verordnung vorgenommenen Berechnungen auslegten. Sache des Gerichtshofes ist es, zu prüfen, ob sie dies auch getan haben.

25 Hierbei muss klargestellt werden, welcher Umfang der gerichtlichen Nachprüfung angemessen ist. Es entspricht ständiger Rechtsprechung, dass, da die Gemeinschaftsorgane bei der Durchführung der gemeinsamen Agrarpolitik, insbesondere im Zukkerbereich, einen komplexen wirtschaftlichen Sachverhalt beurteilen müssen, sich ihr Ermessen nicht auf die Art und den Inhalt der zu erlassenden Bestimmungen beschränkt, sondern in bestimmtem Umfang auch auf die Feststellung der Ausgangsdaten erstreckt. Die richterliche Kontrolle der Ausübung einer solchen Befugnis ist auf die Prüfung beschränkt, ob beim Erlass des angefochtenen Rechtsakts nicht ein offensichtlicher Irrtum oder ein Ermessensmissbrauch begangen wurde.

26 Diese Rechtsprechung ist im vorliegenden Fall einschlägig, da der Verbrauchsbegriff, der zur Beurteilung der Frage herangezogen worden ist, ob die Gebiete der Gemeinschaft Zuschuss- oder Überschussgebiete sind, eines der Kriterien einer komplexen wirtschaftlichen Beurteilung ist. Der Gerichtshof hat daher die wirtschaftlichen Entscheidungen der zuständigen Stellen zu respektieren, es darf deren Beurteilung nicht durch seine eigene ersetzen und seine Nachprüfung auf die in der vorstehenden Nummer angeführten Punkte beschränken.

27 Im vorliegenden Fall bezweckt die Festsetzung eines für Überschussgebiete höheren abgeleiteten Interventionspreises zwar, wie die Kommission in ihren Erklärungen ausführt, sehr wohl zum einen, die Versorgung dieser Gebiete durch Zucker aus Gebieten ohne Zuschussbedarf zu ermöglichen, wobei insbesondere die Transportkosten zu berücksichtigen sind, und zum anderen, einen Rückgang der Zuckerrübenerzeugung zu verhindern, der zu einer noch höheren Fehlmenge in den nachfolgenden Wirtschaftsjahren führen würde; es ist jedoch festzustellen, dass der Verbrauchsbegriff, wie er von den zuständigen Stellen verwendet worden ist, diesem Zweck dem ersten Anschein nach zu widersprechen scheint.

28 Diese Auslegung des Begriffes Verbrauch führt nämlich dazu, dass ein Gebiet als Überschussgebiet angesehen werden kann, obwohl dort ein tatsächlicher Bedarf besteht, aus anderen Gebieten der Gemeinschaft mit Zucker versorgt zu werden. In diesem Fall würde dieses Gebiet nicht in den Genuss eines höheren abgeleiteten Interventionspreises kommen, was dem mit der Festsetzung eines solchen Preises verfolgten Zweck zuwiderlaufen würde. Eine dermaßen augenfällige Kluft zwischen den Zwecken dieses Bestandteils der gemeinsamen Marktorganisation für Zucker und den zu seiner Umsetzung angewandten Mitteln stellt einen offensichtlichen Beurteilungsfehler dar, sofern es den zuständigen Stellen nicht gelingt, die Gründe für ihre Entscheidung überzeugend darzulegen.

29 Die Kommission hat in ihren Erklärungen ausgeführt, dass der Verbrauchsbegriff, wie er zur Beantwortung der Frage herangezogen worden sei, ob ein Gebiet ein Überschuss- oder ein Zuschussgebiet sei, derjenige sei, der auch zur Berechnung der Erzeugungsabgabe und für die Verwaltung der Ausfuhrerstattungen herangezogen werde, ohne allerdings weitere Gründe für die getroffene Entscheidung anzuführen und ohne zu erklären, warum derselbe Verbrauchsbegriff auch im Rahmen des Mechanismus anzuwenden sei, um den es im vorliegenden Fall geht. In der Sitzung hat sie hinzugefügt, dass die Verwendung des Begriffes Verbrauch, wie er vom Kläger des Ausgangsverfahrens zur Beantwortung der Frage, ob ein Gebiet ein Zuschuss- oder ein Überschussgebiet sei, vorgeschlagen worden sei, nachteilige Folgen für den Mechanismus der Ausfuhrerstattungen haben könnte, der durch von den Zuckererzeugern erhobene Abgaben finanziert werde. Wenn Italien den Status eines Zuschussgebiets in Anspruch nehmen könnte, würde es weniger zur Finanzierung der Ausfuhrerstattungen beitragen, jedoch mehr Ausfuhrerstattungen erhalten.

30 Eine solche Argumentation genügt jedoch nicht, um eine so große Divergenz zwischen Zwecken und Durchführung der Grundverordnung zu begründen. Dass für andere Aspekte der gemeinsamen Marktorganisation für Zucker ein bestimmter Verbrauchsbegriff verwendet wird, kann nicht automatisch dazu führen, dass dieser Begriff auch zur Festsetzung eines abgeleiteten Interventionspreises herangezogen wird, wenn er zum Zweck dieser Festsetzung in Widerspruch steht. Der insoweit angemessene Verbrauchsbegriff ist auch nicht zwangsläufig der gleiche wie der, der im Rahmen der Anwendung anderer Bestimmungen der Grundverordnung heranzuziehen wäre. Somit führt die vom Kläger des Ausgangsverfahrens vorgeschlagene Auslegung des Begriffes Verbrauch auch nur scheinbar zu der von der Kommission behaupteten Inkohärenz zwischen den verschiedenen Mechanismen der gemeinsamen Marktorganisation für Zucker.

31 Diese Auslegung des Verbrauchsbegriffes, die dem Zweck der Festsetzung eines abgeleiteten Interventionspreises für Zuschussgebiete angemessener ist, hat offenbar auch nicht die von der Kommission angesprochenen negativen Folgen für die Mechanismen der Erzeugungsabgabe und der Ausfuhrerstattungen. Das sehr technische und wenig klare Argument der Kommission vermag mich nicht zu überzeugen. Diese hat nämlich nicht aufgezeigt, dass zwischen dem Zweck der Festsetzung eines abgeleiteten Interventionspreises für Zuschussgebiete und den Zwecken dieser anderen genannten Mechanismen ein unmittelbarer Zusammenhang besteht. Überdies hat sie nicht in befriedigender Weise erläutert, warum die Verwendung eines für die Beantwortung der Frage, ob ein Gebiet ein Zuschuss- oder ein Überschussgebiet ist, angemesseneren Verbrauchsbegriffes mit den anderen Mechanismen der gemeinsamen Marktorganisation für Zucker unvereinbar wäre. Schließlich haben der Rat und die Kommission eingeräumt, dass durchaus auch die vom Kläger des Ausgangsverfahrens vorgeschlagene Auslegung des Begriffes Verbrauch herangezogen werden könnte, wobei sie sich jedoch auf das ihnen in diesem Bereich zustehende weite Ermessen berufen.

32 Wenn der Zweck der Festsetzung eines abgeleiteten Interventionspreises für Zuschussgebiete der oben angeführte ist und wenn die Frage, ob ein Gebiet ein Überschuss- oder ein Zuschussgebiet ist, dadurch zu beantworten ist, dass die Erzeugung und [der] Verbrauch, die für das kommende Wirtschaftsjahr erwartet [werden], zueinander ins Verhältnis [gesetzt werden], ist es nicht folgerichtig, den Zucker, der in einem Gebiet zu für die Ausfuhr bestimmten Erzeugnissen verarbeitet wird, nicht als in diesem Gebiet verbraucht anzusehen. Einer solchen Entscheidung würde der Sinn und Zweck des Systems und insbesondere derjenige der Festsetzung eines abgeleiteten Interventionspreises entgegenstehen, mit dem eine Stabilisierung der Zuckermärkte erreicht werden soll. Vor dem Hintergrund der Erörterung vor dem Gerichtshof halte ich die Auffassung des Klägers des Ausgangsverfahrens für richtig. Im Rahmen der Beantwortung der Frage, ob ein Gebiet ein Zuschuss- oder ein Überschussgebiet ist, muss sich somit der Begriff Verbrauch auch auf den Zucker beziehen, der in einem Gebiet zu für die Ausfuhr bestimmten Erzeugnissen verarbeitet wird, nicht aber auf den Zucker, der in anderen Mitgliedstaaten zu für die Einfuhr in dieses Gebiet bestimmten Erzeugnissen verarbeitet wird.

33 Das von der Kommission im Rahmen ihrer Antwort auf die oben in den Nummern 16 und 17 aufgeführte Frage angewandte Verfahren zeigt, dass diese Berechnung anhand der von den Mitgliedstaaten nach der Verordnung Nr. 779/96 hinsichtlich der Mitteilungen im Zuckersektor mitgeteilten Angaben vorgenommen werden kann. Die Angaben, die die Kommission in ihrer Antwort auf die Frage des Gerichtshofes vorgelegt hat, zeigen, dass die streitige Verordnung für ungültig erklärt werden muss, wenn der Gerichtshof der in diesen Schlussanträgen vertretenen Auffassung folgt. Die Beklagte des Ausgangsverfahrens schließlich hat in der Sitzung die von der Kommission in ihrer Antwort auf die Frage des Gerichtshofes vorgelegten Angaben in Frage gestellt; die Kommission hat jedoch zur Genüge erklärt, dass es sich bei diesen Angaben um diejenigen handelt, die für den Erlass der streitigen Verordnung herangezogen worden wären, wenn auf den vom Kläger des Ausgangsverfahrens vorgeschlagenen Verbrauchsbegriff abgestellt worden wäre.

34 In der Sitzung haben Rat und Kommission hervorgehoben, dass der vom Kläger des Ausgangsverfahrens beanstandete Verbrauchsbegriff so auch in der Vergangenheit verwendet worden sei und dass sich die Italienische Republik dem nicht widersetzt habe. Dieser Einwand geht meines Erachtens fehl. Selbst wenn die Behauptung zutreffen würde, dürfte dies den Kläger des Ausgangsverfahrens nicht daran hindern können, eine ihn beschwerende Maßnahme anzugreifen, die seiner Ansicht nach gegen die Grundverordnung verstößt. Der Gerichtshof hat hier keinen Rechtsstreit zwischen einem Mitgliedstaat und einem Gemeinschaftsorgan zu entscheiden. Jedenfalls können die Rechte Einzelner nicht dadurch berührt sein, dass sich ein Mitgliedstaat mit einer bestimmten politischen Lösung einverstanden erklärt hat. Erinnern wir uns auch daran, dass der Gerichtshof im Urteil Van Gend & Loos festgestellt hat, dass [d]ie Wachsamkeit der an der Wahrung ihrer Rechte interessierten Einzelnen ... eine wirksame Kontrolle darfstellt], welche die durch die Kommission und die Mitgliedstaaten gemäß den Artikeln 169 und 170 [EG-Vertrag, jetzt Artikel 226 EG und 227 EG] ausgeübte Kontrolle ergänzt.

35 Ich möchte betonen, dass der Gerichtshof, wenn er die streitige Verordnung aus den genannten Gründen für ungültig erklären würde, nicht die Beurteilung der zuständigen Stellen durch seine eigene ersetzen würde. Auch wenn die zuständigen Stellen in diesem Bereich über ein weites Ermessen verfügen, ist ihre im vorliegenden Fall vorgenommene Beurteilung offensichtlich fehlerhaft. Der Gerichtshof würde innerhalb der Grenzen seiner Aufgabe bleiben, da die getroffene Auslegung des Begriffes Verbrauch aufrechterhalten werden könnte, wenn die Grundverordnung so geändert würde, dass die festgestellten Widersprüche aufgehoben würden. Auch wenn nämlich die Regelung auf diesem Gebiet nicht besonders transparent und klar ist, hat der Gerichtshof gleichwohl die Gültigkeit der Gemeinschaftshandlungen mit den ihm zu Gebote stehenden Mitteln nachzuprüfen. Im vorliegenden Fall entspricht der beim Erlass der streitigen Verordnung herangezogene Verbrauchsbegriff nicht dem Zweck der Festsetzung eines abgeleiteten Interventionspreises. Zwischen dem Mittel und dem Zweck besteht kein sachlicher Zusammenhang, und der Widerspruch ist nicht durch andere überzeugende Gründe gerechtfertigt worden. Der Lösungsvorschlag geht daher lediglich dahin, festzustellen, dass der verwendete Verbrauchsbegriff mit dem Zweck der Festsetzung abgeleiteter Interventionspreise, wie er sich aus der Grundverordnung ergibt, unvereinbar ist.

36 Das Bestehen eines sachlichen Zusammenhangs zwischen dem Zweck der Grundverordnung und den zu seiner Erreichung gewählten Mitteln stellt eine unabdingbare Gültigkeitsvoraussetzung dar. Dieses Erfordernis ermöglicht es nämlich dem Gerichtshof, nachzuprüfen, dass zwischen den angeführten Zwecken und den gewählten Mitteln ein ausreichender Zusammenhang besteht. Wenn es der Feststellung eines solchen Zusammenhangs nicht bedürfte, wären die Einzelnen gegenüber Entscheidungen dieser Art schutzlos gestellt, da sie nicht in der Lage wären, zu überprüfen, welchen Bezug die getroffenen Maßnahmen zu den verfolgten Zwecken aufweisen. Die Aufgabe des Gerichtshofes auf diesem Gebiet besteht auch darin, zu gewährleisten, dass die politischen Entscheidungen der Gemeinschaftsorgane klar und transparent sind und von den Einzelnen angegriffen und auf ihren Antrag nachgeprüft werden können. Unter diesen Umständen kann der Gesetzgeber im Übrigen auch eine neue Regelung erlassen, bei der er etwas klarere Entscheidungen treffen und etwas klarere Mittel zu deren Umsetzung wählen würde. Durch sein Eingreifen wirkt der Gerichtshof mittelbar auf eine größere Transparenz in den Rechtsvorschriften über die gemeinsame Agrarpolitik hin, die für Industrie und Landwirte, aber auch für Verbraucher und Bürger geboten ist. In diesem Bereich wie in anderen Bereichen kommt es auf dieses Eingreifen wesentlich an, um das ordnungsgemäße Funktionieren der Mechanismen politischer Verantwortung in einem demokratischen System zu garantieren.

IV — Ergebnis

37 Nach alledem schlage ich dem Gerichtshof vor, dem Giudice di Pace di Genova zu antworten:

Die Verordnung (EG) Nr. 1361/98 des Rates vom 26. Juni 1998 zur Festsetzung der abgeleiteten Interventionspreise für Weißzucker, des Interventionspreises für Rohzucker, der Mindestpreise für A- und B-Zuckerrüben sowie der Vergütung zum Ausgleich der Lagerkosten für das Wirtschaftsjahr 1998/99 ist ungültig, soweit sie für kein Gebiet Italiens einen abgeleiteten Interventionspreis festsetzt.