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Europäischer Gerichtshof Urteil vom 11.09.2014 – C-277/13

ECLI:EU:C:2014:2208

URTEIL DES GERICHTSHOFS (Erste Kammer)

11. September 2014 ( *1 )

„Vertragsverletzung eines Mitgliedstaats — Richtlinie 96/67/EG — Art. 11 — Luftverkehr — Bodenabfertigungsdienste — Auswahl der Dienstleister“

In der Rechtssache C‑277/13

betreffend eine Vertragsverletzungsklage nach Art. 258 AEUV, eingereicht am 21. Mai 2013,

Europäische Kommission, vertreten durch P. Guerra e Andrade und F. W. Bulst als Bevollmächtigte,

Klägerin,

gegen

Portugiesische Republik, vertreten durch L. Inez Fernandes, T. Falcão und V. Moura Ramos als Bevollmächtigte,

Beklagte,

erlässt

DER GERICHTSHOF (Erste Kammer)

unter Mitwirkung des Kammerpräsidenten A. Tizzano, des Richters E. Levits, der Richterin M. Berger sowie der Richter S. Rodin (Berichterstatter) und F. Biltgen,

Generalanwalt: M. Szpunar,

Kanzler: A. Calot Escobar,

aufgrund des schriftlichen Verfahrens und auf die mündliche Verhandlung vom 14. Mai 2014,

aufgrund des nach Anhörung des Generalanwalts ergangenen Beschlusses, ohne Schlussanträge über die Rechtssache zu entscheiden,

folgendes

Urteil

Mit ihrer Klage beantragt die Europäische Kommission, festzustellen, dass die Portugiesische Republik dadurch gegen ihre Verpflichtungen aus Art. 11 der Richtlinie 96/67/EG des Rates vom 15. Oktober 1996 über den Zugang zum Markt der Bodenabfertigungsdienste auf den Flughäfen der Gemeinschaft (ABl. L 272, S. 36) verstoßen hat, dass sie nicht im Einklang mit diesem Art. 11 die erforderlichen Maßnahmen zur Durchführung eines Auswahlverfahrens unter den zur Erbringung von Bodenabfertigungsdiensten der Gepäckabfertigung, der Vorfelddienste sowie der Fracht- und Postabfertigung auf den Flughäfen Lissabon, Porto und Faro befugten Dienstleistern getroffen hat.

Rechtlicher Rahmen

Unionsrecht

Im fünften Erwägungsgrund der Richtlinie 96/67 heißt es:

„Mit der Öffnung des Zugangs zum Markt der Bodenabfertigungsdienste soll zur Senkung der Betriebskosten der Luftverkehrsgesellschaften und zur Hebung der den Nutzern gebotenen Qualität beigetragen werden.“

Der 16. Erwägungsgrund dieser Richtlinie lautet wie folgt:

„Wird die Zahl der Dienstleister begrenzt, so ist es zur Wahrung eines wirksamen und lauteren Wettbewerbs erforderlich, dass diese Dienstleister nach einem transparenten und unparteiischen Verfahren ausgewählt werden. Es ist angebracht, die Nutzer bei dieser Auswahl zu konsultieren, da sie schließlich am unmittelbarsten von Qualität und Preis der Dienste betroffen sind, die sie später in Anspruch nehmen sollen.“

Art. 2 Buchst. e der Richtlinie 96/67, der den Begriff „Bodenabfertigungsdienste“ definiert, verweist hinsichtlich der von diesem Begriff erfassten Kategorien von Diensten auf den Anhang dieser Richtlinie. Nach diesem Anhang gehören zu den Bodenabfertigungsdiensten folgende Dienste:

„…

Die Gepäckabfertigung …

Die Fracht- und Postabfertigung …

…

Die Vorfelddienste …

…“

Art. 6 dieser Richtlinie lautet wie folgt:

„(1) Die Mitgliedstaaten treffen gemäß Artikel 1 die erforderlichen Maßnahmen, um den Bodenabfertigungsdienstleistern den freien Zugang zum Markt der Drittabfertigungsdienste zu gewährleisten.

…

(2) Die Mitgliedstaaten können die Zahl der Dienstleister begrenzen, die zur Erbringung folgender Bodenabfertigungsdienste befugt sind:

—

Gepäckabfertigung,

—

Vorfelddienste,

…

—

Fracht- und Postabfertigung, soweit dies die konkrete Beförderung von Fracht und Post zwischen Flughafen und Flugzeug bei der Ankunft, beim Abflug oder beim Transit betrifft.

Sie dürfen die Zahl dieser Dienstleister indessen nicht auf weniger als zwei je Bodenabfertigungsdienst begrenzen.

(3) Darüber hinaus darf ab dem 1. Januar 2001 wenigstens einer dieser zugelassenen Dienstleister

—

weder durch das Leitungsorgan,

—

noch durch einen Nutzer, der in dem Jahr vor der Auswahl der Dienstleister mehr als 25 % der auf dem Flughafen registrierten Fluggäste oder Fracht befördert hat,

—

noch durch eine Stelle, die dieses Leitungsorgan oder einen solchen Nutzer unmittelbar oder mittelbar kontrolliert oder ihrerseits von einem der beiden kontrolliert wird,

unmittelbar oder mittelbar kontrolliert werden.

Ein Mitgliedstaat kann jedoch bis zum 1. Juli 2000 beantragen, dass die sich aus diesem Absatz ergebenden Verpflichtungen bis zum 31. Dezember 2001 ausgesetzt werden.

Die Kommission prüft mit Unterstützung des in Artikel 10 genannten Ausschusses einen solchen Antrag und kann unter Berücksichtigung der Entwicklung des Sektors und insbesondere der Situation von Flughäfen, die hinsichtlich des Verkehrsvolumens und ihrer Beschaffenheit vergleichbar sind, beschließen, dass dem Antrag stattgegeben wird.

(4) Begrenzen die Mitgliedstaaten nach Absatz 2 die Zahl der zugelassenen Dienstleister, so darf dadurch keinem Flughafennutzer ungeachtet des ihm zugewiesenen Flughafenbereichs die Möglichkeit genommen werden, bei jedem Bodenabfertigungsdienst, für den Begrenzungen gelten, effektiv zwischen mindestens zwei Bodenabfertigungsdienstleistern gemäß den Absätzen 2 und 3 wählen zu können.“

Art. 11 dieser Richtlinie sieht vor:

„(1) Die Mitgliedstaaten treffen die erforderlichen Maßnahmen zur Durchführung eines Auswahlverfahrens unter den Dienstleistern, die zur Erbringung von Bodenabfertigungsdiensten auf einem Flughafen befugt sind, falls die Zahl der Dienstleister gemäß Artikel 6 Absatz 2 oder Artikel 9 begrenzt wird. Dieses Verfahren ist nach folgenden Grundsätzen durchzuführen:

Falls die Mitgliedstaaten die Erstellung eines Pflichtenhefts oder technischer Spezifikationen vorsehen, denen die Dienstleister gerecht werden müssen, werden diese Anforderungen nach Anhörung des Nutzerausschusses festgelegt. Die im Pflichtenheft bzw. in den technischen Spezifikationen vorgesehenen Auswahlkriterien müssen sachgerecht, objektiv, transparent und nichtdiskriminierend sein.

…

Im Amtsblatt der Europäischen Gemeinschaften ist eine Ausschreibung zu veröffentlichen, die es jedem Interessenten gestattet, sich zu bewerben.

Die Auswahl der Dienstleister erfolgt

nach Anhörung des Nutzerausschusses durch das Leitungsorgan des Flughafens, wenn dieses

—

selbst keine gleichartigen Bodenabfertigungsdienste erbringt und

—

kein Unternehmen, das derartige Dienste erbringt, direkt oder indirekt kontrolliert und

—

in keiner Weise an einem solchen Unternehmen beteiligt ist;

ii)

in den übrigen Fällen durch die von den Leitungsorganen unabhängigen zuständigen Behörden der Mitgliedstaaten nach Anhörung des Nutzerausschusses und der Leitungsorgane.

Die Dienstleister werden für die Dauer von höchstens sieben Jahren ausgewählt.

Stellt ein Dienstleister seine Tätigkeit vor Ablauf des Zeitraums ein, für den er ausgewählt wurde, so wird er nach dem gleichen Verfahren durch einen anderen ersetzt.

(2) Wird die Anzahl der Dienstleister gemäß Artikel 6 Absatz 2 oder Artikel 9 begrenzt, so kann das Leitungsorgan selbst Bodenabfertigungsdienste erbringen, ohne sich dem Auswahlverfahren nach Absatz 1 unterziehen zu müssen. Es kann ferner ohne dieses Verfahren einem Dienstleistungsunternehmen gestatten, Bodenabfertigungsdienste auf dem betreffenden Flughafen zu erbringen, wenn

—

es dieses Unternehmen direkt oder indirekt kontrolliert oder

—

es von diesem Unternehmen direkt oder indirekt kontrolliert wird.

(3) Das Leitungsorgan unterrichtet den Nutzerausschuss über die im Rahmen dieses Artikels getroffenen Entscheidungen.“

Art. 18 („Sozialer Schutz und Umweltschutz“) der Richtlinie 96/67 bestimmt:

„Die Mitgliedstaaten können unbeschadet der Anwendung dieser Richtlinie und unter Wahrung der übrigen Bestimmungen des Gemeinschaftsrechts alle notwendigen Maßnahmen ergreifen, um den Schutz der Rechte der Arbeitnehmer und den Schutz der Umwelt sicherzustellen.“

Art. 23 („Umsetzung“) der Richtlinie sieht in Abs. 1 vor:

„Die Mitgliedstaaten erlassen die erforderlichen Rechts- und Verwaltungsvorschriften, um dieser Richtlinie bis spätestens ein Jahr nach ihrer Veröffentlichung im Amtsblatt der Europäischen Gemeinschaften nachzukommen. Sie setzen die Kommission unverzüglich davon in Kenntnis.

…“

Diese am 25. Oktober 1996 veröffentlichte Richtlinie hätte somit spätestens am 25. Oktober 1997 umgesetzt worden sein müssen.

Portugiesisches Recht

Die Portugiesische Republik hat die Richtlinie 96/67 mit dem Decreto‑Lei Nr. 275/99 vom 23. Juli 1999 umgesetzt. In der Präambel dieses Decreto‑Lei heißt es:

„Berücksichtigt wird ferner die Notwendigkeit, so weit wie möglich einen reibungslosen Übergang zu der neuen Regelung zu gewährleisten, indem die Kontinuität der Dienste sichergestellt wird und die Arbeitsplätze und Rechte der Arbeitnehmer des Sektors geschützt werden.“

Art. 27 („Auswahl der Dienstleister“) dieses Decreto‑Lei lautet wie folgt:

„1. In den in Art. 22 Abs. 2 und Art. 24 Abs. 1 Buchst. a und b vorgesehenen Fällen einer Begrenzung der Zahl der Dienstleister erfolgt die Auswahl der zugelassenen Dienstleister im Wege einer im Amtsblatt der Europäischen Gemeinschaften veröffentlichten Ausschreibung.

…

7. Die Dienstleister werden für die Dauer von mindestens vier und höchstens sieben Jahren ausgewählt.“

Art. 39 („Übergangsregelung“) dieses Decreto‑Lei bestimmt:

„1. Unbeschadet des Abs. 2 ist es Unternehmen, die zum Zeitpunkt des Inkrafttretens des vorliegenden Decreto‑Lei von Gesetzes wegen oder aufgrund einer Genehmigung durch das Leitungsorgan befugt waren, auf einem Flugplatz die Selbstabfertigung vorzunehmen oder Bodenabfertigungsdienste zu erbringen, automatisch erlaubt, zur Erfüllung der betreffenden Aufgaben bis zum Ablauf der gesetzlich vorgesehenen Gültigkeitsdauer der bestehenden Genehmigung oder für einen Zeitraum von vier Jahren, wenn die Gültigkeitsdauer der bestehenden Genehmigung nicht zeitlich befristet ist oder vier Jahre überschreitet, auf dem fraglichen Flugplatz das öffentliche Flughafengelände zu nutzen.

…

2. Innerhalb einer Frist von einem Jahr ab der Veröffentlichung des vorliegenden Decreto‑Lei müssen die in Abs. 1 genannten Unternehmen nach Kapitel II eine Lizenz für die Ausübung der fraglichen Tätigkeit erwirken; andernfalls verfallen zu diesem Zeitpunkt die betreffenden Genehmigungen oder mit diesen verbundenen Erlaubnisse.“

Vorverfahren

Nach den von der Kommission eingeholten Informationen handelt es sich bei den Dienstleistern für „Gepäckabfertigung“, „Fracht‑ und Postabfertigung“ und „Vorfelddienste“ in Portugal um die Portway – Handling de Portugal, SA (im Folgenden: Portway), und die Serviços Portugueses de Handling, SA, die seit 2005 unter dem Namen ihrer Marke Groundforce Portugal (im Folgenden: Groundforce) bekannt ist.

Portway ist ein Unternehmen, dass zu 100 % von der ANA, SA gehalten wird, deren Unternehmensgegenstand in der Verwaltung der Flughafeninfrastruktur und der Erbringung von Flughafendiensten auf den Flughäfen von Lissabon, Porto und Faro auf der Grundlage eines verwaltungsrechtlichen Konzessionsvertrags besteht.

Groundforce ist ein Unternehmen, dass zu 50,1 % von der Urbanos‑Gruppe gehalten wird. Vor der Beteiligung dieser Gruppe am Kapital der Groundforce, wurde diese von der Transportes Aéreos Portugueses (im Folgenden: TAP) gehalten. Im Jahr 2003 räumten die portugiesischen Rechtsvorschriften der TAP das Recht ein, im Wege einer internationalen offenen Ausschreibung, die sich an die Investoren richtete, die die in einem Pflichtenheft festgelegten Bedingungen erfüllten, eine Mehrheitsbeteiligung am Kapital der Groundforce zu veräußern. Die Globalia, Corporación Empresarial SA (im Folgenden: Globalia), die als Meistbietende ausgewählt wurde, erwarb im Jahr 2004 die Mehrheit der Aktien der Groundforce. Nach verschiedenen Transaktionen erwarb die Urbanos‑Gruppe die genannte Aktienmehrheit, die sie zurzeit hält.

Am 25. November 2010 richtete die Kommission ein Aufforderungsschreiben an die Portugiesische Republik, in dem sie dieser vorwarf, dadurch gegen ihre Verpflichtungen aus der Richtlinie 96/67 verstoßen zu haben, dass sie nicht im Einklang mit Art. 11 dieser Richtlinie ein Auswahlverfahren unter den Bodenabfertigungsdienstleistern durchgeführt habe.

Die portugiesische Regierung antwortete mit Schreiben vom 31. Januar 2011 und bestritt die zur Last gelegte Vertragsverletzung.

Am 20. Mai 2011 richtete die Kommission eine mit Gründen versehene Stellungnahme an die Portugiesische Republik, in der sie ihre Rügen bekräftigte. Insbesondere habe der genannte Staat in der Zeit von 1999 bis 2003 eine Übergangsregelung angewandt, die eine automatische Genehmigung vorgesehen habe und es Portway, die von der ANA, SA dem Leitungsorgan des Flughafens, kontrolliert worden sei, und gleichzeitig Groundforce, die von der TAP, dem wichtigsten portugiesischen Verkehrsunternehmen, kontrolliert worden sei, ermöglicht habe, weiterhin die fraglichen Dienste zu erbringen. Im Jahr 2004 wurde Groundforce nach einer internationalen offenen Ausschreibung Teil der Globalia‑Gruppe, behielt jedoch die Genehmigung für die Erbringung der Bodenabfertigungsdienste.

Die portugiesische Republik antwortete mit Schreiben vom 27. Juli 2011 und teilte der Kommission mit, dass zwei Ausschreibungsverfahren eingeleitet worden seien, das eine für den Flughafen von Faro, das andere für die Flughäfen von Lissabon und Porto. Nach ihrer Einschätzung sollten diese beiden Ausschreibungsverfahren Ende Oktober bzw. Ende November 2011 beendet gewesen sein. Die betroffenen Nutzerausschüsse seien über die Ausschreibungsverfahren informiert worden, die an den Nutzerausschuss des Flughafens von Faro gesandte E‑Mail sei jedoch zurückgesandt worden.

Am 22. Juni 2012 richtete die Kommission eine ergänzende mit Gründen versehene Stellungnahme an die Portugiesische Republik, in der sie ausführte, dass diese keine neuen Dienstleister ausgewählt, sondern mittels des Decreto‑Lei Nr. 19/2012 vom 27. Januar 2012 eine Ausnahmeregelung mit Rückwirkung zum 31. Dezember 2011 eingeführt habe, um die Zugangsgenehmigung der Groundforce bis zur Erteilung der neuen Genehmigungen zu verlängern. Sie wies ferner darauf hin, dass die Portugiesische Republik trotz der Angabe der Daten für die Öffnung und Prüfung der Angebote der Bodenabfertigungsdienstleister mitgeteilt habe, dass es nicht möglich sei, das genaue Datum für den Abschluss des Auswahlverfahrens zu bestimmen. Außerdem habe keine Anhörung der Nutzerausschüsse in Bezug auf die Auswahl der Dienstleister stattgefunden.

Am 3. Oktober 2012 antwortete die Portugiesische Republik, dass sie die Übergangsregelung für erforderlich halte, um die Kontinuität der Dienste sicherzustellen und die Arbeitsplätze und Rechte der Arbeitnehmer auf diesem Markt zu schützen. Nach den Ausführungen dieses Mitgliedstaats sollte die automatische Genehmigung das berechtigte rechtliche Vertrauen der Unternehmen schützen, die bereits Bodenabfertigungstätigkeiten auf den betroffenen Flughäfen ausübten.

Zu den laufenden Ausschreibungsverfahren führte die Portugiesische Republik aus, dass sich der Prüfungsausschuss – im Oktober 2012 – in der Phase der Prüfung der Angebote befinde, diese Prüfung jedoch einen besonders komplexen Prozess darstelle. Es sei dem Prüfungsausschuss nicht möglich gewesen, den vorläufigen Bericht über die Prüfung der Angebote fertigzustellen. Er habe jedoch die Absicht bekundet, vor der Auswahl der Bodenabfertigungsdienstleister die Nutzerausschüsse anzuhören.

Da die Antworten der Portugiesischen Republik die Kommission nicht zufriedenstellten, hat sie die vorliegende Vertragsverletzungsklage erhoben.

Zur Klage

Vorbringen der Parteien

Die Portugiesische Republik hat erstmals in der mündlichen Verhandlung die Einrede der Unzulässigkeit der Klage erhoben, die sie darauf gestützt hat, dass die Kommission ihr keine genauen Anweisungen gegeben habe, die ihr eine korrekte Umsetzung der Richtlinie 96/67 ermöglicht hätten.

In der Sache führt die Kommission aus, dass die Portugiesische Republik, nachdem sie den Zugang zu bestimmten Kategorien von Bodenabfertigungsdiensten auf zwei Dienstleister beschränkt habe – von denen der eine, Portway, nicht von dem Auswahlverfahren betroffen gewesen sei, da er zu 100 % von dem Leitungsorgan der Flughäfen von Lissabon, Porto und Faro gehalten worden sei –, nicht im Einklang mit Art. 11 Abs. 1 der Richtlinie 96/67 die erforderlichen Maßnahmen zur Durchführung eines Verfahrens zur Auswahl des zweiten Bodenabfertigungsdienstleisters für die genannten Flughäfen getroffen habe.

Mit der von der Portugiesischen Republik mittels des Art. 39 des Decreto‑Lei Nr. 275/99 eingeführten Übergangsregelung werde die Groundforce erteilte Genehmigung für die Erbringung von Bodenabfertigungsdiensten automatisch aufrechterhalten. Während dieses Zeitraums habe dieser Mitgliedstaat kein Verfahren zur Auswahl anderer Dienstleister durchgeführt. Seit der Umstrukturierung und der Veräußerung der Aktien der Groundforce von TAP an Globalia im Jahr 2004 sei Groundforce Inhaberin dieser Genehmigung geblieben.

Zu dem internationalen offenen Ausschreibungsverfahren in Bezug auf diese Veräußerung führt die Kommission aus, dass die Bodenabfertigungsdienstleister die Genehmigung nicht ohne den Erwerb der Aktien der Groundforce hätten erlangen können. Folglich habe es sich bei diesem Ausschreibungsverfahren nicht um ein Verfahren zur Auswahl von Dienstleistern, sondern um ein Verfahren zur Auswahl von Investoren gehandelt. Jedenfalls hätten diese Verfahren nicht den in Art. 11 der Richtlinie 96/67 genannten Grundsätzen entsprochen. U. a. seien die erteilten Genehmigungen nicht auf einen Zeitraum von höchstens sieben Jahren beschränkt gewesen. Außerdem seien die Nutzerausschüsse der betroffenen Flughäfen nicht angehört worden.

Die Portugiesische Republik habe zwar im Laufe des Jahres 2011 drei neue Verfahren zur Auswahl des zweiten Bodenabfertigungsdienstleisters eingeleitet, diese seien jedoch nicht zum Abschluss gebracht worden. Zudem habe die portugiesische Verwaltung im Jahr 2012 mit dem Decreto‑Lei Nr. 19/2012 eine rückwirkende Ausnahmeregelung eingeführt, um die Groundforce erteilte Genehmigung zu verlängern.

Die Portugiesische Republik entgegnet, dass die Einführung dieser Regelung, da in der Richtlinie 96/67 nichts darüber stehe, ob die Einführung einer Übergangsregelung möglich sei oder nicht, nicht den Bestimmungen dieser Richtlinie zuwiderlaufe. Diese Regelung sei geschaffen worden, um die Rechte der Unternehmen zu wahren, die zum Zeitpunkt des Inkrafttretens des Decreto‑Lei Nr. 275/99 über eine Genehmigung verfügten, um bestimmte Kategorien von Bodenabfertigungsdiensten zu erbringen. Diese Regelung habe ferner entsprechend der Entschließung des Europäischen Parlaments vom 14. Februar 1995 über die Zivilluftfahrt in Europa, in der das Parlament auf die Notwendigkeit hingewiesen habe, die Auswirkungen des Zugangs zum Markt der Bodenabfertigungsdienste auf die Beschäftigung sowie die Sicherheit auf den Flughäfen der Europäischen Union zu berücksichtigen, die Kontinuität der Dienste sichergestellt sowie die Arbeitsplätze und die Rechte der Arbeitnehmer geschützt.

Außerdem seien die in Rede stehenden Genehmigungen bis zum Ablauf der gesetzlich vorgesehenen Gültigkeitsdauer der bestehenden Genehmigungen oder für einen Zeitraum von vier Jahren, wenn die Gültigkeitsdauer der bestehenden Genehmigung nicht zeitlich befristet gewesen sei oder vier Jahre überschritten habe, automatisch erneuert worden.

Mit der Veräußerung der Aktien der Groundforce habe unter Berücksichtigung der im Pflichtenheft vorgesehenen und der durch das nationale und das Unionsrecht vorgeschriebenen Anforderungen ein Bodenabfertigungsdienstleister ausgewählt werden sollen. Das Verfahren sei nach den in Art. 11 der Richtlinie 96/67 vorgesehenen sachgerechten, objektiven, transparenten und nicht diskriminierenden Auswahlkriterien durchgeführt worden.

Durch die Veräußerung der Aktien hätten Störungen der normalen Abläufe bei der Erbringung von Bodenabfertigungsdiensten, was die Verfügbarkeit und die Qualität der Dienste, aber auch was deren Preis angehe, vermieden werden können. Wäre die Groundforce erteilte Genehmigung nicht erneuert worden, hätte der zweite Dienstleister, Portway, bis zum Abschluss des Verfahrens zur Auswahl anderer Dienstleister das Monopol auf dem Markt der Bodenabfertigungsdienste gehabt.

Zu den im Jahr 2011 für die betroffenen Flughäfen eingeleiteten Ausschreibungsverfahren macht die Portugiesische Republik geltend, dass diese den in Art. 11 der Richtlinie 96/67 genannten Bedingungen entsprächen. Der Zeitraum, für den die Genehmigungen erteilt würden, sei auf sieben Jahre begrenzt und die Nutzerausschüsse seien vor der Einleitung des Ausschreibungsverfahrens angehört worden. Diese Ausschüsse würden auch in Bezug auf die Auswahl des anderen Dienstleisters angehört werden.

Die Komplexität des Auswahlverfahrens sei auf die Änderungen der nationalen Vorschriften im Bereich der Humanressourcen betreffend die Einstellung und die Vergütung zurückzuführen, die sich aus Haushaltsbeschränkungen ergäben, die zur Unterzeichnung des Memorandum of Understanding zwischen der Portugiesischen Republik, der Kommission, der Europäischen Zentralbank (EZB) und dem Internationalen Währungsfonds (IWF) am 17. Mai 2011 geführt hätten. Die Arbeit des für die Prüfung der betreffenden Angebote zuständigen Prüfungsausschusses sei durch den Austritt mehrerer Ausschussmitglieder infolge einer wesentlichen Kürzung ihrer Vergütung unterbrochen worden, was den gesamten Prozess der Prüfung der Angebote durch den Prüfungsausschuss maßgeblich beeinträchtigt habe. Die zuständige Behörde habe alle erdenklichen Anstrengungen unternommen, um es dem Prüfungsausschuss zu ermöglichen, die Prüfung der genannten Angebote abzuschließen.

Außerdem sollten die Unionsvorschriften über den Markt der Bodenabfertigungsdienste demnächst geändert werden; sollten also erneute Änderungen erlassen werden, würde dies den Flughafen von Lissabon und potenziell die anderen in Rede stehenden Flughäfen betreffen. Eine solche Änderung würde, wenn sie erfolgte, unweigerlich die Vergabe der öffentlichen Aufträge im Rahmen der laufenden Verfahren unmöglich machen.

Die Kommission macht in ihrer Erwiderung geltend, dass in der Richtlinie 96/67 keine Bestimmung fehle und dass diese Richtlinie keine Lücke aufweise, die es der Portugiesischen Republik erlauben würde, eine Übergangsregelung einzuführen. Die Portugiesische Republik habe die Richtlinie 96/67 in den 14 Jahren, die seit ihrem Inkrafttreten vergangen seien, nicht korrekt umgesetzt. Die Übergangsregelung diene dem Schutz der Stellung der bereits auf dem betroffenen Markt tätigen nationalen Unternehmen. Hätte Groundforce ihre Stellung als Dienstleisterin verloren, wäre es ihren Angestellten durchaus möglich gewesen, bei anderen Unternehmen Arbeit zu finden, einschließlich bei dem Unternehmen, dem der Auftrag für die Erbringung der Bodenabfertigungsdienste erteilt worden wäre.

Was die neuen Verfahren zur Auswahl der Dienstleister betreffe, ergebe sich aus der Rechtsprechung des Gerichtshofs, dass sich ein Mitgliedstaat nicht auf Umstände, die sich aus seiner internen Rechtsordnung ergäben, berufen könne, um die Nichteinhaltung der durch das Unionsrecht vorgeschriebenen Verpflichtungen zu rechtfertigen. Somit könnten Veränderungen in Bezug auf die Personalorganisation oder fehlende Humanressourcen nicht die Nichtbeachtung des Unionsrechts rechtfertigen. Eine eventuelle Änderung des Unionsrechts habe ferner keine Auswirkungen auf die bestehende Verpflichtung der Mitgliedstaaten.

Schließlich bestehe bei der in Art. 11 der Richtlinie 96/67 vorgesehenen Durchführung eines Auswahlverfahrens unter den Dienstleistern, die zur Erbringung von Bodenabfertigungsdiensten befugt seien, eine Erfolgspflicht. Habe ein Mitgliedstaat also erfolglos ein Auswahlverfahren durchgeführt, müsse angenommen werden, dass er dieser Richtlinie nicht nachgekommen sei. Wäre der Mitgliedstaat lediglich verpflichtet, ein solches Auswahlverfahren durchzuführen, ohne einer Erfolgspflicht zu unterliegen, würde der genannten Richtlinie jede praktische Wirksamkeit genommen.

Die Portugiesische Republik fügt in ihrer Gegenerwiderung hinzu, dass, soweit Globalia, die die Aktien der Groundforce erworben habe, eine Bodenabfertigungsdienstleisterin sei, die Veräußerung dieser Aktien als Verfahren zur Auswahl eines anderen Dienstleisters zu behandeln sei.

Zu den neuen Verfahren zur Auswahl der Bodenabfertigungsdienstleister macht die Portugiesische Republik geltend, dass die Kommission das Verfahren betreffend den finanziellen Beistand für Portugal und den Umstand, dass eine der Bedingungen in der zwischen der Portugiesischen Republik, der Kommission, der EZB und dem IWF geschlossenen Vereinbarung gerade die Privatisierung der Aeroportos de Portugal SA – dem Leitungsorgan der betroffenen Flughäfen – betreffe, nicht ignorieren dürfe. Bei den finanziellen Problemen der Portugiesischen Republik handle es sich nicht um rein administrative oder bürokratische Probleme.

Würdigung durch den Gerichtshof

Zur Zulässigkeit

Zu der erstmals in der mündlichen Verhandlung von der Portugiesischen Republik erhobenen Einrede der Unzulässigkeit, mit der sie der Kommission vorwirft, ihr im Vorverfahren keine genauen Anweisungen für eine korrekte Umsetzung der Richtlinie 96/67 gegeben zu haben, genügt der Hinweis, dass nach Art. 127 Abs. 1 der Verfahrensordnung des Gerichtshofs das Vorbringen neuer Klage- und Verteidigungsgründe im Laufe des Verfahrens unzulässig ist, es sei denn, dass sie auf rechtliche oder tatsächliche Gesichtspunkte gestützt werden, die erst während des Verfahrens zutage getreten sind.

Im vorliegenden Fall hatte die Kommission Gelegenheit, die der Portugiesischen Republik vorgeworfenen Beschwerdepunkte darzulegen, und diese hatte Gelegenheit, die von ihr für sachdienlich gehaltenen Erklärungen abzugeben. Da diesem Mitgliedstaat das geltend gemachte Fehlen von Anweisungen der Kommission während des Vorverfahrens bewusst war und seine Einwände nicht auf rechtliche oder tatsächliche Gesichtspunkte gestützt werden, die erst während des Verfahrens zutage getreten sind, ist diese Unzulässigkeitseinrede unzulässig.

Zur Begründetheit

Für die Entscheidung über die vorliegende Klage ist darauf hinzuweisen, dass die Vorschriften einer Richtlinie in der Weise umgesetzt werden müssen, dass sie unzweifelhaft verbindlich und so konkret, bestimmt und klar sind, dass sie dem Erfordernis der Rechtssicherheit genügen (Urteil Dillenkofer u. a., C‑178/94, C‑179/94 und C‑188/94 bis C‑190/94, EU:C:1996:375, Rn. 48 und die dort angeführte Rechtsprechung).

Außerdem hat Art. 23 der Richtlinie 96/67, indem er im Wesentlichen den Mitgliedstaaten auferlegte, die erforderlichen Maßnahmen zu treffen, um der Richtlinie spätestens am 25. Oktober 1997 nachzukommen, diese verpflichtet, alle erforderlichen Maßnahmen zu ergreifen, um die volle Wirksamkeit der Vorschriften dieser Richtlinie zu gewährleisten und damit die Verwirklichung des von ihr vorgeschriebenen Ziels zu sichern (vgl. entsprechend Urteil Dillenkofer u. a., EU:C:1996:375, Rn. 49).

Folglich lässt der Umstand, dass die Richtlinie 96/67 für die Mitgliedstaaten nicht die Möglichkeit vorsieht, eine Übergangsregelung einzuführen, nicht, wie die Portugiesische Republik geltend macht, den Schluss zu, dass diese Richtlinie eine Lücke aufweist und es diesen Staaten freisteht, noch dazu – wie im vorliegenden Fall – nach Ablauf der Umsetzungsfrist, eine solche Übergangsregelung einzuführen. Dies würde nämlich darauf hinauslaufen, einem Mitgliedstaat zu gestatten, sich eine neue Umsetzungsfrist zu gewähren.

Zu der von der Portugiesischen Republik vertretenen Ansicht, dass das Verfahren zur Veräußerung der Aktien einer Gesellschaft als einem Verfahren zur Auswahl anderer Bodenabfertigungsdienstleister gleichwertig angesehen werden könne, da dieses Verfahren die in Art. 11 der Richtlinie 96/67 vorgesehenen Voraussetzungen erfülle und gleichzeitig die Verwirklichung des legitimen Ziels des Schutzes der Rechte der Arbeitnehmer und des Schutzes des berechtigten rechtlichen Vertrauens der bereits tätigen Unternehmen sowie der Kontinuität und der Qualität der Dienstleistungen auf den fraglichen Flughäfen ermögliche, ist festzustellen, dass einer solche Auslegung des genannten Art. 11 nicht zugestimmt werden kann.

Art. 11 Abs. 1 Buchst. b der Richtlinie 96/67 verlangt nämlich, dass das Auswahlverfahren jedem Interessenten offensteht.

Ein Verfahren zur Veräußerung der Aktien schließt jedoch alle diejenigen Dienstleister aus, die nicht gleichzeitig am Erwerb der Aktien eines bereits bestehenden Unternehmens interessierte Investoren sind. Wie die Portugiesische Republik in der mündlichen Verhandlung eingeräumt hat, hat Groundforce nach ihrem Erwerb durch Globalia die Genehmigung für die Erbringung von Bodenabfertigungsdiensten, die ihr gewährt worden war, behalten, so dass es für einen Bodenabfertigungsdienstleister nicht möglich war, die Genehmigung zu erhalten, ohne gleichzeitig die Aktien der Groundforce zu erwerben.

Das Verfahren zur Veräußerung der Aktien der Groundforce stand folglich nicht allen Interessenten offen und hatte zur Folge, dass gegen das mit der Richtlinie 96/67 verfolgte Ziel, nämlich die im fünften Erwägungsgrund dieser Richtlinie genannte Öffnung des Marktes der Bodenabfertigungsdienste für den Wettbewerb, verstoßen wurde.

Dieser Umstand allein reicht bereits für die Feststellung aus, dass ein solches Verfahren nicht als Auswahlverfahren unter den Bodenabfertigungsdienstleistern im Sinne von Art. 11 der Richtlinie 96/67 angesehen werden kann. Es braucht daher nicht geprüft zu werden, ob die anderen in dieser Bestimmung genannten Bedingungen erfüllt sind.

Diese Feststellung kann im Übrigen nicht durch das Vorbringen der Portugiesischen Republik in Frage gestellt werden, dass ein solches Verfahren unter Art. 18 der Richtlinie 96/67 falle, der es den Mitgliedstaaten erlaube, die notwendigen Maßnahmen zu ergreifen, um Arbeitsplätze zu erhalten und die Rechte der Arbeitnehmer zu wahren.

Der Gerichtshof hat insoweit nämlich bereits entschieden, dass die Mitgliedstaaten zwar weiterhin das Recht haben, den Beschäftigten von Unternehmen, die Bodenabfertigungsdienste erbringen, ein angemessenes Niveau sozialer Sicherheit zu gewährleisten, dass diese Befugnis den Mitgliedstaaten aber keine unbegrenzte Regelungszuständigkeit verleiht und in einer Art und Weise ausgeübt werden muss, die die praktische Wirksamkeit und die Ziele der Richtlinie nicht beeinträchtigt (vgl. Urteil Kommission/Deutschland, C‑386/03, EU:C:2005:461, Rn. 28 und die dort angeführte Rechtsprechung).

Die Portugiesische Republik hat ferner auf eine Frage, die ihr in der mündlichen Verhandlung gestellt wurde, ausgeführt, dass die Aufrechterhaltung der Genehmigung der Groundforce zu dem Zeitpunkt, zu dem deren Kontrolle auf die Globalia übergegangen sei, die Erhaltung aller Arbeitsplätze bei Groundforce ermöglicht habe. In der Ausschreibung sei eine Verpflichtung zum Schutz der Arbeitnehmer und der Arbeitsplätze vorgesehen gewesen, wobei die Art dieser Verpflichtung jedoch nicht näher bestimmt worden sei.

Insoweit ist zu bemerken, das erstens, wenn ein Unternehmen beim Erwerb des Kapitals der erworbenen Gesellschaft eine Genehmigung für die Erbringung von Bodenabfertigungsdiensten erhalten hat, dies nicht den Schluss zulässt, dass das künftige Verhalten eines solchen Unternehmens nach dem Erhalt der Genehmigung unverändert bleibt und dieses Unternehmen insbesondere alle bei der erworbenen Gesellschaft bestehenden Arbeitsplätze erhält.

Zweitens steht fest, dass die den Unternehmen auferlegte Verpflichtung, das Personal des vorherigen Dienstleisters zu übernehmen, die potenziellen neuen Konkurrenten gegenüber den bereits tätigen Unternehmen benachteiligt und die Öffnung der Märkte für Bodenabfertigungsdienste gefährdet, wodurch die praktische Wirksamkeit der Richtlinie 96/67 beeinträchtigt wird (vgl. insbesondere Urteil Kommission/Italien, C‑460/02, EU:C:2004:780, Rn. 34).

Zu dem weiteren Vorbringen der Portugiesischen Republik, wonach die Regelung eingeführt worden sei, um das berechtigte rechtliche Vertrauen der bereits tätigen Unternehmen zu schützen sowie die Kontinuität und die Qualität der Dienstleistungen auf den fraglichen Flughäfen zu gewährleisten, ist darauf hinzuweisen, dass sich nach ständiger Rechtsprechung auf den Grundsatz des Vertrauensschutzes jeder berufen kann, bei dem ein Unionsorgan begründete Erwartungen geweckt hat, und niemand eine Verletzung dieses Grundsatzes geltend machen kann, dem die Verwaltung keine konkreten Zusicherungen gegeben hat (vgl. Urteil Belgien und Forum 187/Kommission, C‑182/03 und C‑217/03, EU:C:2006:416, Rn. 147 und die dort angeführte Rechtsprechung).

Da Art. 288 Abs. 3 AEUV jedoch vorsieht, dass die Richtlinien für alle Mitgliedstaaten, an die sie gerichtet werden, hinsichtlich des zu erreichenden Ziels verbindlich sind, die Frist zur Umsetzung der Richtlinie 96/67 am 25. Oktober 1997 abgelaufen ist und keine Hinweise der Kommission oder eines anderen Unionsorgans vorliegen, wonach die Portugiesische Republik von der Verpflichtung befreit worden wäre, diese Richtlinie innerhalb der festgelegten Frist in ihr nationales Recht umzusetzen, oder diese Richtlinie in diesem Mitgliedstaat nicht anzuwenden wäre, kann sich weder dieser Staat, noch irgendein Unternehmen, das dort Bodenabfertigungsdienste erbringt, auf ein berechtigtes Vertrauen in die Beibehaltung des in diesem Mitgliedstaat bestehenden Systems berufen.

Es genügt der Hinweis, dass die Portugiesische Republik dem Gerichtshof in Bezug auf den Schutz der Kontinuität und der Qualität der auf den Flughäfen erbrachten Dienstleistungen keinerlei Beweise übermittelt hat, die das Vorbringen stützen könnten, dass die Umsetzung der Richtlinie 96/67, wenn sie in der festgelegten Frist erfolgt wäre, die Kontinuität oder die Qualität der fraglichen Dienstleistungen hätte beeinträchtigen können.

Was die Rechtfertigungen betrifft, die die Portugiesische Republik in Bezug auf den Umstand vorgebracht hat, dass die im Jahr 2011 durchgeführten Verfahren zur Auswahl der Bodenabfertigungsdienstleister nicht abgeschlossen wurden, genügt der Hinweis, dass sich ein Mitgliedstaat nach ständiger Rechtsprechung nicht auf interne Bestimmungen, Übungen oder Umstände berufen kann, um die Nichteinhaltung der im Unionsrecht festgelegten Verpflichtungen und Fristen zu rechtfertigen (vgl. Urteile Kommission/Portugal, C‑150/97, EU:C:1999:15, Rn. 21, Kommission/Luxemburg, C‑69/05, EU:C:2006:32, Rn. 10, sowie Kommission/Italien, C‑161/05, EU:C:2006:762, Rn. 12).

Zum Vorbringen der Portugiesischen Republik, dass die potenziellen Änderungen der fraglichen Rechtsvorschriften die Auswahl des zweiten Dienstleisters überflüssig machen könnten, ist darauf hinzuweisen, dass der Gerichtshof wiederholt entschieden hat, dass das Vorliegen einer Vertragsverletzung nach dem Stand des Unionsrechts am Ende der Frist zu beurteilen ist, die die Kommission dem betroffenen Mitgliedstaat für ein Handeln gemäß ihrer mit Gründen versehenen Stellungnahme gesetzt hat (vgl. insbesondere Urteile Kommission/Belgien, C‑377/03, EU:C:2006:638, Rn. 33 und die dort angeführte Rechtsprechung, sowie Kommission/Frankreich, C‑170/09, EU:C:2010:97, Rn. 6 und die dort angeführte Rechtsprechung). Eine eventuelle Änderung der Rechtsvorschriften befreit einen Mitgliedstaat daher nicht von der Verpflichtung, die geltende Richtlinie innerhalb der für deren Umsetzung vorgesehenen Frist in seine interne Rechtsordnung umzusetzen.

Aus alledem ergibt sich, dass die Portugiesische Republik dadurch gegen ihre Verpflichtungen aus Art. 11 der Richtlinie 96/67 verstoßen hat, dass sie nicht im Einklang mit diesem Artikel die erforderlichen Maßnahmen zur Durchführung eines Auswahlverfahrens unter den zur Erbringung von Bodenabfertigungsdiensten der Gepäckabfertigung, der Vorfelddienste sowie der Fracht- und Postabfertigung auf den Flughäfen Lissabon, Porto und Faro befugten Dienstleistern getroffen hat.

Kosten

Nach Art. 138 § 1 der Verfahrensordnung ist die unterliegende Partei auf Antrag zur Tragung der Kosten zu verurteilen. Da die Kommission die Verurteilung der Portugiesischen Republik beantragt hat und diese mit ihrem Vorbringen unterlegen ist, sind ihr die Kosten des Verfahrens aufzuerlegen.

Aus diesen Gründen hat der Gerichtshof (Erste Kammer) für Recht erkannt und entschieden:

Die Portugiesische Republik hat dadurch gegen ihre Verpflichtungen aus Art. 11 der Richtlinie 96/67/EG des Rates vom 15. Oktober 1996 über den Zugang zum Markt der Bodenabfertigungsdienste auf den Flughäfen der Gemeinschaft verstoßen, dass sie nicht im Einklang mit diesem Artikel die erforderlichen Maßnahmen zur Durchführung eines Auswahlverfahrens unter den zur Erbringung von Bodenabfertigungsdiensten der Gepäckabfertigung, der Vorfelddienste sowie der Fracht- und Postabfertigung auf den Flughäfen Lissabon, Porto und Faro befugten Dienstleistern getroffen hat.

Die Portugiesische Republik trägt die Kosten.

Unterschriften

( *1 ) Verfahrenssprache: Portugiesisch.