Rechtsprechung / Europäischer Gerichtshof

Europäischer Gerichtshof Urteil vom 18.12.2014 – C-551/13

ECLI:EU:C:2014:2467

URTEIL DES GERICHTSHOFS (Sechste Kammer)

18. Dezember 2014 ( *1 )

„Vorlage zur Vorabentscheidung — Richtlinie 2008/98/EG — Art. 15 — Abfallbewirtschaftung — Möglichkeit für den Abfallerzeuger, die Abfallbehandlung selbst durchzuführen — Nationales Umsetzungsgesetz, das bereits erlassen, aber noch nicht in Kraft getreten ist — Ablauf der Umsetzungsfrist — Unmittelbare Wirkung“

In der Rechtssache C‑551/13

betreffend ein Vorabentscheidungsersuchen nach Art. 267 AEUV, eingereicht von der Commissione tributaria provinciale di Cagliari (Italien) mit Entscheidung vom 17. Mai 2013, beim Gerichtshof eingegangen am 25. Oktober 2013, in dem Verfahren

Società Edilizia Turistica Alberghiera Residenziale (SETAR) SpA

gegen

Comune di Quartu S. Elena

erlässt

DER GERICHTSHOF (Sechste Kammer)

unter Mitwirkung des Richters A. Borg Barthet in Wahrnehmung der Aufgaben des Präsidenten der Sechsten Kammer sowie der Richter E. Levits und F. Biltgen (Berichterstatter),

Generalanwalt: Y. Bot,

Kanzler: L. Carrasco Marco, Verwaltungsrätin,

aufgrund des schriftlichen Verfahrens und auf die mündliche Verhandlung vom 8. Oktober 2014,

unter Berücksichtigung der Erklärungen

—

der Società Edilizia Turistica Alberghiera Residenziale (SETAR) SpA, vertreten durch A. Fantozzi, R. Altieri und G. Mameli, avvocati,

—

der italienischen Regierung, vertreten durch G. Palmieri als Bevollmächtigte im Beistand von C. Colelli, avvocato dello Stato,

—

der polnischen Regierung, vertreten durch B. Majczyna als Bevollmächtigten,

—

der Europäischen Kommission, vertreten durch E. Sanfrutos Cano, L. Cappelletti und D. Loma-Osorio Lerena als Bevollmächtigte,

aufgrund des nach Anhörung des Generalanwalts ergangenen Beschlusses, ohne Schlussanträge über die Rechtssache zu entscheiden,

folgendes

Urteil

Das Vorabentscheidungsersuchen betrifft die Auslegung der Richtlinie 2008/98/EG des Europäischen Parlaments und des Rates vom 19. November 2008 über Abfälle und zur Aufhebung bestimmter Richtlinien (ABl. L 312, S. 3).

Es ergeht im Rahmen eines Rechtsstreits zwischen der Società Edilizia Turistica Alberghiera Residenziale (SETAR) SpA (im Folgenden: SETAR), der Eigentümerin einer touristischen Hotelanlage in dem Ort S’Oru e Mari (Italien), und der Comune di Quartu S. Elena wegen der Weigerung dieser Gesellschaft, die Tassa per lo smaltimento dei rifiuti solidi urbani (Gebühr für die Beseitigung von festen Siedlungsabfällen, im Folgenden: TARSU), zu entrichten.

Rechtlicher Rahmen

Unionsrecht

Die Erwägungsgründe 25, 28 und 41 der Richtlinie 2008/98 lauten:

„(25)

Die Kosten sollten so aufgeschlüsselt werden, dass sie die tatsächlichen Kosten der Abfallerzeugung und -bewirtschaftung für die Umwelt widerspiegeln.

…

(28)

Diese Richtlinie sollte dazu beitragen, die EU dem Ziel einer ‚Recycling-Gesellschaft‘ näher zu bringen, indem die Erzeugung von Abfall vermieden und Abfall als Ressource verwendet wird. Insbesondere werden in dem Sechsten Umweltaktionsprogramm der Europäischen Gemeinschaft Maßnahmen zur Sicherstellung der Getrennthaltung am Anfallort, der Sammlung und des Recyclings vorrangiger Abfallströme gefordert. Im Einklang mit diesem Ziel und zur Erleichterung oder Verbesserung des Verwertungspotenzials von Abfällen sollten diese getrennt gesammelt werden, falls dies technisch, ökologisch und wirtschaftlich durchführbar ist, bevor sie Verwertungsverfahren unterzogen werden, die insgesamt das beste Ergebnis hinsichtlich des Umweltschutzes erbringen. Die Mitgliedstaaten sollten die Trennung gefährlicher Bestandteile von Abfallströmen fördern, wenn das notwendig ist, um eine umweltverträgliche Bewirtschaftung zu erreichen.

…

(41)

Um dem Ziel einer europäischen Recyclinggesellschaft mit einem hohen Maß an Effizienz der Ressourcennutzung näher zu kommen, sollten Zielvorgaben für die Vorbereitung von Abfällen zur Wiederverwendung und zum Recycling aufgestellt werden. Die Mitgliedstaaten haben unterschiedliche Ansätze für die Einsammlung von Haushaltsabfällen und Abfällen ähnlicher Art und Zusammensetzung. Deshalb ist es angemessen, dass bei der Festlegung dieser Zielvorgaben die unterschiedlichen Sammlungssysteme in den einzelnen Mitgliedstaaten berücksichtigt werden. Abfallströme anderer Herkunft, die Haushaltsabfällen ähnlich sind, umfassen Abfälle, die in Abfallschlüssel 20 der durch die Entscheidung 2000/532/EG [der Kommission vom 3. Mai 2000 zur Ersetzung der Entscheidung 94/3 über ein Abfallverzeichnis gemäß Artikel 1 Buchstabe a) der Richtlinie 75/442/EWG des Rates über Abfälle und der Entscheidung 94/904/EG des Rates über ein Verzeichnis gefährlicher Abfälle im Sinne von Artikel 1 Absatz 4 der Richtlinie 91/689/EWG des Rates über gefährliche Abfälle (ABl. L 226, S. 3)] aufgestellten Liste aufgeführt sind.“

Art. 1 der Richtlinie 2008/98 bestimmt:

„Mit dieser Richtlinie werden Maßnahmen zum Schutz der Umwelt und der menschlichen Gesundheit festgelegt, indem die schädlichen Auswirkungen der Erzeugung und Bewirtschaftung von Abfällen vermieden oder verringert, die Gesamtauswirkungen der Ressourcennutzung reduziert und die Effizienz der Ressourcennutzung verbessert werden.“

Art. 4 dieser Richtlinie sieht vor:

„(1) Folgende Abfallhierarchie liegt den Rechtsvorschriften und politischen Maßnahmen im Bereich der Abfallvermeidung und ‑bewirtschaftung als Prioritätenfolge zugrunde:

Vermeidung,

Vorbereitung zur Wiederverwendung,

Recycling,

sonstige Verwertung, z. B. energetische Verwertung,

Beseitigung.

(2) Bei Anwendung der Abfallhierarchie nach Absatz 1 treffen die Mitgliedstaaten Maßnahmen zur Förderung derjenigen Optionen, die insgesamt das beste Ergebnis unter dem Aspekt des Umweltschutzes erbringen. Dies kann erfordern, dass bestimmte Abfallströme von der Abfallhierarchie abweichen, sofern dies durch Lebenszyklusdenken hinsichtlich der gesamten Auswirkungen der Erzeugung und Bewirtschaftung dieser Abfälle gerechtfertigt ist.

…“

Art. 13 dieser Richtlinie bestimmt:

„Die Mitgliedstaaten treffen die erforderlichen Maßnahmen, um sicherzustellen, dass die Abfallbewirtschaftung ohne Gefährdung der menschlichen Gesundheit oder Schädigung der Umwelt erfolgt und insbesondere

ohne Gefährdung von Wasser, Luft, Boden, Tieren und Pflanzen,

ohne Verursachung von Geräusch- oder Geruchsbelästigungen und

ohne Beeinträchtigung der Landschaft oder von Orten von besonderem Interesse.“

Art. 14 der Richtlinie 2008/98 lautet:

„(1) Gemäß dem Verursacherprinzip sind die Kosten der Abfallbewirtschaftung von dem Abfallersterzeuger oder von dem derzeitigen Abfallbesitzer oder den früheren Abfallbesitzern zu tragen.

(2) Die Mitgliedstaaten können beschließen, dass die Kosten der Abfallbewirtschaftung teilweise oder vollständig von dem Hersteller des Erzeugnisses, dem der Abfall entstammt, zu tragen sind, und dass die Vertreiber eines derartigen Erzeugnisses sich an diesen Kosten beteiligen.“

Art. 15 der Richtlinie 2008/98 sieht vor:

„(1) Die Mitgliedstaaten treffen die erforderlichen Maßnahmen, um sicherzustellen, dass jeder Abfallersterzeuger oder sonstiger Abfallbesitzer die Abfallbehandlung selbst durchführt oder sie durch einen Händler oder eine Einrichtung oder ein Unternehmen, der/die/das auf dem Gebiet der Abfallbehandlung tätig ist, oder durch einen privaten oder öffentlichen Abfallsammler im Einklang mit den Artikeln 4 und 13 durchführen lässt.

(2) Werden die Abfälle vom Ersterzeuger oder Besitzer zur vorläufigen Behandlung zu einer der in Absatz 1 genannten natürlichen oder juristischen Personen verbracht, endet ihre Verantwortung für die Durchführung eines vollständigen Verwertungs- oder Beseitigungsverfahrens in der Regel nicht.

Unbeschadet der Verordnung (EG) Nr. 1013/2006 [des Europäischen Parlaments und des Rates vom 14. Juni 2006 über die Verbringung von Abfällen (ABl. L 190, S. 1)] können die Mitgliedstaaten die Bedingungen für die Verantwortung festlegen und entscheiden, in welchen Fällen der Ersterzeuger für die gesamte Behandlungskette verantwortlich bleibt oder in welchen Fällen die Verantwortung zwischen den Akteuren der Behandlungskette geteilt oder delegiert werden kann.

(3) Die Mitgliedstaaten können gemäß Artikel 8 beschließen, dass die Verantwortung für die Durchführung der Abfallbewirtschaftung teilweise oder vollständig beim Hersteller des Erzeugnisses, dem der Abfall entstammt, liegt, und dass Vertreiber eines derartigen Erzeugnisses diese Verantwortung teilen.

…“

Italienisches Recht

Art. 188 Abs. 2 des Decreto legislativo del 3 aprile 2006, n. 152, recante „Norme in materia ambientale“ (Decreto legislativo Nr. 152 vom 3. April 2006 über Umweltnormen, Supplemento ordinario zur GURI Nr. 88 vom 14. April 2006, im Folgenden: Decreto legislativo Nr. 152/2006) sieht vor:

„Der Erzeuger oder Besitzer von Sonderabfällen kommt seinen Verpflichtungen mit den folgenden Prioritäten nach:

eigene Beseitigung der Abfälle;

Lieferung der Abfälle an nach den geltenden Vorschriften autorisierte Dritte;

Lieferung der Abfälle an Betreiber der öffentlichen Sammlung von Siedlungsabfällen mit denen eine entsprechende Vereinbarung abgeschlossen wurde;

Nutzung der Eisenbahn für die Beförderung gefährlicher Abfälle für eine Entfernung von mehr als 350 Kilometern und für Mengen, die 25 Tonnen überschreiten;

Ausfuhr der Abfälle nach den in Art. 194 vorgesehenen Modalitäten.“

Um die Umsetzung der Richtlinie 2008/98 zu gewährleisten, wurde Art. 188 Abs. 1 des Decreto legislativo Nr. 152/2006 durch Art. 16 Abs. 1 des Decreto legislativo Nr. 205 vom 3. Dezember 2010 mit „Bestimmungen zur Umsetzung der Richtlinie 2008/98/EG des Europäischen Parlaments und des Rates vom 19. November 2008 über Abfälle und zur Aufhebung bestimmter Richtlinien“ (decreto legislativo del 3 dicembre 2010, n. 205, recante „Disposizioni di attuazione delle direttiva 2008/98/CE del Parlamento europeo e del Consiglio del 19 novembre 2008 relativa ai rifiuti e che abroga alcune direttive“, Supplemento ordinario zur GURI Nr. 288 vom 10. Dezember 2010, im Folgenden: Decreto legislativo Nr. 205/2010) wie folgt geändert:

„(1) Der Abfallersterzeuger oder sonstige Abfallbesitzer führt die Abfallbehandlung selbst durch oder lässt sie durch einen Zwischenhändler, Händler oder eine Einrichtung oder ein Unternehmen, der/die/das auf dem Gebiet der Abfallbehandlung tätig ist, oder durch einen privaten oder öffentlichen Abfallsammler im Einklang mit den Art. 177 und 179 durchführen. Unbeschadet der folgenden Absätze bleibt der Ersterzeuger oder sonstige Besitzer für die gesamte Behandlungskette verantwortlich; dabei besteht die Verantwortung in der Regel fort, wenn die Abfälle vom Ersterzeuger oder Besitzer zur vorläufigen Behandlung zu einem der in diesem Absatz genannten Abnehmer verbracht werden.“

Durch Art. 16 Abs. 1 des Decreto legislativo Nr. 205/2010 wurden darüber hinaus nach Art. 188 des Decreto legislativo Nr. 152/2006 die Art. 188a („Kontrolle der Rückverfolgbarkeit von Abfällen“) und 188b („System zur Kontrolle der Rückverfolgbarkeit von Abfällen [Sistri]“) eingefügt.

Art. 188a des Decreto legislativo Nr. 152/2006 bestimmt:

„(1) In Umsetzung des Art. 177 Abs. 4 muss die Rückverfolgbarkeit der Abfälle von der Erzeugung bis zum endgültigen Bestimmungsort sichergestellt werden.

(2) Zu diesem Zweck muss die Abfallbewirtschaftung

unter Einhaltung der durch das System zur Kontrolle der Rückverfolgbarkeit der Abfälle (SISTRI) nach Art. 14a des Decreto legge Nr. 78 vom 1. Juli 2009, das mit Änderungen in das Gesetz Nr. 102 vom 3. August 2009 umgewandelt wurde, und dem Dekret des Ministers für Umwelt und Landschafts- und Meeresschutz vom 17. Dezember 2009 [(Supplemento ordinario zur GURI Nr. 9 vom 13. Januar 2010, S. 1)] geschaffenen Pflichten erfolgen oder

unter Einhaltung der Pflichten hinsichtlich der Führung von Lade- und Entladeregistern sowie des Mitführens eines Abfallbegleitscheins nach den Art. 190 und 193 erfolgen.

…“

Nach Art. 16 Abs. 2 des Decreto legislativo Nr. 205/2010 treten „[d]ie Bestimmungen dieses Artikels … ab dem auf den Ablauf der in Art. 12 Abs. 2 des Dekrets des Ministers für Umwelt und Landschafts- und Meeresschutz vom 17. Dezember 2009 vorgesehenen Frist folgenden Tag in Kraft“.

Gemäß Art. 12 Abs. 2 des Dekrets des Ministers für Umwelt und Landschafts- und Meeresschutz vom 17. Dezember 2009 bleiben, „um die Einhaltung der gesetzlichen Verpflichtungen und die Überprüfung der ordnungsgemäßen Funktionsweise des Systems SISTRI zu gewährleisten, … die in den Art. 1 und 2 genannten Akteure jedoch noch einen Monat über die Inbetriebnahme des Systems im Sinne dieser Artikel hinaus verpflichtet, die Bestimmungen der Art. 190 und 193 des Decreto legislativo [Nr. 152/2006] einzuhalten“.

Art. 1 Abs. 1 und 4 des Dekrets des Ministers für Umwelt und Landschafts- und Meeresschutz vom 17. Dezember 2009 lautet:

„(1) Das vom Comando carabinieri per la Tutela dell’Ambiente [(für den Umweltschutz eingesetzte Spezialeinheit der Carabinieri)] geführte System zur Kontrolle der Rückverfolgbarkeit der Abfälle, im Folgenden auch SISTRI genannt, ist operativ:

für die Ersterzeuger von gefährlichen Abfällen – einschließlich der in Art. 212 Abs. 8 des Decreto legislativo [Nr. 152/2006] genannten – mit mehr als 50 Arbeitnehmern, für die Unternehmen oder Einrichtungen, die Ersterzeuger von in Art. 184 Abs. 3 Buchst. c, d und g des Decreto legislativo [Nr. 152/2006] genannten nicht gefährlichen Abfällen sind, mit mehr als 50 Arbeitnehmern, für die Händler und Zwischenhändler, für die ‐ für die Verwertung und das Recycling bestimmter Arten von Abfällen gegründeten ‐ Zweckverbände, die die Bewirtschaftung solcher Abfälle für ihre Mitglieder organisieren, sowie für die in Art. 212 Abs. 5 des Decreto legislativo [Nr. 152/2006] genannten Unternehmen, die Sonderabfälle sammeln und transportieren, für die Unternehmen und Einrichtungen, die die Verwertung und Beseitigung von Abfällen durchführen und für die in Art. 5 Abs. 10 dieses Dekrets genannten Personengruppen, ab dem 180. Tag nach Inkrafttreten dieses Dekrets,

für die Unternehmen und Einrichtungen, die Ersterzeuger von gefährlichen Abfällen – einschließlich der in Art. 212 Abs. 8 des Decreto legislativo [Nr. 152/2006] genannten – sind, mit bis zu 50 Arbeitnehmern und für die Ersterzeuger von in Art. 184 Abs. 3 Buchst. c, d und g des Decreto legislativo [Nr. 152/2006] genannten nicht gefährlichen Abfällen mit 50 bis elf Arbeitnehmern, ab dem 200. Tag nach Inkrafttreten dieses Dekrets.

…

(4) Die Unternehmen und Einrichtungen, die Ersterzeuger von in Art. 184 Abs. 3 Buchst. c, d und g des Decreto legislativo [Nr. 152/2006] genannten, nicht gefährlichen Abfällen sind und die nicht mehr als zehn Arbeitnehmer beschäftigen, die in Art. 212 Abs. 8 des Decreto legislativo [Nr. 152/2006] genannten Unternehmen, die ihre eigenen nicht gefährlichen Abfälle sammeln und transportieren, die in Art. 2135 des Codice civile genannten Landwirte, die nicht gefährliche Abfälle erzeugen, sowie die Unternehmen und Einrichtungen, die Ersterzeuger von nicht gefährlichen Abfällen sind, die aus anderen Tätigkeiten als den in Art. 184 Abs. 3 Buchst. c, d und g des Decreto legislativo [Nr. 152/2006] genannten stammen, können ab dem in Abs. 1 Buchst. b genannten Datum dem SISTRI freiwillig beitreten.“

Die im Dekret des Ministers für Umwelt und Landschafts- und Meeresschutz vom 17. Dezember 2009 vorgesehene Frist für die Inbetriebnahme von SISTRI wurde anschließend durch das Decreto-legge Nr. 138 vom 13. August 2011 (GURI Nr. 188 vom 13. August 2011, S. 1), umgewandelt in ein Gesetz, mit Änderungen, durch das Gesetz Nr. 148 vom 14. September 2011 (GURI Nr. 216 vom 16. September 2011, S. 1), in der Fassung des Decreto-legge Nr. 216 vom 29. Dezember 2011 (GURI Nr. 302 vom 29. Dezember 2011, S. 8), umgewandelt in ein Gesetz, mit Änderungen, durch das Gesetz Nr. 14 vom 24. Februar 2012 (Supplemento ordinario zur GURI Nr. 48 vom 27. Februar 2012) bis zum 30. Juni 2012 festgelegt.

Mit Art. 52 Abs. 1 und 2 des Decreto-legge del 22 giugno 2012, n. 83, recante „Misure urgenti per la crescita del Paese“ (Decreto-legge Nr. 83 vom 22. Juni 2012 mit „Dringlichkeitsmaßnahmen für das Wachstum im Lande“, Supplemento ordinario zur GURI Nr. 147 vom 26. Juni 2012) umgewandelt in ein Gesetz, mit Änderungen, durch das Gesetz Nr. 134 vom 7. August 2012 (Supplemento ordinario zur GURI Nr. 187 vom 11. August 2012) wurde die Frist für die Inbetriebnahme von SISTRI bis zum 30. Juni 2013 aufgeschoben und vorgeschrieben, dass diese neue Frist durch Dekret des Ministers für Umwelt und Landschafts- und Meeresschutz festzulegen sei.

Durch Art. 1 des Dekrets des Ministers für Umwelt und Landschafts- und Meeresschutz „Termini di riavvio progressivo del Sistri“ (Fristen zur schrittweisen Einführung von SISTRI) vom 20. März 2013 (GURI Nr. 92 vom 19. April 2013, S. 16) wurde die Frist für die Inbetriebnahme von SISTRI für die Ersterzeuger von gefährlichen Sonderabfällen, die mehr als zehn Arbeitnehmer beschäftigen, sowie für die Einrichtungen und Unternehmen, die gefährliche Sonderabfälle bewirtschaften, auf den 1. Oktober 2013 (Abs. 1) und für die übrigen zur Registrierung im SISTRI verpflichteten Einrichtungen und Unternehmen auf den 3. März 2014 (Abs. 2) festgelegt, wobei sich Letztere vom 1. Oktober 2013 an jedoch freiwillig am SISTRI beteiligen konnten (Abs. 3).

Schließlich bestimmt Art. 11 Abs. 3a des Decreto-legge del 31 agosto 2013, n. 101, recante disposizioni urgenti per il perseguimento di obiettivi di razionalizzazione nelle pubbliche amministrazioni (Decreto-legge Nr. 101 vom 31. August 2013 mit „Dringlichkeitsmaßnahmen zur Verfolgung der Rationalisierungziele in der öffentlichen Verwaltung“, GURI Nr. 204 vom 31. August 2013, S. 1), umgewandelt in ein Gesetz, mit Änderungen, durch das Gesetz Nr. 125 vom 30. Oktober 2013 (GURI Nr. 255 vom 30. Oktober 2013, S. 1):

„Vom 1. Oktober 2013 an finden Bestimmungen und Verpflichtungen der Art. 188, 189, 190 und 193 des Decreto legislativo [Nr. 152/2006] nach dem vor Einführung der Änderungen durch das Decreto legislativo [Nr. 205/2010] geltenden Wortlaut sowie die entsprechenden Sanktionen für weitere zehn Monate Anwendung …“

Ausgangsrechtsstreit und Vorlagefrage

Am 30. November 2010 teilte SETAR der Comune di Quartu S. Elena mit, dass sie ab dem 1. Januar 2011 die Zahlung der TARSU für den Betrieb des kommunalen Abfallbeseitigungsdienstes einstellen werde, da sie sich ab diesem Zeitpunkt für die Beseitigung der in ihrer Hotelanlage anfallenden Abfälle im Sinne von Art. 188 des Decreto legislativo Nr. 152/2006 und von Art. 15 der Richtlinie 2008/98 eines darauf spezialisierten Unternehmens bedienen werde.

Mit Entscheidung vom 7. Dezember 2010 setzte die Comune di Quartu S. Elena SETAR davon in Kenntnis, dass sie zur Zahlung der TARSU auch für das Jahr 2011 verpflichtet bleibe, wobei der Umstand, dass die Gesellschaft selbst für die Beseitigung der Abfälle sorgen werde, insoweit irrelevant sei.

SETAR erhob gegen den Beschluss, mit dem die Comune di Quartu S. Elena die Sätze der TARSU für 2011 genehmigt hatte, vorsorglich eine Anfechtungsklage vor dem Tribunale amministrativo regionale per la Sardegna. Das Gericht gab der Klage von SETAR statt.

Während der Anhängigkeit des Verfahrens vor dem Tribunale amministrativo regionale per la Sardegna erhielt SETAR den auf die Sätze der TARSU für 2011 gestützten Veranlagungsbescheid über einen Betrag in Höhe von 171216 Euro, der Gegenstand des Ausgangsverfahrens ist.

Am 20. November 2012 erließ die Comune di Quartu S. Elena SETAR den Betrag gemäß den Angaben in der vom Tribunale amministrativo regionale per la Sardegna erlassenen Entscheidung teilweise und setzte ihn in einem neuen Veranlagungsbescheid auf 74193 Euro herab.

In der Sache erhob SETAR vor der Commissione tributaria provinciale di Cagliari Klage auf Aufhebung der von der Comune di Quartu S. Elena erlassenen Veranlagungsbescheide. Sie stützte ihre Klage darauf, dass diese Veranlagungsbescheide insbesondere gegen Art. 15 der Richtlinie 2008/98 und gegen das unionsrechtlich anerkannte Verursacherprinzip verstießen; wende man beide an, müsse sie von der Zahlung der TARSU befreit werden, da sie die bei ihr angefallenen Abfälle unmittelbar beseitigt habe.

Der Vorlageentscheidung ist zu entnehmen, dass Art. 15 der Richtlinie 2008/98 nach Auffassung der Commissione tributaria provinciale di Cagliari Gegenstand einer Maßnahme zur Umsetzung in nationales Recht war, obgleich diese Maßnahme noch nicht in Kraft getreten sei. Sie wirft jedoch zum einen die Frage auf, ob Art. 15 dieser Richtlinie inhaltlich so unbedingt und hinreichend genau sei, dass sie im Ausgangsrechtsstreit unmittelbar Anwendung finden könne. Zum anderen fragt sie sich, ob eine Regelung wie die im Ausgangsverfahren in Rede stehende Art. 15 der Richtlinie 2008/98 ordnungsgemäß umsetze, insofern dieser zulasse, dass auch eine private Person – die von den geeigneten Instrumenten und dem vorhandenen Fachwissen Gebrauch mache – selbst die Beseitigung der Abfälle vornehmen könne und damit von der Tragung der diesbezüglichen Kosten – ausgenommen die „sozialen Kosten für die Bewirtschaftung“, die sie für das Bestehen eines Universaldienstes in jedem Fall anteilig tragen müsse – befreit sei.

Unter diesen Umständen hat die Commissione tributaria provinciale di Cagliari beschlossen, das Verfahren auszusetzen und dem Gerichtshof folgende Frage zur Vorabentscheidung vorzulegen:

Verstößt die Regelung von Art. 188 des Decreto legislativo Nr. 152/2006 und des Dekrets des Umweltministers vom 17. Dezember 2009, nach der das Inkrafttreten der Regelung zur Umsetzung der Richtlinie 2008/98 bis zum Erlass des Ministerialdekrets, das die technischen Modalitäten und die Fristen für das Inkrafttreten der genannten Durchführungsregelung festlegt, aufgeschoben wird, gegen das Gemeinschaftsrecht?

Zur Vorlagefrage

Zur Zulässigkeit

Nach Ansicht der italienischen Regierung ist die Vorlagefrage unzulässig. Zum einen betreffe sie nämlich die Auslegung von Bestimmungen des nationalen Rechts und nicht die solcher des Unionsrechts. Zum anderen und auf alle Fälle stehe diese Frage in keinem Zusammenhang mit dem Gegenstand des Ausgangsrechtsstreits, der auf der Grundlage der einschlägigen nationalen Rechtsvorschriften und – sollten die einschlägigen Vorschriften des Unionsrechts unmittelbar anwendbar sein – auf deren Grundlage zu entscheiden sei. Für die Entscheidung des beim vorlegenden Gericht anhängigen Rechtsstreits sei es hingegen ohne Belang, ob im vorliegenden Fall eine verspätete oder eine unterbliebene Umsetzung der Richtlinie 2008/98 festzustellen sei.

Die Kommission macht zwar nicht die Unzulässigkeit der Vorlagefrage geltend, schlägt aber vor, diese dahin umzuformulieren, dass sie im Wesentlichen auf die Frage gerichtet ist, ob zum einen die Richtlinie 2008/98, und ganz konkret deren Art. 15, zulassen, dass auch eine private Person selbst die Beseitigung ihrer Abfälle durchführen könne und damit von der Tragung der diesbezüglichen Kommunalabgaben befreit sei und zum anderen, ob das Unionsrecht einer nationalen Regelung zur Umsetzung von Art. 15 Abs. 1 der Richtlinie 2008/98 entgegensteht, deren Inkrafttreten bis zum Erlass eines neuen nationalen Rechtsakts, der die technischen Modalitäten und die Frist für das Inkrafttreten festlegt, aufgeschoben wird.

Vorab ist festzustellen, dass das vorlegende Gericht mit seiner Vorlagefrage den Gerichtshof um eine Entscheidung über die Vereinbarkeit bestimmter nationaler Vorschriften mit dem Unionsrecht ersucht.

Hierzu ist darauf hinzuweisen, dass es nach ständiger Rechtsprechung diesem nicht obliegt, sich im Rahmen eines gemäß Art. 267 AEUV eingeleiteten Verfahrens zur Vereinbarkeit von Vorschriften des innerstaatlichen Rechts mit denen des Gemeinschaftsrechts zu äußern oder nationale Rechtsvorschriften auszulegen (vgl. in diesem Sinne u. a. Urteil Vueling Airlines, C‑487/12, EU:C:2014:2232, Rn. 26 und die dort angeführte Rechtsprechung).

Dagegen ist er befugt, dem vorlegenden Gericht alle Hinweise zur Auslegung des Unionsrechts zu geben, die es diesem ermöglichen, für die Entscheidung der bei ihm anhängigen Rechtssache über die Frage der Vereinbarkeit zu befinden (vgl. u. a. Urteil Lombardini und Mantovani, C‑285/99 und C‑286/99, EU:C:2001:640, Rn. 27 und die dort angeführte Rechtsprechung).

Hinzu kommt, dass im vorliegenden Fall aus dem Vorabentscheidungsersuchen hervorgeht, dass das vorlegende Gericht u. a. die Frage aufwirft, ob Art. 15 Abs. 1 der Richtlinie 2008/98, angenommen, das Unionsrecht sei dahin auszulegen, dass es einer nationalen Regelung wie der im Ausgangsverfahren in Rede stehenden entgegensteht, den Einzelnen Rechte verleiht, die sie bei den nationalen Gerichten unmittelbar geltend machen können. Es lässt sich daher nicht mit Recht behaupten, dass der Rechtsstreit keinerlei Bezug zum Unionsrecht aufweise.

Die Einwände der italienischen Regierung gegen die Zulässigkeit des Vorabentscheidungsersuchens sind daher zurückzuweisen.

Zur Begründetheit

Mit seiner Frage möchte das vorlegende Gericht im Wesentlichen wissen, ob

—

zum einen das Unionsrecht und die Richtlinie 2008/98 dahin auszulegen sind, dass sie nationalen Rechtsvorschriften wie den im Ausgangsverfahren in Rede stehenden entgegenstehen, mit denen eine Bestimmung dieser Richtlinie umgesetzt wird, deren Inkrafttreten aber vom späteren Erlass eines innerstaatlichen Rechtsakts abhängt, in dem die technischen Modalitäten und der Zeitpunkt des Inkrafttretens festgelegt werden, obwohl die Frist zur Umsetzung dieser Richtlinie abgelaufen ist, und

—

zum anderen Art. 15 Abs. 1 der Richtlinie 2008/98 in Verbindung mit deren Art. 4 und 13 dahin auszulegen ist, dass er nationalen Rechtsvorschriften entgegensteht, die keine Möglichkeit für einen Abfallerzeuger oder einen Abfallbesitzer vorsehen, deren Beseitigung selbst so durchzuführen, dass er von der Zahlung einer kommunalen Abfallbeseitigungsabgabe befreit ist.

Zur Beantwortung des ersten Teils der so umformulierten Frage ist darauf hinzuweisen, dass die Pflicht eines Mitgliedstaats, alle zur Erreichung des durch eine Richtlinie vorgeschriebenen Ziels erforderlichen Maßnahmen zu treffen, eine durch Art. 288 Abs. 3 AEUV und durch die Richtlinie 2008/98 selbst auferlegte zwingende Pflicht ist. Diese Pflicht, alle allgemeinen oder besonderen Maßnahmen zu treffen, obliegt allen Trägern öffentlicher Gewalt in den Mitgliedstaaten einschließlich der Gerichte im Rahmen ihrer Zuständigkeiten (vgl. u. a. Urteil Waddenvereniging und Vogelbeschermingsvereniging, C‑127/02, EU:C:2004:482, Rn. 65).

Aus der Rechtsprechung geht auch hervor, dass selbst in den Fällen, in denen die Mitgliedstaaten bei der Umsetzung einer Richtlinie über einen weiten Beurteilungsspielraum hinsichtlich der Wahl der Mittel verfügen, diese Staaten verpflichtet sind, die volle Wirksamkeit der Richtlinie zu gewährleisten und die darin festgelegten Fristen einzuhalten, damit sie in der gesamten Union einheitlich umgesetzt wird (vgl. in diesem Sinne Urteil Kommission/Italien, 10/76, EU:C:1976:125, Rn. 12).

Im vorliegenden Fall ergibt sich aus Art. 40 Abs. 1 der Richtlinie 2008/98, dass die Mitgliedstaaten die erforderlichen Rechts- und Verwaltungsvorschriften in Kraft setzen mussten, um dieser Richtlinie ab dem 12. Dezember 2010 nachzukommen.

Zudem sieht diese Richtlinie weder eine Ausnahmebestimmung, was das Inkrafttreten von Maßnahmen zur Umsetzung von Art. 15 Abs. 1 dieser Richtlinie in nationales Recht betrifft, noch eine allgemeinere Ausnahme vor, die es den Mitgliedstaaten ermöglichte, das Inkrafttreten von vor dem 12. Dezember 2010 erlassenen Umsetzungsmaßnahmen bis zu einem nach diesem Datum liegenden Zeitpunkt aufzuschieben.

Daher ist auf den ersten Teil der Vorlagefrage zu antworten, dass das Unionsrecht und die Richtlinie 2008/98 dahin auszulegen sind, dass sie nationalen Rechtsvorschriften wie den im Ausgangsverfahren in Rede stehenden entgegenstehen, mit denen eine Bestimmung dieser Richtlinie umgesetzt wird, deren Inkrafttreten aber vom späteren Erlass eines innerstaatlichen Rechtsakts abhängt, in dem die technischen Modalitäten und der Zeitpunkt des Inkrafttretens festgelegt werden, obwohl die Frist zur Umsetzung dieser Richtlinie abgelaufen ist.

Was zweitens die Frage betrifft, ob Art. 15 Abs. 1 der Richtlinie 2008/98 den Mitgliedstaaten die Verpflichtung auferlegt, die Möglichkeit für einen Abfallersterzeuger oder einen Abfallbesitzer vorzusehen, die Beseitigung dieser Abfälle selbst so durchzuführen, dass er von der Zahlung einer kommunalen Abfallbeseitigungsabgabe befreit ist, ist festzustellen, dass sich aus dem Wortlaut dieser Bestimmung eindeutig ergibt, dass sie die Mitgliedstaaten nicht verpflichtet, eine solche Möglichkeit vorzusehen.

Nach Art. 15 Abs. 1 der Richtlinie 2008/98 müssen die Mitgliedstaaten nämlich die erforderlichen Maßnahmen treffen, um sicherzustellen, dass der Abfallersterzeuger oder der Abfallbesitzer die Abfallbehandlung selbst durchführt oder sie durch einen Händler oder eine Einrichtung oder ein Unternehmen, der/die/das auf dem Gebiet der Abfallbehandlung tätig ist, oder durch einen privaten oder öffentlichen Abfallsammler im Einklang mit den Art. 4 und 13 dieser Richtlinie durchführen lässt.

Dieser Art. 15 Abs. 1 lässt den Mitgliedstaaten daher die Wahl zwischen mehreren Optionen, und die Bezugnahme auf die Art. 4 und 13 der Richtlinie 2008/98 kann entgegen dem Vorbringen von SETAR nicht dahin ausgelegt werden, dass sie das den Mitgliedstaaten so zuerkannte Ermessen in der Weise einschränken würde, dass sie verpflichtet wären, einem Abfallersterzeuger oder Abfallbesitzer das Recht zuzuerkennen, die Abfallbehandlung selbst durchzuführen und so von der Verpflichtung befreit zu sein, zur Finanzierung des von den öffentlichen Dienststellen eingerichteten Abfallbewirtschaftungssystems beizutragen.

Insbesondere ist Art. 4 Abs. 1 der Richtlinie 2008/98, der die Abfallhierarchie festlegt, die den Rechtsvorschriften und politischen Maßnahmen im Bereich der Abfallvermeidung und ‑bewirtschaftung zugrunde zu legen ist, nicht zu entnehmen, dass einem System, das es Abfallerzeugern ermöglicht, die Abfallbeseitigung selbst durchzuführen, Vorrang einzuräumen wäre. Vielmehr steht die Abfallbeseitigung in dieser Hierarchie erst an letzter Stelle.

Die Auslegung, nach der Art. 15 Abs. 1 der Richtlinie 2008/98 den Mitgliedstaaten ein weites Ermessen einräumt und diese nicht verpflichtet, einem Abfallersterzeuger oder Abfallbesitzer zu erlauben, die Abfallbeseitigung selbst durchzuführen, ist im Übrigen die einzige, die eine tatsächliche Berücksichtigung des im 41. Erwägungsgrund dieser Richtlinie erwähnten Umstands, dass die Mitgliedstaaten unterschiedliche Ansätze für die Einsammlung von Abfällen haben, sowie der Tatsache erlaubt, dass sich ihre Abfallsammlungssysteme erheblich unterscheiden.

Für diese Auslegung spricht zudem Art. 14 der Richtlinie 2008/98 über die Aufteilung der Kosten der Abfallbewirtschaftung. Dieser Artikel, der im Wesentlichen mit Art. 15 der Richtlinie 2006/12/EG des Europäischen Parlaments und des Rates vom 5. April 2006 über Abfälle (ABl. L 114, S. 9), den er ersetzt hat, übereinstimmt, verpflichtet die Mitgliedstaaten, vorzusehen, dass die Kosten der Abfallbewirtschaftung von den Abfallerzeugern und den Abfallbesitzern zu tragen sind (vgl. in diesem Sinne Urteil Futura Immobiliare u. a., C‑254/08, EU:C:2009:479, Rn. 46). Die von SETAR vertretene Auslegung würde dieser Bestimmung aber ihre praktische Wirksamkeit nehmen, da sie im Ergebnis den Abfallerzeugern oder ‑besitzern ermöglichte, sich der Finanzierung des Abfallwirtschaftssystems zu entziehen, das einzuführen die Mitgliedstaaten verpflichtet sind.

Hierzu ist darauf hinzuweisen, dass in Ermangelung einer unionsrechtlichen Regelung nach der den Mitgliedstaaten eine konkrete Methode zur Finanzierung der Kosten der Abfallbewirtschaftung vorgeschrieben wäre, diese Finanzierung somit nach Wahl des betreffenden Mitgliedstaats sowohl durch eine Abgabe als auch durch eine Gebühr oder in anderer Weise sichergestellt werden kann und dass eine innerstaatliche Regelung, die zur Finanzierung des Betriebs eines solchen Systems beispielsweise eine Abgabe vorsieht, die auf der Grundlage der geschätzten Menge anfallender Abfälle und nicht auf der Grundlage der Menge der tatsächlich erzeugten und zur Sammlung gegebenen Abfälle berechnet wird, nicht als Verstoß gegen die Richtlinie 2008/98 angesehen werden kann (vgl. in diesem Sinne in Bezug auf die Richtlinie 2006/12, Urteil Futura Immobiliare u. a., EU:C:2009:479, Rn. 52 bis 54).

Richtig ist zwar jedoch, dass die auf diesem Gebiet zuständigen nationalen Behörden demnach hinsichtlich der Festlegung der Mode die Modalitäten der Berechnung einer solchen Abgabe wie der im Ausgangsverfahren in Rede stehenden über ein weites Ermessen verfügen, doch darf die so festgelegte Abgabe nicht über das hinausgehen, was zur Erreichung des angestrebten Ziels erforderlich ist (vgl. in diesem Sinne Urteil Futura Immobiliare u. a., EU:C:2009:479, Rn. 55).

Im vorliegenden Fall ist es daher Aufgabe des vorlegenden Gerichts, anhand der ihm unterbreiteten tatsächlichen und rechtlichen Gesichtspunkte zu prüfen, ob die TARSU dazu führt, dass einem Abfallersterzeuger oder einem Abfallbesitzer wie SETAR, der die Abfallbeseitigung selbst durchführt, gemessen an der Menge oder der Art der von ihnen erzeugten und/oder dem Abfallbewirtschaftungssystem zugeführten Abfälle offensichtlich unverhältnismäßig hohe Kosten auferlegt werden.

Daher ist auf den zweiten Teil der Vorlagefrage zu antworten, dass Art. 15 Abs. 1 der Richtlinie 2008/98 in Verbindung mit deren Art. 4 und 13 dahin auszulegen ist, dass er nationalen Rechtsvorschriften nicht entgegensteht, die keine Möglichkeit für einen Abfallersterzeuger oder einen Abfallbesitzer vorsehen, die Beseitigung dieser Abfälle selbst so durchzuführen, dass er von der Zahlung einer kommunalen Abfallbeseitigungsabgabe befreit ist, sofern diese die Anforderungen des Verhältnismäßigkeitsgrundsatzes erfüllt.

Nach alledem ist auf die vorgelegte Frage zu antworten, dass

—

zum anderen, Art. 15 Abs. 1 der Richtlinie 2008/98 in Verbindung mit deren Art. 4 und 13 dahin auszulegen ist, dass er nationalen Rechtsvorschriften nicht entgegensteht, die keine Möglichkeit für einen Abfallersterzeuger oder einen Abfallbesitzer vorsehen, die Beseitigung dieser Abfälle selbst so durchzuführen, dass er von der Zahlung einer kommunalen Abfallbeseitigungsabgabe befreit ist, sofern diese die Anforderungen des Verhältnismäßigkeitsgrundsatzes erfüllt.

Kosten

Für die Parteien des Ausgangsverfahrens ist das Verfahren ein Zwischenstreit in dem beim vorlegenden Gericht anhängigen Rechtsstreit; die Kostenentscheidung ist daher Sache dieses Gerichts. Die Auslagen anderer Beteiligter für die Abgabe von Erklärungen vor dem Gerichtshof sind nicht erstattungsfähig.

Aus diesen Gründen hat der Gerichtshof (Sechste Kammer) für Recht erkannt:

Das Unionsrecht und die Richtlinie 2008/98/EG des Europäischen Parlaments und des Rates vom 19. November 2008 über Abfälle und zur Aufhebung bestimmter Richtlinien sind dahin auszulegen, dass sie nationalen Rechtsvorschriften wie den im Ausgangsverfahren in Rede stehenden entgegenstehen, mit denen eine Bestimmung dieser Richtlinie umgesetzt wird, deren Inkrafttreten aber vom späteren Erlass eines innerstaatlichen Rechtsakts abhängt, in dem die technischen Modalitäten und der Zeitpunkt des Inkrafttretens festgelegt werden, obwohl die Frist zur Umsetzung dieser Richtlinie abgelaufen ist.

Art. 15 Abs. 1 der Richtlinie 2008/98 in Verbindung mit deren Art. 4 und 13 ist dahin auszulegen, dass er nationalen Rechtsvorschriften nicht entgegensteht, die keine Möglichkeit für einen Abfallersterzeuger oder einen Abfallbesitzer vorsehen, die Beseitigung dieser Abfälle selbst so durchzuführen, dass er von der Zahlung einer kommunalen Abfallbeseitigungsabgabe befreit ist, sofern diese die Anforderungen des Verhältnismäßigkeitsgrundsatzes erfüllt.

Unterschriften

( *1 ) Verfahrenssprache: Italienisch.