Europäischer Gerichtshof Urteil vom 25.06.2015 – C-18/14

URTEIL DES GERICHTSHOFS (Vierte Kammer)

25. Juni 2015 ( *1 )

„Vorlage zur Vorabentscheidung — Rechtsangleichung — Direktversicherung (mit Ausnahme der Lebensversicherung) — Richtlinie 92/49/EWG — Art. 15, 15a und 15b — Aufsichtsrechtliche Beurteilung des Erwerbs und der Erhöhung qualifizierter Beteiligungen — Möglichkeit, die Genehmigung eines beabsichtigten Erwerbs mit einer Einschränkung oder Auflage zu verbinden“

In der Rechtssache C‑18/14

betreffend ein Vorabentscheidungsersuchen nach Art. 267 AEUV, eingereicht vom College van Beroep voor het Bedrijfsleven (Niederlande) mit Entscheidung vom 30. Dezember 2013, beim Gerichtshof eingegangen am 16. Januar 2014, in den Verfahren

CO Sociedad de Gestión y Participación SA,

Depsa 96 SA,

INOC SA,

Corporación Catalana Occidente SA,

La Previsión 96 SA,

Grupo Catalana Occidente SA,

Grupo Compañia Española de Crédito y Caución SL,

Atradius NV,

Atradius Insurance Holding NV,

J. M. Serra Farré,

M. A. Serra Farré,

J. Serra Farré

gegen

De Nederlandsche Bank NV

und

De Nederlandsche Bank NV

gegen

CO Sociedad de Gestión y Participación SA,

Depsa 96 SA,

INOC SA,

Corporación Catalana Occidente SA,

La Previsión 96 SA,

Grupo Catalana Occidente SA,

Grupo Compañia Española de Crédito y Caución SL,

Atradius NV,

Atradius Insurance Holding NV,

J. M. Serra Farré,

M. A. Serra Farré,

J. Serra Farré

erlässt

DER GERICHTSHOF (Vierte Kammer)

unter Mitwirkung des Kammerpräsidenten L. Bay Larsen, der Richterin K. Jürimäe, der Richter J. Malenovský (Berichterstatter) und M. Safjan sowie der Richterin A. Prechal,

Generalanwalt: P. Mengozzi,

Kanzler: M. Ferreira, Hauptverwaltungsrätin,

aufgrund des schriftlichen Verfahrens und auf die mündliche Verhandlung vom 26. November 2014,

unter Berücksichtigung der Erklärungen

—

der CO Sociedad de Gestión y Participación SA, der Depsa 96 SA, der INOC SA, der Corporación Catalana Occidente SA, der La Previsión 96 SA, der Grupo Catalana Occidente SA, der Grupo Compañia Española de Crédito y Caución SL, der Atradius NV, der Atradius Insurance Holding NV sowie von J. M. Serra Farré, M. A. Serra Farré und J. Serra Farré, vertreten durch S. M. Kröner-Rosmalen, R. Raas und J. van Angeren, advocaten,

—

der De Nederlandsche Bank NV, vertreten durch A. Boorsma und B. Drijber, advocaten,

—

der niederländischen Regierung, vertreten durch M. Bulterman, M. Noort und B. Koopman als Bevollmächtigte,

—

der belgischen Regierung, vertreten durch J.-C. Halleux und M. Jacobs als Bevollmächtigte,

—

der estnischen Regierung, vertreten durch K. Kraavi-Käerdi als Bevollmächtigte,

—

der französischen Regierung, vertreten durch D. Colas und F. Fize als Bevollmächtigte,

—

der italienischen Regierung, vertreten durch G. Palmieri als Bevollmächtigte im Beistand von A. De Stefano, avvocato dello Stato,

—

der portugiesischen Regierung, vertreten durch L. Inez Fernandes, M. Rebelo, E. Ferreira und I. Palma Ramalho als Bevollmächtigte,

—

der Europäischen Kommission, vertreten durch F. Wilman und K.‑P. Wojcik als Bevollmächtigte,

nach Anhörung der Schlussanträge des Generalanwalts in der Sitzung vom 12. Februar 2015

folgendes

Das Vorabentscheidungsersuchen betrifft die Auslegung der Art. 15, 15a und 15b der Richtlinie 92/49/EWG des Rates vom 18. Juni 1992 zur Koordinierung der Rechts- und Verwaltungsvorschriften für die Direktversicherung (mit Ausnahme der Lebensversicherung) sowie zur Änderung der Richtlinien 73/239/EWG und 88/357/EWG (Dritte Richtlinie Schadenversicherung) (ABl. L 228, S. 1) in der durch die Richtlinie 2007/44/EG des Europäischen Parlaments und des Rates vom 5. September 2007 (ABl. L 247, S. 1) geänderten Fassung (im Folgenden: Richtlinie 92/49).

Dieses Ersuchen ergeht im Rahmen eines Rechtsstreits zwischen der CO Sociedad de Gestión y Participación SA, der Depsa 96 SA, der INOC SA, der Corporación Catalana Occidente SA, der La Previsión 96 SA, der Grupo Catalana Occidente SA, der Grupo Compañia Española de Crédito y Caución SL, der Atradius NV, der Atradius Insurance Holding NV, J. M. Serra Farré, M. A. Serra Farré und J. Serra Farré (im Folgenden: CO Sociedad de Gestión y Participación u. a.) und der De Nederlandsche Bank NV (Zentralbank der Niederlande, im Folgenden: DNB) über die Auflagen, von denen DNB die Genehmigung des beabsichtigten Erwerbs qualifizierter Beteiligungen am Kapital der Atradius NV (im Folgenden: ATNV) abhängig gemacht hat.

Rechtlicher Rahmen

Unionsrecht

Richtlinie 92/49

Der erste Erwägungsgrund der Richtlinie 92/49 lautet:

„Der Binnenmarkt in der Direktversicherung (mit Ausnahme der Lebensversicherung) muss unter dem doppelten Gesichtspunkt der Niederlassungsfreiheit und des freien Dienstleistungsverkehrs vollendet werden, um es den Versicherungsunternehmen mit Sitz in der Gemeinschaft zu erleichtern, in der Gemeinschaft belegene Risiken zu decken.“

In Art. 1 Buchst. g der Richtlinie 92/49 wird der Begriff „qualifizierte Beteiligung“ definiert als das direkte oder indirekte Halten von wenigstens 10 v. H. des Kapitals oder der Stimmrechte eines Unternehmens oder jede andere Möglichkeit der Wahrnehmung eines maßgeblichen Einflusses auf die Geschäftsführung des Unternehmens, an dem eine Beteiligung gehalten wird.

Art. 15 Abs. 1 der Richtlinie 92/49, dessen Wortlaut auf die Richtlinie 2007/44 zurückgeht, bestimmt:

„Die Mitgliedstaaten schreiben vor, dass eine natürliche oder juristische Person oder gemeinsam handelnde natürliche oder juristische Personen (im Folgenden ‚interessierter Erwerber‘), die beschlossen hat bzw. haben, an einem Versicherungsunternehmen eine qualifizierte Beteiligung direkt oder indirekt zu erwerben oder eine derartige qualifizierte Beteiligung direkt oder indirekt zu erhöhen, mit der Folge, dass ihr Anteil an den Stimmrechten oder am Kapital 20 %, 30 % oder 50 % erreichen oder überschreiten würde oder das Versicherungsunternehmen ihr Tochterunternehmen würde (im Folgenden ‚beabsichtigter Erwerb‘), den für das Versicherungsunternehmen, an dem eine qualifizierte Beteiligung erworben oder erhöht werden soll, zuständigen Behörden zuerst schriftlich diese Tatsache unter Angabe des Umfangs der geplanten Beteiligung zusammen mit den … einschlägigen Informationen anzuzeigen hat bzw. haben. …“

Art. 15a der Richtlinie 92/49, dessen Wortlaut auf die Richtlinie 2007/44 zurückgeht, sieht vor:

„(1)   …

Die zuständigen Behörden verfügen über maximal 60 Arbeitstage ab dem Datum der schriftlichen Bestätigung des Eingangs der Anzeige und aller von dem Mitgliedstaat verlangten Unterlagen, die der Anzeige nach Maßgabe der in Artikel 15b Absatz 4 genannten Liste beizufügen sind (im Folgenden ‚Beurteilungszeitraum‘), um die Beurteilung nach Artikel 15b Absatz 1 (im Folgenden ‚Beurteilung‘) vorzunehmen.

…

(5)   Erheben die zuständigen Behörden gegen den beabsichtigten Erwerb innerhalb des Beurteilungszeitraums schriftlich keinen Einspruch, so gilt dieser als genehmigt.

…

(7)   Die Mitgliedstaaten dürfen an die Anzeige eines direkten oder indirekten Erwerbs von Stimmrechten oder Kapital an die zuständigen Behörden und die Genehmigung eines derartigen Erwerbs durch diese Behörden keine strengeren Anforderungen stellen, als in dieser Richtlinie vorgesehen ist.“

Art. 15b der Richtlinie 92/49, dessen Wortlaut auf die Richtlinie 2007/44 zurückgeht, sieht vor:

„(1)   Bei der Beurteilung der Anzeige nach Artikel 15 Absatz 1 und der Informationen nach Artikel 15a Absatz 2 haben die zuständigen Behörden im Interesse einer soliden und umsichtigen Führung des Versicherungsunternehmens, an dem der Erwerb beabsichtigt wird, und unter Berücksichtigung des voraussichtlichen Einflusses des interessierten Erwerbers auf das Versicherungsunternehmen die Eignung des interessierten Erwerbers und die finanzielle Solidität des beabsichtigten Erwerbs im Hinblick auf sämtliche folgende Kriterien zu prüfen:

a)

die Zuverlässigkeit des interessierten Erwerbers;

b)

die Zuverlässigkeit und die Erfahrung einer jeden Person, die die Geschäfte des Versicherungsunternehmens infolge des beabsichtigten Erwerbs leiten wird;

c)

die finanzielle Solidität des interessierten Erwerbers, insbesondere in Bezug auf die Art der tatsächlichen und geplanten Geschäfte des Versicherungsunternehmens, an dem der Erwerb beabsichtigt wird;

d)

die Tatsache, ob das Versicherungsunternehmen in der Lage sein und bleiben wird, den Aufsichtsanforderungen aufgrund dieser Richtlinie und gegebenenfalls aufgrund anderer Richtlinien … zu genügen, und insbesondere die Tatsache, ob die Gruppe, zu der es gehören wird, über eine Struktur verfügt, die es ermöglicht, eine wirksame Beaufsichtigung auszuüben und einen wirksamen Austausch von Informationen zwischen den zuständigen Behörden durchzuführen;

…

(2)   Die zuständigen Behörden können gegen den beabsichtigten Erwerb nur dann Einspruch erheben, wenn es dafür vernünftige Gründe auf der Grundlage der in Absatz 1 genannten Kriterien gibt oder die vom interessierten Erwerber vorgelegten Informationen unvollständig sind.

…“

Richtlinie 2007/44

In den Erwägungsgründen 2, 3, 6 und 7 der Richtlinie 2007/44 heißt es:

„(2)

Der Rechtsrahmen enthält bislang weder detaillierte Kriterien für eine aufsichtsrechtliche Beurteilung des beabsichtigten Erwerbs einer Beteiligung noch ein Verfahren für ihre Anwendung. Eine Klärung der Kriterien und des Verfahrens der aufsichtsrechtlichen Beurteilung ist erforderlich, damit die nötige Rechtssicherheit, Klarheit und Vorhersehbarkeit in Bezug auf den Beurteilungsprozess und das entsprechende Ergebnis geschaffen wird.

(3)

Die Rolle der zuständigen Behörden sollte sowohl in inländischen als auch in grenzüberschreitenden Fällen darin bestehen, die aufsichtsrechtliche Beurteilung auf der Grundlage eines eindeutigen und transparenten Verfahrens sowie einer begrenzten Zahl klarer Beurteilungskriterien rein aufsichtsrechtlicher Art vorzunehmen. Deshalb ist es erforderlich, Kriterien für die aufsichtsrechtliche Beurteilung von Anteilseignern und der Geschäftsleitung in Bezug auf einen beabsichtigten Erwerb sowie ein klares Verfahren für ihre Anwendung zu spezifizieren. … Die zuständigen Behörden sollten durch diese Richtlinie nicht daran gehindert werden, Zusagen des interessierten Erwerbers zur Erfüllung von aufsichtsrechtlichen Anforderungen gemäß den Beurteilungskriterien dieser Richtlinie zu berücksichtigen, sofern seine Rechte aus dieser Richtlinie dadurch nicht beeinträchtigt werden.

…

(6)

… Eine möglichst weitgehende gemeinschaftsweite Harmonisierung des Verfahrens und der aufsichtsrechtlichen Beurteilung, ohne dass die Mitgliedstaaten in diesem Zuge noch strengere Vorschriften festlegen, ist … unerlässlich. Daher sollten die Schwellen für die Anzeige eines beabsichtigten Erwerbs oder der Veräußerung einer qualifizierten Beteiligung, das Beurteilungsverfahren, die Liste der Beurteilungskriterien und die anderen für die aufsichtsrechtliche Beurteilung eines beabsichtigten Erwerbs geltenden Bestimmungen dieser Richtlinie so weit wie möglich harmonisiert werden. …

(7)

Um die Klarheit und Vorhersehbarkeit des Beurteilungsverfahrens zu gewährleisten, sollte eine bestimmte Frist für den Abschluss der aufsichtsrechtlichen Beurteilung festgelegt werden. Während des Beurteilungsverfahrens sollten die zuständigen Behörden nur ein einziges Mal die Möglichkeit haben, diese Frist zu unterbrechen, und das auch nur, um zusätzliche Informationen anzufordern; danach sollten die Behörden die Beurteilung in jedem Fall innerhalb der vorgesehenen Frist abschließen. … Es sollte den zuständigen Behörden dadurch … nicht verwehrt sein, den beabsichtigten Erwerb jederzeit innerhalb der Frist für die Beurteilung gegebenenfalls abzulehnen. Die Zusammenarbeit zwischen dem interessierten Erwerber und den zuständigen Behörden sollte auf diese Weise während des gesamten Beurteilungszeitraums bestehen bleiben. Regelmäßige Kontakte zwischen dem interessierten Erwerber und der für das beaufsichtigte Unternehmen, an dem der Erwerb beabsichtigt wird, zuständigen Behörde, können auch bereits im Vorfeld einer förmlichen Anzeige stattfinden. Die Zusammenarbeit sollte im Zeichen einer echten Bereitschaft zur gegenseitigen Unterstützung stehen, wodurch beispielsweise vermieden werden kann, dass unvorhergesehene Informationsanforderungen eingehen oder Informationen in einem weit fortgeschrittenen Stadium des Beurteilungszeitraums vorgelegt werden.“

Niederländisches Recht

DNB ist die für die Genehmigung des Erwerbs oder der Veräußerung einer qualifizierten Beteiligung an einem Versicherungsunternehmen in den Niederlanden zuständige Behörde.

Gemäß Art. 3:95 Abs. 1 des Finanzaufsichtsgesetzes (Wet op het financieel toezicht) vom 28. September 2006 in seiner auf den Sachverhalt des Ausgangsverfahrens anwendbaren Fassung (im Folgenden: Wft) bedarf der Erwerb einer „qualifizierten Beteiligung“ an einem Versicherungsunternehmen der vorherigen Erteilung einer „Unbedenklichkeitsbescheinigung“ durch DNB. Nach Art. 1:1 Wft wird unter „qualifizierte Beteiligung“ das „direkte oder indirekte Halten von wenigstens zehn Prozent des gezeichneten Kapitals eines Unternehmens, die Möglichkeit, direkt oder indirekt wenigstens zehn Prozent der Stimmrechte eines Unternehmens auszuüben, oder die Möglichkeit, direkt oder indirekt eine vergleichbare Kontrolle über ein Unternehmen auszuüben“, verstanden.

Art. 3:100 Wft sieht vor:

„[DNB] stellt eine Unbedenklichkeitsbescheinigung für eine Handlung im Sinne von Art. 3:95 Abs. 1 aus, es sei denn, dass

a)

die Handlung zu einem Einfluss auf das betreffende Finanzunternehmen führen könnte oder würde, durch den eine solide und umsichtige Geschäftsführung dieses Unternehmens gefährdet wird;

b)

im Fall einer Handlung im Sinne von Art. 3:95 Abs. 1 Buchst. a, d oder e die Handlung dazu führen könnte oder würde, dass das betroffene Finanzunternehmen in eine formale oder tatsächliche Weisungsbefugnisstruktur mit Personen eingebunden wird, die in einem solchen Maße undurchschaubar ist, dass sie ein Hindernis für die angemessene Ausübung der Aufsicht über dieses Finanzunternehmen darstellen würde, oder

c)

im Fall einer Handlung im Sinne von Art. 3:95 Abs. 1 Buchst. a, d oder e die Handlung zu einer unerwünschten Entwicklung des Finanzsektors führen könnte oder würde.“

Art. 3:104 Abs. 1 Wft bestimmt:

„[DNB] kann die Unbedenklichkeitsbescheinigung nach Art. 3:95 Abs. 1 … mit Blick auf die Belange, die durch Art. 3:100 beziehungsweise 3:101 Wft geschützt werden sollen, einschränken oder mit Auflagen verbinden.“

Ausgangsverfahren und Vorlagefragen

Die Atradius Credit Insurance NV (im Folgenden: ACINV) mit Sitz in Amsterdam (Niederlande) ist ein Kreditversicherungsunternehmen, dessen Tätigkeit hauptsächlich darin besteht, Unternehmen gegen das Risiko des Zahlungsausfalls zu versichern. Die Gesellschaft ist Teil des Atradius-Konzerns, dessen Spitze die Holdinggesellschaft ATNV ist.

Im Jahr 2007 beschloss die Grupo Catalana Occidente SA (im Folgenden: GCO) mit Sitz in Barcelona (Spanien), direkt oder indirekt die Kontrolle über 64,23 % des Kapitals von ATNV zu erwerben.

Mit Entscheidung vom 13. August 2007 stellte DNB GCO eine Unbedenklichkeitsbescheinigung gemäß den Art. 3:95 und 3:100 Wft aus.

Sodann beschlossen GCO und ihre Tochtergesellschaften eine Erhöhung ihrer Beteiligung am Kapital von ATNV, die es ihnen ermöglichen sollte, direkt oder indirekt fast das gesamte Kapital dieser Gesellschaft zu kontrollieren.

Mit Entscheidung vom 25. Mai 2010 stellte DNB hierfür eine Unbedenklichkeitsbescheinigung im Sinne der Art. 3:95 und 3:100 Wft aus. Sie verband jedoch die Entscheidung mit drei Auflagen, nämlich erstens, dass ihr ATNV und die Gesellschaften des Atradius-Konzerns ihre Mitwirkung bei der Aufsicht über ACINV und ATNV gewähren, insbesondere indem sie ihr jede von ihr gegebenenfalls angeforderte Information erteilen, zweitens, dass die Ausschüttung von Dividenden durch ATNV und ACINV nicht dazu führt, dass ihr Solvenzquotient bestimmte Schwellenwerte unterschreitet, und drittens, dass die Aufsichtsräte von ATNV und ACINV mindestens zur Hälfte aus Mitgliedern bestehen, die von den Anteilseignern unabhängig sind, und dass der Vorsitzende des Aufsichtsrats von ACINV ein unabhängiges Mitglied ist.

Mit Entscheidung vom 20. Juli 2010 änderte DNB die Entscheidung vom 13. August 2007 dahin ab, dass sie rückwirkend mit denselben Auflagen verbunden wurde wie die Entscheidung vom 25. Mai 2010.

CO Sociedad de Gestión y Participación u. a. erhoben bei DNB Widersprüche gegen die Entscheidungen vom 25. Mai 2010 und vom 20. Juli 2010, soweit DNB darin die von ihr ausgestellten Unbedenklichkeitsbescheinigungen mit Auflagen verbunden hatte.

Diese Widersprüche wurden im Wesentlichen mit Entscheidung der DNB vom 8. Dezember 2010 zurückgewiesen, worauf CO Sociedad de Gestión y Participación u. a. Klage bei der Rechtbank Rotterdam (Bezirksgericht Rotterdam) erhoben.

Mit Urteil vom 4. August 2011 erklärte dieses Gericht den Antrag auf Nichtigerklärung der ersten mit den Entscheidungen von DNB vom 25. Mai 2010 und 20. Juli 2010 verbundenen Auflage mit der Begründung für unzulässig, dass darin eine einfache Bitte von DNB an ATNV und die Gesellschaften des Atradius-Konzerns zu sehen sei, ihr die Informationen zu erteilen, um deren Übermittlung sie ersuchen könne. Dagegen hob die Rechtbank Rotterdam diese Entscheidungen insoweit auf, als mit ihr die zweite und die dritte Auflage verbunden waren. Die Rechtbank war nämlich der Auffassung, dass die Richtlinie 92/49 zwar nicht verbiete, dass DNB die Ausstellung von Unbedenklichkeitsbescheinigungen mit Auflagen verbinde. Die Auflagen könnten aber nur an diejenigen gerichtet sein, die die Unbedenklichkeitsbescheinigung beantragt hätten. Im vorliegenden Fall beträfen aber die zweite und die dritte von DNB angeordnete Auflage ATNV und ACINV, und nicht CO Sociedad de Gestión y Participación u. a.

Da CO Sociedad de Gestión y Participación u. a. der Ansicht sind, es laufe der Richtlinie 92/49 zuwider, dass DNB die Möglichkeit habe, die im Ausgangsverfahren in Rede stehenden Unbedenklichkeitsbescheinigungen mit besonderen Auflagen zu verbinden, legten sie gegen das Urteil der Rechtbank Rotterdam Berufung beim College van Beroep voor het bedrijfsleven (Berufungsgericht für Verwaltungsstreitverfahren im Bereich Wirtschaftsrecht) ein; gleichzeitig legte auch DNB Berufung gegen dieses Urteil ein. Vor diesem Gericht weisen CO Sociedad de Gestión y Participación u. a. darauf hin, dass die Bestimmungen der Richtlinie 92/49, die auf den Wortlaut der Richtlinie 2007/44 zurückgingen, eine „möglichst weitgehende Harmonisierung“ des Verfahrens und der aufsichtsrechtlichen Beurteilungen bezweckten, wie der sechste Erwägungsgrund der Richtlinie 2007/44 zeige. Da aber diese Bestimmungen nicht vorsähen, dass die für die aufsichtsrechtliche Kontrolle des Erwerbs und der Erhöhung qualifizierter Beteiligungen an einem Versicherungsunternehmen zuständige nationale Behörde (im Folgenden: zuständige Behörde) die Entscheidungen, mit denen sie einen beabsichtigten Erwerb oder eine beabsichtigte Erhöhung einer qualifizierten Beteiligung an einem Versicherungsunternehmen genehmige (im Folgenden: Genehmigungen), einzuschränken oder mit Auflagen zu verbinden, sei die Richtlinie 92/49 dahin auszulegen, dass sie es der Behörde verbiete, die Genehmigungen mit solchen Einschränkungen oder Auflagen zu verbinden.

In diesem Zusammenhang hat das vorlegende Gericht angegeben, dass es beabsichtige, Art. 3:100 in Verbindung mit Art. 3:104 Wft im Einklang mit den Bestimmungen der Richtlinie 2007/44 auszulegen.

Unter diesen Umständen hat das College van Beroep voor het Bedrijfsleven beschlossen, das Verfahren auszusetzen und dem Gerichtshof folgende Fragen zur Vorabentscheidung vorzulegen:

1.

Ist es der zuständigen Behörde, wenn sie einen beabsichtigten Erwerb im Sinne von Art. 15a der Richtlinie 92/49 ausdrücklich genehmigt, erlaubt, diese Genehmigung auf der Grundlage der nationalen Rechtsvorschriften einzuschränken oder mit Auflagen zu verbinden? Macht es dabei einen Unterschied, ob diese Einschränkungen oder Auflagen auf Zusagen des interessierten Erwerbers im Sinne des dritten Erwägungsgrundes der Richtlinie 2007/44 beruhen?

2.

Sofern Frage 1 bejaht wird: Müssen die von der zuständigen Behörde festgelegten Einschränkungen oder Auflagen in dem Sinne notwendig sein, dass sich die genannte Behörde ohne diese Einschränkungen oder Auflagen aufgrund der Beurteilung, die sie nach den in Art. 15b Abs. 1 der Richtlinie 92/49 genannten Kriterien vorgenommenen hat, genötigt sähe, Einspruch gegen den beabsichtigten Erwerb zu erheben?

3.

Sofern es zulässig ist, Einschränkungen vorzunehmen oder Auflagen zu machen: Bietet Art. 15b Abs. 1 der Richtlinie 92/49 der zuständigen Behörde eine Grundlage dafür, im Rahmen des Erwerbs Auflagen in Bezug auf die „Corporate Governance“ des Unternehmens, dessen Erwerb beabsichtigt ist, wie die Zusammensetzung des Aufsichtsrats aus einem „two tier board“, zu machen?

Zu den Vorlagefragen

Zur ersten Frage

Mit seiner ersten Frage möchte das vorlegende Gericht wissen, ob die Richtlinie 92/49 dahin auszulegen ist, dass sie es verbietet, dass die zuständige nationale Behörde auf der Grundlage der anzuwendenden nationalen Rechtsvorschriften die Genehmigung eines beabsichtigten Erwerbs – sei es auf eigene Initiative oder indem sie Zusagen des interessierten Erwerbers in eine verbindliche Form bringt – einschränkt oder mit Auflagen verbindet.

Hierzu ist, was den Wortlaut der Richtlinie 92/49 betrifft, festzustellen, dass keine Bestimmung dieser Richtlinie ausdrücklich vorsieht, dass die zuständigen nationalen Behörden die Genehmigung eines beabsichtigten Erwerbs mit Einschränkungen oder Auflagen verbinden können.

Nach ständiger Rechtsprechung ist jedoch bei der Auslegung der Bestimmungen eines Unionsrechtsakts nicht nur deren Wortlaut, sondern sind auch ihr Zusammenhang und die Ziele zu berücksichtigen, die mit diesem Rechtsakt verfolgt werden (vgl. in diesem Sinne Urteil SGAE, C‑306/05, EU:C:2006:764, Rn. 34).

In Bezug auf den Kontext ist festzustellen, dass gemäß Art. 15a Abs. 7 der Richtlinie 92/49 die Mitgliedstaaten an die Genehmigung eines beabsichtigten Erwerbs durch die zuständigen nationalen Behörden keine strengeren Anforderungen stellen dürfen, als in dieser Richtlinie vorgesehen ist.

Im Gegenschluss folgt hieraus, dass die Mitgliedstaaten nach dieser Bestimmung die Genehmigung eines beabsichtigten Erwerbs durch die zuständigen nationalen Behörden weniger strengen Anforderungen unterwerfen können, als in der Richtlinie 92/49 vorgesehen ist, sofern die in Art. 15b Abs. 1 dieser Richtlinie genannten Kriterien beachtet werden.

Eine Bestimmung, mit der ein Mitgliedstaat der zuständigen Behörde für Fälle, in denen sie gemäß Art. 15b Abs. 2 der Richtlinie Einspruch hätte erheben können, die Befugnis einräumt, die Genehmigung des beabsichtigten Erwerbs mit Einschränkungen oder Auflagen zu verbinden, ist aber so geartet, dass sie diese Genehmigung weniger strengen Anforderungen unterwirft als in der Richtlinie 92/49 vorgesehen.

Hieraus folgt, dass die Richtlinie 92/49 dahin auszulegen ist, dass sie es nicht verbietet, dass ein Mitgliedstaat in Fällen, in denen gemäß Art. 15b Abs. 2 der Richtlinie ein Einspruch hätte ergehen können, die zuständige nationale Behörde ermächtigt, die Genehmigung eines beabsichtigten Erwerbs – sei es auf eigene Initiative oder indem sie Zusagen des interessierten Erwerbers in eine verbindliche Form bringt – einzuschränken oder mit Auflagen zu verbinden, sofern, wie sich aus dem dritten Erwägungsgrund der Richtlinie 2007/44 ergibt, dadurch die Rechte des interessierten Erwerbers aus dieser Richtlinie und infolgedessen aus der Richtlinie 92/49 nicht beeinträchtigt werden.

Für diese Schlussfolgerung sprechen sowohl das mit der Richtlinie 92/49 verfolgte Ziel, das nach ihrem ersten Erwägungsgrund darin besteht, den Binnenmarkt in der Direktversicherung (mit Ausnahme der Lebensversicherung) unter dem doppelten Gesichtspunkt der Niederlassungsfreiheit und des freien Dienstleistungsverkehrs zu vollenden, als auch das mit der aufsichtsrechtlichen Beurteilung verfolgte Ziel, das, wie sich aus Art. 15b der Richtlinie 92/49 ergibt, darin besteht, eine solide und umsichtige Führung des Versicherungsunternehmens, an dem der Erwerb beabsichtigt wird, zu gewährleisten.

Zum einen ist nämlich die der zuständigen nationalen Behörde eingeräumte Möglichkeit, in einer Situation, in der sie gegen einen beabsichtigten Erwerb Einspruch erheben könnte, diesen zu genehmigen und dabei die betreffenden interessierten Erwerber Einschränkungen oder Auflagen zu unterwerfen, geeignet, die Ausübung der Niederlassungsfreiheit und des freien Dienstleistungsverkehrs in der Direktversicherung (mit Ausnahme der Lebensversicherung) zu fördern. Zum anderen kann eine Verbindung der Genehmigung eines beabsichtigten Erwerbs mit Einschränkungen oder Auflagen durch eine solche Behörde zu einer Verringerung der Gefahr einer Verschlechterung der Solvenz des betreffenden Versicherungsunternehmens nach einer Änderung der Anteilseignerstruktur beitragen.

Infolgedessen ist auf die erste Frage zu antworten, dass die Richtlinie 92/49 dahin auszulegen ist, dass sie es nicht verbietet, dass ein Mitgliedstaat in Fällen, in denen die zuständige nationale Behörde gegen einen beabsichtigten Erwerb gemäß Art. 15b Abs. 2 der Richtlinie Einspruch hätte erheben können, diese Behörde nach seinen nationalen Rechtsvorschriften ermächtigt, die Genehmigung des beabsichtigten Erwerbs – sei es auf eigene Initiative oder indem sie Zusagen des interessierten Erwerbers in eine verbindliche Form bringt – einzuschränken oder mit Auflagen zu verbinden, sofern dadurch die Rechte dieses Erwerbers aus der Richtlinie 92/49 nicht beeinträchtigt werden.

Zur zweiten Frage

Mit seiner zweiten Frage möchte das vorlegende Gericht wissen, ob die Richtlinie 92/49 dahin auszulegen ist, dass die zuständige nationale Behörde verpflichtet ist, den interessierten Erwerber Einschränkungen oder Auflagen zu unterwerfen, bevor sie gegen den beabsichtigten Erwerb Einspruch erheben darf, und falls ja, ob solche Einschränkungen oder Auflagen nach Maßgabe der in Art. 15b Abs. 1 dieser Richtlinie genannten Kriterien zu bestimmen sind.

Es ist festzustellen, dass gemäß Art. 15b Abs. 2 der Richtlinie 92/49 die zuständige nationale Behörde nur dann Einspruch gegen den beabsichtigten Erwerb erheben darf, wenn es dafür vernünftige Gründe auf der Grundlage der in Art. 15b Abs. 1 der Richtlinie genannten Kriterien gibt oder die vom interessierten Erwerber vorgelegten Informationen unvollständig sind.

Da der Wortlaut von Art. 15b Abs. 2 der Richtlinie nicht ausdrücklich vorsieht, dass die zuständige nationale Behörde dazu verpflichtet wäre, Einschränkungen oder Auflagen anzuordnen, bevor sie gegen den beabsichtigten Erwerb Einspruch erheben kann, kann eine solche Verpflichtung aus dieser Bestimmung nicht hergeleitet werden.

Folglich kann die zuständige nationale Behörde gegen den beabsichtigten Erwerb Einspruch erheben, ohne dass sie den interessierten Erwerber zuvor Einschränkungen oder Auflagen zu unterwerfen hätte.

Da nach dem siebten Erwägungsgrund der Richtlinie 2007/44 die zuständige nationale Behörde und der interessierte Erwerber bei der Beurteilung des beabsichtigten Erwerbs nach den in Art. 15b Abs. 1 der Richtlinie 92/49 genannten Kriterien im Zeichen einer echten Bereitschaft zur gegenseitigen Unterstützung zusammenarbeiten sollen, hat die Behörde dabei, falls der interessierte Erwerber ihr gegenüber zu Zusagen bereit sein sollte, mit größtmöglicher Sorgfalt zu prüfen, ob nicht die eventuelle Festlegung von Einschränkungen oder Auflagen unter Berücksichtigung dieser Zusagen den von ihr festgestellten vernünftigen Gründen hinreichend Rechnung tragen würde und somit die Genehmigung des beabsichtigten Erwerbs erlauben könnte.

Jedenfalls darf die zuständige nationale Behörde von der ihr zur Verfügung stehenden Möglichkeit, den interessierten Erwerber derartigen Einschränkungen oder Auflagen zu unterwerfen, nur innerhalb bestimmter Grenzen Gebrauch machen.

Zunächst ergibt sich nämlich aus Art. 15b Abs. 2 der Richtlinie 92/49 und den Erwägungsgründen 2, 3 und 6 der Richtlinie 2007/44, dass die Liste der Kriterien in Art. 15b Abs. 1 der Richtlinie 92/49, nach denen die aufsichtsrechtliche Beurteilung des beabsichtigten Erwerbs vorzunehmen ist, erschöpfenden Charakter hat.

Dieser erschöpfende Charakter wird durch den Wortlaut von Art. 15a Abs. 7 der Richtlinie 92/49 bestätigt, wonach die Mitgliedstaaten an die Anzeige eines direkten oder indirekten Erwerbs von Stimmrechten oder Kapital an die zuständigen Behörden und die Genehmigung eines derartigen Erwerbs durch diese Behörden keine strengeren Anforderungen stellen dürfen, als in dieser Richtlinie vorgesehen ist.

Daher dürfen Einschränkungen oder Auflagen, mit denen die zuständige nationale Behörde gegebenenfalls die Genehmigung eines beabsichtigten Erwerbs verbinden kann, nicht auf ein Beurteilungskriterium gestützt werden, das nicht zu den in Art. 15b Abs. 1 der Richtlinie 92/49 aufgeführten gehört.

Sodann ist darauf hinzuweisen, dass, wenn eine nationale Behörde Maßnahmen erlässt, die in den Anwendungsbereich des Unionsrechts fallen, diese Maßnahmen im Einklang mit den allgemeinen Grundsätzen dieses Rechts stehen müssen, wie beispielsweise dem Grundsatz der Verhältnismäßigkeit, der verlangt, dass die Maßnahmen zur Erreichung des angestrebten Zieles geeignet sind und nicht über das dazu Erforderliche hinausgehen (vgl. u. a. in diesem Sinne Urteil ABNA u. a., C‑453/03, C‑11/04, C‑12/04 und C‑194/04, EU:C:2005:741, Rn. 68).

Beschließt die zuständige nationale Behörde, die Genehmigung eines beabsichtigten Erwerbs mit Einschränkungen oder Auflagen zu verbinden, dürfen diese folglich nicht über das hinausgehen, was erforderlich ist, damit der Erwerb den in Art. 15b Abs. 1 der Richtlinie 92/49 aufgeführten Kriterien genügt.

Auf die zweite Frage ist somit zu antworten, dass die Richtlinie 92/49 dahin auszulegen ist, dass die zuständige nationale Behörde nicht verpflichtet ist, den interessierten Erwerber Einschränkungen oder Auflagen zu unterwerfen, bevor sie gegen den beabsichtigten Erwerb Einspruch erheben darf. Beschließt diese Behörde, die Genehmigung eines beabsichtigten Erwerbs mit Einschränkungen oder Auflagen zu verbinden, dürfen diese nicht auf ein Kriterium gestützt werden, das nicht zu den in Art. 15b Abs. 1 dieser Richtlinie aufgeführten gehört, und nicht über das hinausgehen, was erforderlich ist, damit der beabsichtigte Erwerb diesen Kriterien genügt.

Zur dritten Frage

Mit seiner dritten Frage möchte das vorlegende Gericht wissen, ob Art. 15b Abs. 1 der Richtlinie 92/49 dahin auszulegen ist, dass er der zuständigen nationalen Behörde eine Grundlage dafür bietet, dem interessierten Erwerber eine Auflage in Bezug auf die „Corporate Governance“ zu machen, die, wie im Ausgangsverfahren, die Zusammensetzung der Aufsichtsräte der beteiligten Versicherungsunternehmen betrifft.

Zunächst ergibt sich aus Art. 15b Abs. 1 Buchst. d der Richtlinie 92/49, dass die zuständigen nationalen Behörden gegen den beabsichtigten Erwerb Einspruch aus einem Grund erheben können, der sich darauf bezieht, ob das betreffende Versicherungsunternehmen, wenn dieser Erwerb erfolgen sollte, in der Lage sein und bleiben wird, den Aufsichtsanforderungen aufgrund u. a. dieser Richtlinie zu genügen, wobei dies nach dieser Bestimmung voraussetzt, dass die Gruppe, zu der es gehören soll, über eine Struktur verfügt, die es den zuständigen Behörden ermöglicht, eine wirksame Beaufsichtigung auszuüben.

Daraus folgt, dass Art. 15b Abs. 1 der Richtlinie 92/49 dahin auszulegen ist, dass die zuständige nationale Behörde die Genehmigung eines beabsichtigten Erwerbs grundsätzlich mit Einschränkungen oder Auflagen in Bezug auf die „Corporate Governance“ verbinden darf, um den Bestand einer solchen Struktur zu gewährleisten.

Sodann ist, wie bereits in Rn. 45 des vorliegenden Urteils festgestellt, eine Auflage nur dann mit der Richtlinie 92/49 vereinbar, wenn sie nicht über das hinausgeht, was erforderlich ist, damit der beabsichtigte Erwerb den in Art. 15b Abs. 1 der Richtlinie genannten Kriterien genügt.

Im vorliegenden Fall zielt die dritte, die „Corporate Governance“ von ATNV und ACINV betreffende Auflage, mit der DNB ihre Bescheide vom 25. Mai 2010 und 20. Juli 2010 verbunden hat, auf die Zusammensetzung der Aufsichtsräte dieser beiden Gesellschaften ab. Danach mussten die Aufsichtsräte zumindest zur Hälfte aus von den Anteilseignern unabhängigen Mitgliedern bestehen und der Vorsitzende des Aufsichtsrats von ACINV ein unabhängiges Mitglied sein.

In dieser Hinsicht kann mit Recht angenommen werden, dass eine Auflage, die darauf abzielt, die Unabhängigkeit des Aufsichtsorgans einer Gesellschaft zu gewährleisten, zur Qualität und Verlässlichkeit der aufsichtsrechtlichen Informationen beitragen kann, die die Gesellschaft zu liefern hat, Informationen, die erforderlich sind, damit die zuständige Behörde eine wirksame Aufsicht über die Gesellschaft ausüben kann.

Demzufolge kann bei einer solchen Auflage grundsätzlich angenommen werden, dass sie sich auf eines der in Art. 15b Abs. 1 der Richtlinie 92/49 aufgeführten Kriterien bezieht.

Da zum einen der Aufsichtsrat ein Aufsichts- und kein Entscheidungsorgan ist und zum anderen CGO und ihre Tochtergesellschaften nach den beiden im Ausgangsverfahren in Rede stehenden Erwerben nahezu das gesamte Kapital von ATNV und ACINV kontrollieren werden, erscheint die genannte Auflage auf den ersten Blick nicht als über das hinausgehend zu sein, was erforderlich ist, damit sich DNB vergewissern kann, dass diese Erwerbe dem in Art. 15b Abs. 1 Buchst. d der Richtlinie 92/49 vorgesehenen Kriterium genügen.

Es ist jedoch Sache des vorlegenden Gerichts, unter Berücksichtigung aller Umstände des Ausgangsverfahrens, insbesondere von Art und Umfang der Befugnisse, die nach der nationalen Regelung dem Aufsichtsrat und seinem Vorsitzenden übertragen sind, zu prüfen, ob dies tatsächlich der Fall ist.

Nach alledem ist auf die dritte Frage zu antworten, dass Art. 15b Abs. 1 der Richtlinie 92/49 dahin auszulegen ist, dass er es grundsätzlich nicht verbietet, dass die zuständige nationale Behörde eine Auflage in Bezug auf die „Corporate Governance“ macht, die, wie im Ausgangsverfahren, die Zusammensetzung der Aufsichtsräte der Versicherungsunternehmen betrifft, auf die sich der beabsichtigte Erwerb bezieht. Es ist Sache des vorlegenden Gerichts, unter Berücksichtigung aller Umstände des Ausgangsverfahrens zu prüfen, ob diese Auflage erforderlich ist, damit die im Ausgangsverfahren in Rede stehenden Erwerbe den in dieser Bestimmung genannten Kriterien genügen.

Kosten

Für die Parteien des Ausgangsverfahrens ist das Verfahren ein Zwischenstreit in dem beim vorlegenden Gericht anhängigen Rechtsstreit; die Kostenentscheidung ist daher Sache dieses Gerichts. Die Auslagen anderer Beteiligter für die Abgabe von Erklärungen vor dem Gerichtshof sind nicht erstattungsfähig.

Aus diesen Gründen hat der Gerichtshof (Vierte Kammer) für Recht erkannt:

1.

Die Richtlinie 92/49/EWG des Rates vom 18. Juni 1992 zur Koordinierung der Rechts- und Verwaltungsvorschriften für die Direktversicherung (mit Ausnahme der Lebensversicherung) sowie zur Änderung der Richtlinien 73/239/EWG und 88/357/EWG (Dritte Richtlinie Schadenversicherung) in der durch die Richtlinie 2007/44/EG des Europäischen Parlaments und des Rates vom 5. September 2007 geänderten Fassung ist dahin auszulegen, dass sie es nicht verbietet, dass ein Mitgliedstaat in Fällen, in denen die zuständige nationale Behörde gegen einen beabsichtigten Erwerb gemäß Art. 15b Abs. 2 der Richtlinie Einspruch hätte erheben können, diese Behörde nach seinen nationalen Rechtsvorschriften ermächtigt, die Genehmigung des beabsichtigten Erwerbs – sei es auf eigene Initiative oder indem sie Zusagen des interessierten Erwerbers in eine verbindliche Form bringt – einzuschränken oder mit Auflagen zu verbinden, sofern dadurch die Rechte dieses Erwerbers aus der Richtlinie 92/49 nicht beeinträchtigt werden.

2.

Die Richtlinie 92/49 in der durch die Richtlinie 2007/44 geänderten Fassung ist dahin auszulegen, dass die zuständige nationale Behörde nicht verpflichtet ist, den interessierten Erwerber Einschränkungen oder Auflagen zu unterwerfen, bevor sie gegen den beabsichtigten Erwerb Einspruch erheben darf. Beschließt diese Behörde, die Genehmigung eines beabsichtigten Erwerbs mit Einschränkungen oder Auflagen zu verbinden, dürfen diese nicht auf ein Kriterium gestützt werden, das nicht zu den in Art. 15b Abs. 1 dieser Richtlinie aufgeführten gehört, und nicht über das hinausgehen, was erforderlich ist, damit der beabsichtigte Erwerb diesen Kriterien genügt.

3.

Art. 15b Abs. 1 der Richtlinie 92/49 in der durch die Richtlinie 2007/44 geänderten Fassung ist dahin auszulegen, dass er es grundsätzlich nicht verbietet, dass die zuständige nationale Behörde eine Auflage in Bezug auf die „Corporate Governance“ macht, die, wie im Ausgangsverfahren, die Zusammensetzung der Aufsichtsräte der Versicherungsunternehmen betrifft, auf die sich der beabsichtigte Erwerb bezieht.

Es ist Sache des vorlegenden Gerichts, unter Berücksichtigung aller Umstände des Ausgangsverfahrens zu prüfen, ob diese Auflage erforderlich ist, damit die im Ausgangsverfahren in Rede stehenden Erwerbe den in dieser Bestimmung genannten Kriterien genügen.

Unterschriften

( *1 )   Verfahrenssprache: Niederländisch.