Europäischer Gerichtshof Schlussanträge des Generalanwalts vom 13.09.2016 – C-104/16

SCHLUSSANTRÄGE DES GENERALANWALTS MELCHIOR WATHELET vom 13. September 2016 ( Rechtssache C‑104/16 P Rat der Europäischen Union gegen Front populaire pour la libération de la saguia-el-hamra et du rio de oro (Front Polisario) „Rechtsmittel — Abkommen in Form eines Briefwechsels zwischen der Europäischen Union und dem Königreich Marokko — Gegenseitige Liberalisierung des Handels mit landwirtschaftlichen Erzeugnissen, landwirtschaftlichen Verarbeitungserzeugnissen, Fisch und Fischereierzeugnissen“ Inhaltsverzeichnis I – Einleitung

1 Mit seinem Rechtsmittel begehrt der Rat der Europäischen Union die Aufhebung des Urteils des Gerichts der Europäischen Union vom 10. Dezember 2015, Front Polisario/Rat (T‑512/12, EU:T:2015:953, im Folgenden: angefochtenes Urteil), mit dem der Beschluss 2012/497/EU des Rates vom 8. März 2012 zum Abschluss des Abkommens in Form eines Briefwechsels zwischen der Europäischen Union und dem Königreich Marokko mit Maßnahmen zur gegenseitigen Liberalisierung des Handels mit landwirtschaftlichen Erzeugnissen, landwirtschaftlichen Verarbeitungserzeugnissen, Fisch und Fischereierzeugnissen, zur Ersetzung der Protokolle Nrn. 1, 2 und 3 und ihrer Anhänge sowie zur Änderung des Europa–Mittelmeer-Abkommens zur Gründung einer Assoziation zwischen den Europäischen Gemeinschaften und ihren Mitgliedstaaten einerseits und dem Königreich Marokko andererseits (

2 Die vorliegende Rechtssache ist von besonderer Bedeutung, weil sie eine Reihe schwieriger Fragen aufwirft. Als Erstes wird der Gerichtshof darüber zu befinden haben, ob eine Organisation wie der Front populaire pour la libération de la saguia-el-hamra et du rio de oro (Front Polisario) parteifähig ist, ein Rechtsschutzinteresse hat und im Sinne von Art. 263 Abs. 4 AEUV klagebefugt ist. In diesem Zusammenhang wird der Gerichtshof zu entscheiden haben, ob die Westsahara in den räumlichen Geltungsbereich des am 26. Februar 1996 in Brüssel unterzeichneten und mit dem Beschluss 2000/204/EG, EGKS des Rates und der Kommission vom 24. Januar 2000 im Namen der Europäischen Gemeinschaften genehmigten Europa–Mittelmeer-Abkommens zur Gründung einer Assoziation zwischen den Europäischen Gemeinschaften und ihren Mitgliedstaaten einerseits und dem Königreich Marokko andererseits (

3 Als Zweites wird der Gerichtshof gegebenenfalls zu präzisieren haben, wie weit die gerichtliche Kontrolle der Unionsgerichte in Bereichen wie dem der Außenwirtschaftsbeziehungen, in denen der Rat über einen großen Wertungsspielraum verfügt, reicht und welche Umstände vom Rat vor der Genehmigung einer mit einem Drittstaat geschlossenen internationalen Übereinkunft zu berücksichtigen sind. Dabei wird er sich mit komplexen völkerrechtlichen Fragen hinsichtlich des Status der Westsahara und des Rechts des Volkes dieses Gebiets auf Selbstbestimmung auseinanderzusetzen haben.

4 Es darf auch nicht die Bedeutung außer Acht gelassen werden, die die vorliegende Rechtssache für die internationale Gemeinschaft und die Zukunft marokkanischer und anderer Investitionen in die Westsahara hat. Der Generalsekretär der Organisation der Vereinten Nationen (UNO), Herr Ban Ki-moon, hat dies in seinem Bericht vom 19. April 2016 über die Situation der Westsahara ( II – Vorgeschichte des Rechtsstreits

5 Nach Art. 1 seiner Satzung handelt es sich bei dem am 10. Mai 1973 gegründeten Front Polisario um „eine aus dem jahrelangen Widerstand der Saharauis gegen verschiedene Formen der Fremdherrschaft hervorgegangene nationale Befreiungsbewegung“.

6 Der internationale historische Kontext der Gründung des Front Polisario und die weitere Entwicklung der Situation der Westsahara sind in den Rn. 1 bis 16 des angefochtenen Urteils dargestellt.

7 Danach handelt es sich bei der Westsahara um ein Gebiet im Nordwesten Afrikas, das im 19. Jahrhundert vom Königreich Spanien kolonialisiert wurde, dann eine spanische Provinz wurde und schließlich in die Liste der Hoheitsgebiete ohne Selbstregierung im Sinne von Art. 73 der Charta der Vereinten Nationen aufgenommen wurde, in der es bis heute aufgeführt ist (

8 Am 20. Dezember 1966 verabschiedete die Generalversammlung der UNO die Resolution 2229 (XXI) „Die Frage der Gebiete Ifni und Spanisch-Sahara“ und bekräftigte das „unveräußerliche Recht de[s] [Volkes] von Spanisch-Sahara auf Selbstbestimmung“. Sie forderte das Königreich Spanien als Verwaltungsmacht auf, „so bald wie möglich in Übereinstimmung mit den Erwartungen der einheimischen Bevölkerung von Spanisch-Sahara und im Benehmen mit der marokkanischen und der mauretanischen Regierung sowie mit allen anderen beteiligten Parteien die Modalitäten für die Organisation eines Referendums festzulegen, das unter der Aufsicht der [UNO] durchgeführt wird, damit die einheimische Bevölkerung dieses Gebiets ihr Recht auf Selbstbestimmung frei ausüben kann“.

9 Am 20. August 1974 teilte das Königreich Spanien der UNO mit, dass es beabsichtige, unter ihrer Aufsicht in der Westsahara ein Referendum durchzuführen.

10 Am 16. Oktober 1975 gab der Internationale Gerichtshof auf Antrag der Generalversammlung der UNO ein Gutachten über die Westsahara (Gutachten, I.C.J. Reports 1975, S. 12) ab. Darin kommt er in Rn. 162 zu folgendem Ergebnis:

11 Am 14. November 1975 unterzeichneten das Königreich Spanien, das Königreich Marokko und die Islamische Republik Mauretanien eine Erklärung. Danach sollten die Befugnisse und Zuständigkeiten des Königreichs Spanien als Verwaltungsmacht der Westsahara auf eine vorläufige dreiseitige Verwaltung übertragen werden.

12 Im Herbst 1975 verschärfte sich die Situation in der Westsahara. In einer am 16. Oktober 1975, dem Tag der Veröffentlichung des oben genannten Gutachtens des Internationalen Gerichtshofs, gehaltenen Rede rief König Hassan II. von Marokko, der die Ansicht vertrat, dass „alle Welt“ anerkannt habe, dass die Westsahara zum Königreich Marokko gehöre, und die Marokkaner „ihr Land nur in Besitz zu nehmen“ bräuchten, zur Durchführung eines „Friedensmarsches“ in die Westsahara auf, an dem 350000 Personen teilnahmen.

13 Der Sicherheitsrat der UNO (im Folgenden: Sicherheitsrat) rief die Beteiligten auf, Zurückhaltung und Mäßigung zu üben. Er äußerte ferner in drei Resolutionen zur Westsahara (377 [1975], 379 [1975] und 380 [1975]) seine Besorgnis über die ernste Lage in der Region. In der Resolution 380 (1975) nahm er mit Bedauern zur Kenntnis, dass es zu dem vom König von Marokko angekündigten Marsch gekommen sei, und forderte das Königreich Marokko auf, alle Teilnehmer des Marsches unverzüglich aus dem Gebiet der Westsahara zurückzuziehen.

14 Am 26. Februar 1976 setzte das Königreich Spanien den Generalsekretär der UNO davon in Kenntnis, dass es ab diesem Tag seine Präsenz in der Westsahara beenden werde und sich für die Verwaltung dieses Gebiets international nicht mehr als verantwortlich ansehe.

15 In der Zwischenzeit war zwischen dem Königreich Marokko, der Islamischen Republik Mauretanien und dem Front Polisario ein bewaffneter Konflikt ausgebrochen.

16 Die Islamische Republik Mauretanien schloss am 10. August 1979 ein Abkommen mit dem Front Polisario, mit dem sie hinsichtlich der Westsahara auf jegliche Gebietsansprüche verzichtete.

17 In ihrer Resolution 34/37 vom 21. November 1979„Die Frage der Westsahara“ bekräftigte die Generalversammlung der UNO „das unveräußerliche Recht des Volkes der Westsahara auf Selbstbestimmung und Unabhängigkeit“ und begrüßte das am 10. August 1979 in Algier unterzeichnete mauretanisch-saharauische Abkommen zwischen der Islamischen Republik Mauretanien und dem Front Polisario. Sie äußerte außerdem ihre tiefe Betrübnis „über die Verschärfung der Lage, die durch die fortgesetzte Besetzung der Westsahara durch Marokko sowie durch die Ausdehnung dieser Besetzung auf das vor Kurzem von Mauretanien evakuierte Gebiet entstanden ist“. Sie bat das Königreich Marokko, sich auch an den Friedensbemühungen zu beteiligen, und empfahl zu diesem Zweck, dass der Front Polisario „als Vertreter des Volkes der Westsahara ohne Einschränkungen an allen Bemühungen um eine gerechte, dauerhafte und endgültige politische Lösung der Frage der Westsahara beteiligt wird“.

18 Zwischen dem Front Polisario und dem Königreich Marokko dauerte der bewaffnete Konflikt an, bis sie am 30. August 1988 den insbesondere vom Generalsekretär der UNO unterbreiteten Vorschlägen für die Konfliktbeilegung grundsätzlich zustimmten. Danach sollte u. a. ein Waffenstillstand ausgerufen und unter der Aufsicht der UNO ein Referendum über die Selbstbestimmung organisiert werden.

19 Das Referendum ist bislang noch nicht durchgeführt worden.

20 Derzeit wird der größte Teil des Gebiets der Westsahara vom Königreich Marokko, das die Westsahara als Teil ihres Hoheitsgebiets ansieht, kontrolliert, ein kleinerer, dünn besiedelter Teil im Osten des Gebiets vom Front Polisario. Die beiden Teile des Gebiets sind durch einen vom Königreich Marokko errichteten und von dessen Armee bewachten Sandwall getrennt. Ein Großteil der Flüchtlinge aus der Westsahara wohnt in Lagern, die vom Front Polisario verwaltet werden und sich auf algerischem Gebiet nahe der Westsahara befinden. III – Klage vor dem Gericht und angefochtenes Urteil

21 Mit Klageschrift, die am 19. November 2012 bei der Kanzlei des Gerichts einging, erhob der Front Polisario Klage auf Nichtigerklärung des streitigen Beschlusses. Er beantragte ferner, dem Rat die Kosten aufzuerlegen.

22 Der Front Polisario machte elf Klagegründe geltend: erstens einen Verstoß gegen die Begründungspflicht, zweitens einen Verstoß gegen den „Anhörungsgrundsatz“, drittens eine Verletzung der Grundrechte, viertens einen „Verstoß gegen den Grundsatz der Kohärenz der Unionspolitik“, fünftens eine „Verletzung der Werte, auf die sich die Union gründet, und der Grundsätze, die ihr auswärtiges Handeln leiten“, sechstens einen „Verstoß gegen das Ziel einer nachhaltigen Entwicklung“, siebtens einen „Verstoß gegen die Grundsätze und Ziele des auswärtigen Handelns der Union im Bereich der Entwicklungszusammenarbeit“, achtens einen Verstoß gegen den Grundsatz des Vertrauensschutzes, neuntens einen „Verstoß“ des streitigen Beschlusses „gegen mehrere von der Union geschlossene Übereinkünfte“, zehntens einen „Verstoß gegen das allgemeine Völkerrecht“ und elftens einen Verstoß gegen das „Recht der völkerrechtlichen Haftung der Union“.

23 Der Rat beantragte, die Klage als unzulässig, hilfsweise als unbegründet abzuweisen und dem Front Polisario die Kosten aufzuerlegen.

24 Mit Beschluss des Präsidenten der Achten Kammer des Gerichts vom 6. November 2013 wurde die Europäische Kommission als Streithelferin zur Unterstützung der Anträge des Rates zugelassen.

25 Im angefochtenen Urteil ist das Gericht als Erstes auf das Vorbringen des Rates und der Kommission eingegangen, die Klage sei als unzulässig abzuweisen, weil der Front Polisario weder seine Rechtspersönlichkeit noch seine Parteifähigkeit nachgewiesen habe und der streitige Beschluss ihn weder unmittelbar noch individuell betreffe. Es hat diese beiden Unzulässigkeitsgründe in den Rn. 34 bis 60 bzw. 61 bis 114 des angefochtenen Urteils zurückgewiesen.

26 Als Zweites hat das Gericht die vom Front Polisario geltend gemachten Nichtigkeitsgründe geprüft. Es hat zunächst darauf hingewiesen, dass der Front Polisario im Wesentlichen „geltend macht, der [streitige] Beschluss sei rechtswidrig, da er gegen das Unionsrecht und gegen das Völkerrecht verstoße“ (de facto von einem Drittstaat kontrolliert wird, dessen Souveränität über dieses Gebiet aber von der Union und ihren Mitgliedstaaten oder, allgemeiner, von allen anderen Staaten nicht anerkannt wird (im Folgenden: umstrittenes Gebiet), und gegebenenfalls, ob die Unionsorgane diesbezüglich ein Ermessen haben, wo die Grenzen dieses Ermessens liegen und wie es auszuüben ist.“ (

27 Das Gericht hat die elf vom Front Polisario geltend gemachten Nichtigkeitsgründe dann im Einzelnen geprüft. Es hat einen als unzulässig, die übrigen als unbegründet zurückgewiesen (Rn. 127, 139, 148, 158, 167, 172, 175, 178, 199, 211 und 214 des angefochtenen Urteils).

28 Im Rahmen dieser Prüfung hat das Gericht u. a. festgestellt, dass sich aus dem Vorbringen des Front Polisario „keine Anhaltspunkte dafür ergeben, dass es nach dem Unionsrecht oder Völkerrecht in jedem Fall verboten wäre, mit einem Drittstaat ein Abkommen abzuschließen, das auf ein umstrittenes Gebiet Anwendung finden könnte“ (

29 Gleichzeitig hat sich das Gericht die Prüfung von Argumenten vorbehalten, die der Front Polisario im Rahmen des ersten, dritten, fünften, sechsten, neunten und zehnten Klagegrundes hilfsweise zu den Voraussetzungen vorgebracht hatte, unter denen Unionsorgane den Abschluss eines Abkommens mit einem Drittstaat, das auf ein umstrittenes Gebiet Anwendung finden könnte, genehmigen dürften (

30 Auf dieses Vorbringen ist das Gericht dann in den Rn. 223 bis 247 des angefochtenen Urteils eingegangen. Es hat ausgeführt, dass die Unionsorgane bei der Gestaltung der Außenbeziehungen der Union zwar über einen weiten Ermessensspielraum verfügten, der Rat, wenn er eine Übereinkunft genehmigen wolle, die auf ein umstrittenes Gebiet Anwendung finden könnte und mit der die Ausfuhr von Erzeugnissen aus einem solchen Gebiet in die Union erleichtert werden solle, aber verpflichtet sei, vorher alle Umstände des Einzelfalls zu prüfen, insbesondere sich davon zu überzeugen, dass die Erzeugung dieser Erzeugnisse nicht zum Nachteil der Bewohner des Gebiets erfolge und deren Grundrechte nicht verletze.

31 Entsprechend ist das Gericht in Rn. 247 des angefochtenen Urteils zu dem Schluss gelangt, dass „der Rat seine Verpflichtung verletzt hat, vor dem Erlass des [streitigen] Beschlusses alle Umstände des Einzelfalls zu prüfen“. Er hat den streitigen Beschluss daher für nichtig erklärt, „soweit er die Anwendung [des Liberalisierungsabkommens] auf die Westsahara genehmigt“. IV – Verfahren vor dem Gerichtshof

32 Mit seinem am 19. Februar 2016 eingereichten Rechtsmittel beantragt der Rat, — das angefochtene Urteil aufzuheben; — den Rechtsstreit endgültig zu entscheiden und die Klage abzuweisen und — dem Front Polisario die ihm, dem Rat, im ersten Rechtszug und im Rechtsmittelverfahren entstandenen Kosten aufzuerlegen.

33 Mit seiner am 9. Mai 2016 eingereichten Rechtsmittelbeantwortung beantragt der Front Polisario, — das Rechtsmittel als unzulässig zurückzuweisen; — hilfsweise, das Rechtsmittel als unbegründet zurückzuweisen; — wiederum hilfsweise, für den Fall, dass der Gerichtshof den Anträgen des Rates auf Aufhebung des angefochtenen Urteils stattgeben sollte, endgültig über den Rechtsstreit zu entscheiden und den streitigen Beschluss auf der Grundlage der vom Gericht zurückgewiesenen Klagegründe für nichtig zu erklären und — dem Rat die ihm, dem Front Polisario, im ersten Rechtszug und im Rechtsmittelverfahren entstandenen Kosten aufzuerlegen.

34 Mit ihrer am 3. Mai 2016 beim Gerichtshof eingereichten Rechtsmittelbeantwortung beantragt die Kommission, dem Rechtsmittel stattzugeben.

35 Mit gesondertem, bei der Kanzlei des Gerichtshofs gleichzeitig mit der Rechtsmittelschrift eingereichtem Schriftsatz hat der Rat beantragt, die Rechtssache dem beschleunigten Verfahren gemäß Art. 133 der Verfahrensordnung des Gerichtshofs zu unterwerfen.

36 Diesem Antrag hat der Präsident des Gerichtshofs mit Beschluss vom 7. April 2016 stattgegeben.

37 Mit Beschlüssen des Präsidenten des Gerichtshofs vom 2., 13., 18. bzw. 24. Mai 2016 wurden das Königreich Belgien, die Bundesrepublik Deutschland, das Königreich Spanien, die Französische Republik und die Portugiesische Republik als Streithelfer zur Unterstützung der Anträge des Rates zugelassen. Die Bundesrepublik Deutschland hat allerdings weder einen Streithilfeschriftsatz eingereicht noch an der mündlichen Verhandlung teilgenommen.

38 Mit Beschluss des Präsidenten des Gerichtshofs vom 9. Juni 2016 wurde die Confédération marocaine de l’agriculture et du développement rural (Comader) als Streithelferin zur Unterstützung der Anträge des Rates zugelassen.

39 In der mündlichen Verhandlung, die am 19. Juli 2016 stattgefunden hat, haben der Rat, die Comader, das Königreich Spanien, die Französische Republik, die Portugiesische Republik, der Front Polisario und die Kommission mündlich verhandelt. V – Zur Zulässigkeit des Rechtsmittels A – Vorbringen der Parteien

40 Der Front Polisario hält das Rechtsmittel wegen des fehlenden Rechtsschutzinteresses des Rates für unzulässig. Mit dem angefochtenen Urteil sei der streitige Beschluss nur für nichtig erklärt worden, „soweit er die Anwendung [des Liberalisierungsabkommens] auf die Westsahara genehmigt“. Und weder das Königreich Marokko noch die Union seien befugt, eine Übereinkunft zu schließen, die auf die Westsahara Anwendung finde. Eine etwaige Wiedereinbeziehung der Westsahara in den Geltungsbereich des Liberalisierungsabkommens könne dem Rat mithin nicht zum Vorteil gereichen.

41 Der Rat und die Kommission treten diesem Vorbringen entgegen. Sie meinen, Unionsorgane könnten ein Rechtsmittel einlegen, ohne ein Rechtsschutzinteresse nachweisen zu müssen. Jedenfalls hätten sie ein solches Interesse. Darüber hinaus macht der Rat geltend, das Vorbringen des Front Polisario zur Unzulässigkeit des Rechtsmittels sei seinerseits unzulässig, weil mit ihm letztlich die Änderung von Rn. 220 des angefochtenen Urteils begehrt werde und ein solches Begehren nach Art. 174 der Verfahrensordnung des Gerichtshofs in einer Rechtsmittelbeantwortung unstatthaft sei. B – Würdigung

42 Nach Art. 56 Abs. 2 der Satzung des Gerichtshofs der Europäischen Union „kann [das] Rechtsmittel von einer Partei eingelegt werden, die mit ihren Anträgen ganz oder teilweise unterlegen ist“.

43 Dies ist beim Rat, der vor dem Gericht die Auffassung vertreten hatte, dass die Klage des Front Polisario unzulässig, jedenfalls aber unbegründet sei, eindeutig der Fall.

44 Da das Gericht das Vorbringen des Rates zur Zulässigkeit der Klage des Front Polisario zurückgewiesen und den streitigen Beschluss teilweise für nichtig erklärt hat, ist der Rat mit seinen Anträgen teilweise unterlegen. Er ist also befugt, ein Rechtsmittel gegen das angefochtene Urteil einzulegen.

45 Wie der Gerichtshof in Fällen, die sich nicht auf Streitsachen zwischen der Union und ihren Bediensteten bezogen, entschieden hat, brauchen die Unionsorgane ohnehin kein Interesse darzutun, um ein Rechtsmittel gegen ein Urteil des Gerichts einlegen zu können (

46 Zwar hat der Gerichtshof in Rn. 46 des Urteils vom 19. Juli 2012, Rat/Zhejiang Xinan Chemical Industrial Group (C‑337/09 P, EU:C:2012:471), entschieden, dass „[er] ein Rechtsmittel für unzulässig erklären [kann], wenn eine nach dem Urteil des Gerichts eingetretene Tatsache zum Wegfall der Beschwer des Rechtsmittelführers [in dem betreffenden Fall: des Rates] geführt hat“.

47 Jedoch hat der Front Polisario nicht dargetan, dass eine nach dem Urteil des Gerichts eingetretene Tatsache zum Wegfall der Beschwer geführt hätte. Er macht offenbar lediglich geltend, dass der Tenor des angefochtenen Urteils, mit dem der streitige Beschluss für nichtig erklärt wird, „soweit er die Anwendung [des Liberalisierungsabkommens] auf die Westsahara genehmigt“, nicht in Widerspruch zu seiner Auffassung steht, dass weder die Unionsorgane noch das Königreich Marokko befugt seien, eine Übereinkunft zu schließen, die auf die Westsahara Anwendung finde (

48 Auch wenn dieses Vorbringen nicht gegen die Rn. 220 des angefochtenen Urteils ( VI – Zur Begründetheit des Rechtsmittels A – Hauptgutachten

49 Da es im Kern um die Anwendbarkeit des Liberalisierungsabkommens auf die Westsahara geht, werde ich als Erstes auf das entsprechende Vorbringen im ersten Teil des zweiten Rechtsmittelgrundes eingehen. Sollte das Liberalisierungsabkommen nämlich auf die Westsahara keine Anwendung finden, wäre das Urteil des Gerichts, das dann rechtsfehlerhaft vom Gegenteil ausgegangen wäre, aufzuheben und die Klage des Front Polisario wegen des fehlenden Rechtsschutzinteresses und der fehlenden Klagebefugnis für unzulässig zu erklären. 1. Zum ersten Teil des zweiten Rechtsmittelgrundes, soweit er sich auf die Anwendbarkeit des Liberalisierungsabkommens auf die Westsahara bezieht a) Vorbringen der Parteien

50 Der Rat macht geltend, das Gericht habe in den Rn. 73 bis 103 des angefochtenen Urteils, bevor es sich zur Klagebefugnis des Front Polisario geäußert habe, zunächst geprüft, ob das Liberalisierungsabkommen auf die Westsahara Anwendung finde. Es habe dabei in Rn. 73 des angefochtenen Urteils angenommen, dass, wenn das Liberalisierungsabkommen auf die Westsahara Anwendung fände, ohne Weiteres davon auszugehen sei, dass der Front Polisario durch den streitigen Beschluss unmittelbar und individuell betroffen sein könne. Diese Annahme sei rechtsfehlerhaft, da der streitige Beschluss keine Rechte und Verpflichtungen begründen könne, deren Tragweite über den räumlichen Geltungsbereich der Verträge hinausgehe, und auf dem Gebiet der Westsahara mithin keinerlei Rechtswirkungen entfalte.

51 Die Kommission vertritt die Auffassung, nur weil das Liberalisierungsabkommen de facto auf die Westsahara angewandt werde (

52 Von der Anwendbarkeit des Assoziations- und des Liberalisierungsabkommens auf die Westsahara auszugehen wäre auch nicht vereinbar mit dem in Art. 34 des Wiener Übereinkommens niedergelegten Grundsatz der relativen Wirkung von Verträgen (pacta tertiis nec nocent nec prosunt), dem Recht des Volkes der Westsahara auf Selbstbestimmung und dem Fehlen einer ausdrücklichen Ausdehnung der Abkommen auf die Westsahara.

53 Der Front Polisario hält dem entgegen, dass das Gericht die Frage der Anwendbarkeit des Liberalisierungsabkommens auf die Westsahara nicht geprüft habe, um daraus irgendwelche Annahmen hinsichtlich der Zulässigkeit der Klage abzuleiten, sondern um den für die Beurteilung seiner Klagebefugnis maßgeblichen tatsächlichen und rechtlichen Kontext zu ermitteln. Der Rat und die Kommission hätten lange Zeit die Auffassung vertreten, dass das Liberalisierungsabkommen auf die Westsahara keine Anwendung finde. Nun räumten sie ein, dass das Abkommen auf Erzeugnisse aus diesem Gebiet de facto angewandt werde. Darin liege aber gerade ein Unterschied gegenüber den beiden vergleichbaren Abkommen, die das Königreich Marokko mit den Vereinigten Staaten von Amerika bzw. den Mitgliedstaaten der Europäischen Freihandelsassoziation (EFTA) geschlossen habe. b) Würdigung

54 Die Frage, welchen räumlichen Anwendungsbereich das Liberalisierungsabkommen hat (abhängig vom räumlichen Anwendungsbereich des durch es geänderten Assoziationsabkommens), ist im vorliegenden Fall von entscheidender Bedeutung. Sie zieht sich nämlich durch die gesamte Nichtigkeitsklage des Front Polisario hindurch. Sie betrifft nicht nur dessen Klagebefugnis (und Rechtsschutzinteresse), sondern auch materielle Gesichtspunkte (

55 Der Rat macht insoweit geltend, dass das Gericht dadurch, dass es in Rn. 73 des angefochtenen Urteils bei der Prüfung der Frage, ob der Front Polisario durch den streitigen Beschluss unmittelbar und individuell betroffen sei, auf die Anwendbarkeit des Liberalisierungsabkommens auf die Westsahara abgestellt habe, „die Anwendbarkeit des nach dem [streitigen] Beschluss geschlossenen Abkommens auf ein Gebiet außerhalb der Union zur Voraussetzung der individuellen und unmittelbaren Betroffenheit des [Front Polisario] durch den [streitigen] Beschluss gemacht [hat]“ (T‑212/02, EU:T:2007:194), in denen das Gericht entschieden habe, dass ein Beschluss, mit dem eine internationale Übereinkunft genehmigt werde, nur im Hoheitsgebiet der Union Rechtswirkungen entfalten könne.

56 Dieses Vorbringen ist meines Erachtens zurückzuweisen. In der Rechtssache, in der der Beschluss vom 3. Juli 2007, Commune de Champagne u. a./Rat und Kommission (T‑212/02, EU:T:2007:194), ergangen ist, war der räumliche Geltungsbereich des betreffenden Abkommens nämlich unstreitig. Das Gericht hat deshalb lediglich geprüft, ob der Beschluss, mit dem das Abkommen genehmigt wurde, „verbindliche Rechtswirkungen erzeugt, die die Interessen der Kläger durch eine qualifizierte Änderung ihrer Rechtsstellung beeinträchtigen“ (

57 Auch wenn der Eindruck entstehen mag, dass das Gericht die Begriffe anfechtbare Handlung und Klagebefugnis auf diese Weise vermengt, hätte es sich im vorliegenden Fall nicht zur unmittelbaren und individuellen Betroffenheit des Front Polisario äußern können, ohne zuvor entschieden zu haben, ob die Westsahara in den räumlichen Geltungsbereich des Assoziations- und des Liberalisierungsabkommens fällt. Wenn die Westsahara nicht in den räumlichen Geltungsbereich der genannten Abkommen fällt, ist eine unmittelbare und individuelle Betroffenheit des Front Polisario nämlich ausgeschlossen, da im vorliegenden Fall sein gesamtes Vorbringen auf der Anwendbarkeit der Abkommen beruht.

58 Folglich ist das Vorbringen der Kommission zu prüfen, dass die Rechtsstellung des Front Polisario durch den streitigen Beschluss eindeutig nicht verändert worden sei, da das Assoziationsabkommen und somit auch das Liberalisierungsabkommen auf die Westsahara keine Anwendung fänden und das Gericht in den Rn. 88 bis 104 des angefochtenen Urteils somit Art. 94 des Assoziationsabkommens nicht richtig ausgelegt habe (

59 Zu der Frage, ob das Königreich Marokko nach dem Völkerrecht eine internationale Übereinkunft schließen darf, die auf die Westsahara Anwendung findet – was meines Erachtens nicht eindeutig geklärt ist (

60 Es genügt hier, die davon zu unterscheidende Frage zu beantworten, ob die betreffenden Abkommen gemäß Art. 94 des Assoziationsabkommens, nach dem „[das Assoziationsabkommen] … für [das Gebiet der Union] einerseits sowie für das Gebiet des Königreichs Marokko andererseits [gilt]“ (

61 Der Ausdruck „Gebiet des Königreichs Marokko“ ist in den Abkommen nicht definiert.

62 Insoweit bestimmt Art. 29 des Wiener Übereinkommens: „Sofern keine abweichende Absicht aus dem Vertrag hervorgeht oder anderweitig festgestellt ist, bindet ein Vertrag jede Vertragspartei hinsichtlich ihres gesamten Hoheitsgebiets.“ (

63 Die Meinungen hierzu gehen auseinander.

64 Der Front Polisario und die Kommission sind sich, wenn auch aus verschiedenen Beweggründen, darin einig, dass die Westsahara ein Hoheitsgebiet ohne Selbstregierung im Sinne von Art. 73 der Charta der Vereinten Nationen ist und als solches nicht zum Hoheitsgebiet des Königreichs Marokko im Sinne von Art. 94 des Assoziationsabkommens gehören kann. Weder die Kommission noch der Front Polisario erkennen die Hoheit des Königreichs Marokko über die Westsahara an.

65 Die Kommission räumt zwar ein, dass das Assoziations- und das Liberalisierungsabkommen auf Erzeugnisse aus der Westsahara angewandt worden seien. Sie hat in der mündlichen Verhandlung aber betont, dass es sich um eine reine Duldung gehandelt habe, gegen die sie nicht vorgegangen sei, was sie auf der Grundlage von Art. 86 des Assoziationsabkommens hätte tun können. Dass sie von dieser Möglichkeit keinen Gebrauch gemacht habe, beweise aber nicht, dass sie die Anwendung der Abkommen akzeptiert habe.

66 Der Rat und das Königreich Marokko sind – mit verschiedener Begründung – der Auffassung, dass das Liberalisierungsabkommen auf die Westsahara Anwendung finde. „[Dem Königreich Marokko] zufolge ist die Westsahara Bestandteil seines Staatsgebiets“, wie das Gericht in Rn. 100 des angefochtenen Urteils ausgeführt hat.

67 Der Rat hat im Verfahren vor dem Gerichtshof und in der mündlichen Verhandlung verschiedene, sich gar widersprechende Auffassungen vertreten. Ich gebe hier die letzte Version seines Verständnisses des Anwendungsbereichs der betreffenden Abkommen wieder, wie er sie in der mündlichen Verhandlung im Rahmen der Erwiderung geäußert hat. „Der Rat hat die Auffassung [des Königreichs] Marokko, wonach das [Liberalisierungsabkommen] auf die Westsahara als Teil seines Hoheitsgebiets anwendbar sei, nicht stillschweigend akzeptiert, was ein Indiz für eine mittelbare Anerkennung [seiner Hoheit über dieses Gebiet] sein könnte. Er hat stillschweigend akzeptiert, dass das [Liberalisierungsabkommen] auch … auf ein Gebiet ohne Selbstregierung Anwendung findet, das vom Königreich Marokko verwaltet wird, was weder eine Anerkennung noch eine stillschweigende Anerkennung (acquiescence) noch ein Akzeptieren bedeutet. Das Königreich Marokko und die Union sind sich bewusst, dass sie unterschiedlicher Auffassung sind. They agree to disagree. Sie sind sich darüber einig, dass die Union die Anwendung des Abkommens auf die Westsahara duldet und [das Königreich Marokko] dies nicht als Argument für seinen Hoheitsanspruch heranzieht.“ Die Auffassung des Rates lässt sich auf die Formel „Anwendung ohne Anerkennung“ bringen. Der Rat ergänzt, dass „bei Abschluss des Abkommens … unter den Mitgliedern [des Rates] … kein Zweifel daran bestand, dass das Königreich Marokko die Westsahara als Teil seines Hoheitsgebiets ansieht“. Dass er davon ausgegangen sei, dass das betreffende Abkommen auf die Westsahara angewandt werde, heiße aber noch lange nicht, dass er sich zur Frage der Hoheit über das Gebiet der Westsahara geäußert hätte.

68 Meines Erachtens gehört die Westsahara allein unter dem Gesichtspunkt von Art. 94 des Assoziationsabkommens betrachtet nicht zum Gebiet des Königreichs Marokko im Sinne dieses Artikels, und zwar aus folgenden Gründen: i) Der Status der Westsahara gemäß Art. 73 der Charta der Vereinten Nationen und die sich daraus ergebenden Folgen

69 Wie der Gerichtshof in Rn. 46 des Urteils vom 5. Juli 1994, Anastasiou u. a. (C‑432/92, EU:C:1994:277), zum Assoziationsabkommen zwischen der Union und der Republik Zypern (

70 Das heißt aber nicht, dass die Union jedwede Sicht ihres Vertragspartners zur Auslegung und Anwendung des Assoziationsabkommens akzeptieren müsste, insbesondere, wenn der Vertragspartner Auffassungen vertritt, die die internationale Gemeinschaft und die Union zu keinem Zeitpunkt akzeptiert haben.

71 Als Hoheitsgebiet ohne Selbstregierung – die Westsahara ist seit 1963 in der UNO-Liste der Hoheitsgebiete ohne Selbstregierung im Sinne von Art. 73 der Charta der Vereinten Nationen aufgeführt (

72 Insoweit vermag ich die vom Gericht in Rn. 56 des angefochtenen Urteils geäußerte Ansicht, die sich der Rat in der mündlichen Verhandlung zu eigen gemacht hat, nämlich, dass „die Westsahara … ein Territorium [ist], dessen internationaler Status gegenwärtig ungeklärt ist“ (

73 Auch die Einstufung der Westsahara als „umstrittenes Gebiet“, die das Gericht in den Rn. 117, 141, 142, 165, 198, 205, 210, 211, 215, 217, 220, 222, 223 und 227 des angefochtenen Urteils vorgenommen hat, ist meines Erachtens nicht richtig.

74 Anders als in der Rechtssache, in der das Urteil vom 6. Juli 1995, Odigitria/Rat und Kommission (T‑572/93, EU:T:1995:131) (

75 Als ein solches Gebiet hat die Westsahara nach der Charta „einen vom Hoheitsgebiet des Staates, von dem es verwaltet wird, gesonderten und unterschiedlichen Status … so lange … bis das Volk … des Hoheitsgebiets ohne Selbstregierung sein Recht auf Selbstbestimmung im Einklang mit der Charta und insbesondere mit ihren Zielen und Grundsätzen ausgeübt hat“ (

76 Ohne eine ausdrückliche Ausweitung – an der es hier (

77 Insoweit ist die Praxis der Staaten, die die Verantwortung für die Verwaltung der Hoheitsgebiete ohne Selbstregierung haben oder übernehmen von besonderer Bedeutung, da sie allein eine entsprechende Praxis entwickeln können (

78 In diesem Zusammenhang ist die Praxis der Vereinigten Staaten von Amerika, Neuseelands, der Französischen Republik und des Vereinigten Königreichs von Großbritannien und Nordirland von besonderer Bedeutung. Diese vier Staaten (

79 Nach der Praxis der Vereinigten Staaten von Amerika, Neuseelands und des Vereinigten Königreichs (

80 Da die Union die Westsahara als Hoheitsgebiet ohne Selbstregierung ansieht, wurde eine ausdrückliche Ausdehnung des Assoziations- und des Liberalisierungsabkommens auf dieses Gebiet weder in diesen Abkommen noch bei deren Ratifikation durch das Königreich Marokko vorgesehen.

81 Bestärkt wird meine Auffassung auch durch die der Vereinigten Staaten von Amerika, der Republik Island, des Königreichs Norwegen und der Schweizerischen Eidgenossenschaft, nach der die Westsahara nicht in den räumlichen Geltungsbereich der von ihnen mit dem Königreich Marokko geschlossenen Freihandelsabkommen fällt (

82 Ich gelange daher zu dem Schluss, dass die Westsahara nicht zum Gebiet des Königreichs Marokko im Sinne von Art. 94 des Assoziationsabkommens gehören kann. Folglich finden das Assoziations- und das Liberalisierungsabkommen auf die Westsahara keine Anwendung. ii) Keine Anerkennung der Hoheit des Königreichs Marokko über die Westsahara durch die Union und ihre Mitgliedstaaten

83 Wie der Rat und die Kommission vor dem Gericht geltend gemacht haben (

84 Der Rat hat nicht dargetan, wie es rechtlich möglich sein soll, ein mit einem Land geschlossenes Abkommen auf ein bestimmtes Gebiet anzuwenden, ohne irgendeine Zuständigkeit oder Rechtsmacht dieses Landes für bzw. über dieses Gebiet anzuerkennen. Er hat sich auch nicht auf die Art. 34 bis 36 des Wiener Übereinkommens berufen, noch dargetan, dass diese Vorschriften im vorliegenden Fall Anwendung fänden.

85 Meines Erachtens impliziert die Anwendbarkeit aber zwingend und unweigerlich die Anerkennung.

86 Ich vermag auch nicht der Auffassung des Rates von der „Anwendung ohne Anerkennung“ zu folgen, mit der versucht wird, die Anwendbarkeit oder Anwendung der betreffenden Abkommen auf die Westsahara und den Willen, sich nicht zu einer etwaigen Anerkennung der Zugehörigkeit der Westsahara zum Königreich Marokko durch die Union und die Mitgliedstaaten zu äußern, unter einen Hut zu bringen. Die Nichtanerkennung schließt die Möglichkeit, dass die Union, indem sie das Assoziations- und das Liberalisierungsabkommen ausgehandelt hat, die Absicht gehabt hätte, die Abkommen auf die Westsahara anwendbar zu machen, sicher und endgültig aus. iii) Wie sieht es mit einer eine „spätere Übung“ begründenden De-facto-Anwendung auf das Gebiet der Westsahara aus?

87 Im Verfahren vor dem Gericht hat der Front Polisario geltend gemacht, dass eine Übung dahin bestehe, dass das Assoziations- und das Liberalisierungsabkommen de facto auf das Gebiet der Westsahara angewandt worden seien. Der Rat und die Kommission haben dies in der mündlichen Verhandlung vor dem Gericht bestätigt (

88 Meines Erachtens kann dadurch der Anwendungsbereich der Abkommen, anders als das Gericht in Rn. 103 des angefochtenen Urteils festgestellt hat, nicht auf die Westsahara ausgedehnt werden.

89 Zwar kann eine „spätere Übung“ im Sinne von Art. 31 Abs. 3 Buchst. b des Wiener Übereinkommens (

90 Wie die Kommission geltend macht, begründen die Umstände betreffend die Übung der Union und des Königreichs Marokko hinsichtlich der Anwendung der betreffenden Abkommen auf die Westsahara, die das Gericht in den Rn. 78 bis 87 des angefochtenen Urteils geprüft hat, noch keine „spätere Übung“ im Sinne von Art. 31 Abs. 3 Buchst. b des Wiener Übereinkommens (

91 Insoweit teile ich nicht die Auslegung des Völkerrechts, die der Gerichtshof in seinem Urteil vom 11. März 2015, Oberto und O’Leary (C‑464/13 und C‑465/13, EU:C:2015:163), vorgenommen hat, wonach „aus der Rechtsprechung des Internationalen Gerichtshofs hervor[geht], dass die spätere Übung bei der Anwendung eines Vertrags Vorrang vor dem eindeutigen Wortlaut dieses Vertrags haben kann, wenn in dieser Übung die Übereinstimmung der Parteien zum Ausdruck kommt (IGH, Rechtssache Tempel von Preah Vihear [Kambodscha gegen Thailand], Urteil vom 15. Juni 1962, I.C.J. Reports 1962, S. 6)“ (

92 Hierzu ist zunächst festzustellen, dass das Urteil des Internationalen Gerichtshofs in der Rechtssache Tempel von Preah Vihear vor dem Wiener Übereinkommen ergangen ist, das 1969 unterzeichnet wurde. Es konnte also nicht direkt die Auslegung von Art. 31 Abs. 3 Buchst. b des Wiener Übereinkommens betreffen. Diese Vorschrift gab es damals noch nicht.

93 Ferner kann ich diesem Urteil nicht entnehmen, dass der Internationale Gerichtshof darin ausdrücklich oder implizit entschieden hätte, dass eine spätere Übung bei der Anwendung eines Vertrags Vorrang vor dem eindeutigen Wortlaut dieses Vertrags haben könnte.

94 Und soweit Art. 31 Abs. 3 Buchst. b des Wiener Übereinkommens eine Regel des Gewohnheitsvölkerrechts widerspiegelt, ist festzustellen, dass der Internationale Gerichtshof nicht entschieden hat, dass die spätere Übung Vorrang vor dem eindeutigen Wortlaut eines Vertrags haben könnte, wenn in dieser Übung die Übereinstimmung der Parteien zum Ausdruck kommt.

95 Vielmehr handelt es sich bei dem Urteil um eines der wesentlichen Urteile des Internationalen Gerichtshofs über die Begriffe „estoppel“ oder „acquiescence“ (stillschweigende Anerkennung) im Völkerrecht (

96 Meines Erachtens kann eine „spätere Übung“ keinen Vorrang vor dem Wortlaut, wie er nach dem gewöhnlichen Sprachgebrauch zu verstehen ist, haben, wenn sie hierzu in Widerspruch steht, es sei denn, die Übung ist den Parteien bekannt, wird von ihnen anerkannt und ist so verbreitet und dauert so lange an, dass sie als solche ein neues Abkommen darstellt. Der Sachverhalt, wie er sich im vorliegenden Fall aus den Akten ergibt und vom Gericht in den Rn. 78 bis 87 des angefochtenen Urteils geprüft wurde, genügt aber nicht für den Nachweis einer solchen Übung.

97 Erstens stellt die in Rn. 78 des angefochtenen Urteils angeführte Antwort der Hohen Vertreterin der Union für Außen- und Sicherheitspolitik und Vizepräsidentin der Kommission, Frau Catherine Ashton, im Namen der Kommission auf die parlamentarischen Anfragen E‑001004/11, P‑001023/11 und E‑002315/11 (ABl. 2011, C 286 E, S. 1) als Erklärung keine Übung im Sinne einer Durchführung des Assoziations- und des Liberalisierungsabkommens dar. Im Übrigen hat der Rat die in dieser Antwort vertretene Auffassung, dass das Königreich Marokko de facto die Verwaltungsmacht der Westsahara sei, in der mündlichen Verhandlung gar nicht vertreten.

98 Zweitens stellen auch die Besuche des Lebensmittel- und Veterinäramts (FVO) der Kommission in der Westsahara, von denen in Rn. 79 des angefochtenen Urteils die Rede ist, keine Durchführung der betreffenden Abkommen dar. Sie sind in den Abkommen nämlich nicht vorgesehen und können, wie die Kommission geltend macht, bei der Auslegung nicht als Indiz herangezogen werden, weil sie unabhängig von der jeweils anwendbaren Zollregelung sämtliche in das Hoheitsgebiet der Union eingeführten Erzeugnisse betreffen.

99 Drittens stellt auch der in Rn. 80 des angefochtenen Urteils angeführte Umstand, dass 140 der aufgrund des Assoziierungsabkommens ermächtigten marokkanischen Ausführer in der Westsahara ansässig seien, keine Durchführung der Abkommen dar, zumal diese Ausführer, wie die Union und ihre Mitgliedstaaten eingeräumt haben, auch in Marokko ansässig sind und schon deshalb in den Genuss der Abkommen kommen.

100 Schließlich ist festzustellen, dass der Rat und die Kommission, wie das Gericht in Rn. 87 des angefochtenen Urteils ausgeführt hat, zwar angegeben haben, dass das Liberalisierungsabkommen de facto auf das Gebiet der Westsahara angewandt worden sei. Allerdings ist nicht bekannt, in welchem Umfang und wie lange das Abkommen angewandt worden ist. Eine spätere Übung im Sinne von Art. 31 Abs. 3 Buchst. b des Wiener Übereinkommens „setzt voraus, dass es eine unzweifelhafte Übereinstimmung der Auffassungen der Parteien gibt und die Auffassungen geeignet waren, den Sinn einer Bestimmung des Vertrags festzulegen“ ( iv) Relative Wirkung von Verträgen (pacta tertiis nec nocent nec prosunt)

101 Ohne eine ausdrückliche Ausdehnung verstieße die Anwendung der Abkommen auf die Westsahara auch gegen den allgemeinen völkerrechtlichen Grundsatz der relativen Wirkung von Verträgen (pacta tertiis nec nocent nec prosunt), der in Art. 34 des Wiener Übereinkommens eine besondere Ausprägung gefunden hat, wie der Gerichtshof in dem Urteil vom 25. Februar 2010, Brita (C‑386/08, EU:C:2010:91) (

102 Wie Art. 94 des Assoziationsabkommens, um das es hier geht, bestimmt Art. 83 des Assoziationsabkommens EU–Israel, dass „[es] … für [das Gebiet der Union] einerseits sowie für das Gebiet des Staates Israel andererseits [gilt]“.

103 Wie im vorliegenden Fall erkennen die Union und ihre Mitgliedstaaten trotz der abweichenden Auffassung des Staates Israel weder dessen Hoheit über das Gebiet des Westjordanlands und den Gazastreifen noch seine Befugnis an, dieses Gebiet als Besatzungsmacht international zu vertreten und in seinem Namen Abkommen zu schließen (

104 In diesem Kontext hat der Gerichtshof entschieden, dass Erzeugnisse aus dem Westjordanland nicht in den Geltungsbereich des Assoziationsabkommens EU–Israel fallen, „indem er einerseits den völkerrechtlichen Grundsatz der relativen Wirkung von Verträgen … (pacta tertiis nec nocent nec prosunt) [berücksichtigt hat] … und andererseits die Tatsache, dass die Union auch mit der Palästinensischen Befreiungsorganisation (PLO) zugunsten der Palästinensischen Behörde für das Westjordanland und den Gaza-Streifen ein Abkommen geschlossen hatte, das seinem Wortlaut zufolge u. a. für das Westjordanland galt“ (

105 Da die Westsahara ein Hoheitsgebiet ohne Selbstregierung im Sinne von Art. 73 der Charta der Vereinten Nationen ist, stellt sie gegenüber der Union und dem Königreich Marokko einen Dritten (tertius) dar.

106 Zwar gelten für den Grundsatz pacta tertiis nec nocent nec prosunt auch Ausnahmen, etwa die in Art. 35 und 36 des Wiener Übereinkommens kodifizierten betreffend Verträge zulasten oder zugunsten von Drittstaaten.

107 Im vorliegenden Fall ist festzustellen, dass das Liberalisierungsabkommen, selbst wenn es auf die Westsahara Anwendung fände, für diese keine Pflicht, sondern ein Recht begründen würde, nämlich das Recht, Erzeugnisse aus ihrem Gebiet, die unter das Abkommen fallen, gemäß der durch das Abkommen eingeführten Zollpräferenzregelung in die Union ausführen zu dürfen.

108 Nach Art. 36 des Wiener Übereinkommens, der Verträge zugunsten von Drittstaaten betrifft, wird ein Drittstaat nur berechtigt, wenn er zustimmt, wobei die Zustimmung vermutet wird, solange von Seiten des Drittstaats nicht das Gegenteil erkennbar wird. Dies setzt natürlich voraus, dass der Drittstaat sich äußern kann. Da die Westsahara ein Hoheitsgebiet ohne Selbstregierung ist und sich das Königreich Marokko für nicht an Art. 73 der Charta der Vereinten Nationen gebunden hält, kann die Zustimmung der Westsahara ohne die nicht erfolgte vorherige Konsultation ihres Volkes bzw. der Vertreter ihres Volkes nicht vermutet werden.

109 Die in Art. 36 des Wiener Übereinkommens vorgesehene Ausnahme vom allgemeinen völkerrechtlichen Grundsatz der relativen Wirkung von Verträgen greift im vorliegenden Fall also nicht.

110 Indem es in Rn. 97 des angefochtenen Urteils entschieden hat, dass „[d]ie Umstände der vorliegenden Rechtssache … anders gelagert [sind], da die Union im vorliegenden Fall weder mit [dem] Front Polisario noch mit einem anderen Staat oder einer anderen Einheit ein Assoziierungsabkommen über Erzeugnisse mit Ursprung in der Westsahara geschlossen hat“, hat das Gericht also die vorliegende Rechtssache von derjenigen abgegrenzt, in der das Urteil vom 25. Februar 2010, Brita (C‑386/08, EU:C:2010:91), ergangen ist, daraus aber nicht den Schluss gezogen, dass die Anwendung der Abkommen auf die Westsahara gegen den allgemeinen Grundsatz der relativen Wirkung von Verträgen verstoßen würde.

111 Auf der Grundlage von Art. 94 des Assoziationsabkommens und des Grundsatzes der relativen Wirkung von Verträgen konnte sich das Gericht aber nicht auf den Umstand stützen, dass „das Assoziierungsabkommen … keine Auslegungsklausel und keine sonstige Bestimmung [enthält], die zum Ergebnis hätte, dass das Gebiet der Westsahara vom Anwendungsbereich des Abkommens ausgenommen ist“ (

112 Ich meine daher, dass dem ersten Teil des zweiten Rechtsmittelgrundes insoweit stattzugeben ist, als er die Anwendung des Liberalisierungsabkommens auf die Westsahara betrifft.

113 Indem es in Rn. 103 des angefochtenen Urteils festgestellt hat, dass „das [Liberalisierungsabkommen] in [seinem] Kontext gesehen auch auf das Gebiet der Westsahara oder, genauer gesagt, auf den größeren, vom Königreich Marokko kontrollierten Teil dieses Gebiets Anwendung findet“ (

114 Wird das angefochtene Urteil aufgehoben, ist der Rechtsstreit im Sinne von Art. 61 Abs. 1 der Satzung des Gerichtshofs der Europäischen Union zur Entscheidung reif und die Nichtigkeitsklage des Front Polisario wegen des fehlenden Rechtsschutzinteresses und der fehlenden Klagebefugnis als unzulässig abzuweisen. Denn wenn das Liberalisierungsabkommen auf die Westsahara keine Anwendung findet, kann die Nichtigerklärung des streitigen Beschlusses dem Front Polisario keinen Vorteil bringen und ihn auch nicht unmittelbar und individuell betreffen.

115 Für den Fall, dass das Gericht meine Auffassung, dass das Gericht rechtsfehlerhaft festgestellt hat, dass das Assoziations- und das Liberalisierungsabkommen auf die Westsahara Anwendung finden, nicht teilen sollte, werde ich im Folgenden die übrigen Rechtsmittelgründe prüfen. B – Hilfsgutachten 1. Zum ersten Rechtsmittelgrund: Rechtsfehler hinsichtlich der Parteifähigkeit des Front Polisario vor den Unionsgerichten a) Vorbringen der Parteien

116 Der Rat und die Kommission vertreten die Auffassung, das Gericht habe am Ende der Ausführungen in den Rn. 34 bis 60 des angefochtenen Urteils rechtsfehlerhaft festgestellt, dass der Front Polisario als juristische Person anzusehen sei, die vor den Unionsgerichten eine Klage auf Nichtigerklärung des streitigen Beschlusses erheben könne.

117 Der Front Polisario sei nach keinem Recht eines Mitgliedstaats oder eines Drittlandes eine juristische Person. Erst recht könne er nicht als Völkerrechtssubjekt angesehen werden.

118 Zwar seien nach der Rechtsprechung (

119 Das Gericht hätte feststellen müssen, dass die zweite Voraussetzung nicht erfüllt sei. Der Front Polisario sei nämlich weder Adressat von Handlungen der Unionsorgane gewesen noch von diesen „[b]ei Verhandlungen als Gesprächspartner anerkannt“ (

120 Das Gericht habe daher in der Folge in den Rn. 56 bis 59 des angefochtenen Urteils bei der Feststellung, dass die Klage zulässig sei, rechtsfehlerhaft darauf abgestellt, dass der Front Polisario der von der Generalversammlung der UNO anerkannte Vertreter des Volkes der Westsahara sei und an den unter der Aufsicht der UNO geführten Verhandlungen über den endgültigen Status der Westsahara teilgenommen habe.

121 Der Front Polisario erwidert als Erstes, dass er als nationale Befreiungsbewegung ein Völkerrechtssubjekt sei.

122 Als Zweites macht er geltend, die Schlussfolgerung, zu der das Gericht hinsichtlich seiner Parteifähigkeit gelangt sei, sei keineswegs rechtsfehlerhaft. Erstens wende sich der Rat nicht gegen die Feststellung des Gerichts, dass er nach seiner Satzung so verfasst sei, dass er die erforderliche Autonomie besitze, um im Rechtsverkehr als verantwortliche Einheit aufzutreten.

123 Zweitens sei die Feststellung des Gerichts, dass er sich aufgrund dieser Rechtsfähigkeit im vorliegenden Fall an die Unionsgerichte habe wenden können, deshalb nicht zu beanstanden, weil ihn der Rat und die Kommission selbst als Vertreter des Volkes der Westsahara, Partei der Verhandlungen der UNO über die Zukunft dieses Gebiets und legitimer Ansprechpartner der Union in dieser Sache anerkennten. b) Würdigung

124 Der Rat und die Kommission beanstanden lediglich den Teil der Erwägungen des Gerichts, auf den dessen Feststellung gründet, dass der Front Polisario auch ohne Rechtspersönlichkeit parteifähig sei. Sie bestreiten also nicht, dass der Front Polisario nach seiner Satzung im Rechtsverkehr als verantwortliche Einheit auftreten kann.

125 Nach dem Unionsrecht können Einheiten ohne Rechtspersönlichkeit unter bestimmten Umständen parteifähig sein. Wie der Gerichtshof in Rn. 144 des Urteils vom 18. Januar 2007, PKK und KNK/Rat (C‑229/05 P, EU:C:2007:32), entschieden hat, „[sind] [d]ie Bestimmungen der Satzung des Gerichtshofs, insbesondere ihr Art. 21, der Verfahrensordnung des Gerichtshofs, insbesondere ihr Art. [120], und der Verfahrensordnung des Gerichts, insbesondere ihr Art. [76], nicht mit Blick auf den Fall der Erhebung von Klagen durch Organisationen ohne Rechtspersönlichkeit … abgefasst worden. In [einem solchen] Ausnahmefall sind die Verfahrensvorschriften über die Zulässigkeit einer Nichtigkeitsklage bei ihrer Anwendung soweit erforderlich den Umständen des konkreten Falles anzupassen.“

126 Insoweit teile ich nicht die Auffassung, die der Rat in Rn. 17 seiner Rechtsmittelschrift unter Berufung auf den Beschluss vom 3. April 2008, Landtag Schleswig-Holstein/Kommission (T‑236/06, EU:T:2008:91), vertritt, nämlich, dass „Parteifähigkeit … nur dann autonom durch das Unionsrecht zuerkannt werden [kann], wenn die Rechtsstellung des Klägers ausschließlich dem Unionsrecht unterliegt“ (

127 Anders als der Rat behauptet, hat das Gericht in Rn. 22 dieses Beschlusses, der durch den Beschluss vom 24. November 2009, Landtag Schleswig-Holstein/Kommission (C‑281/08 P, nicht veröffentlicht, EU:C:2009:728), bestätigt wurde, lediglich entschieden, dass „das Gericht … im Fall von Klagen innerstaatlicher Gebietseinheiten die Frage der Rechtspersönlichkeit des Klägers nach nationalem öffentlichem Recht beurteilt“.

128 Der Front Polisario ist aber keine solche innerstaatliche Gebietseinheit, auf die diese Rechtsprechung Anwendung finden könnte. Und er stützt seine Parteifähigkeit nicht auf nationales Recht.

129 Zwar wird von den Parteien nicht wirklich bestritten, dass der Front Polisario nach seiner Satzung so verfasst ist, dass er die erforderliche Autonomie besitzt, um im Rechtsverkehr als verantwortliche Einheit aufzutreten. Fraglich ist aber, ob die Union und ihre Organe den Front Polisario im Sinne der in Rn. 52 des angefochtenen Urteils angeführten Rechtsprechung als ein eigenständiges Subjekt behandelt haben, das eigene Rechte haben oder Verpflichtungen oder Beschränkungen unterliegen kann (

130 Die Frage der Parteifähigkeit einer von der UNO als Vertreter des Volkes eines Hoheitsgebiets ohne Selbstregierung anerkannten Organisation hat sich in der Rechtsprechung des Gerichtshofs zur Parteifähigkeit von Einheiten ohne Rechtspersönlichkeit bislang noch nicht gestellt. Es ist deshalb nicht weiter verwunderlich, dass sich der Fall des Front Polisario nicht genau einer der Fallgruppen der Rechtsprechung des Gerichtshofs zuordnen lässt.

131 In der Rechtssache, in der das Urteil vom 28. Oktober 1982, Groupement des Agences de voyages/Kommission (135/81, EU:C:1982:371), ergangen ist, ging es um eine luxemburgische Gesellschaft mit beschränkter Haftung im Gründungsstadium, deren Parteifähigkeit von der Kommission angezweifelt wurde. In Rn. 9 seines Urteils hat der Gerichtshof entschieden, dass „[die Kommission] … nicht die Klagebefugnis einer Vereinigung bestreiten [kann], die sie zur Teilnahme an einer Ausschreibung zugelassen hat und an die sie nach einer vergleichenden Prüfung aller Bieter eine ablehnende Entscheidung gerichtet hat“.

132 Im vorliegenden Fall hat der Rat den Front Polisario zu keinem Zeitpunkt zur Teilnahme an den Verhandlungen über das Liberalisierungsabkommen zugelassen.

133 Ebenso betraf die Rechtssache, in der das Urteil vom 18. Januar 2007, PKK und KNK/Rat (C‑229/05 P, EU:C:2007:32), ergangen ist, u. a. die „Kurdistan Workers’ Party (PKK)“. Es wurde bestritten, dass diese Partei überhaupt existiert. Gegen sie waren allerdings von der Union erlassene restriktive Maßnahmen gerichtet.

134 Der Gerichtshof hat entschieden, dass, wenn „der [Unionsgesetzgeber] … die Auffassung vertreten [hat], dass die PKK in ausreichendem Maß fortbesteht, um den restriktiven Maßnahmen der Verordnung … unterworfen zu werden, … es die Kohärenz und die Gerechtigkeit [gebieten], festzustellen, dass diese Organisation in ausreichendem Maß fortbesteht, um die betreffende Maßnahme anzufechten. Andernfalls könnte eine Organisation in die streitige Liste aufgenommen werden, ohne dagegen Klage erheben zu können.“ (

135 Im vorliegenden Fall ist der streitige Beschluss nicht gegen den Front Polisario gerichtet. Mit ihm wird ein zwischen der Union und dem Königreich Marokko geschlossenes internationales Abkommen genehmigt.

136 Der Fall des Front Polisario ist nicht mit den Fällen, die Gegenstand der Urteile vom 28. Oktober 1982, Groupement des Agences de voyages/Kommission (135/81, EU:C:1982:371), und vom 18. Januar 2007, PKK und KNK/Rat (C‑229/05 P, EU:C:2007:32), waren, vergleichbar. Mehr Ähnlichkeiten weist er meines Erachtens mit dem Fall auf, der Gegenstand des Urteils vom 8. Oktober 1974, Union syndicale – Service public européen u. a./Rat (175/73, EU:C:1974:95), war.

137 In Rn. 12 dieses Urteils, in dem es um die Klage einer Gewerkschaft ohne Rechtspersönlichkeit auf Nichtigerklärung der Ernennung bestimmter Beamten ging, hat der Gerichtshof bestimmte Umstände aufgeführt, die bei der Prüfung der Parteifähigkeit zu berücksichtigen sind, u. a., dass „[d]ie Unionsorgane … ihn als Gesprächspartner bei Verhandlungen über solche Probleme anerkannt haben, welche die Kollektivinteressen des Personals berühren“, d. h. über ein anderes – generelleres – Problem als das, das Gegenstand der betreffenden Klage war.

138 Ebenso ist der Front Polisario, auch wenn Gegenstand seiner Nichtigkeitsklage beim Gericht lediglich der Beschluss des Rates zum Abschluss des Liberalisierungsabkommens ist, einer der beiden Gesprächspartner, die von der UNO und somit von sämtlichen Mitgliedstaaten und den Organen der Union als Gesprächspartner im Hinblick auf die Gestaltung der Zukunft der Westsahara anerkannt sind (

139 Außerdem geht es dem Front Polisario mit seiner Nichtigkeitsklage als von der UNO anerkanntem Vertreter des Volkes der Westsahara darum, dessen Rechte aus dem Völkerrecht zu wahren, nämlich das Recht auf Selbstbestimmung und ständige Hoheit über die natürlichen Ressourcen (

140 Die Urteile zeigen, dass der Gerichtshof keinen allzu formalistischen oder allzu strengen Ansatz gewählt hat, sondern mit seiner Rechtsprechung den überaus verschiedenen Umständen des jeweiligen Einzelfalls Rechnung tragen wollte. Die Wirklichkeit ist nämlich immer vielfältiger als die Vorstellungskraft der Gesetzgeber.

141 Dieses Verständnis der Rechtsprechung des Gerichtshofs wird durch das Vorbringen des Rates und der Kommission, dass der Gerichtshof wegen des politischen Charakters der durch die vorliegende Rechtssache aufgeworfenen Fragen politische Analysen durchführen müsse, und keine rechtlichen, nicht entkräftet.

142 Ich teile insoweit die Antwort des Internationalen Gerichtshofs auf ein solches Vorbringen in einem vergleichbaren Fall: „[D]er Gerichtshof ist der Ansicht, dass eine rechtliche Frage nicht bereits deshalb, weil sie gleichzeitig politische Aspekte aufweist, ‚wie es natürlich bei vielen Fragen, die sich im internationalen Leben stellen, der Fall ist‘, keine ‚rechtliche Frage‘ mehr ist und dem Gerichtshof nicht bereits deshalb ‚eine Zuständigkeit genommen wird, die ihm durch seine Satzung ausdrücklich übertragen ist …‘. Unabhängig von den politischen Aspekten der gestellten Frage, kann der Gerichtshof einer Frage, mit der er vor allem darum ersucht wird, seine Aufgabe als Gericht wahrzunehmen, nicht ihren rechtlichen Charakter absprechen …“ (

143 Der Front Polisario ist daher vor den Unionsgerichten im Sinne von Art. 263 Abs. 4 AEUV parteifähig.

144 Es kann also dahinstehen, ob der Front Polisario als nationale Befreiungsbewegung mit völkerrechtlicher Rechtspersönlichkeit und Rechtsfähigkeit parteifähig ist.

145 Dennoch ist zu bemerken, dass der Front Polisario nicht deshalb, weil er in der Generalversammlung der UNO nicht – wie einst die PLO – den Sonderstatus einer nationalen Befreiungsbewegung hat, unweigerlich und automatisch, wie der Rat und die Kommission behaupten, keine völkerrechtliche Rechtspersönlichkeit hat.

146 Seine Anerkennung als nationale Befreiungsbewegung durch mehrere Staaten (

147 Somit ist der erste Rechtsmittelgrund zurückzuweisen. 2. Zum zweiten Rechtsmittelgrund: Rechtsfehler hinsichtlich der Klagebefugnis des Front Polisario

148 Dieser Rechtsmittelgrund besteht aus drei Teilen, von denen ich den ersten bereits teilweise geprüft habe. Mein Hilfsgutachten beruht auf der Prämisse, dass der Gerichtshof meine Auffassung nicht teilt. a) Zum ersten Teil, soweit er die Rechtsnatur des streitigen Beschlusses betrifft i) Vorbringen der Parteien

149 Der Rat macht geltend, das Gericht habe in den Rn. 70 und 71 des angefochtenen Urteils rechtsfehlerhaft festgestellt, dass der streitige Beschluss ein Gesetzgebungsakt sei. Dies sei nicht der Fall, weil in der Rechtsgrundlage des streitigen Beschlusses, Art. 207 Abs. 4 Unterabs. 1 in Verbindung mit Art. 218 Abs. 6 Buchst. a AEUV, nicht ausdrücklich ein Gesetzgebungsverfahren genannt werde. Der streitige Beschluss sei auch kein Rechtsakt mit Verordnungscharakter. Er sei nämlich nicht allgemeingültig. Folglich könne er eine natürliche oder juristische Person nicht unmittelbar und individuell betreffen.

150 Der Front Polisario tritt dem Vorbringen des Rates entgegen. Dem Rat gehe es darum, den streitigen Beschluss den Garantien, die die Rechtsordnung der Union verleihe, zu entziehen. Wenn der streitige Beschluss kein Gesetzgebungsakt sei, sei er als Rechtsakt mit allgemeiner Geltung sicherlich ein Rechtsakt mit Verordnungscharakter. ii) Würdigung

151 Wie der Rat vorträgt, ist in Art. 207 Abs. 4 und Art. 108 Abs. 6 Buchst. a AEUV, die die Rechtsgrundlage des streitigen Beschlusses bilden, anders als in den Art. 203, 349 und 352 AEUV nicht ausdrücklich von einem – ordentlichen oder besonderen – Gesetzgebungsverfahren die Rede.

152 Das heißt aber nicht, dass es sich bei dem streitigen Beschluss, mit dem Vorschriften mit allgemeiner Geltung in die Rechtsordnung der Union eingeführt werden, schon bereits deshalb nicht um einen Gesetzgebungsakt handelte.

153 Art. 289 Abs. 3 AEUV definiert Gesetzgebungsakte als „Rechtsakte, die gemäß einem Gesetzgebungsverfahren angenommen werden“, d. h. gemäß dem ordentlichen oder dem besonderen Gesetzgebungsverfahren.

154 Nach Art. 289 Abs. 2 AEUV ist das besondere Gesetzgebungsverfahren „die Annahme … eines Beschlusses … durch den Rat mit Beteiligung des Europäischen Parlaments“.

155 Nach Art. 218 Abs. 6 Buchst. a Ziff. i AEUV „erlässt der Rat [bei Assoziierungsabkommen] den Beschluss über den Abschluss der Übereinkunft … nach Zustimmung des Europäischen Parlaments“.

156 Das Erfordernis der vorherigen Zustimmung des Parlaments muss ja wohl als Beteiligung des Parlaments am Verfahren angesehen werden.

157 Dass es in Art. 289 Abs. 2 AEUV „in bestimmten, in den Verträgen vorgesehenen Fällen“ heißt, bedeutet nicht unbedingt, dass jede Vorschrift des AEU-Vertrags, die das besondere Gesetzgebungsverfahren vorsieht, dies ausdrücklich angeben müsste. Es genügt, dass die in der genannten Bestimmung gegebene Definition beachtet wird.

158 Dies trifft umso mehr zu, als, wie der Gerichtshof in Rn. 55 des Urteils vom 24. Juni 2014, Parlament/Rat (C‑658/11, EU:C:2014:2025), entschieden hat, „[d]er Vertrag von Lissabon … die Zustimmung des Parlaments zum Abschluss einer internationalen Übereinkunft gerade für die Übereinkünfte verlangt [hat], die Bereiche erfassen, in denen nach innen das ordentliche Gesetzgebungsverfahren nach Art. 294 AEUV oder das besondere Gesetzgebungsverfahren – aber nur, wenn dieses die Zustimmung des Parlaments erfordert – Anwendung findet“.

159 Jedenfalls wäre der streitige Beschluss, wenn er kein Gesetzgebungsakt wäre, entgegen dem Vorbringen des Rates eindeutig ein Rechtsakt mit Verordnungscharakter im Sinne von Art. 263 Abs. 4 AEUV in der Auslegung durch den Gerichtshof in den Rn. 58 und 61 des Urteils vom 3. Oktober 2003, Inuit Tapiriit Kanatami u. a./Parlament und Rat (C‑583/11 P, EU:C:2013:625). Es würde sich beim streitigen Beschluss dann um eine Handlung mit allgemeiner Geltung handeln (insofern, als mit ihm eine internationale Übereinkunft in die Rechtsordnung der Union integriert wird) (

160 Dies könnte dem Rat nicht zum Vorteil gereichen, da der Front Polisario dann, sofern erwiesen wäre, dass der streitige Beschluss keine Durchführungsmaßnahme nach sich zieht, von der Verpflichtung befreit sein könnte, seine individuelle Betroffenheit nachzuweisen.

161 Das Gericht hat in den Rn. 70 und 71 des angefochtenen Urteils also rechtsfehlerfrei festgestellt, dass der streitige Beschluss einen im Wege des besonderen Gesetzgebungsverfahrens erlassenen Gesetzgebungsakt darstellt. b) Zum zweiten Teil: unmittelbare Betroffenheit des Front Polisario i) Vorbringen der Parteien

162 Der Rat und die Kommission machen geltend, das Gericht habe mehrere Rechtsfehler begangen, indem es in den Rn. 106 bis 110 des angefochtenen Urteils festgestellt habe, dass der Front Polisario insoweit unmittelbar durch den streitigen Beschluss betroffen sei, als das Liberalisierungsabkommen selbst eine Reihe von Vorschriften mit unmittelbaren Auswirkungen auf die Rechtsstellung der Westsahara enthalte, die den Front Polisario als Verhandlungspartner des Königreichs Marokko bei den zwischen ihm und dem Königreich Marokko unter Aufsicht der UNO zur Lösung des Streits in Bezug auf dieses Gebiet zu führenden Verhandlungen beträfen.

163 Der Rat macht insoweit im Wesentlichen geltend, selbst wenn erwiesen wäre, dass bestimmte Vorschriften des Liberalisierungsabkommens, in denen die Voraussetzungen für die Einfuhr in die Union von Erzeugnissen aus dem Gebiet, auf das das Abkommen Anwendung finde, geregelt seien, unmittelbare Wirkung hätten, hieße das noch lange nicht, dass der streitige Beschluss die Rechtsstellung des Front Polisario im Sinne von Art. 263 Abs. 4 AEUV unmittelbar beträfe, zumal das Gericht im vorliegenden Fall in Rn. 203 des angefochtenen Urteils festgestellt habe, dass das Liberalisierungsabkommen den Front Polisario nicht binde. Die Begriffe „unmittelbare Wirkung“ und „unmittelbare Betroffenheit“ seien zu unterscheiden. Bei der Prüfung des Letzteren sei Ersterer irrelevant, jedenfalls nicht entscheidend.

164 Außerdem habe das Liberalisierungsabkommen in der Union gar keine unmittelbare Wirkung, da zu seiner Durchführung ihre Durchführungsverordnung (EU) Nr. 812/2012 vom 12. September 2012 zur Änderung der Verordnung (EG) Nr. 747/2001 des Rates hinsichtlich der Zollkontingente der Europäischen Union für bestimmte landwirtschaftliche Erzeugnisse und landwirtschaftliche Verarbeitungserzeugnisse mit Ursprung in Marokko (

165 Rechtswirkungen in Gebieten, die nicht dem Unionsrecht unterlägen, seien bei der Prüfung gemäß Art. 263 Abs. 4 AEUV irrelevant.

166 Jedenfalls werde im angefochtenen Urteil lediglich ein mittelbarer Zusammenhang zwischen den behaupteten Rechtswirkungen der Bestimmungen des Liberalisierungsabkommens auf das Gebiet der Westsahara, auf die Erzeugnisse aus diesem Gebiet und auf deren Ausführer oder Einführer und der Teilnahme des Front Polisario an politischen Verhandlungen zur Lösung eines Streits über dieses Gebiet hergestellt. Das Gericht hätte vielmehr feststellen müssen, dass der streitige Beschluss aufgrund seines Ziels und seiner Art nicht geeignet gewesen sei, den Front Polisario und ganz allgemein irgendeinen nicht privilegierten Kläger zu betreffen, auch wenn es sich um eine Einheit handelt, die das Gebiet beansprucht, auf das die durch den streitigen Beschluss genehmigte internationale Übereinkunft Anwendung finden solle.

167 Der Front Polisario erwidert, da das Liberalisierungsabkommen auf Erzeugnisse aus der Westsahara Anwendung finde, habe das Gericht zu Recht festgestellt, dass ihn der streitige Beschluss unmittelbar betreffe. Dieser solle Rechtswirkungen erzeugen. Es kann also nicht angenommen werden, dass er wegen seiner Art gerichtlich nicht anfechtbar sei. Mit dem streitigen Beschluss sei das Liberalisierungsabkommen genehmigt worden. Der streitige Beschluss habe also allein aufgrund seines Erlasses Rechtswirkungen für die Bedingungen der Ausfuhr in die Union der Erzeugnisse aus der Westsahara gehabt. Da die Generalversammlung der UNO ihn als Vertreter des Volkes der Westsahara anerkannt habe, mit den Verhandlungen der UNO über die Westsahara die Ausübung des Rechts auf Selbstbestimmung des Volkes der Westsahara ermöglicht werden solle und die Kontrolle über die natürlichen Ressourcen ein wesentliches Element dieses Rechts sei, sei die Feststellung des Gerichts, dass der streitige Beschluss seine Rechtsstellung unmittelbar betreffe, nicht zu beanstanden. ii) Würdigung – Zu der Frage, ob nicht privilegierte Kläger durch Beschlüsse des Rates über den Abschluss internationaler Übereinkünfte „unmittelbar betroffen“ sein können

168 Ich vermag der Auffassung des Rates, dass auf der Rechtsgrundlage von Art. 218 Abs. 6 AEUV erlassene Beschlüsse zum Abschluss internationaler Übereinkünfte von nicht privilegierten Klägern wie dem Front Polisario allein wegen ihrer Art nicht angefochten werden können, nicht zu folgen.

169 Indem er die Auffassung vertritt, solche Beschlüsse könnten wegen ihrer Art keine unmittelbare Wirkung haben, so dass Nichtigkeitsklagen gegen sie nur von privilegierten Klägern erhoben werden könnten, bei denen keine Klagebefugnis nachgewiesen werden muss, verwechselt der Rat offenbar die Begriffe der anfechtbaren Handlung und der Klagebefugnis.

170 Nach ständiger Rechtsprechung „sind anfechtbare Handlungen im Sinne von Art. 263 AEUV unabhängig von ihrer Form alle von den Organen erlassenen Bestimmungen, die verbindliche Rechtswirkungen erzeugen sollen.“ (

171 Dass Beschlüsse zum Abschluss internationaler Übereinkünfte solche Rechtswirkungen erzeugen ist in der Rechtsprechung des Gerichtshofs (

172 Die Anfechtbarkeit des streitigen Beschlusses steht daher meines Erachtens außer Zweifel.

173 Dasselbe gilt für das Rechtsschutzinteresse des Front Polisario.

174 Wie der Gerichtshof in Rn. 25 des Urteils vom 17. April 2008, Flaherty u. a./Kommission (C‑373/06 P, C‑379/06 P und C‑382/06 P, EU:C:2008:230), entschieden hat, „muss das Klageinteresse des Klägers im Hinblick auf den Klagegegenstand [nach ständiger Rechtsprechung] bei Klageerhebung gegeben sein; andernfalls wäre die Klage unzulässig. Ebenso wie das Klageinteresse muss auch der Streitgegenstand bis zum Erlass der gerichtlichen Entscheidung weiter vorliegen – andernfalls ist der Rechtsstreit in der Hauptsache erledigt –, was voraussetzt, dass die Klage der Partei, die sie erhoben hat, im Ergebnis einen Vorteil verschaffen kann.“

175 Wenn das Assoziations- und das Liberalisierungsabkommen auf die Westsahara Anwendung finden, ist offensichtlich, dass die Nichtigkeitsklage dem Front Polisario, der die Auffassung vertritt, dass die Anwendung der Abkommen auf die Westsahara das Recht von deren Volk auf Selbstbestimmung verletzt und gegen den Grundsatz der ständigen Hoheit über die natürlichen Ressourcen und Art. 73 der Charta der Vereinten Nationen verstößt, einen Vorteil verschaffen kann. – Zu den Begriffen unmittelbare Betroffenheit und unmittelbare Wirkung

176 Wie das Gericht in Rn. 105 des angefochtenen Urteils ausgeführt hat, „ist nach ständiger Rechtsprechung die Voraussetzung, dass eine natürliche oder juristische Person von dem mit der Klage angefochtenen Rechtsakt ‚unmittelbar betroffen‘ sein muss, nur dann erfüllt, wenn zwei Kriterien kumulativ erfüllt sind, nämlich erstens, dass die beanstandete Maßnahme sich auf die Rechtsstellung dieser Person unmittelbar auswirkt, und zweitens, dass sie ihren Adressaten, die mit ihrer Durchführung betraut sind, keinerlei Ermessensspielraum lässt, ihre Umsetzung vielmehr rein automatisch erfolgt und sich allein aus der Unionsregelung ohne Anwendung anderer Durchführungsvorschriften ergibt“.

177 Zwar bestreiten der Rat und die Kommission nicht, dass zwischen dem zweiten Tatbestandsmerkmal des Begriffs der unmittelbaren Betroffenheit und dem Begriff der unmittelbaren Wirkung (

178 Zum ersten Tatbestandsmerkmal (unmittelbare Auswirkung der beanstandeten Maßnahme auf die Rechtsstellung der betreffenden Person) macht der Rat geltend, bei der unmittelbaren Betroffenheit sei nicht auf das betreffende Gebiet, sondern auf die betreffende Person abzustellen. Er geht davon aus, dass die Rechtsstellung eines Gebiets nicht durch die Vorschriften einer internationalen Übereinkunft betroffen sein könne, auch nicht, wenn diese unmittelbare Wirkung hat. Deshalb seien nicht die Auswirkungen auf die Rechtsstellung des betreffenden Gebiets, sondern die Auswirkungen auf die Rechtsstellung der betreffenden Person zu untersuchen.

179 Ich teile nicht die Annahme, die der Auffassung des Rates zugrunde liegt.

180 Dass die Rechtsstellung eines Gebiets durchaus durch Vorschriften einer internationalen Übereinkunft betroffen sein kann, unabhängig davon, ob diese unmittelbare Wirkung haben oder nicht, zeigt im vorliegenden Fall u. a. das Gutachten des Internationalen Gerichtshofs vom 16. Oktober 1975 über die Westsahara (

181 Wie aus Rn. 108 dieses Gutachtens hervorgeht, hat der Internationale Gerichtshof die Frage geprüft, „ob seine Analyse der Rechtsstellung, wie sie sich aus den internen Schriftstücken ergibt, auf die sich [das Königreich] Marokko beruft, erheblich betroffen wird durch die internationalen Schriftstücke, die nach Auffassung des Königreichs Marokko nachweisen, dass die Hoheit des Sultans unmittelbar oder mittelbar als sich auf die Westsahara erstreckend anerkannt worden sei“ (

182 Wie die Kommission in Rn. 30 ihrer Rechtsmittelbeantwortung einräumt, könnte die Anwendung des Assoziations- und des Liberalisierungsabkommens auf die Westsahara als eine Verletzung des Rechts auf Selbstbestimmung (

183 Es ist aber auch das Vorbringen des Rates in der mündlichen Verhandlung zu prüfen, dass zwischen der unmittelbaren Betroffenheit des Gebiets der Westsahara (einmal unterstellt, sie sei erwiesen) und der Betroffenheit des Front Polisario kein Zusammenhang bestehe. Ein solcher Zusammenhang wurde vom Gericht in Rn. 110 des angefochtenen Urteils wegen der Beteiligung des Front Polisario zusammen mit dem Königreich Marokko an den Verhandlungen unter der Aufsicht der UNO über die Zukunft der Westsahara hergestellt.

184 Der Rat macht insoweit geltend: „Das Gericht geht willkürlich von einer absoluten Identität zwischen dem Gebiet und einer Person … aus, die Ansprüche auf dieses Gebiet erhebt … Der Gedankengang des Gerichts würde einen Sinn ergeben, wenn der Front Polisario seinem Wesen nach dazu berufen wäre, die geschäftlichen Interessen der Westsahara zu wahren, was voraussetzen würde, dass er eine völkerrechtlich oder zumindest in der internationalen Praxis anerkannte institutionelle Emanation dieses Gebietes ist“.

185 Ich teile die Kritik des Rates insoweit, als der Front Polisario von der UNO lediglich als Vertreter des Volkes der Westsahara in dem politischen (

186 Der vorliegende Rechtsstreit gehört aber nicht zu dem politischen Prozess, in dem der Front Polisario die ihm von der UNO zuerkannte Aufgabe wahrnimmt, das Volk der Westsahara zu vertreten.

187 Der Rat bestreitet ferner, dass der Front Polisario der ausschließliche Vertreter des Volkes der Westsahara ist. Selbst der Front Polisario geht nicht davon aus, dass er die einzige Einheit ist, die befugt ist, das Volk der Westsahara zu vertreten, da das Königreich Spanien seiner Auffassung nach immer noch die Verwaltungsmacht der Westsahara ist (

188 Zwar geht das Königreich Spanien davon aus, dass es seit dem 26. Februar 1976 für die Verwaltung der Westsahara keine internationale Verantwortung mehr trägt. Jedoch kann nicht kategorisch ausgeschlossen werden, dass es trotz seines Rückzugs völkerrechtlich seine Eigenschaft als Verwaltungsmacht behalten hat und dass es in dieser Eigenschaft die einzige Einheit ist, die befugt oder gar verpflichtet ist, die Rechte des Volkes der Westsahara, insbesondere das Recht auf Selbstbestimmung und Hoheit über die natürlichen Ressourcen des Gebiets, zu wahren, auch rechtlich.

189 Auch wenn diese Frage im vorliegenden Fall nicht entschieden zu werden braucht, bestehen meines Erachtens angesichts des Wortlauts der Verpflichtungen der Verwaltungsmächte gemäß Art. 73 Buchst. a und b der Charta der Vereinten Nationen (

190 Diese Zweifel werden dadurch bestärkt, dass die Union nach wie vor davon ausgeht, dass die Verpflichtung gemäß Art. 73 Buchst. e der Charta der Vereinten Nationen, dem Generalsekretär der UNO Informationen über die Westsahara zu übermitteln, das Königreich Spanien trifft (

191 Zudem erkennen der Ministerio Fiscal des Königreichs Spanien und die Audiencia Nacional (Zentralgerichtshof, Spanien) die Eigenschaft des Königreichs Spanien als Verwaltungsmacht der Westsahara an, die „als solche bis zum Ende der Phase der Entkolonialisierung die Verpflichtungen aus den Art. 73 und 74 der Charta der Vereinten Nationen, u. a. zum Schutz, einschließlich des gerichtlichen Schutzes, ihrer Bürger gegen jeglichen Missbrauch, treffen“ (

192 In der mündlichen Verhandlung hat sich die spanische Regierung zu der Position der spanischen Gerichte nicht geäußert. Sie hat lediglich erklärt, dass sie deren Entscheidungen respektiere.

193 Somit ist festzustellen, dass die Verbindung zwischen dem streitigen Beschluss und dem Front Polisario zu mittelbar ist, um eine unmittelbare Betroffenheit des Front Polisario zu begründen.

194 In Rn. 110 des angefochtenen Urteils wird meines Erachtens also rechtsfehlerhaft festgestellt, dass der Front Polisario unmittelbar betroffen sei.

195 In Anbetracht dieses Ergebnisses werde ich das zweite Tatbestandsmerkmal (keinerlei Ermessensspielraum für die mit der Durchführung des streitigen Beschlusses betrauten Adressaten) nur der Vollständigkeit halber prüfen. Insoweit teile ich nicht die Auffassung der Kommission, dass dieses Tatbestandsmerkmal hier wegen der Durchführungsverordnung Nr. 812/2012, die sie zur Durchführung des Liberalisierungsabkommens habe erlassen müssen, nicht erfüllt sei.

196 Meines Erachtens ist die Umsetzung des streitigen Beschlusses durchaus „rein automatisch erfolgt und [ergibt] sich allein aus der Unionsregelung ohne Anwendung anderer Durchführungsvorschriften“ (

197 Mit der Durchführungsverordnung Nr. 812/2012 wird lediglich die Verordnung (EG) Nr. 747/2001 des Rates vom 9. April 2001 zur Verwaltung gemeinschaftlicher Zollkontingente und Referenzmengen für Erzeugnisse, die aufgrund von Abkommen mit bestimmten Mittelmeerländern für Zollpräferenzen in Frage kommen, und zur Aufhebung der Verordnungen (EG) Nrn. 1981/94 und 934/95 (einige der wesentlichen Reformen, die durch das Liberalisierungsabkommen eingeführt wurden, in geballter Form (eine Vorschrift mit einer Übersichtstabelle) dargestellt werden.

198 Wie sich nämlich aus Art. 2 des Protokolls Nr. 1 im Anhang I des Liberalisierungsabkommens ergibt, bezieht sich dieses Abkommen auf die Einführung in die Union „von landwirtschaftlichen Erzeugnissen, landwirtschaftlichen Verarbeitungserzeugnissen, Fisch und Fischereierzeugnissen mit Ursprung in Marokko“. Die Durchführungsverordnung Nr. 812/2012 bezieht sich hingegen offenbar lediglich auf einige dieser Erzeugnisse, die in Form von Zollkontingenten in die Union eingeführt werden (

199 Die Kommission hat in der mündlichen Verhandlung nicht dargelegt, inwieweit das Liberalisierungsabkommen mit der Durchführungsverordnung Nr. 812/2012 hinsichtlich aller übrigen Erzeugnisse durchgeführt wird.

200 Jedenfalls ist selbst für die Erzeugnisse, auf die sich die Durchführungsverordnung Nr. 812/2012 bezieht (z. B. Tomaten), für die ein Zollkontingent besteht, dessen Modalitäten durch die Verordnung geregelt werden, festzustellen, dass der Front Polisario – anders als ein Einführer es täte – nicht geltend macht, dass er durch das Zollkontingent gemäß dem Liberalisierungsabkommen unmittelbar betroffen wäre. Er wendet sich vielmehr gegen die Anwendung des Abkommens auf die Westsahara als solche, was nichts mit einer etwaigen Durchführung durch die Verordnung Nr. 812/2012 zu tun hat.

201 Folglich ist das zweite Tatbestandsmerkmal der unmittelbaren Betroffenheit (siehe oben, Rn. 105) im vorliegenden Fall meines Erachtens erfüllt. c) Zum dritten Teil: individuelle Betroffenheit des Front Polisario

202 Ich prüfe diesen dritten Teil lediglich für den Fall, dass der Gerichtshof zu dem Schluss gelangen sollte, dass der Front Polisario vom streitigen Beschluss unmittelbar betroffen ist. i) Vorbringen der Parteien

203 Der Rat und die Kommission machen geltend, das Gericht habe in den Rn. 111 und 113 des angefochtenen Urteils rechtsfehlerhaft festgestellt, dass der Front Polisario insoweit individuell durch den streitigen Beschluss betroffen sei, als er an internationalen Verhandlungen zur Lösung des Streits über die Westsahara teilnehme und sich deshalb in einer Situation befinde, die ihn aus dem Kreis aller übrigen Personen heraushebe. Selbst wenn man annähme, dass eine solche Situation vorläge, sei dem angefochtenen Urteil nämlich nicht zu entnehmen, inwieweit der streitige Beschluss den Front Polisario in Anbetracht seines Gegenstands auf irgendeine Weise im Sinne der Rechtsprechung beträfe. Dessen Teilnahme an den unter der Aufsicht der UNO geführten Verhandlungen belege lediglich ein allgemeines politisches Interesse ohne jeglichen materiellen oder verfahrensmäßigen Bezug zum streitigen Beschluss und zu dem allein Handels- und Zollfragen betreffenden Liberalisierungsabkommen.

204 Der Front Polisario erwidert, in den Rn. 111 und 113 des angefochtenen Urteils werde zu Recht festgestellt, dass ihn der streitige Beschluss individuell betreffe. Es sei erwiesen und werde auch nicht bestritten, dass er Vertreter des Volkes der Westsahara und als solcher der alleinige Gesprächspartner des Königreichs Marokko im Rahmen der unter der Aufsicht der UNO geführten Verhandlungen sei. Deren Ziel sei nicht lediglich, eine rein politische Lösung eines Territorialkonflikts zu finden, wie der Rat und die Kommission geltend machten, sondern die Ausübung des Rechts des Volkes der Westsahara auf Selbstbestimmung zu ermöglichen. Das Liberalisierungsabkommen finde auf die Westsahara und deren natürliche Ressourcen Anwendung. Die Kontrolle über Letztere falle unter das Recht auf Selbstbestimmung des Volkes der Westsahara. ii) Würdigung

205 Die vorliegende Rechtssache fällt zwar nicht unter die von der Kommission angeführte Rechtsprechung des Gerichtshofs zur Befugnis anderer Personen als des Mitgliedstaats, an den ein Beschluss der Kommission im Bereich staatlicher Beihilfen gerichtet ist, zur Erhebung einer Klage gegen den Beschluss (

206 In diesem Zusammenhang teile ich nicht die Auffassung der Kommission, dass Rn. 113 des angefochtenen Urteils in Widerspruch steht zu dem Urteil vom 10. April 2003, Kommission/Nederlandse Antillen (C‑142/00 P, EU:C:2003:217) (

207 In den Rn. 66 und 67 dieses Urteils hat der Gerichtshof nämlich entschieden, dass, auch wenn die Einfuhren von Reis mit Ursprung in den überseeischen Ländern und Gebieten (ÜLG) in die Union größtenteils von den Niederländischen Antillen stammten, dieser Sektor nur 0,9 % des Bruttoinlandsprodukts der Niederländischen Antillen erwirtschafte und diese auch nicht der einzige Reisproduzent unter den ÜLG seien, der von den betreffenden Verordnungen betroffen sei.

208 Auf dieser Grundlage hat der Gerichtshof in Rn. 68 des Urteils entschieden, dass die betreffenden Verordnungen anders als bei allen anderen ÜLG keine schwerwiegenden Folgen für einen wichtigen Wirtschaftszweig der Niederländischen Antillen gehabt hätten und diese von den fraglichen Maßnahmen nicht aufgrund von Eigenschaften betroffen worden seien, die sie von den anderen, ebenfalls von den Verordnungen erfassten ÜLG unterschieden.

209 Der Front Polisario befindet sich bei Weitem nicht in einer Situation, die mit der der Niederländischen Antillen vergleichbar wäre. Der Gerichtshof hat in Rn. 69 des genannten Urteils entschieden, dass „das allgemeine Interesse, das ein ÜLG als die für die in seinem Gebiet auftretenden Wirtschafts- und Sozialfragen zuständige Einheit an einem für den Wohlstand dieses Gebietes günstigen Ergebnis haben kann, für sich genommen nicht aus[reicht], um das ÜLG als … individuell betroffen anzusehen“. Die Aufgabe des Front Polisario hat mit Wirtschafts- und Sozialfragen aber gar nichts zu tun.

210 Nach Art. 8 seiner Satzung ist die Aufgabe des Front Polisario nämlich viel allgemeiner: Er hat im Wesentlichen die Aufgabe, das Volk der Westsahara, dessen von der UNO anerkannter (

211 Aus denselben Gründen wie denen, die ich oben in den Nrn. 185 bis 194 dargelegt habe, meine ich aber, dass deshalb noch nicht angenommen werden kann, dass der Front Polisario individuell betroffen wäre.

212 Folglich hat das Gericht in Rn. 113 des angefochtenen Urteils rechtsfehlerhaft festgestellt, dass der Front Polisario durch den streitigen Beschluss individuell betroffen sei.

213 Somit sind die Rn. 110 bis 114 des angefochtenen Urteils aufzuheben, was meines Erachtens zur Aufhebung des angefochtenen Urteils führt.

214 In diesem Fall ist die Nichtigkeitsklage des Front Polisario, da der Rechtsstreit im Sinne von Art. 61 Abs. 1 der Satzung des Gerichtshofs der Europäischen Union zur Entscheidung reif ist, wegen der fehlenden unmittelbaren und individuellen Betroffenheit als unzulässig abzuweisen.

215 Für den Fall, dass der Gerichtshof nicht zu dem Schluss gelangen sollte, dass das Gericht rechtsfehlerhaft entschieden hat, dass der Front Polisario durch den streitigen Beschluss unmittelbar und individuell betroffen sei, werde ich im Folgenden die übrigen Rechtsmittelgründe prüfen. C – Weiteres Hilfsgutachten 1. Zum dritten Rechtsmittelgrund: Rechtsfehler des Gerichts bei der Kontrolle des Wertungsspielraums, über den der Rat im Bereich der Außenwirtschaftsbeziehungen verfügt a) Vorbringen der Parteien

216 Der Rat und die Kommission machen geltend, das Gericht habe in Rn. 225 des angefochtenen Urteils rechtsfehlerhaft festgestellt, dass mit dem weiten Wertungsspielraum, der dem Rat beim Abschluss wirtschaftlicher Übereinkünfte mit Drittstaaten zugestanden werde, die Verpflichtung einhergehe, vorher alle relevanten Gesichtspunkte des Einzelfalls zu untersuchen.

217 Insoweit wenden sich der Rat und die Kommission als Erstes gegen die Auferlegung einer solchen Verpflichtung überhaupt. Dabei handele es sich nämlich um eine Verfahrensgarantie, die vom Unionsrecht als Gegenstück des Ermessens gewährt werde, über das die entscheidende Behörde im Rahmen von Verwaltungsverfahren zur konkreten Anwendung von Unionsregelungen für Bereiche verfügen könne, die komplexe technische Beurteilungen erforderten. Eine solche Verfahrensgarantie sei aufgrund ihres Wesens nicht dazu bestimmt, auf die Ausübung des weiteren Wertungsspielraums übertragen zu werden, über den der Rat beim Erlass von Gesetzgebungsakten oder Rechtsnormen verfüge, auch wenn dieser dabei die verfügbaren Daten berücksichtigen müsse. Jedenfalls müsse in einem politischen Bereich wie dem des Abschlusses internationaler Übereinkünfte die gerichtliche Kontrolle des weiten Wertungsspielraums, der dem Gesetzgeber zuerkannt sei, auf die Überprüfung beschränkt sein, ob die Handlung zur Erreichung des verfolgten Ziels offensichtlich ungeeignet sei.

218 Als Zweites machen der Rat und die Kommission geltend, dem Gericht seien bei der Präzisierung der Modalitäten der Durchführung der im angefochtenen Urteil definierten Verpflichtung zur vorherigen Prüfung Rechtsfehler unterlaufen. Im angefochtenen Urteil werde die Verpflichtung nämlich an das Vorliegen von Zweifeln hinsichtlich der Beachtung der Rechte des Volkes der Westsahara geknüpft, wie sie aus einem vom Berater des Front Polisario vorgelegten Bericht hervorgegangen seien, anstatt dass ein Verstoß gegen eine Rechtsnorm oder das Vorliegen eines offensichtlichen Beurteilungsfehlers nachgewiesen werde. Im Übrigen könne ein solcher Bericht wegen seines Verfassers nicht als gültiger Beweis angesehen werden.

219 Nach Auffassung des Front Polisario gehört die Verpflichtung zur vorherigen Prüfung, auf die das Gericht hingewiesen habe, zu den grundlegenden Garantien, die in einer Union des Rechts gewährt werden müssten, wenn ein Unionsorgan über einen Wertungsspielraum verfüge, mithin u. a. im Bereich der Außenwirtschaftsbeziehungen der Union. Ferner sei diese Verpflichtung dem allgemeinen Grundsatz der ordnungsgemäßen Verwaltung zuzuordnen, der nach der Rechtsprechung des Europäischen Gerichtshofs für Menschenrechte ( b) Würdigung

220 Nach ständiger Rechtsprechung „[verfügt] der Unionsgesetzgeber … in Bereichen, in denen er politische, wirtschaftliche und soziale Entscheidungen treffen und komplexe Würdigungen vornehmen muss, über ein weites Ermessen … Folglich ist eine in diesen Bereichen erlassene Maßnahme nur dann rechtswidrig, wenn sie zur Erreichung des Ziels, das das zuständige Organ verfolgt, offensichtlich ungeeignet ist.“ (

221 Wie von den Unionsgerichten anerkannt, verfügen die Unionsorgane im Bereich der Außenwirtschaftsbeziehungen, zu dem das Assoziations- und das Liberalisierungsabkommen zählen, über einen solchen weiten Wertungsspielraum (

222 Zwar ist die Rechtsprechung (

223 Dass das Gericht die Urteile vom 21. November 1991, Technische Universität München (C‑269/90, EU:C:1991:438), und vom 22. Dezember 2010, Gowan Comércio Internacional e Serviços (C‑77/09, EU:C:2010:803), angeführt hat, und nicht die oben in Nr. 220 angeführte Rechtsprechung, ändert meines Erachtens aber nichts an dem Ergebnis, zu dem das Gericht gelangt ist. Die im Verwaltungsverfahren anwendbaren Grundsätze gelten mit den nötigen Abänderungen nämlich auch für Gesetzgebungsverfahren.

224 Nach einer gefestigten Rechtsprechung ist der Unionsgesetzgeber, auch wenn er beim Erlass eines Gesetzgebungsakts oder einer Rechtsnorm bei der Abwägung der verschiedenen allgemeinen Interessen über einen großen politischen Wertungsspielraum verfügt, nämlich stets verpflichtet, sämtliche relevanten „Grunddaten“ und sämtliche verfügbaren „tatsächlichen Umstände“ zu berücksichtigen (

225 Insoweit ist meines Erachtens das Urteil vom 16. April 2013, Spanien und Italien/Rat (C‑274/11 und C‑295/11, EU:C:2013:240), von besonderer Bedeutung, da es einen Beschluss des Rates über die Ermächtigung zu einer Verstärkten Zusammenarbeit gemäß Art. 329 Abs. 1 AEUV betraf, der wie der streitige Beschluss unter das fällt, was die Kommission als „harten Kern des Wertungsspielraums der Unionsorgane“ bezeichnet.

226 Bei der Kontrolle der Rechtmäßigkeit dieses Beschlusses hat der Gerichtshof den in den Urteilen vom 21. November 1991, Technische Universität München (C‑269/90, EU:C:1991:438, Rn. 14), und vom 22. Dezember 2010, Gowan Comércio Internacional e Serviços (C‑77/09, EU:C:2010:803, Rn. 57), aufgestellten Grundsatz, den das Gericht in Rn. 225 des angefochtenen Urteils wiederholt hat, nahezu wörtlich übernommen. Er hat entschieden: „Der Gerichtshof hat … bei der Ausübung seiner Kontrolle, ob die Voraussetzung erfüllt ist, dass der Beschluss über die Ermächtigung zu einer Verstärkten Zusammenarbeit als letztes Mittel erlassen wird, zu prüfen, ob der Rat sorgfältig und unparteiisch alle insoweit relevanten Gesichtspunkte geprüft hat und ob das Ergebnis, zu dem der Rat gelangt ist, hinreichend begründet worden ist.“ (

227 Wenn diese Anforderungen für den Rat gelten, wenn er als Gesetzgeber handelt, ist schwer vorstellbar, dass sie nicht gelten sollen, wenn er auf ein besonderes Gesetzgebungsverfahren zurückgreift, um eine internationale Übereinkunft zu schließen (

228 Aus denselben Gründen, wie denen, die ich oben in Nr. 142 dargelegt habe, steht die politische Natur der Frage der Westsahara, auf die die Kommission in den Rn. 12 bis 14 ihrer Rechtsmittelbeantwortung hinweist, der vom Gerichtshof im Bereich der internationalen Beziehungen, in denen die Unionsorgane über einen weiten Wertungsspielraum verfügen, durchzuführenden beschränkten Kontrolle nicht entgegen (

229 Deshalb hat das Gericht in Rn. 225 des angefochtenen Urteils meines Erachtens rechtsfehlerfrei festgestellt, dass „der Unionsrichter, … wenn ein Unionsorgan über einen weiten Ermessensspielraum verfügt, bei der Prüfung, ob das Unionsorgan einen offensichtlichen Beurteilungsfehler begangen hat, zu kontrollieren [hat], ob es sorgfältig und unparteiisch alle relevanten Gesichtspunkte des Einzelfalls untersucht hat, auf die die daraus gezogenen Schlussfolgerungen gestützt sind“.

230 Ich teile auch nicht die Auffassung der Kommission, dass das Gericht, anstatt die vorherige Prüfung der relevanten Gesichtspunkte vom Bestehen von Zweifeln über die Beachtung der Rechte des Volkes der Westsahara, wie sie aus einem vom Berater des Front Polisario vorgelegten Bericht hervorgehen, abhängig zu machen, den Verstoß gegen eine Rechtsnorm oder das Vorliegen eines offensichtlichen Beurteilungsfehlers hätte nachweisen müssen.

231 Das Gericht hat die teilweise Nichtigerklärung des streitigen Beschlusses mit einer Kombination mehrerer Klagegründe begründet, u. a. des ersten Klagegrundes, mit dem eine unzureichende Begründung gerügt wurde (

232 Insoweit hat das Gericht zunächst entschieden, dass der Rat vor dem Erlass des streitigen Beschlusses alle relevanten Gesichtspunkte des Einzelfalls hätte untersuchen müssen (

233 Auf dieser Grundlage hat das Gericht dann in Rn. 244 des angefochtenen Urteils festgestellt, dass „[w]eder aus dem Vorbringen des Rates noch aus den von ihm zu den Akten gegebenen Unterlagen [hervor]geht …, dass er eine [solche] Untersuchung … vorgenommen hat“.

234 Es hat seine Prüfung also beendet, noch bevor es die Frage, ob der streitige Beschluss eine Verletzung der Menschenrechte der Westsahara oder eine völkerrechtswidrige Nutzung der natürlichen Ressourcen darstellte oder dazu beitrug, geprüft, geschweige denn entschieden hat. Die von der Kommission angeführte Rechtsprechung (

235 Das Gericht hat sich auch nicht zur Richtigkeit der in dem Bericht des Rechtsanwalts des Front Polisario enthaltenen Behauptungen, dessen Beweiswert von der Kommission bestritten wird, geäußert. Es hat lediglich festgestellt, dass „sich der Rat nicht geäußert und [dies] auch nicht dementiert [hat], was darauf hindeutet, dass er nicht geprüft hat, ob die Nutzung der natürlichen Ressourcen der von Marokko kontrollierten Westsahara zugunsten der Bevölkerung dieses Gebiets erfolgt“ (

236 Da der Rat seiner Verpflichtung, in einem Bereich, in dem er über einen weiten Wertungsspielraum verfügt, vor dem Erlass des streitigen Beschlusses alle relevanten Gesichtspunkte zu untersuchen, nicht nachgekommen ist, hat das Gericht rechtsfehlerfrei entschieden, dass es seine gerichtliche Kontrolle hinsichtlich der Frage, ob der streitige Beschluss offensichtlich ungeeignet sei, nicht ausüben könne (

237 Folglich ist der dritte Rechtsmittelgrund zurückzuweisen. 2. Zum vierten Rechtsmittelgrund, mit dem geltend gemacht wird, dass das Gericht ultra petita entschieden habe a) Vorbringen der Parteien

238 Der Rat und die Kommission machen geltend, das angefochtene Urteil leide insoweit unter einem Rechtsfehler, als das Gericht in den Rn. 227 und 241 des angefochtenen Urteils geprüft habe, ob der Rat gegen seine Verpflichtung, vor dem Erlass des streitigen Beschlusses alle relevanten Gesichtspunkte des Einzelfalls zu untersuchen, verstoßen habe, und den streitigen Beschluss in Rn. 247 des angefochtenen Urteils aus diesem Grund teilweise für nichtig erklärt habe. Anders als es in Rn. 125 und der auf diese verweisenden Rn. 226 des angefochtenen Urteils heiße, habe der Front Polisario insoweit nämlich keinen Klagegrund geltend gemacht. Indem es sich zu dieser Frage geäußert habe, habe das Gericht also von Amts wegen einen Gesichtspunkt berücksichtigt, der nicht zwingendes Recht sei, und dies auch noch ohne vorherige Anhörung des Rates.

239 Der Front Polisario tritt diesem Vorbringen entgegen. Das Gericht habe nicht ultra petita entschieden. Er habe sehr wohl beantragt, den angefochtenen Beschluss insoweit für nichtig zu erklären, als mit ihm die Anwendung des Liberalisierungsabkommens auf die Westsahara genehmigt worden sei. Der Nichtigkeitsgrund, auf dem der Tenor des angefochtenen Urteils beruhe, sei nicht von Amts wegen berücksichtigt worden, sondern von ihm in den Rn. 78 bis 85 seiner Klageschrift geltend gemacht worden. Die entsprechenden Argumente seien zwar im Rahmen eines Klagegrundes, mit dem eine unzureichende Begründung gerügt worden sei, vorgebracht worden. Es sei aber Sache des Unionsrichters, sie rechtlich richtig einzuordnen. b) Würdigung

240 Wie aus Rn. 77 bis 85 seiner Klageschrift hervorgeht, hat der Front Polisario im Rahmen seines ersten Nichtigkeitsgrundes geltend gemacht, dass der streitige Beschluss wegen unzureichender Begründung ungültig sei.

241 In Rn. 79 seiner Klageschrift behauptet der Front Polisario, dass „der Rat … die Verpflichtung [hatte], den gesamten rechtlichen und tatsächlichen Kontext zu berücksichtigen, um sicherzugehen, dass das Abkommen in keiner Weise gegen das Völkerrecht verstößt oder mittelbar die Rechte des saharauischen Volkes verletzt“.

242 In den Rn. 125 bis 127 des angefochtenen Urteils hat das Gericht den ersten Klagegrund insoweit lediglich teilweise zurückgewiesen. Es hat sich die Prüfung der Rüge des Front Polisario, dass der Rat vor dem Erlass des streitigen Beschlusses nicht die relevanten Gesichtspunktes des Einzelfalls untersucht habe, vorbehalten und dann in den Rn. 226 bis 247 des angefochtenen Urteils vorgenommen.

243 Außerdem hat sich das Gericht die Prüfung einer Reihe von Argumenten, die der Front Polisario zur Stützung des dritten (Verletzung der Grundrechte), fünften (Verletzung der Werte, auf die sich die Union gründet, und der Grundsätze, die ihr auswärtiges Handeln leiten), sechsten (Verstoß gegen das Ziel einer nachhaltigen Entwicklung), neunten (Verstoß des angefochtenen Beschlusses gegen mehrere von der Union geschlossene Übereinkünfte) und zehnten Klagegrundes (Verstoß des angefochtenen Beschlusses gegen das Völkerrecht) vorgebracht hat, insoweit vorbehalten, als sie sich auf die Ausübung des weiten Wertungsspielraums durch den Rat beziehen (

244 Ich meine daher, dass das Gericht nicht ultra petita entschieden hat, indem es die Frage geprüft hat, ob vor dem Erlass des streitigen Beschlusses alle Gesichtspunkte des Einzelfalls hätten untersucht werden müssen.

245 Folglich ist der vierte Rechtsmittelgrund zurückzuweisen. 3. Zum fünften Rechtsmittelgrund: Rechtsfehler hinsichtlich der Anwendung der Charta der Grundrechte der Europäischen Union und des Grundsatzes der ständigen Hoheit über die natürlichen Ressourcen a) Zum ersten Teil: Verpflichtung zur Untersuchung der Frage der Beachtung der Grundrechte i) Vorbringen der Parteien

246 Die Kommission macht als Erstes geltend, der Verstoß gegen die Charta der Grundrechte der Europäischen Union, wie er schließlich vom Gericht festgestellt worden sei, sei in den Rn. 111 bis 115 der Klageschrift nicht schlüssig gerügt worden.

247 Der Rat und die Kommission machen als Zweites geltend, die Erwägungen des Gerichts in den Rn. 227, 228, 230 und 231 des angefochtenen Urteils beruhten auf einer unrichtigen Auslegung und Anwendung der Charta der Grundrechte. Das Gericht habe nicht festgestellt, dass der streitige Beschluss oder das Liberalisierungsabkommen eine die Grundrechte verletzende Vorschrift enthielte. Vielmehr habe es beanstandet, dass der streitige Beschluss und das Liberalisierungsabkommen die Ausfuhr von Erzeugnissen in die Union ermöglichten, die unter Umständen erzeugt worden seien, die die Grundrechte des Volkes der Westsahara verletzten, und insoweit mittelbar der Nichtbeachtung bestimmter der in der Charta der Grundrechte enthaltenen Rechte Vorschub leisten könnten. Eine solcher Ansatz laufe darauf hinaus, die Rechtmäßigkeit von Unionsrechtsakten von Verhaltensweisen abhängig zu machen, die Drittländern zuzurechnen seien, mit denen die Union internationale Übereinkünfte schließe. Mit ihm werde der Charta der Grundrechte extraterritoriale Wirkung verliehen. Dies verstoße gegen Art. 51 der Charta der Grundrechte, der dahin auszulegen sei, dass die Verpflichtung der Unionsorgane zur Beachtung der Grundrechte, sofern keine Ausnahme vorgesehen sei, im räumlichen Geltungsbereich des Unionsrechts, wie er durch Art. 52 EUV und Art. 355 AEUV festgelegt sei, und nicht außerhalb dieses Anwendungsbereichs gelte.

248 Schließlich machen der Rat und die Kommission als Drittes geltend, beim auswärtigen Handeln der Union werde die Frage der Beachtung der Menschenrechte in einem anderen Verfahrensrahmen berücksichtigt als dem vom Gericht definierten. Nach Art. 21 EUV und Art. 205 AEUV stellten die Förderung und die Unterstützung der Menschenrechte einen Grundsatz und ein Ziel des Handelns der Union auf internationaler Ebene dar. Sie seien daher vom Rat bei der Gestaltung der auswärtigen Beziehungen der Union zu berücksichtigen, wobei sie nach dem weiten Wertungsspielraum, der dem Rat zuerkannt sei, gegenüber anderen Grundsätzen und Zielen abgewogen werden könnten. In der Praxis sei die Menschenrechtslage in einem Drittland als eine politische Frage anzusehen, die den Rat dazu veranlassen könne, von den in den von der Union geschlossenen internationalen Übereinkünften vorgesehenen Überwachungsklauseln Gebrauch zu machen, nachdem die Übereinkünfte in Kraft getreten seien. Die Menschenrechtslage sei aber weder ein Gesichtspunkt, der Gegenstand einer vorherigen Prüfung sein müsse, wie sie das Gericht in den Rn. 228, 241 und 244 des angefochtenen Urteils definiert habe, noch eine materielle Voraussetzung für den Abschluss einer internationalen Übereinkunft.

249 Der Front Polisario meint, dem Gericht seien keine Rechtsfehler unterlaufen. Die Richtigkeit der vom Rat und von der Kommission beanstandeten Begründung müsse in Anbetracht des speziellen rechtlichen und tatsächlichen Kontextes, in dem das Gericht seine Entscheidung getroffen habe, beurteilt werden. Das Gericht habe erstens festgestellt, dass sich die Westsahara außerhalb der von der UNO und der Union und ihren Mitgliedstaaten anerkannten Grenzen des Königreichs Marokko befinde, zweitens, dass das Königreich Marokko kein internationales Mandat zur Verwaltung der Westsahara habe, und drittens, dass das durch den streitigen Beschluss genehmigte Liberalisierungsabkommen somit mit Beteiligung des Rates und der Kommission auf ein Hoheitsgebiet ohne Selbstregierung Anwendung finde.

250 Das Gericht habe ferner die Ansicht vertreten, dass die Menschenrechtsfrage in dem speziellen Fall, dass eine von der Union geschlossene internationale Übereinkunft auf ein umstrittenes Gebiet Anwendung finde, von besonderer Bedeutung sei. Es habe daraus gefolgert, dass sie vom Rat vor dem Erlass des Beschlusses zu prüfen sei. Dieser Ansatz stehe im Einklang mit Art. 51 der Charta der Grundrechte, nach dem der Rat verpflichtet sei, die Grundrechte zu beachten, wenn er seine Befugnisse aus den Verträgen ausübe, wie im vorliegenden Fall. Er stehe ferner im Einklang mit Art. 205 AEUV, Art. 21 EUV und den Vorschriften des Assoziationsabkommens, nach denen im vorliegenden Fall die Menschenrechte zu beachten seien.

251 Die Charta der Grundrechte sei sowohl persönlich als auch sachlich anwendbar. Viele Saharauis, die in der Phase der sogenannten Provinzialisierung der Westsahara unter der Herrschaft des Königreichs Spanien geboren seien, hätten nämlich die spanische Staatsbürgerschaft. Und die Verletzung ihrer Grundrechte sei durch eine ganze Reihe von UNO-Dokumenten und durch den Europäischen Gerichtshof für Menschenrechte amtlich nachgewiesen. ii) Würdigung – Zur Zulässigkeit des vom Front Polisario geltend gemachten Nichtigkeitsgrundes einer Verletzung der Grundrechte

252 Ich teile nicht die Auffassung der Kommission, dass der dritte Nichtigkeitsgrund, mit dem der Front Polisario eine Verletzung der Grundrechte rügt, wegen fehlender Nachvollziehbarkeit unzulässig sei.

253 Aus den Rn. 96 bis 101 und 111 bis 115 der Klageschrift des Front Polisario geht eindeutig hervor, dass dieser der Auffassung ist, dass durch den streitigen Beschluss, weil dieser zur Fortdauer der Präsenz Marokkos in der Westsahara beitrage, die Grundrechte des Volkes der Westsahara, insbesondere Art. 6, 17, 37, 47 und 53 der Charta der Grundrechte, verletzt würden. – Zu der Rüge einer unrichtigen Auslegung und Anwendung der Charta der Grundrechte

254 Nach Art. 3 Abs. 5, Art. 21 Abs. 1 Unterabs. 1, Abs. 2 Buchst. b und Abs. 3 und Art. 23 EUV sowie Art. 205 AEUV gehören die Menschenrechte und ihr Schutz zu den wesentlichen Grundsätzen und Werten der Union, die für deren Handeln auf internationaler Ebene maßgeblich sein sollen.

255 Denn, „wie sich aus Art. 21 Abs. 1 Unterabs. 1, Abs. 2 Buchst. b und Abs. 3 EUV sowie Art. 23 EUV ergibt, [muss] jede Maßnahme der Union [die] Grundsätze [des Rechtsstaats und der Achtung der Menschenrechte und der Menschenwürde] beachten …, auch im Bereich der GASP“ (

256 Nach ständiger Rechtsprechung sind die Befugnisse der Union unter Beachtung des Völkerrechts auszuüben (

257 Über die sich aus dem Unionsrecht ergebende Verpflichtung zur Überprüfung der allgemeinen Menschenrechtslage beim Vertragspartner, insbesondere der Auswirkungen, die das Abkommen auf die Menschenrechte haben könnte, hinaus verpflichtet das Völkerrecht die Völkerrechtssubjekte, insbesondere die Staaten und internationalen Organisationen, die zwingenden Normen des Völkerrechts (ius cogens) und die Erga-omnes-Verpflichtungen zu beachten.

258 Insoweit hat der Internationale Gerichtshof entschieden, dass „[Erga-omnes-Verpflichtungen] wesensbedingt ‚alle Staaten treffen‘ und ‚in Anbetracht der Bedeutung der betreffenden Rechte … bei allen Staaten davon ausgegangen werden [kann], dass sie ein rechtliches Interesse daran haben, dass diese Rechte geschützt werden‘ (Erga-omnes-Verpflichtungen] geschaffene rechtswidrige Lage nicht anzuerkennen und nicht zu ihrer Aufrechterhaltung beizutragen“ (

259 Vor dem Abschluss internationaler Übereinkünfte müssen sich die Unionsorgane also vergewissern, dass die sehr begrenzte Liste der zwingenden Normen des Völkerrechts (ius cogens) (Erga-omnes-Verpflichtungen (

260 Der Rat bestreitet nicht, dass die allgemeine Menschenrechtslage bei der Vertragspartei einer internationalen Übereinkunft einer der Umstände ist, die bei der Aushandlung und dem Abschluss der Übereinkunft zu berücksichtigen sind. In den Rn. 32 und 82 seiner Klageschrift wirft der Front Polisario dem Rat aber vor, vor dem Abschluss des Liberalisierungsabkommens keine Abschätzung der Folgen des Abkommens auf die Menschenrechte durchgeführt zu haben.

261 Da die Menschenrechtslage in der Westsahara eines der Themen ist, über das der Front Polisario und das Königreich Marokko streiten, und deshalb vom Generalsekretär der UNO in seinen jährlichen Berichten über die Westsahara (

262 Meines Erachtens haben weder der Rat noch die Kommission, noch ein Streithelfer überzeugend dargetan, dass die Unionsorgane in Anbetracht dieser Anforderungen nicht dazu verpflichtet wären, vor dem Abschluss einer internationalen Übereinkunft die Menschenrechtslage beim Vertragspartner der Übereinkunft und die möglichen Folgen des Abschlusses der betreffenden Übereinkunft für die Menschenrechte zu untersuchen.

263 Der Rat und die Kommission haben die Latte selbst sehr hoch angesetzt, indem sie sich für die „Einbeziehung der Menschenrechte in Folgenabschätzungen zu Gesetzgebungsvorschlägen und Vorschlägen ohne Gesetzescharakter, zu … Handelsabkommen mit erheblichen wirtschaftlichen, ökologischen und sozialen Auswirkungen“ (

264 Es ist deshalb auch nicht weiter verwunderlich, dass der Europäische Bürgerbeauftragte mit Entscheidung vom 26. Februar 2016 in der Sache 1409/2014/MHZ über die von der Kommission begangene Verletzung der Verpflichtung, vor dem Abschluss des Freihandelsabkommens zwischen der Union und der Sozialistischen Republik Vietnam eine Folgenabschätzung durchzuführen (

265 Zwar ermöglichen die Art. 2, 3 und 90 des Assoziationsabkommens und die der Schlussakte beigefügte Gemeinsame Erklärung zu Artikel 90 des Abkommens der Union, ihrer dauernden Verpflichtung, die Menschenrechte, die ein „wesentliches Element“ des Abkommens darstellen, während der gesamten Laufzeit des Abkommens zu beachten und ihre Beachtung zu fördern, nachzukommen, worauf der Rat und die Kommission hinweisen (

266 Wie der Europäische Bürgerbeauftragte in Rn. 24 seiner Entscheidung vom 26. Februar 2016 in der Sache 1409/2014/MHZ festgestellt hat, kann eine Folgenabschätzung aber nur dann praktische Wirksamkeit entfalten, wenn sie vor dem Abschluss der betreffenden internationalen Übereinkunft durchgeführt wird. Die Union kann ihre Werte und Ziele, zu denen die Beachtung und der Schutz der Menschenrechte gehören, nämlich am besten bei der Aushandlung der internationalen Übereinkunft zur Geltung bringen.

267 Anders als der Rat und die Kommission geltend machen, bedeutet die Verpflichtung zur Durchführung einer Abschätzung der Folgen des Liberalisierungsabkommens auf die Menschenrechte nicht, dass die Rechtmäßigkeit der Unionsrechtsakte von Rechtsakten eines Drittlandes wie des Königreichs Marokko abhängig gemacht wird.

268 Das Gericht hat in Rn. 231 des angefochtenen Urteils zu Recht entschieden, dass „die Union, wenn sie gestattet, dass von diesem anderen Land Waren in ihre Mitgliedstaaten ausgeführt werden, die unter Bedingungen hergestellt oder erlangt wurden, die die Grundrechte der Bevölkerung des Gebiets, aus dem sie stammen, missachten, Gefahr läuft, solche Verstöße indirekt zu fördern oder von ihnen zu profitieren.“

269 Auch wenn man die Existenz und die gerichtliche Überprüfbarkeit eines solchen Grundsatzes im Unionsrecht nicht anerkennen würde, ist klar, dass die Union und ihre Mitgliedstaaten nach dem Völkerrecht eindeutig verpflichtet sind, eine durch die Verletzung der Grundsätze und Regeln über die Grundrechte geschaffene rechtswidrige Lage nicht anzuerkennen und nicht zu ihrer Aufrechterhaltung beizutragen. Hierzu müssen die Organe der Union und deren Mitgliedstaaten die Folgen untersuchen, die die betreffende internationale Übereinkunft auf die Menschenrechte haben könnte.

270 Zu dem Vorbringen des Rates und der Kommission, das Gericht habe den Art. 1, 2, 3, 5, 15, 16, 17, 31 und 32 der Charta der Grundrechte, indem es sich in Rn. 228 des angefochtenen Urteils auf diese gestützt habe, unter Verstoß gegen Art. 51 der Charta der Grundrechte extraterritoriale Wirkung beigemessen, ist zunächst festzustellen, dass die Grundrechte, wie das Königreich Belgien und die Kommission einräumen, unter bestimmten Voraussetzungen extraterritoriale Wirkung haben können. Das ist sicher der Fall, wenn es sich um eine dem Unionsrecht unterliegende Tätigkeit handelt, die außerhalb des Hoheitsgebiets der Union bzw. von deren Mitgliedstaaten unter der effektiven Kontrolle der Union und/oder von deren Mitgliedstaaten durchgeführt wird (

271 Da im vorliegenden Fall aber weder die Union noch deren Mitgliedstaaten die Westsahara kontrollieren und diese auch nicht zu den Gebieten gehört, auf die das Unionsrecht Anwendung findet, kommt eine Anwendung der Charta der Grundrechte auf die Westsahara, auch wenn mehrere Saharauis, wie der Front Polisario behauptet, die spanische Staatsbürgerschaft besitzen, nicht in Betracht.

272 Somit ist festzustellen, dass das Gericht in Rn. 228 des angefochtenen Urteils zwar zu Recht entschieden hat, dass „der Rat alle relevanten Gesichtspunkte sorgfältig und unparteiisch zu prüfen [hat], um sicherzustellen, dass die Tätigkeiten im Zusammenhang mit der Herstellung der für die Ausfuhr bestimmten Waren [nicht] gegen [die] Grundrechte [der Bevölkerung der Westsahara] verstoßen“. Es durfte sich aber nicht auf die Vorschriften der Charta der Grundrechte stützen. Rn. 228 des angefochtenen Urteils leidet also unter einem Rechtsfehler.

273 Lassen die Gründe eines Urteils des Gerichts eine Verletzung des Unionsrechts erkennen, erweist sich der Tenor des Urteils aber aus anderen Rechtsgründen als richtig, ist das Urteil wegen der Verletzung des Unionsrechts nicht aufzuheben, sondern eine Ersetzung der Begründung vorzunehmen (

274 So liegt der Fall hier. Dass sich das Gericht auf die Charta der Grundrechte berufen hat, ändert nämlich nichts an der sich aus dem Unions- und dem Völkerrecht ergebenden Verpflichtung der Unionsorgane (

275 Die Erwägungen des Gerichts zum Wertungsspielraum der Unionsorgane und zu den von diesen zu berücksichtigenden Gesichtspunkten, aufgrund derer der streitige Beschluss teilweise für nichtig erklärt wurde, waren gestützt auf eine Kombination mehrerer Klagegründe des Front Polisario, u. a. derer, mit denen eine unzureichende Begründung, eine Verletzung der Grundrechte, eine Verletzung der Werte, auf die sich das auswärtige Handeln der Union gründet (Art. 21 EUV und Art. 205 AEUV) und ein Verstoß gegen das Völkerrecht gerügt wurden.

276 In diesem Zusammenhang hätte sich das Gericht auf die Grundsätze und Regeln über die Grundrechte des Menschen (Erga-omnes-Verpflichtungen darstellen, bei denen die Staaten dafür Sorge tragen müssen, dass sie sie schützen. Ferner dürfen sie nicht zur Aufrechterhaltung von durch die Verletzung solcher Verpflichtungen geschaffenen Lagen beitragen (

277 Zwar hat der Gerichtshof in Rn. 107 des Urteils Air Transport Association of America u. a. (C‑366/10, EU:C:2011:864), entschieden, dass „[e]in Bürger … die … Grundsätze des Völkergewohnheitsrechts insoweit im Hinblick auf die Prüfung der Gültigkeit eines Rechtsakts der Union durch den Gerichtshof geltend machen [kann], als die Zuständigkeit der Union für den Erlass des Rechtsakts durch diese Grundsätze in Frage gestellt werden kann … und durch den in Rede stehenden Rechtsakt Rechte des Bürgers aus dem Unionsrecht beeinträchtigt oder Verpflichtungen des Bürgers aus dem Unionsrecht begründet werden können“.

278 Es geht hier aber nicht um die Rechtmäßigkeit des streitigen Beschlusses im Hinblick auf die Grundsätze des Völkerrechts, sondern darum, ob der streitige Beschluss rechtswidrig ist, weil vor seinem Erlass nicht alle relevanten Gesichtspunkte, darunter seine Vereinbarkeit mit dem Völkerrecht im Hinblick auf die Menschenrechte, untersucht worden sind. Die in den Rn. 107 bis 110 des Urteils Air Transport Association of America u. a. (C‑366/10, EU:C:2011:864), aufgestellten Voraussetzungen einer Berufung auf das Völkergewohnheitsrecht kommen hier also nicht zum Tragen (

279 Der erste Teil des fünften Rechtsmittelgrundes ist daher zurückzuweisen. b) Zum zweiten Teil: Verpflichtung zur Prüfung der Vereinbarkeit des Liberalisierungsabkommens mit Art. 73 der Charta der Vereinten Nationen und dem Grundsatz der ständigen Hoheit über die natürlichen Ressourcen i) Vorbringen der Parteien

280 Der Rat und die Kommission machen geltend, das Gericht verlange vom Rat, indem es ihm in den Rn. 228, 231, 241 und 244 des angefochtenen Urteils vorwerfe, vor dem Erlass des streitigen Beschlusses nicht die Umstände der Nutzung der natürlichen Ressourcen der Westsahara untersucht zu haben, letztlich, dass er überprüfe, ob die Drittländer, mit denen er internationale Übereinkünfte schließen wolle, die gegebenenfalls auf Hoheitsgebiete ohne Selbstregierung Anwendung fänden, hier das Königreich Marokko, die Verpflichtungen aus Art. 73 der Charta der Vereinten Nationen erfüllten. Dieser Ansatz sei rechtsfehlerhaft, und zwar in dreierlei Hinsicht.

281 Erstens lege Art. 73 der Charta der Vereinten Nationen als solcher Verpflichtungen lediglich den Mitgliedern der Vereinten Nationen auf, die die Verantwortung für die Verwaltung von Hoheitsgebieten ohne Selbstregierung hätten oder übernähmen. Dies sei bei der Union aber nicht der Fall. Und die Möglichkeit, dass das Königreich Marokko als De-facto-Verwaltungsmacht der Westsahara den sich aus Art. 73 der Charta der Vereinten Nationen ergebenden Verpflichtungen nicht nachkomme, könne dessen Tragweite nicht ändern, indem den Unionsorganen eine Verpflichtung der Überprüfung auferlegt werde, wenn sie eine Übereinkunft mit diesem Land abschließen möchten. Solche heiklen politischen Fragen fielen allein in die Zuständigkeit des Sicherheitsrats der UNO.

282 Zweitens erfülle Art. 73 der Charta der Vereinten Nationen nicht die Voraussetzungen, die es einem Bürger ermöglichten, sich darauf vor Gericht zu berufen, um die Rechtmäßigkeit einer Handlung der Union in Zweifel zu ziehen.

283 Drittens habe das Gericht das Völkergewohnheitsrecht nicht richtig ausgelegt. Es habe keine Rechtsgrundlage angeführt, nach der die Unionsorgane verpflichtet wären, zu überprüfen, dass der Vertragspartner einer internationalen Übereinkunft den Grundsatz der dauernden Hoheit über die natürlichen Ressourcen und des Vorrangs der Interessen der Bewohner der Hoheitsgebiete ohne Selbstregierung beachte. Es habe auch keine Rechtsgrundlage dafür angeführt, dass eine mit der Union geschlossene Übereinkunft ohne eine solche Überprüfung geeignet wäre, mittelbar Verstößen gegen diese Grundsätze Vorschub zu leisten.

284 Jedenfalls habe das Gericht die Grenzen seiner gerichtlichen Kontrolle überschritten. Wegen der Unbestimmtheit der genannten Grundsätze hätte es zu dem Schluss kommen müssen, dass kein offensichtlicher Beurteilungsfehler die Nichtigerklärung des streitigen Beschlusses rechtfertige, anstatt dem Rat eine bislang unbekannte Verfahrenspflicht aufzuerlegen.

285 Der Front Polisario erwidert, dem Gericht könne nicht vorgeworfen werden, überprüft zu haben, ob der streitige Beschluss mit Art. 73 der Charta der Vereinten Nationen vereinbar sei. Auf diese Vorschrift sei lediglich im Rahmen der Prüfung der Frage abgestellt worden, ob der Rat verpflichtet gewesen sei, vor dem Erlass des streitigen Beschlusses die Bedingungen der Nutzung der natürlichen Ressourcen der Westsahara zu untersuchen.

286 Im Übrigen seien diese Erwägungen frei von Rechtsfehlern, da der völkergewohnheitsrechtliche Grundsatz der ständigen Hoheit über die natürlichen Ressourcen dem Recht auf Selbstbestimmung zuzuordnen sei, das seinerseits eine Rechtsnorm des ius cogens mit Erga-omnes-Wirkung darstelle. Somit habe jeder Staat dafür zu sorgen, dass dieser Grundsatz beachtet werde. ii) Würdigung

287 Beim zweiten Teil des fünften Rechtsmittelgrundes geht es im Kern nicht um die Frage, ob der streitige Beschluss Art. 73 der Charta der Vereinten Nationen, das Recht auf Selbstbestimmung und den Grundsatz der ständigen Hoheit über die natürlichen Ressourcen beachtet. Es geht schlicht um die Frage, ob der Rat diese Gesichtspunkte vor dem Erlass des streitigen Beschlusses berücksichtigen musste.

288 Deshalb ist das Vorbringen des Rates und der Kommission, dass diese Rechtsnormen des Völkerrechts nicht die Voraussetzungen gemäß der Rechtsprechung des Gerichtshofs (

289 Es ist also zu prüfen, ob das Gericht in Rn. 241 des angefochtenen Urteils zu Recht entschieden hat, dass sich der Rat bei der Untersuchung aller relevanten Gesichtspunkte „hätte … selbst davon überzeugen müssen, dass es keine Anzeichen dafür gibt, dass die Nutzung der natürlichen Ressourcen des von Marokko kontrollierten Gebiets der Westsahara zum Nachteil ihrer Bewohner erfolgen und deren Grundrechte verletzen könnte“.

290 Nach ständiger Rechtsprechung sind die Befugnisse der Union unter Beachtung des Völkerrechts auszuüben (

291 Die für die Hoheitsgebiete ohne Selbstregierung maßgeblichen Grundsätze sind im Art. 73 der Charta der Vereinten Nationen genannt, wonach die „Mitglieder der [UNO], welche die Verantwortung für die Verwaltung von Hoheitsgebieten haben oder übernehmen, deren Völker noch nicht die volle Selbstregierung erreicht haben, … sich zu dem Grundsatz [bekennen], dass die Interessen der Einwohner dieser Hoheitsgebiete Vorrang haben[, und] … als heiligen Auftrag die Verpflichtung [übernehmen], … das Wohl dieser Einwohner aufs Äußerste zu fördern“.

292 Neben ihrer Verpflichtung aus der Resolution 1514 (XV), die Völker der Gebiete ohne Selbstregierung in die Lage zu versetzen, ihr Recht auf Selbstbestimmung auszuüben, müssen die Verwaltungsmächte auch den vom Internationalen Gerichtshof als Grundsatz des Völkergewohnheitsrechts anerkannten (

293 Bei den Hoheitsgebieten ohne Selbstregierung bedeutet der Grundsatz der ständigen Hoheit über die natürlichen Ressourcen im Wesentlichen, dass die Verwaltungsmacht, will sie nicht gegen ihre Verpflichtungen aus der Charta der Vereinten Nationen verstoßen, die Völker der Hoheitsgebiete ohne Selbstregierung nicht an der Ausübung ihrer legitimen Rechte an den natürlichen Ressourcen der Gebiete hindern und ausländischen wirtschaftlichen und finanziellen Interessen nicht den Vorrang vor den Rechten und Interessen der Völker der Gebiete ohne Selbstregierung einräumen darf (

294 Was Art. 73 der Charta der Vereinten Nationen und den Grundsatz der ständigen Hoheit über die natürlichen Ressourcen angeht, ist festzustellen, dass sie zu keinem Zeitpunkt zu den zwingenden Rechtsnormen des Völkerrechts (ius cogens) oder den Erga-omnes-Verpflichtungen gehört haben (Erga-omnes-Verpflichtung geschaffene Lage nicht als rechtmäßig anzuerkennen und nicht zu ihrer Aufrechterhaltung beizutragen (

295 Da Art. 73 der Charta der Vereinten Nationen und der Grundsatz der ständigen Hoheit über die natürlichen Ressourcen keine Erga-omnes-Verpflichtungen sind, kann gegen sie zwangsläufig nur verstoßen, wer durch diese Vorschriften gebunden ist, was bei der Union und ihren Organen nicht der Fall ist. Mit dem Assoziations- und dem Liberalisierungsabkommen – einmal unterstellt, sie fänden auf die Westsahara Anwendung – wird lediglich eine Zollpräferenzregelung für Ausfuhren von Erzeugnissen aus der Westsahara in die Union eingeführt. Die Abkommen betreffen also nicht die Nutzung natürlicher Ressourcen, unabhängig davon, ob sich diese in Marokko oder der Westsahara befinden.

296 Zwar kann die Möglichkeit, dass die Erzeugnisse aus der Westsahara in den Genuss einer solchen Regelung kommen können, die Nutzung der natürlichen Ressourcen der Westsahara vorantreiben. Eine solche Nutzung verstößt für sich genommen aber nicht gegen das Völkerrecht. Dies hängt vielmehr davon ab, ob die Nutzung den Vorrang der Interessen der Einwohner der Westsahara, wie er in Art. 73 der Charta der Vereinten Nationen verankert ist, und den Grundsatz der ständigen Hoheit über die natürlichen Ressourcen beachtet. Faktisch ist aber allein das Königreich Marokko in der Lage, zu gewährleisten, dass die Nutzung im Einklang mit dem Völkerrecht erfolgt.

297 Da eine Verantwortlichkeit der Union überhaupt nicht in Betracht kommt, auch dann nicht, wenn sich herausstellen würde, dass die Nutzung natürlicher Ressourcen der Westsahara unter Verstoß gegen Art. 73 der Charta der Vereinten Nationen und gegen den Grundsatz der ständigen Hoheit über die natürlichen Ressourcen erfolgt, hat das Gericht in den Rn. 229 bis 246 des angefochtenen Urteils rechtsfehlerhaft entschieden, dass die Auswirkungen des Liberalisierungsabkommens auf diesen Grundsatz einen relevanten Gesichtspunkt darstellten, den der Rat vor Abschluss des Abkommens hätte berücksichtigen müssen, und dass diese Fragen nicht lediglich das Königreich Marokko beträfen. Diese Randnummern sind also für nichtig zu erklären.

298 Dieser Rechtsfehler wirkt sich jedoch nicht auf den Rest des angefochtenen Urteils aus. Wie oben in den Nrn. 254 bis 279 ausgeführt, hat das Gericht zu Recht entschieden, dass der Rat gegen seine Verpflichtung verstoßen hat, vor dem Erlass des streitigen Beschlusses die Menschenrechtslage in der Westsahara und die Auswirkungen des Abschlusses des betreffenden Abkommens darauf zu untersuchen.

299 Der zweite Teil des fünften Rechtsmittelgrundes ist daher als unbegründet zurückzuweisen. 4. Zum sechsten Rechtsmittelgrund: Rechtsfehler hinsichtlich des Umfangs der Nichtigerklärung des streitigen Beschlusses a) Vorbringen der Parteien

300 Der Rat und die Kommission machen geltend, das Gericht habe in Rn. 247 des angefochtenen Urteils zwei Rechtsfehler begangen, indem es den streitigen Beschluss für nichtig erklärt habe, soweit er die Anwendung des Liberalisierungsabkommens auf die Westsahara genehmige. Im Liberalisierungsabkommen sei von der Westsahara nämlich ausdrücklich überhaupt keine Rede, so dass sich insoweit kein Teil vom streitigen Beschluss trennen lasse. Außerdem laufe das angefochtene Urteil letztlich darauf hinaus, einseitig den räumlichen Geltungsbereich des Liberalisierungsabkommens zu ändern und damit den Geist und den Inhalt des streitigen Beschlusses. Das Königreich Marokko hätte dem Abkommen nämlich niemals zugestimmt, wenn die Unionsorgane eine Klausel aufgenommen hätten, mit der die Anwendung des Abkommens auf die Westsahara ausdrücklich ausgeschlossen worden wäre.

301 Der Front Polisario hält dem entgegen, dass der vom Gericht für nichtig erklärte Teil durchaus vom Rest des streitigen Beschlusses abtrennbar sei und weder dessen Geist noch dessen Inhalt ändere. Die Westsahara sei nämlich ein Hoheitsgebiet ohne Selbstregierung mit international anerkannten Grenzen, das vom Königreich Marokko sowohl völkerrechtlich als auch unionsrechtlich verschieden sei. Diese Abtrennbarkeit werde bestätigt durch die wiederholten Äußerungen des Rates und der Kommission dahin, dass das Liberalisierungsabkommen trotz der Nichtigerklärung durch das Gericht in Kraft bleibe und im Verhältnis zum Königreich Marokko weiter Wirkungen entfalte. b) Würdigung

302 Auch dieser Klagegrund wird hier hilfsweise geprüft für den Fall, dass der Gerichtshof zu dem Schluss gelangen sollte, dass das Liberalisierungsabkommen auf das Gebiet der Westsahara Anwendung findet und dass der Rat gegen seine Verpflichtung verstoßen hat, vor dem Erlass des streitigen Beschlusses sämtliche oder bestimmte relevante Gesichtspunkte zu untersuchen. In diesem Fall wäre gegen eine teilweise Nichtigerklärung des streitigen Beschlusses meines Erachtens nichts einzuwenden.

303 Die teilweise Nichtigerklärung des streitigen Beschlusses durch das Gericht hängt mit der Ambiguität der Position des Rates und der Kommission zusammen, wonach das Liberalisierungsabkommen auf die Westsahara keine Anwendung findet, auf dieses Gebiet de facto aber angewandt wird, eine Ambiguität, aus der das Gericht die unmittelbare und individuelle Betroffenheit des Front Polisario abgeleitet hat.

304 Nachdem es einen Fehler im Verfahren (

305 Nach ständiger Rechtsprechung „[ist] eine [teilweise] Nichtigerklärung [eines Unionsrechtsakts] nur möglich …, soweit sich die Teile, deren Nichtigerklärung beantragt wird, vom Rest des Rechtsakts trennen lassen … Der Gerichtshof hat wiederholt entschieden, dass dieses Erfordernis der Abtrennbarkeit nicht erfüllt ist, wenn die teilweise Nichtigerklärung eines Rechtsakts zur Folge hätte, dass sein Wesensgehalt verändert würde … Zur Klärung der Frage, ob die angefochtenen Bestimmungen abtrennbar sind, muss ihre Bedeutung geprüft werden, um beurteilen zu können, ob ihre Nichtigerklärung den Geist und den Wesensgehalt des angefochtenen Beschlusses verändern würde …“ (

306 Anders als der Rat behauptet, hat das Gericht hier, indem es den streitigen Beschluss für nichtig erklärt hat, soweit er die Anwendung des Liberalisierungsabkommens auf die Westsahara genehmigt, nicht die Befugnis des Rates in Zweifel gezogen, mit dem Königreich Marokko ein Abkommen zu schließen, das auf die Westsahara Anwendung findet, sondern beanstandet, dass der Rat den Abschluss des Abkommens genehmigt hat, ohne vorher sämtliche Gesichtspunkte des Einzelfalls untersucht zu haben.

307 Mit der teilweisen Nichtigerklärung hat das Gericht auch nicht den Geist und den Wesensgehalt des angefochtenen Beschlusses verändert, da die teilweise Nichtigerklärung mit Fragen zusammenhängt, die lediglich den räumlichen Geltungsbereich des Liberalisierungsabkommens, und nicht dessen Inhalt betreffen.

308 Folglich ist der sechste Rechtsmittelgrund zurückzuweisen. VII – Kosten

309 Nach Art. 137 und Art. 184 Abs. 2 seiner Verfahrensordnung entscheidet der Gerichtshof, wenn er den Rechtsstreit selbst endgültig entscheidet, über die Kosten.

310 Nach Art. 138 Abs. 1 der Verfahrensordnung des Gerichtshofs, der gemäß deren Art. 184 Abs. 1 auf das Rechtsmittelverfahren Anwendung findet, ist die unterliegende Partei auf Antrag zur Tragung der Kosten zu verurteilen. A – Haupt- und Hilfsgutachten

311 Meines Erachtens muss der Front Polisario aus den Gründen, die ich oben in den Nrn. 54 bis 114 und hilfsweise in den Nrn. 185 bis 194 und 211 dargelegt habe, mit seinem Rechtsmittel unterliegen. Demnach hat er neben seinen eigenen Kosten die dem Rat und der Kommission im ersten Rechtszug und im Rechtsmittelverfahren entstandenen Kosten zu tragen.

312 In diesem Fall tragen die Mitgliedstaaten, die dem Rechtsstreit als Streithelfer beigetreten sind, gemäß Art. 140 Abs. 1 der Verfahrensordnung des Gerichtshofs, der gemäß deren Art. 184 Abs. 1 auf das Rechtsmittelverfahren Anwendung findet, ihre eigenen Kosten.

313 Das Königreich Belgien, die Bundesrepublik Deutschland, das Königreich Spanien, die Französische Republik und die Portugiesische Republik haben folglich ihre eigenen Kosten zu tragen.

314 Nach Art. 140 Abs. 3 der Verfahrensordnung des Gerichtshofs, der nach deren Art. 184 Abs. 1 auf das Rechtsmittelverfahren Anwendung findet, kann der Gerichtshof entscheiden, dass ein anderer Streithelfer als die Mitgliedstaaten, die Unionsorgane, die Vertragsstaaten des Abkommens vom 2. Mai 1992 über den Europäischen Wirtschaftsraum (ABl. 1994, L 1, S. 3) und die EFTA-Mitgliedstaaten seine eigenen Kosten trägt.

315 Die Comader hat insoweit keinen Antrag gestellt, so dass sie ihre eigenen Kosten zu tragen hat. B – Weiteres Hilfsgutachten

316 Sollte der Gerichtshof meine Auffassung, dass das Assoziations- und das Liberalisierungsabkommen auf die Westsahara keine Anwendung finden, nicht teilen und entscheiden, dass der Front Polisario durch den streitigen Beschluss unmittelbar und individuell betroffen ist, wäre das Rechtsmittel aus den oben in den Nrn. 116 bis 308 angeführten Gründen zurückzuweisen.

317 Gemäß Art. 138 Abs. 1 und 2 und Art. 184 Abs. 1 der Verfahrensordnung hätten der Rat und die Kommission, die mit ihren Anträgen unterliegen würden, ihre eigenen Kosten und die dem Front Polisario im ersten Rechtszug und im Rechtsmittelverfahren entstandenen Kosten zu tragen.

318 Meine Ausführungen zu den Kosten der Streithelfer oben in den Nrn. 312 bis 315 gelten auch hier. VIII – Ergebnis

319 Nach alledem schlage ich dem Gerichtshof vor, in erster Linie und hilfsweise, wiederum hilfsweise,