Europäischer Gerichtshof Urteil vom 14.09.2017 – C-320/15

URTEIL DES GERICHTSHOFS (Zehnte Kammer)

14. September 2017 ( *1 )

„Vertragsverletzung eines Mitgliedstaats – Richtlinie 91/271/EWG – Behandlung von kommunalem Abwasser – Art. 4 Abs. 1 und 3 – Zweitbehandlung oder gleichwertige Behandlung“

In der Rechtssache C‑320/15

betreffend eine Vertragsverletzungsklage nach Art. 258 AEUV, eingereicht am 26. Juni 2015,

Europäische Kommission, vertreten durch G. Zavvos und E. Manhaeve als Bevollmächtigte,

Klägerin,

gegen

Hellenische Republik, vertreten durch E. Skandalou als Bevollmächtigte,

Beklagte,

unterstützt durch:

Vereinigtes Königreich Großbritannien und Nordirland, vertreten durch C. Brodie und J. Kraehling als Bevollmächtigte,

Streithelfer,

erlässt

DER GERICHTSHOF (Zehnte Kammer)

unter Mitwirkung der Kammerpräsidentin M. Berger sowie der Richter A. Borg Barthet (Berichterstatter) und E. Levits,

Generalanwalt: M. Bobek,

Kanzler: R. Schiano, Verwaltungsrat,

aufgrund des schriftlichen Verfahrens und auf die mündliche Verhandlung vom 25. Januar 2017,

nach Anhörung der Schlussanträge des Generalanwalts in der Sitzung vom 30. März 2017

folgendes

Mit ihrer Klage beantragt die Europäische Kommission, festzustellen, dass die Hellenische Republik dadurch gegen ihre Verpflichtungen aus Art. 4 Abs. 1 und 3 der Richtlinie 91/271/EWG des Rates vom 21. Mai 1991 über die Behandlung von kommunalem Abwasser (ABl. 1991, L 135, S. 40) in der durch die Verordnung (EG) Nr. 1137/2008 des Europäischen Parlaments und des Rates vom 22. Oktober 2008 (ABl. 2008, L 311, S. 1) geänderten Fassung (im Folgenden: Richtlinie 91/271) verstoßen hat, dass sie nicht für eine angemessene Behandlung des kommunalen Abwassers der Gemeinden Prosotsani, Doxato, Eleftheroupoli, Vagia, Galatista, Desfina und Chanioti mit einem Einwohnerwert (EW) von 2000 bis 10000 sowie der Gemeinde Polychrono mit einem EW von 10000 bis 15000 gesorgt hat.

Rechtlicher Rahmen

Art. 1 der Richtlinie 91/271 lautet:

„Diese Richtlinie betrifft das Sammeln, Behandeln und Einleiten von kommunalem Abwasser und das Behandeln und Einleiten von Abwasser bestimmter Industriebranchen.

Ziel dieser Richtlinie ist es, die Umwelt vor den schädlichen Auswirkungen dieses Abwassers zu schützen.“

Art. 2 dieser Richtlinie bestimmt:

„Im Sinne dieser Richtlinie bedeuten:

1.

‚Kommunales Abwasser‘: häusliches Abwasser oder Gemisch aus häuslichem und industriellem Abwasser und/oder Niederschlagswasser.

…

5.

‚Kanalisation‘: Leitungssystem, in dem kommunales Abwasser gesammelt und transportiert wird.

6.

‚1 EW (Einwohnerwert)‘: organisch-biologisch abbaubare Belastung mit einem biochemischen Sauerstoffbedarf in 5 Tagen (BSB5) von 60 g Sauerstoff pro Tag.

…

8.

‚Zweitbehandlung‘: Abwasserbehandlung durch eine biologische Stufe mit einem Nachklärbecken oder ein anderes Verfahren, bei dem die Anforderungen nach Anhang I Tabelle 1 eingehalten werden.

…“

Art. 4 der Richtlinie 91/271 sieht vor:

„(1)   Die Mitgliedstaaten stellen sicher, dass in Kanalisationen eingeleitetes kommunales Abwasser vor dem Einleiten in Gewässer bis zu folgenden Zeitpunkten einer Zweitbehandlung oder einer gleichwertigen Behandlung unterzogen wird:

…

–

bis zum 31. Dezember 2005 in Gemeinden von 10000 bis 15000 EW;

–

bis zum 31. Dezember 2005 in Gemeinden von 2000 bis 10000 EW, welche in Binnengewässer und Ästuare einleiten.

…

(3)   Abwasser im Ablauf kommunaler Behandlungsanlagen gemäß den Absätzen 1 und 2 muss den einschlägigen Anforderungen des Anhangs I Abschnitt B entsprechen. …

…“

In Anhang I („Anforderungen an kommunale Abwässer“) der Richtlinie 91/271 heißt es:

„…

B.

Einleitungen aus kommunalen Abwasserbehandlungsanlagen in Gewässer …

1.

Abwasserbehandlung[sanlagen] müssen so ausgelegt oder umgerüstet werden, dass vor dem Einleiten in Gewässer repräsentative Proben des zugeleiteten Abwassers und des behandelten Abwassers entnommen werden können.

2.

Einleitungen aus kommunalen Abwasserbehandlungsanlagen, die einer Behandlung nach den Artikeln 4 und 5 der Richtlinie unterliegen, müssen den Anforderungen in Tabelle 1 entsprechen.

…

D.

Referenzmethoden für die Überwachung und Auswertung der Ergebnisse

1.

Die Mitgliedstaaten stellen sicher, dass eine Überwachungsmethode angewandt wird, die zumindest dem nachfolgend beschriebenen Anforderungsniveau entspricht.

Es können auch andere als die in den Nummern 2, 3 und 4 genannten Verfahren angewandt werden, sofern mit ihnen nachweislich gleichwertige Ergebnisse erzielt werden.

…

2.

Am Ablauf und erforderlichenfalls am Zulauf der Abwasserbehandlungsanlage sind an jeweils denselben genau festgelegten Stellen abflussproportionale oder zeitproportionale 24-Stunden-Proben zu entnehmen, um zu überprüfen, ob das eingeleitete Abwasser den Anforderungen dieser Richtlinie entspricht.

…

3.

Die Mindestzahl jährlicher Probenahmen soll entsprechend der Größe der Abwasserbehandlungsanlage festgesetzt werden, wobei die Proben in regelmäßigen zeitlichen Abständen zu entnehmen sind:

–

2000 – 9999 EW:

zwölf Proben im ersten Jahr

vier Proben in den darauffolgenden Jahren, wenn nachgewiesen werden kann, dass das Abwasser im ersten Jahr den Bestimmungen der Richtlinie entspricht. Wenn eine der vier Proben den Grenzwert überschreitet, sind im folgenden Jahr zwölf Proben zu entnehmen

–

10000 – 49999 EW:

zwölf Proben

…“

Tabelle 1 in Anhang I der Richtlinie 91/271 enthält die Anforderungen an Einleitungen aus kommunalen Abwasserbehandlungsanlagen, die den Bestimmungen von Art. 4 dieser Richtlinie unterliegen.

Vorverfahren

Mit Schreiben vom 29. Mai 2007 bat die Kommission die griechischen Behörden, ihr innerhalb von sechs Monaten die Daten u. a. zur Einhaltung der Verpflichtungen dieser Behörden bezüglich der Behandlung von kommunalem Abwasser nach Art. 4 der Richtlinie 91/271 für das Jahr 2007 zu übermitteln. Zwar kamen die griechischen Behörden dieser Bitte nicht fristgerecht nach, doch übermittelten sie die erbetenen Daten zwei Jahre später, nachdem ihnen ein Fragebogen für das Jahr 2009 zugesandt worden war.

Da die übermittelten Daten die Kommission zu der Annahme veranlassten, dass 62 griechische Gemeinden gegen Art. 4 der Richtlinie 91/271 verstießen, bat sie die griechischen Behörden mit Schreiben vom 5. Oktober 2010 um bestimmte nähere Angaben.

Nachdem die Kommission die von den griechischen Behörden in ihrer Antwort vom 21. Dezember 2010 übermittelten Angaben geprüft hatte, richtete sie am 17. Juni 2011 ein Mahnschreiben an die Hellenische Republik, in dem sie die Auffassung vertrat, dass diese ihren Verpflichtungen aus Art. 4 der Richtlinie 91/271 in Bezug auf 62 Gemeinden nicht nachgekommen sei, und sie daher zu einer Stellungnahme aufforderte.

Die Hellenische Republik beantwortete dieses Mahnschreiben mit Schreiben vom 11. August 2011 und übermittelte weitere Informationen zu den betreffenden Gemeinden.

Am 1. Juni 2012 richtete die Kommission eine mit Gründen versehene Stellungnahme an die Hellenische Republik, in der sie feststellte, dass diese weiterhin gegen die Richtlinie 91/271 verstoße. Sie forderte die Hellenische Republik auf, sich innerhalb von zwei Monaten ab dem Zugang dieser mit Gründen versehenen Stellungnahme hierzu zu äußern.

Mit Schreiben vom 20. Juli 2012 und vom 20. März 2013 beantwortete die Hellenische Republik die genannte mit Gründen versehene Stellungnahme und erklärte, dass vier Gemeinden bei Abschluss verschiedener, durch das operationelle Programm „Umwelt und nachhaltige Entwicklung“ finanzierter Projekte die Anforderungen der Richtlinie 91/271 erfüllten und dass in acht weiteren Gemeinden eine Abwasserbehandlungsanlage mit Ablaufwerten, die den Anforderungen dieser Richtlinie entsprächen, in Betrieb sei.

Am 21. Februar 2014 richtete die Kommission mit der Begründung, dass acht Gemeinden, nämlich Prosotsani, Doxato, Eleftheroupoli, Vagia, Desfina, Galatista, Polychrono und Chanioti, noch immer nicht die Anforderungen der Richtlinie 91/271 erfüllten, eine ergänzende mit Gründen versehene Stellungnahme an die Hellenische Republik.

In ihrer Antwort vom 22. April 2014 auf die ergänzende mit Gründen versehene Stellungnahme räumte die Hellenische Republik ein, dass vier der fraglichen acht Gemeinden diese Anforderungen erst vollständig erfüllen würden, wenn die kofinanzierten Projekte abgeschlossen seien. Die übrigen vier Gemeinden hätten, obwohl sie über Kläranlagen verfügten, die im Einklang mit den Bestimmungen der Richtlinie 91/271 betrieben würden, nicht gemäß der Richtlinie genügend Proben geschickt.

Da die Antworten der Hellenischen Republik die Kommission nicht zufriedenstellten, hat sie die vorliegende Klage erhoben.

Zur Klage

Mit ihrer Klage wirft die Kommission der Hellenischen Republik vor, ihren Verpflichtungen aus Art. 4 Abs. 1 und 3 der Richtlinie 91/271 insoweit nicht nachgekommen zu sein, als sie für eine Gemeinde mit einem EW von 10000 bis 15000 und für sieben Gemeinden mit einem EW von 2000 bis 10000 nicht für eine Zweitbehandlung oder eine gleichwertige Behandlung des kommunalen Abwassers gesorgt habe.

Hierzu ist darauf hinzuweisen, dass das Vorliegen einer Vertragsverletzung nach ständiger Rechtsprechung des Gerichtshofs anhand der Lage zu beurteilen ist, in der sich der Mitgliedstaat bei Ablauf der in der mit Gründen versehenen Stellungnahme gesetzten Frist befand, und dass später eingetretene Änderungen vom Gerichtshof nicht berücksichtigt werden können (Urteil vom 10. April 2014, Kommission/Italien, C‑85/13, nicht veröffentlicht, EU:C:2014:251, Rn. 31 und die dort angeführte Rechtsprechung).

Da der Hellenischen Republik in der ergänzenden mit Gründen versehenen Stellungnahme, die am 21. Februar 2014 versandt wurde und der Hellenischen Republik am selben Tag zuging, eine Frist von zwei Monaten ab Zugang dieser Stellungnahme gesetzt wurde, um ihren Verpflichtungen aus der Richtlinie 91/271 nachzukommen, ist hier für die Beurteilung des Vorliegens der behaupteten Vertragsverletzung folglich auf den 21. April 2014 abzustellen.

Folglich ist hinsichtlich der Begründetheit der vorliegenden Klage zu prüfen, ob es als erwiesen angesehen werden kann, dass die Hellenische Republik – wie von der Kommission geltend gemacht – zu diesem Zeitpunkt die Anforderungen aus Art. 4 Abs. 1 der Richtlinie 91/271 hinsichtlich der Gemeinden Prosotsani, Doxato, Eleftheroupoli, Vagia und Galatista sowie die Anforderungen aus Art. 4 Abs. 3 dieser Richtlinie hinsichtlich der Gemeinden Polychrono, Chanioti und Desfina nicht erfüllte.

In ihren Schriftsätzen räumt die Hellenische Republik ein, dass das eingeleitete Abwasser der Gemeinden Prosotsani, Doxato, Eleftheroupoli, Vagia und Galatista den Anforderungen von Art. 4 Abs. 1 der Richtlinie 91/271 zu dem in der ergänzenden mit Gründen versehenen Stellungnahme festgelegten Zeitpunkt nicht entsprochen habe.

Nach ständiger Rechtsprechung des Gerichtshofs hat dieser jedoch festzustellen, ob die gerügte Vertragsverletzung tatsächlich vorliegt, auch soweit der betroffene Mitgliedstaat sie nicht bestreitet (Urteil vom 10. März 2016, Kommission/Spanien, C‑38/15, nicht veröffentlicht, EU:C:2016:156, Rn. 29 und die dort angeführte Rechtsprechung).

Hierzu ist darauf hinzuweisen, dass die Mitgliedstaaten nach Art. 4 Abs. 1 zweiter und dritter Gedankenstrich der Richtlinie 91/271 einen bestimmten Erfolg schulden, der klar und eindeutig formuliert ist, nämlich, dass in Kanalisationen eingeleitetes kommunales Abwasser in Gemeinden von 10000 bis 15000 EW vor jedem Einleiten in Gewässer und in Gemeinden von 2000 bis 10000 EW, wenn sie in Binnengewässer und Ästuare einleiten, einer Zweitbehandlung oder einer gleichwertigen Behandlung unterzogen werden muss.

Zudem muss gemäß Art. 4 Abs. 3 der Richtlinie 91/271 diese Zweitbehandlung oder gleichwertige Behandlung durch Abwasserbehandlungsanlagen erfolgen, deren Abwasser den in Anhang I Abschnitt B dieser Richtlinie aufgestellten Anforderungen entspricht.

Im vorliegenden Fall geht aus den dem Gerichtshof vorliegenden Angaben hervor, dass – wie die Hellenische Republik in ihren Schriftsätzen eingeräumt hat – die für den Bau oder die Verbesserung der Abwasserbehandlungsanlagen notwendigen Arbeiten in den in Rn. 20 des vorliegenden Urteils genannten Gemeinden zu dem in der ergänzenden mit Gründen versehenen Stellungnahme festgelegten Zeitpunkt noch nicht abgeschlossen waren und das kommunale Abwasser aus diesen Gemeinden daher nicht der nach Art. 4 Abs. 1 der Richtlinie 91/271 vorgeschriebenen Zweitbehandlung oder gleichwertigen Behandlung unterzogen wurde.

Folglich erfüllte das kommunale Abwasser der Gemeinden Prosotsani, Doxato, Eleftheroupoli, Vagia und Galatista, wie die Hellenische Republik eingeräumt hat, zu dem in der ergänzenden mit Gründen versehenen Stellungnahme festgelegten Zeitpunkt nicht die Anforderungen von Art. 4 Abs. 1 der Richtlinie 91/271.

Bezüglich der Gemeinden Polychrono, Chanioti und Desfina geht aus den Schriftsätzen der Parteien hervor, dass die Hellenische Republik der Kommission in unregelmäßigen Abständen und in unterschiedlicher Zahl Proben für die Jahre 2011 bis 2014 vorgelegt hat.

Zu den Ergebnissen dieser Proben hat die Kommission geltend gemacht, dass hinsichtlich der Gemeinde Polychrono sieben der 84 für 2012 und 2013 vorgelegten Proben die zulässigen Werte überschritten hätten, dass die für die Gemeinde Chanioti zwischen 2012 und 2014 entnommenen Proben wegen der Unregelmäßigkeit ihrer Entnahme nicht aussagekräftig seien und dass zwei der 14 für die Gemeinde Desfina zwischen 2011 und 2013 in unregelmäßigen Abständen entnommenen Proben die Grenzwerte überschritten hätten.

Zwar hat die Kommission in der mündlichen Verhandlung auf eine Frage des Gerichtshofs zu diesem Punkt ausdrücklich erklärt, dass sie nunmehr nicht mehr verlange, dass sich die Entnahmen von zwölf Proben, d. h. monatlich einer Probe, auf ein ganzes Jahr erstreckten, damit die Konformität der betreffenden Anlagen mit den Anforderungen von Art. 4 Abs. 3 in Verbindung mit Anhang I Abschnitt B der Richtlinie 91/271 festgestellt werden könne, gleichwohl hat sie in der mündlichen Verhandlung geltend gemacht, dass die von der Hellenischen Republik vorgelegten Proben mangels Entnahmen, die eine Vergleichsprüfung ermöglichten, und wegen der fehlenden Berücksichtigung der Maßgeblichkeit des Zeitpunkts der Entnahme der Proben in qualitativer Hinsicht nicht repräsentativ seien.

Hierzu ist zunächst darauf hinzuweisen, dass die Kommission der Hellenischen Republik hinsichtlich der Gemeinden Polychrono, Chanioti und Desfina sowohl im Vorverfahren als auch in der Klage vorgeworfen hat, ihren Verpflichtungen aus Art. 4 Abs. 3 der Richtlinie 91/271 aufgrund der Zahl der Proben nicht nachgekommen zu sein.

Indessen ergibt sich die Maßgeblichkeit des Zeitpunkts, zu dem die Proben zu entnehmen sind, nicht aus den Anforderungen in Anhang I Abschnitt B der Richtlinie 91/271 und fällt daher nicht unter die Verpflichtungen der Mitgliedstaaten aus Art. 4 dieser Richtlinie.

Jedenfalls aber ist darauf hinzuweisen, dass im Rahmen eines Vertragsverletzungsverfahrens das Vorverfahren dem betreffenden Mitgliedstaat Gelegenheit geben soll, zum einen seinen Verpflichtungen aus dem Unionsrecht nachzukommen und sich zum anderen gegenüber den Rügen der Kommission wirksam zu verteidigen. Der Gegenstand einer Klage nach Art. 258 AEUV wird folglich durch das in dieser Bestimmung vorgesehene Vorverfahren eingegrenzt. Der ordnungsgemäße Ablauf dieses Verfahrens ist eine vom AEU-Vertrag vorgeschriebene wesentliche Garantie nicht nur für den Schutz der Rechte des betreffenden Mitgliedstaats, sondern auch dafür, dass ein etwaiges streitiges Verfahren einen eindeutig festgelegten Streitgegenstand hat (Urteil vom 11. September 2014, Kommission/Deutschland, C‑525/12, EU:C:2014:2202, Rn. 21 und die dort angeführte Rechtsprechung).

In ihrer Klage ebenso wie im Vorverfahren hat die Kommission der Hellenischen Republik lediglich vorgeworfen, Proben vorgelegt zu haben, die wegen ihrer unzureichenden Zahl nicht repräsentativ seien, nicht aber die Qualität der ihr übermittelten Proben in Frage gestellt.

Folglich überschreiten die Rügen der mangelnden Entnahmen, die eine Vergleichsprüfung ermöglichten, und der fehlenden Berücksichtigung der Maßgeblichkeit des Zeitpunkts der Entnahme der Proben den Rahmen des vorliegenden Vertragsverletzungsverfahrens und sind daher als unzulässig zurückzuweisen.

Da sich aus der Prüfung der von der Hellenischen Republik in ihrer Klagebeantwortung vorgelegten Daten ergibt, dass die Hellenische Republik der Kommission mehrere Proben vorgelegt hat, aus denen die Wirksamkeit der Zweitbehandlung des kommunalen Abwassers seit der Inbetriebnahme der Kanalisationssysteme der genannten Gemeinden hervorgeht, und die Kommission erklärt hat, dass sie nunmehr nicht mehr verlange, dass sich die Entnahmen von zwölf Proben, d. h. monatlich einer Probe, auf ein ganzes Jahr erstreckten, ist es somit als erwiesen anzusehen, dass das Abwasser aus den Abwasserbehandlungsanlagen der Gemeinden Polychrono, Chanioti und Desfina zu dem in der ergänzenden mit Gründen versehenen Stellungnahme festgelegten Zeitpunkt die Anforderungen von Art. 4 Abs. 3 der Richtlinie 91/271 erfüllte, so dass die gerügte Vertragsverletzung hinsichtlich dieser Gemeinden nicht nachgewiesen ist.

Nach alledem ist festzustellen, dass die Hellenische Republik dadurch gegen ihre Verpflichtungen aus Art. 4 Abs. 1 der Richtlinie 91/271 verstoßen hat, dass sie nicht für eine Zweitbehandlung oder eine gleichwertige Behandlung des kommunalen Abwassers der Gemeinden Prosotsani, Doxato, Eleftheroupoli, Vagia und Galatista mit einem EW von 2000 bis 10000 gesorgt hat.

Kosten

Nach Art. 138 Abs. 3 der Verfahrensordnung des Gerichtshofs kann dieser die Kosten teilen oder entscheiden, dass jede Partei ihre eigenen Kosten trägt, wenn jede Partei teils obsiegt, teils unterliegt. Da der Klage der Kommission im vorliegenden Fall nur teilweise stattgegeben wird, hat jede Partei ihre eigenen Kosten zu tragen.

Aus diesen Gründen hat der Gerichtshof (Zehnte Kammer) für Recht erkannt und entschieden:

1.

Die Hellenische Republik hat dadurch gegen ihre Verpflichtungen aus Art. 4 Abs. 1 der Richtlinie 91/271/EWG des Rates vom 21. Mai 1991 über die Behandlung von kommunalem Abwasser in der durch die Verordnung (EG) Nr. 1137/2008 des Europäischen Parlaments und des Rates vom 22. Oktober 2008 geänderten Fassung verstoßen, dass sie nicht für eine Zweitbehandlung oder eine gleichwertige Behandlung des kommunalen Abwassers der Gemeinden Prosotsani, Doxato, Eleftheroupoli, Vagia und Galatista mit einem EW von 2000 bis 10000 gesorgt hat.

2.

Im Übrigen wird die Klage abgewiesen.

3.

Die Europäische Kommission und die Hellenische Republik tragen ihre eigenen Kosten.

Unterschriften

( *1 ) Verfahrenssprache: Griechisch.