Europäischer Gerichtshof Urteil vom 14.09.2023 – C-246/22

URTEIL DES GERICHTSHOFS (Siebte Kammer) 14. September 2023 ( „Vorlage zur Vorabentscheidung – Verkehr – Kombinierter Güterverkehr zwischen Mitgliedstaaten – Richtlinie 92/106/EWG – Grenzüberschreitende Beförderung von Gütern auf der Straße – Verordnung (EG) Nr. 1072/2009 – Beförderung von Leercontainern vor der Beladung oder nach der Entladung von Gütern im Rahmen des kombinierten Verkehrs – Nichtanwendbarkeit der Kabotagebestimmungen“ In der Rechtssache C‑246/22 betreffend ein Vorabentscheidungsersuchen nach Art. 267 AEUV, eingereicht vom Amtsgericht Köln (Deutschland) mit Entscheidung vom 25. März 2022, beim Gerichtshof eingegangen am 8. April 2022, in dem Verfahren BW, Beteiligte: Staatsanwaltschaft Köln, Bundesamt für Güterverkehr, erlässt DER GERICHTSHOF (Siebte Kammer) unter Mitwirkung der Kammerpräsidentin M. L. Arastey Sahún (Berichterstatterin) sowie der Richter F. Biltgen und N. Wahl, Generalanwalt: J. Richard de la Tour, Kanzler: A. Calot Escobar, aufgrund des schriftlichen Verfahrens, unter Berücksichtigung der Erklärungen – des Bundesamts für Güterverkehr, vertreten durch Rechtsanwalt M. Schleifenbaum, – der Europäischen Kommission, vertreten durch P. Messina, G. von Rintelen und G. Wilms als Bevollmächtigte, nach Anhörung der Schlussanträge des Generalanwalts in der Sitzung vom 20. April 2023 folgendes Urteil

1 Das Vorabentscheidungsersuchen betrifft die Auslegung der Richtlinie 92/106/EWG des Rates vom 7. Dezember 1992 über die Festlegung gemeinsamer Regeln für bestimmte Beförderungen im kombinierten Güterverkehr zwischen Mitgliedstaaten (ABl. 1992, L 368, S. 38) und der Verordnung (EG) Nr. 1072/2009 des Europäischen Parlaments und des Rates vom 21. Oktober 2009 über gemeinsame Regeln für den Zugang zum Markt des grenzüberschreitenden Güterkraftverkehrs (ABl. 2009, L 300, S. 72).

2 Es ergeht im Rahmen eines Rechtsstreits zwischen BW, der Geschäftsführerin eines Verkehrsunternehmens (im Folgenden: Betroffene), und dem Bundesamt für Güterverkehr (Deutschland) (im Folgenden: BAG) über die Verhängung eines Bußgelds wegen Verletzung der Kabotagebestimmungen. Rechtlicher Rahmen Unionsrecht Richtlinie 92/106

3 Die Erwägungsgründe 3 und 6 der Richtlinie 92/106 lauten: „Angesichts der zunehmenden Probleme im Zusammenhang mit der Überlastung der Straßen, dem Umweltschutz und der Sicherheit im Straßenverkehr ist es im allgemeinen Interesse notwendig, den kombinierten Verkehr als Alternative zum Straßenverkehr weiter auszubauen. … Damit der kombinierte Verkehr zu einer wirklichen Entlastung der Straßen führt, sollte diese Liberalisierung auf Straßentransporte unterhalb einer bestimmten Streckenlänge beschränkt werden.“

4 Art. 1 dieser Richtlinie sieht vor: „Diese Richtlinie gilt unbeschadet der Verordnung (EWG) Nr. 881/92 [des Rates vom 26. März 1992 über den Zugang zum Güterkraftverkehrsmarkt in der Gemeinschaft für Beförderungen aus oder nach einem Mitgliedstaat oder durch einen oder mehrere Mitgliedstaaten (ABl. 1992, L 95, S. 1)]. Im Sinne dieser Richtlinie gelten als ‚kombinierter Verkehr‘ Güterbeförderungen zwischen Mitgliedstaaten, bei denen der Lastkraftwagen, der Anhänger, der Sattelanhänger mit oder ohne Zugmaschine, der Wechselaufbau oder der Container von mindestens 20 Fuß Länge die Zu- und Ablaufstrecke auf der Straße und den übrigen Teil der Strecke auf der Schiene oder auf einer Binnenwasserstraße oder auf See, sofern diese mehr als 100 km Luftlinie beträgt, zurücklegt, wobei der Straßenzu- oder ‑ablauf erfolgt: – entweder – für die Zulaufstrecke – zwischen dem Ort, an dem die Güter geladen werden, und dem nächstgelegenen geeigneten Umschlagbahnhof bzw. – für die Ablaufstrecke – zwischen dem nächstgelegenen geeigneten Umschlagbahnhof und dem Ort, an dem die Güter entladen werden. – oder in einem Umkreis von höchstens 150 km Luftlinie um den Binnen- oder Seehafen des Umschlags.“

5 Art. 3 der Richtlinie bestimmt: „Bei Beförderungen im kombinierten gewerblichen Verkehr ist das Beförderungspapier, das mindestens den Vorschriften von Artikel 6 der Verordnung Nr. 11 des Rates vom 27. Juni 1960 über die Beseitigung von Diskriminierungen auf dem Gebiet der Frachten und Beförderungsbedingungen gemäß Artikel 79 Absatz 3 des [EWG-Vertrags] [(ABl. 1960, 52, S. 1121] entspricht, durch die Angabe der Bahnhöfe der Be- und Entladung hinsichtlich der Binnenwasserstrecken oder durch die Angabe der Seehäfen der Be- und Entladung hinsichtlich der Seestrecken zu ergänzen. …“

6 Art. 4 dieser Richtlinie lautet: „Alle in einem Mitgliedstaat niedergelassenen Verkehrsunternehmer, welche die Voraussetzungen für den Zugang zum Beruf und für den Zugang zum Markt für den Güterverkehr zwischen Mitgliedstaaten erfüllen, dürfen im Rahmen des kombinierten Verkehrs zwischen Mitgliedstaaten innerstaatliche oder grenzüberschreitende Zu- und/oder Ablaufverkehre auf der Straße durchführen, die Bestandteil des kombinierten Verkehrs sind.“ Verordnung Nr. 1072/2009

7 In den Erwägungsgründen 4, 5, 13, 15 und 16 der Verordnung Nr. 1072/2009 heißt es: „(4) Die Schaffung einer gemeinsamen Verkehrspolitik erfordert die Beseitigung aller Beschränkungen, die mit der Staatsangehörigkeit des Erbringers der einschlägigen Verkehrsdienstleistungen oder damit zusammenhängen, dass dieser in einem anderen Mitgliedstaat niedergelassen ist als dem, in dem die Dienstleistungen erbracht werden sollen. (5) Damit dies reibungslos und flexibel erreicht werden kann, sollte vor der Anwendung der endgültigen Regelung eine Übergangsregelung für die Kabotage vorgesehen werden, solange die Harmonisierung des Kraftverkehrsmarktes noch nicht abgeschlossen ist. … (13) Verkehrsunternehmer, die Inhaber der Gemeinschaftslizenz gemäß dieser Verordnung sind, sowie Verkehrsunternehmer, die zur Durchführung bestimmter Kategorien grenzüberschreitender Beförderungen berechtigt sind, sollten im Einklang mit dieser Verordnung zeitweilig zur innerstaatlichen Beförderung in einem anderen Mitgliedstaat zugelassen werden, ohne dort über einen Unternehmenssitz oder eine Niederlassung verfügen zu müssen. … … (15) Unbeschadet der Bestimmungen des Vertrags über die Niederlassungsfreiheit ist die Kabotagebeförderung die Erbringung von Dienstleistungen durch einen Verkehrsunternehmer in einem Mitgliedstaat, in dem er nicht niedergelassen ist; sie sollte nicht untersagt werden, sofern sie nicht dergestalt durchgeführt wird, dass dadurch eine dauerhafte oder ununterbrochene Tätigkeit in diesem Mitgliedstaat entsteht. Im Hinblick auf die Durchsetzung dieser Forderung sollten die Häufigkeit der Kabotagebeförderungen und der Zeitraum, in dem sie durchgeführt werden können, klarer bestimmt werden. In der Vergangenheit wurden solche innerstaatlichen Beförderungen zeitweilig erlaubt. Praktisch war es aber schwierig festzustellen, welche Dienste erlaubt sind. Daher bedarf es klarer und einfach durchzusetzender Vorschriften. (16) Diese Verordnung berührt nicht die Bestimmungen über den An- und Abtransport von Gütern über die Straße als Teil eines Transports im Rahmen des kombinierten Verkehrs, die in der Richtlinie [92/106] festgelegt sind. Inländische Fahrten innerhalb eines Aufnahmemitgliedstaats, die nicht als Teil eines Transports im Rahmen des kombinierten Güterverkehrs nach der Richtlinie [92/106] durchgeführt werden, fallen unter die Definition von Kabotage und sollten deshalb den Anforderungen dieser Verordnung unterliegen.“

8 Art. 1 („Anwendungsbereich“) dieser Verordnung bestimmt: „(1) Diese Verordnung gilt für den grenzüberschreitenden gewerblichen Güterkraftverkehr auf den im Gebiet der [Europäischen] Gemeinschaft zurückgelegten Wegstrecken. … (4) Diese Verordnung gilt für den innerstaatlichen Güterkraftverkehr, der von einem gebietsfremden Verkehrsunternehmer gemäß Kapitel III zeitweilig durchgeführt wird. (5) Folgende Beförderungen sowie im Zusammenhang damit durchgeführte Leerfahrten bedürfen keiner Gemeinschaftslizenz und sind von jeglichem Erfordernis einer Beförderungsgenehmigung ausgenommen: …“

9 Art. 2 („Begriffsbestimmungen“) der Verordnung sieht vor: „Im Sinne dieser Verordnung bezeichnet der Ausdruck … 2. ‚grenzüberschreitender Verkehr‘ a) eine beladen zurückgelegte Fahrt eines Fahrzeugs mit oder ohne Transit durch einen oder mehrere Mitgliedstaaten oder ein oder mehrere Drittländer, bei der sich der Ausgangspunkt und der Bestimmungsort in zwei verschiedenen Mitgliedstaaten befinden, b) eine beladen zurückgelegte Fahrt eines Fahrzeugs von einem Mitgliedstaat in ein Drittland oder umgekehrt, mit oder ohne Transit durch einen oder mehrere Mitgliedstaaten oder ein oder mehrere Drittländer, c) eine beladen zurückgelegte Fahrt eines Fahrzeugs zwischen Drittländern mit Transit durch das Hoheitsgebiet eines oder mehrerer Mitgliedstaaten oder d) eine Leerfahrt in Verbindung mit Beförderungen gemäß den Buchstaben a, b und c; 3. ‚Aufnahmemitgliedstaat‘ einen Mitgliedstaat, in dem ein Verkehrsunternehmer tätig ist und der ein anderer als sein Niederlassungsmitgliedstaat ist; 4. ‚gebietsfremder Verkehrsunternehmer‘ einen Verkehrsunternehmer, der in einem Aufnahmemitgliedstaat tätig ist; … 6. ‚Kabotage‘ gewerblichen innerstaatlichen Verkehr, der im Einklang mit dieser Verordnung zeitweilig in einem Aufnahmemitgliedstaat durchgeführt wird; …“

10 Art. 8 Abs. 1 und 2 in Kapitel III („Kabotage“) der Verordnung legt fest: „(1) Jeder Verkehrsunternehmer, der Inhaber einer Gemeinschaftslizenz ist und dessen Fahrer, wenn er Staatsangehöriger eines Drittlandes ist, eine Fahrerbescheinigung mit sich führt, ist unter den in diesem Kapitel festgelegten Bedingungen zur Durchführung von Kabotage berechtigt. (2) Die in Absatz 1 genannten Güterkraftverkehrsunternehmer sind berechtigt, im Anschluss an eine grenzüberschreitende Beförderung aus einem anderen Mitgliedstaat oder einem Drittland in den Aufnahmemitgliedstaat nach Auslieferung der Güter bis zu drei Kabotagebeförderungen mit demselben Fahrzeug oder im Fall von Fahrzeugkombinationen mit dem Kraftfahrzeug desselben Fahrzeugs durchzuführen. Bei Kabotagebeförderungen erfolgt die letzte Entladung, bevor der Aufnahmemitgliedstaat verlassen wird, innerhalb von sieben Tagen nach der letzten Entladung der in den Aufnahmemitgliedstaat eingeführten Lieferung. …“

11 Aus Art. 18 der Verordnung Nr. 1072/2009 geht hervor, dass diese insbesondere die Verordnung Nr. 881/92 aufgehoben und ersetzt hat. Deutsches Recht

12 § 13 der Verordnung über den grenzüberschreitenden Güterkraftverkehr und den Kabotageverkehr vom 28. Dezember 2011 (BGBl. 2021 I S. 42) in seiner auf den Ausgangsrechtsstreit anwendbaren Fassung (im Folgenden: GüKGrKabotageV) sieht vor: „Als grenzüberschreitender gewerblicher kombinierter Verkehr gelten Güterbeförderungen, bei denen 1. das Kraftfahrzeug, der Anhänger, der Fahrzeugaufbau, der Wechselbehälter oder der Container von mindestens 6 Meter Länge einen Teil der Strecke auf der Straße und einen anderen Teil der Strecke mit der Eisenbahn oder dem Binnen- oder Seeschiff (mit einer Seestrecke von mehr als 100 Kilometer Luftlinie) zurücklegt, 2. die Gesamtstrecke zum Teil im Inland und zum Teil im Ausland liegt und 3. die Beförderung auf der Straße im Inland lediglich zwischen Be- oder Entladestelle und a) dem nächstgelegenen geeigneten Bahnhof oder b) einem innerhalb eines Umkreises von höchstens 150 Kilometer Luftlinie gelegenen Binnen- oder Seehafen durchgeführt wird (An- oder Abfuhr).“

13 § 15 Abs. 1 der GüKGrKabotageV bestimmt: „Ein Unternehmer, dessen Unternehmen seinen Sitz in einem Mitgliedstaat der Europäischen Union oder in einem anderen Vertragsstaat des Abkommens über den Europäischen Wirtschaftsraum [vom 2. Mai 1992 (ABl. 1994, L 1, S. 3)] hat, darf An- oder Abfuhren im kombinierten Verkehr im Sinne des § 13 im Inland durchführen, wenn er die Voraussetzungen für den Zugang zum Beruf und für den Zugang zum Markt für den Güterkraftverkehr zwischen Mitgliedstaaten erfüllt.“ Ausgangsrechtsstreit und Vorlagefrage

14 Im Rahmen von Betriebskontrollen bei der Contargo Rhein-Neckar GmbH am 22. Januar und 6. Februar 2020 beanstandete das BAG 60 Beförderungen, die im Auftrag dieses Unternehmens im Zeitraum vom 6. bis 27. Mai 2019 von der TIM-Trans Impex SRL, einem Unternehmen mit Sitz in Rumänien, durchgeführt wurden.

15 Der Betroffenen, die Geschäftsführerin von TIM-Trans Impex ist, wirft das BAG in mindestens 57 Fällen die Beförderung von Leercontainern vor, die nicht unter die Privilegierung des kombinierten Verkehrs nach den §§ 13 ff. GüKGrKabotageV fielen und daher Kabotagebeförderungen gewesen seien. Die Betroffene als Geschäftsführerin habe die Beschränkung gemäß Art. 8 der Verordnung Nr. 1072/2009 auf drei Kabotagebeförderungen innerhalb von sieben Tagen überschritten.

16 Bei einer Anhörung machte die Betroffene geltend, dass die Beförderung der Leercontainer Teil der Beförderung der beladenen Container gewesen sei, die unter die Privilegierung des kombinierten Verkehrs nach der Richtlinie 92/106 falle. Ihr Geschäftszweck bestehe darin, volle Container, die zuvor an einem Containerterminal leer übernommen worden seien, zu einem Hafen zur Verschiffung auf dem Seeweg zu befördern, und die leeren Container nach dem Entladen zu einem Containerterminal zu befördern. Es sei daher richtig, die Beförderung der Leercontainer nicht isoliert zu betrachten, sondern als Bestandteil des gesamten Beförderungsauftrags anzusehen und damit an der Privilegierung des kombinierten Verkehrs teilhaben zu lassen.

17 Mit Entscheidung vom 30. Oktober 2020 erließ das BAG gegen die Betroffene einen Bußgeldbescheid in Höhe von 8625 Euro wegen Verletzung der Kabotagebestimmungen. Nach dem BAG unterliegt die Beförderung eines Leercontainers vor einer Beladung oder nach einer Entladung den Kabotagebeschränkungen nach Art. 8 der Verordnung Nr. 1072/2009.

18 Das mit einem Einspruch der Betroffenen gegen diesen Bescheid befasste vorlegende Gericht, das Amtsgericht Köln (Deutschland), ist der Ansicht, dass die Entscheidung des Ausgangsrechtsstreits davon abhänge, ob die Beförderung eines solchen Leercontainers Teil der Beförderung des beladenen Containers im kombinierten Verkehr sei oder ob sie als rechtlich eigenständige Beförderung anzusehen sei. Nach Ansicht des vorlegenden Gerichts enthalten die Verordnung Nr. 1072/2009 und die Richtlinie 92/106 insoweit keine Bestimmungen, die eine klare Antwort gäben.

19 Was die Verordnung Nr. 1072/2009 betreffe, lasse ihr 16. Erwägungsgrund nicht erkennen, ob die im Ausgangsverfahren in Rede stehenden Beförderungen Teil eines kombinierten Verkehrs seien.

20 Was die Richtlinie 92/106 angehe, lasse sich der dritte Erwägungsgrund für eine weite Auslegung des Begriffs „kombinierter Verkehr“ anführen. Hingegen spreche die sehr detaillierte Regelung in Art. 1 dieser Richtlinie für eine andere Auslegung, die es verbiete, die Beförderung von Leercontainern vor der Beladung bzw. nach der Entladung als Teil eines kombinierten Verkehrs anzusehen. Diese Beförderung von Leercontainern könne nämlich nicht nur in Ausnahmefällen, sondern regelmäßig über deutlich weitere Entfernungen als 100 bzw. 150 km und auch zwischen Mitgliedstaaten durchgeführt werden. Es sei fraglich, ob dies dem Sinn und Zweck der Privilegierung des kombinierten Verkehrs entspreche, die zunehmenden Probleme insbesondere im Zusammenhang mit dem Umweltschutz und der Überlastung der Straßen in der Union zu bekämpfen. Auch Art. 3 der Richtlinie stehe einer weiten Auslegung entgegen, da er keine Verpflichtung vorsehe, in dem Beförderungspapier Angaben zur auf der Straße zurückgelegten Strecke des Leercontainers zu machen.

21 Unter diesen Umständen hat das Amtsgericht Köln beschlossen, das Verfahren auszusetzen und dem Gerichtshof folgende Frage zur Vorabentscheidung vorzulegen: Ist der Transport von Leercontainern zu der Beladung bzw. von der Entladung untrennbarer Teil des Transports der beladenen Container in der Weise, dass der Transport der Leercontainer an der Privilegierung des Transports der vollen Container insoweit teilnimmt, als diese im kombinierten Verkehr von den Kabotagevorschriften ausgenommen sind? Zur Vorlagefrage

22 Mit seiner Frage möchte das vorlegende Gericht im Wesentlichen wissen, ob Art. 1 der Richtlinie 92/106 dahin auszulegen ist, dass die Beförderung von Leercontainern auf der Straße zwischen einem Containerterminal und dem Ort, an dem die Güter ge- oder entladen werden, unter den Begriff „kombinierter Verkehr“ im Sinne dieses Artikels fällt, so dass für sie die liberalisierte Regelung für die Zu- und Ablaufverkehre auf der Straße gilt, die Bestandteil eines kombinierten Verkehrs im Sinne von Art. 4 dieser Richtlinie sind und von der Anwendung der Kabotagebestimmungen der Verordnung Nr. 1072/2009 ausgenommen sind.

23 Zur Beantwortung dieser Frage ist als Erstes darauf hinzuweisen, dass sich aus Art. 1 Abs. 2 der Richtlinie 92/106 im Licht ihres sechsten Erwägungsgrundes ergibt, dass als „kombinierter Verkehr“ Güterbeförderungen zwischen Mitgliedstaaten definiert sind, bei denen der Lastkraftwagen, der Anhänger, der Sattelanhänger mit oder ohne Zugmaschine, der Wechselaufbau oder der Container von mindestens 20 Fuß Länge die Zu- und Ablaufstrecke auf der Straße und den übrigen Teil der Strecke auf der Schiene oder auf einer Binnenwasserstraße oder auf See, sofern diese mehr als 100 km Luftlinie beträgt, zurücklegt, wobei der Straßenzu- oder ‑ablauf in einer Weise erfolgt, die gewährleistet, dass es sich um einen Straßentransport unterhalb einer bestimmten Streckenlänge handelt.

24 Außerdem dürfen gemäß Art. 4 dieser Richtlinie alle in einem Mitgliedstaat niedergelassenen Verkehrsunternehmer im Rahmen des kombinierten Verkehrs zwischen Mitgliedstaaten innerstaatliche oder grenzüberschreitende Zu- und/oder Ablaufverkehre auf der Straße durchführen, die Bestandteil des kombinierten Verkehrs sind.

25 Als Zweites wird nach Art. 2 Nrn. 3 und 6 der Verordnung Nr. 1072/2009 Kabotage als gewerblicher innerstaatlicher Verkehr definiert, der im Einklang mit dieser Verordnung zeitweilig in einem Aufnahmemitgliedstaat durchgeführt wird, wobei der Aufnahmemitgliedstaat der Mitgliedstaat ist, in dem ein Verkehrsunternehmer tätig ist und der ein anderer als sein Niederlassungsmitgliedstaat ist.

26 Die Mitgliedstaaten sind nicht verpflichtet, die nationalen Märkte für gebietsfremde Kraftverkehrsunternehmer vollständig zu öffnen (Urteil vom 12. April 2018, Kommission/Dänemark, C‑541/16, EU:C:2018:251, Rn. 52), d. h. für Verkehrsunternehmer, deren Niederlassung sich in einem anderen Mitgliedstaat befindet, da nach dem Wortlaut des fünften Erwägungsgrundes der Verordnung mit ihr eine Übergangsregelung für die Kabotage eingeführt werden soll.

27 Folglich nimmt Art. 4 der Richtlinie 92/106 eine weiter gehende Liberalisierung des Kraftverkehrs vor, als sie sich aus der Kabotageregelung der Verordnung Nr. 1072/2009 ergibt.

28 Art. 8 dieser Verordnung legt nämlich Beschränkungen für die Kabotage fest. Insbesondere ergibt sich aus Art. 8 Abs. 2 der Verordnung zu den Bedingungen, unter denen die in einem anderen Mitgliedstaat niedergelassenen Verkehrsunternehmer Kabotagebeförderungen im Aufnahmemitgliedstaat durchführen dürfen, dass diese Beförderungen im Anschluss an eine grenzüberschreitende Beförderung im Güterkraftverkehr aus einem Mitgliedstaat oder einem Drittland in den Aufnahmemitgliedstaat zu erfolgen haben. Im Aufnahmemitgliedstaat darf der betreffende Verkehrsunternehmer innerhalb von sieben Tagen nach der letzten Entladung der eingeführten Lieferung drei Kabotagebeförderungen durchführen.

29 Außerdem wird in den Erwägungsgründen 13 und 15 der Verordnung Nr. 1072/2009 die zeitweilige Natur der Kabotage betont und insbesondere ausgeführt, dass die Kabotagebeförderung nicht dergestalt durchgeführt werden sollte, dass dadurch eine dauerhafte oder ununterbrochene Tätigkeit im Aufnahmemitgliedstaat entsteht (Urteil vom 12. April 2018,Kommission/Dänemark, C‑541/16, EU:C:2018:251, Rn. 52; vgl. in diesem Sinne auch Urteil vom 8. Juli 2021, Staatsanwaltschaft Köln und Bundesamt für Güterverkehr, C‑937/19, EU:C:2021:555, Rn. 51).

30 Im vorliegenden Fall geht aus der Vorlageentscheidung hervor, dass der Geschäftszweck des Verkehrsunternehmens im Ausgangsverfahren darin besteht, einen Leercontainer an einem Containerterminal abzuholen, ihn zu dem Ort zu bringen, an dem die betreffenden Güter geladen werden, sowie, sobald sie geladen sind, diesen Container anschließend für den nicht auf der Straße durchgeführten Teil des kombinierten Verkehrs zu einem Seehafen zu befördern, und so eine Zulaufstrecke auf der Straße im Sinne von Art. 1 der Richtlinie 92/106 zurückzulegen. In ähnlicher Weise übernimmt dieses Unternehmen, wenn es sich um eine Ablaufstrecke auf der Straße im Sinne dieses Artikels handelt, einen vollen Container in einem Seehafen, befördert diesen Container bis zu dem Ort, an dem die Güter entladen werden, und bringt den Leercontainer nach der Entladung zu einem Containerterminal zurück.

31 Das vorlegende Gericht hegt Zweifel, ob eine solche Beförderung von Leercontainern Teil eines kombinierten Verkehrs ist, so dass für sie die durch die Richtlinie 92/106 eingeführte liberalisierte Regelung gilt, oder ob sie vielmehr eine selbständige Beförderung darstellt, die den in der Verordnung Nr. 1072/2009 vorgesehenen Beschränkungen für Kabotagebeförderungen unterliegt.

32 Insoweit ist zum Verhältnis zwischen diesen beiden Unionsrechtsakten zum einen festzustellen, dass die Richtlinie 92/106 nach ihrem Art. 1 Abs. 1 unbeschadet der Verordnung Nr. 881/92 für Beförderungen im kombinierten Verkehr gilt. Die Verordnung Nr. 881/92 wurde durch die Verordnung Nr. 1072/2009 aufgehoben und ersetzt.

33 Zum anderen berührt die Verordnung Nr. 1072/2009 nach ihrem 16. Erwägungsgrund nicht die Bestimmungen über den An- und Abtransport von Gütern über die Straße als Teil eines Transports im Rahmen des kombinierten Verkehrs, die in der Richtlinie 92/106 festgelegt sind. Dieser 16. Erwägungsgrund stellt klar, dass inländische Fahrten innerhalb eines Aufnahmemitgliedstaats, die nicht als Teil eines Transports im Rahmen des kombinierten Güterverkehrs nach der Richtlinie 92/106 durchgeführt werden, unter die Definition von Kabotage fallen und deshalb den Anforderungen dieser Verordnung unterliegen.

34 Um festzustellen, ob eine Fahrt, die innerhalb eines Mitgliedstaats von einem in einem anderen Mitgliedstaat niedergelassenen Verkehrsunternehmen durchgeführt wird, unter den Begriff „Kabotage“ fällt, ist daher zu prüfen, ob diese Fahrt Teil eines kombinierten Verkehrs im Sinne der Definition in der Richtlinie 92/106 ist.

35 Diese Richtlinie stellt jedoch nicht klar, ob die Beförderung von Leercontainern, die unmittelbar vor oder unmittelbar nach einer Güterbeförderung im kombinierten Verkehr erfolgt, Bestandteil des kombinierten Verkehrs ist.

36 Indes sind nach ständiger Rechtsprechung des Gerichtshofs bei der Auslegung einer unionsrechtlichen Bestimmung nicht nur ihr Wortlaut, sondern auch ihr Kontext und die Ziele zu berücksichtigen, die mit der Regelung, zu der sie gehört, verfolgt werden (Urteil vom 28. Oktober 2022, Generalstaatsanwaltschaft München [Auslieferung und ne bis in idem], C‑435/22 PPU, EU:C:2022:852, Rn. 67 und die dort angeführte Rechtsprechung).

37 Zwar ergibt sich aus dem Wortlaut von Art. 1 der Richtlinie 92/106, dass es sich bei den Beförderungen im kombinierten Verkehr im Sinne dieses Artikels um „Güterbeförderungen“ handelt. Dies schließt jedoch nicht aus, dass bei einem Teil dieser Beförderungen ein Leercontainer transportiert wird, sofern diese Leerfahrt in unmittelbarem Zusammenhang mit der Beförderung von Gütern erfolgt. Wie die Europäische Kommission in ihren schriftlichen Erklärungen im Wesentlichen ausführt, stellt nämlich die Beförderung von Leercontainern zwischen einem Containerterminal und dem Ort, an dem die Güter ge- oder entladen werden, eine Nebenbewegung dar, die aber für die Durchführung der eigentlichen Beförderung, d. h. der Beförderung der Güter, deren Bestandteil sie ist, unerlässlich ist.

38 Diese Schlussfolgerung wird durch die Ziele der Richtlinie 92/106 gestützt. Insoweit ergibt sich aus dem dritten Erwägungsgrund dieser Richtlinie, dass es angesichts der zunehmenden Probleme im Zusammenhang mit der Überlastung der Straßen, dem Umweltschutz und der Sicherheit im Straßenverkehr im allgemeinen Interesse notwendig ist, den kombinierten Verkehr als Alternative zum Straßenverkehr weiter auszubauen.

39 Wenn jedoch der Straßenzu- oder ‑ablauf eines kombinierten Verkehrs im Sinne dieser Richtlinie innerhalb eines Mitgliedstaats von einem in einem anderen Mitgliedstaat niedergelassenen Verkehrsunternehmer übernommen wird, vermag lediglich die Auslegung, wonach die Beförderung von Leercontainern vor oder nach der Beförderung der Güter selbst Teil dieses kombinierten Verkehrs ist, zur angestrebten Förderung der Inanspruchnahme dieses kombinierten Verkehrs beizutragen. Wie der Generalanwalt in den Nrn. 41 und 42 seiner Schlussanträge im Wesentlichen ausgeführt hat, müsste nämlich bei jeder anderen Auslegung für die Beförderung dieser Leercontainer zwischen dem Ort der Be- oder Entladung und dem Containerterminal auf einen nationalen Verkehrsunternehmer zurückgegriffen werden, was zusätzliche finanzielle und administrative Belastungen mit sich brächte und daher dazu führen würde, den kombinierten Verkehr weniger wettbewerbsfähig zu machen.

40 Die Schlussfolgerung in Rn. 37 des vorliegenden Urteils wird auch durch die Verordnung Nr. 1072/2009 bestätigt, die wie die Richtlinie 92/106 zur gemeinsamen Verkehrspolitik gehört, wobei im Übrigen zwischen diesen beiden Unionsrechtsakten, wie sich aus den in den Rn. 32 und 33 des vorliegenden Urteils genannten Bestimmungen ergibt, wechselseitige Verbindungen bestehen.

41 Art. 1 Abs. 1 dieser Verordnung sieht nämlich vor, dass diese „für den grenzüberschreitenden gewerblichen Güterkraftverkehr“ gilt, und Art. 2 Nr. 2 Buchst. d der Verordnung definiert eine Leerfahrt in Verbindung mit bestimmten Beförderungen als Teil des „grenzüberschreitenden Verkehrs“. In ähnlicher Weise nimmt Art. 1 Abs. 5 dieser Verordnung eine Reihe von Güterbeförderungsarten sowie „im Zusammenhang damit durchgeführte Leerfahrten“ vom Erfordernis einer Gemeinschaftslizenz und jeder anderen Beförderungsgenehmigung aus. Diese Bestimmungen zeigen somit den Willen des Unionsgesetzgebers, anzuerkennen, dass auf bestimmte Leerfahrten die Bestimmungen über den Güterverkehr angewandt werden können, sofern diese Leerfahrten im Zusammenhang mit einer Beförderung mit Ladung durchgeführt werden.

42 Nach alledem ist auf die Vorlagefrage zu antworten, dass Art. 1 der Richtlinie 92/106 dahin auszulegen ist, dass die Beförderung von Leercontainern auf der Straße zwischen einem Containerterminal und dem Ort, an dem die Güter ge- oder entladen werden, unter den Begriff „kombinierter Verkehr“ im Sinne dieses Artikels fällt, so dass für sie die liberalisierte Regelung für die Zu- und/oder Ablaufverkehre auf der Straße gilt, die Bestandteil eines kombinierten Verkehrs im Sinne von Art. 4 dieser Richtlinie sind und von der Anwendung der Kabotagebestimmungen der Verordnung Nr. 1072/2009 ausgenommen sind. Kosten

43 Für die Beteiligten des Ausgangsverfahrens ist das Verfahren Teil des beim vorlegenden Gericht anhängigen Verfahrens; die Kostenentscheidung ist daher Sache dieses Gerichts. Die Auslagen anderer Beteiligter für die Abgabe von Erklärungen vor dem Gerichtshof sind nicht erstattungsfähig. Aus diesen Gründen hat der Gerichtshof (Siebte Kammer) für Recht erkannt: Art. 1 der Richtlinie 92/106/EWG des Rates vom 7. Dezember 1992 über die Festlegung gemeinsamer Regeln für bestimmte Beförderungen im kombinierten Güterverkehr zwischen den Mitgliedstaaten ist dahin auszulegen, dass die Beförderung von Leercontainern auf der Straße zwischen einem Containerterminal und dem Ort, an dem die Güter ge- oder entladen werden, unter den Begriff „kombinierter Verkehr“ im Sinne dieses Artikels fällt, so dass für sie die liberalisierte Regelung für die Zu- und/oder Ablaufverkehre auf der Straße gilt, die Bestandteil eines kombinierten Verkehrs im Sinne von Art. 4 dieser Richtlinie sind und von der Anwendung der Kabotagebestimmungen der Verordnung (EG) Nr. 1072/2009 des Europäischen Parlaments und des Rates vom 21. Oktober 2009 über gemeinsame Regeln für den Zugang zum Markt des grenzüberschreitenden Güterkraftverkehrs ausgenommen sind. Unterschriften