Rechtsprechung / Europäischer Gerichtshof
Europäischer Gerichtshof Schlussantrag des Generalanwalts vom 12.06.2025 – C-440/25
ECLI:EU:C:2025:440
Vorläufige Fassung
SCHLUSSANTRÄGE DES GENERALANWALTS
MACIEJ SZPUNAR
vom 12. Juni 2025(1)
Rechtssache C‑540/23 P
Europäische Kommission
gegen
Covington & Burling,
Bart Van Vooren
„ Rechtsmittel – Zugang zu Dokumenten – Verordnung (EG) Nr. 1049/2001 – Art. 4 Abs. 3 Unterabs. 2 – Schutz des Entscheidungsprozesses – Verweigerung der Verbreitung von Dokumenten über das Abstimmungsverhalten von Mitgliedstaaten in Bezug auf die Änderung des Anhangs III der Verordnung (EG) Nr. 1925/2006 – Beschluss 1999/468/EG – Regelungsverfahren mit Kontrolle) “
I. Einführung
1. Mit dem vorliegenden Rechtsmittel und dem Anschlussrechtsmittel wird die Aufhebung des Urteils vom 14. Juni 2023, Covington & Burling und Van Vooren/Kommission (T‑201/21, im Folgenden: angefochtenes Urteil, EU:T:2023:333), beantragt, mit dem das Gericht der Europäischen Union die Entscheidung der Kommission C(2021) 2541 final vom 7. April 2021 (im Folgenden: angefochtene Entscheidung) für nichtig erklärt hat. Mit dieser Entscheidung hatte die Europäische Kommission den Zugang zu Dokumenten über das Abstimmungsverhalten von 22 Mitgliedstaaten im Ständigen Ausschuss für Pflanzen, Tiere, Lebensmittel und Futtermittel – Sektion „Allgemeines Lebensmittelrecht“ (Standing Committee on Plants, Animals, Food and Feed – General Food Law Section, im Folgenden: PAFF‑Ausschuss) verweigert. Diese Mitgliedstaaten stimmten für den Entwurf einer Verordnung zur Änderung des Anhangs III der Verordnung (EG) Nr. 1925/2006(2) betreffend die Liste der Stoffe, deren Verwendung in Lebensmitteln verboten oder eingeschränkt ist oder von der Europäischen Union geprüft wird, wenn diese Stoffe mit einem potenziellen Risiko für die Verbraucher verbunden sind (im Folgenden: Entwurf der Änderungsverordnung).
2. Die vorliegende Rechtssache gibt dem Gerichtshof Gelegenheit, den Anwendungsbereich von Art. 4 Abs. 3 Unterabs. 2 der Verordnung (EG) Nr. 1049/2001(3) zu klären, der eine Ausnahme vom Recht auf Zugang zu Dokumenten vorsieht, um den Entscheidungsprozess auch dann, wenn ein Beschluss bereits gefasst wurde, zu schützen. Außerdem wird der Gerichtshof ersucht, den etwaigen Zusammenhang zwischen dem Komitologieverfahren und dem Zugang zu Dokumenten zu klären.
II. Rechtlicher Rahmen
A. Verordnung Nr. 1049/2001
3. Art. 4 Abs. 3 der Verordnung Nr. 1049/2001 lautet:
„Der Zugang zu einem Dokument, das von einem Organ für den internen Gebrauch erstellt wurde oder bei ihm eingegangen ist und das sich auf eine Angelegenheit bezieht, in der das Organ noch keinen Beschluss gefasst hat, wird verweigert, wenn eine Verbreitung des Dokuments den Entscheidungsprozess des Organs ernstlich beeinträchtigen würde, es sei denn, es besteht ein überwiegendes öffentliches Interesse an der Verbreitung.
Der Zugang zu einem Dokument, das von einem Organ für den internen Gebrauch erstellt wurde oder bei ihm eingegangen ist und das sich auf eine Angelegenheit bezieht, in der das Organ noch keinen Beschluss gefasst hat, wird verweigert, wenn eine Verbreitung des Dokuments den Entscheidungsprozess des Organs ernstlich beeinträchtigen würde, es sei denn, es besteht ein überwiegendes öffentliches Interesse an der Verbreitung.“
B. Verordnung Nr. 1925/2006
4. Gemäß Art. 8 Abs. 2 der Verordnung Nr. 1925/2006 kann „[d]ie Kommission … aus eigener Initiative oder anhand der von den Mitgliedstaaten übermittelten Angaben, nachdem die Behörde jeweils eine Bewertung der vorliegenden Informationen vorgenommen hat, nach dem in Artikel 14 Absatz 3 genannten Regelungsverfahren mit Kontrolle die Aufnahme des Stoffs oder der Zutat in Anhang III beschließen“.
5. In Art. 14 Abs. 1 und 3 dieser Verordnung heißt es:
„(1) Die Kommission wird durch den Ständigen Ausschuss für die Lebensmittelkette und Tiergesundheit unterstützt …
…
(3) Wird auf diesen Absatz Bezug genommen, so gelten Artikel 5a Absätze 1 bis 4 und Artikel 7 des Beschlusses 1999/468/EG[(4)] unter Beachtung von dessen Artikel 8.“
C. Beschluss 1999/468
6. In Art. 5a Abs. 1 bis 4 des Beschlusses 1999/468 heißt es:
„(1) Die Kommission wird von einem beratenden Ausschuss unterstützt, der sich aus den Vertretern der Mitgliedstaaten zusammensetzt und in dem der Vertreter der Kommission den Vorsitz führt.
(2) Der Vertreter der Kommission unterbreitet dem Ausschuss einen Entwurf der zu treffenden Maßnahmen. Der Ausschuss gibt … seine Stellungnahme zu diesem Entwurf … ab …
(3) Stehen die von der Kommission beabsichtigten Maßnahmen mit der Stellungnahme des Ausschusses im Einklang, so findet folgendes Verfahren Anwendung:
a) Die Kommission unterbreitet dem Europäischen Parlament und dem Rat [der Europäischen Union] unverzüglich den Entwurf von Maßnahmen zur Kontrolle.
b) Der Erlass dieses Entwurfs durch die Kommission kann vom Europäischen Parlament mit der Mehrheit seiner Mitglieder oder vom Rat mit qualifizierter Mehrheit abgelehnt werden …
c) Spricht sich das Europäische Parlament oder der Rat innerhalb von drei Monaten nach seiner Befassung gegen den Entwurf von Maßnahmen aus, so werden diese nicht von der Kommission erlassen. In diesem Fall kann die Kommission dem Ausschuss einen geänderten Entwurf von Maßnahmen unterbreiten oder einen Vorschlag für einen Rechtsakt auf der Grundlage des Vertrags vorlegen.
d) Hat sich nach Ablauf dieser Frist weder das Europäische Parlament noch der Rat gegen den Entwurf von Maßnahmen ausgesprochen, so werden sie von der Kommission erlassen.
(4) Stehen die von der Kommission beabsichtigten Maßnahmen nicht mit der Stellungnahme des Ausschusses im Einklang oder liegt keine Stellungnahme vor, so findet folgendes Verfahren Anwendung:
a) Die Kommission unterbreitet dem Rat unverzüglich einen Vorschlag für die zu ergreifenden Maßnahmen und übermittelt diesen Vorschlag gleichzeitig dem Europäischen Parlament.
b) Der Rat befindet innerhalb von zwei Monaten nach seiner Befassung mit qualifizierter Mehrheit über diesen Vorschlag.
c) Spricht sich der Rat innerhalb dieser Frist mit qualifizierter Mehrheit gegen die vorgeschlagenen Maßnahmen aus, so werden diese nicht erlassen …
d) Beabsichtigt der Rat den Erlass der vorgeschlagenen Maßnahmen, so unterbreitet er diese unverzüglich dem Europäischen Parlament. Befindet der Rat nicht innerhalb der genannten Frist von zwei Monaten, so unterbreitet die Kommission dem Europäischen Parlament unverzüglich die Maßnahmen.
e) Der Erlass dieser Maßnahmen kann vom Europäischen Parlament innerhalb einer Frist von vier Monaten ab Übermittlung des Vorschlags gemäß Buchstabe a mit der Mehrheit seiner Mitglieder abgelehnt werden …
f) Spricht sich das Europäische Parlament innerhalb dieser Frist gegen die vorgeschlagenen Maßnahmen aus, so werden diese nicht erlassen …
g) Hat sich das Europäische Parlament nach Ablauf der genannten Frist nicht gegen die vorgeschlagenen Maßnahmen ausgesprochen, so werden sie je nach Fall vom Rat oder von der Kommission erlassen.“
D. Verordnung (EU) Nr. 182/2011
7. Gemäß Art. 3 Abs. 5 der Verordnung (EU) Nr. 182/2011(5) kann „[d]er Vorsitz … in hinreichend begründeten Fällen die Stellungnahme des Ausschusses im schriftlichen Verfahren einholen. … Wenn ein Ausschussmitglied den Entwurf des Durchführungsrechtsakts nicht innerhalb der festgesetzten Frist ablehnt oder sich nicht ausdrücklich innerhalb der festgesetzten Frist der Stimme enthält, so gilt dies als stillschweigende Zustimmung zum Entwurf des Durchführungsrechtsakts.“
8. In Art. 9 dieser Verordnung heißt es:
„(1) Jeder Ausschuss gibt sich mit der einfachen Mehrheit seiner Mitglieder auf Vorschlag seines Vorsitzes sowie auf der Grundlage der von der Kommission nach Konsultation mit den Mitgliedstaaten festzulegenden Standardgeschäftsordnung eine Geschäftsordnung. Die Standardgeschäftsordnung wird von der Kommission im Amtsblatt der Europäischen Union veröffentlicht.
…
(2) Die für die Kommission geltenden Grundsätze und Bedingungen für den Zugang der Öffentlichkeit zu Dokumenten und die für sie geltenden Datenschutzvorschriften gelten auch für die Ausschüsse.“
9. Art. 10 Abs. 1 dieser Verordnung sieht vor:
„(1) Die Kommission führt ein Register der Ausschussverfahren, das Folgendes enthält:
…
e) die Abstimmungsergebnisse,
…“
E. Standardgeschäftsordnung für Ausschüsse
10. In Art. 10 Abs. 2 der Standardgeschäftsordnung für Ausschüsse(6) heißt es:
„… Die Kurzniederschrift enthält keine Angaben zum Standpunkt der einzelnen Mitglieder in den Beratungen des Ausschusses.“
11. Art. 13 Abs. 1 bis 3 bestimmt:
„(1) Anträge auf Zugang zu Dokumenten des Ausschusses werden im Einklang mit der [Verordnung Nr. 1049/2001] bearbeitet …
(2) Die Beratungen des Ausschusses sind vertraulich.
(3) Den Mitgliedern des Ausschusses, Sachverständigen und den Vertretern von Dritten vorgelegte Dokumente sind vertraulich …, sofern sie nicht gemäß Absatz 1 offengelegt oder auf andere Weise von der Kommission der Öffentlichkeit zugänglich gemacht werden.“
III. Hintergrund des Rechtsstreits
12. Der Hintergrund des Rechtsstreits, der in den Rn. 2 bis 7 des angefochtenen Urteils ausführlich dargelegt ist, lässt sich wie folgt zusammenfassen.
13. Am 4. Dezember 2020 stellten die Covington & Burling LLP und Herr Bart van Vooren (im Folgenden: Kläger) einen Antrag auf Zugang zu Dokumenten, die die Stimmen von 22 Mitgliedstaaten im PAFF‑Ausschuss enthielten. Diese Stimmen wurden für den Entwurf einer Verordnung zur Änderung des Anhangs III der Verordnung Nr. 1925/2006 abgegeben, der zum Erlass der Verordnung (EU) 2021/468(7) (im Folgenden: streitige Verordnung) geführt hat.
14. Am 11. Januar 2021 nahm die Kommission zum Antrag auf Zugang zu Dokumenten Stellung. Nachdem sie darauf hingewiesen hatte, dass 21 Dokumente (im Folgenden: angeforderte Dokumente) als unter den Antrag fallend identifiziert worden seien, verweigerte die Kommission den Zugang zu ihnen. Dabei stützte sie sich auf Art. 4 Abs. 3 Unterabs. 2 der Verordnung Nr. 1049/2001.
15. Am 29. Januar 2021 stellte Herr Van Vooren als Reaktion auf die erste ablehnende Antwort einen Zweitantrag gemäß Art. 7 Abs. 2 der Verordnung Nr. 1049/2001.
16. Nachdem die Frist für den Erlass der bestätigenden Entscheidung bis zum 12. März 2021 verlängert worden war, teilte die Kommission den Klägern am 10. März 2021 mit, dass sie diese Frist nicht einhalten könne.
IV. Verfahren vor dem Gericht und angefochtenes Urteil
17. Mit Klageschrift vom 6. April 2021 erhoben die Kläger beim Gericht Klage gegen die stillschweigende Ablehnungsentscheidung vom 12. März 2021.
18. Am 7. April 2021 erließ die Kommission die angefochtene Entscheidung, mit der sie ihre Weigerung, Zugang zu den angeforderten Dokumenten zu gewähren, unter Berufung insbesondere auf die Ausnahme zum Schutz des Entscheidungsprozesses gemäß Art. 4 Abs. 3 Unterabs. 2 der Verordnung Nr. 1049/2001 bestätigte.
19. Mit einem gesonderten Schriftsatz, der am 12. April 2021 bei der Kanzlei des Gerichts einging, änderten die Kläger die Klage, um dem Erlass der angefochtenen Entscheidung Rechnung zu tragen.
20. Zur Begründung ihrer Klage machten die Kläger fünf Klagegründe geltend, die sich auf die Anwendung der Ausnahme nach Art. 4 Abs. 3 Unterabs. 2 der Verordnung Nr. 1049/2001 bezogen. Der erste Klagegrund betraf die Unanwendbarkeit dieser Bestimmung auf die angeforderten Dokumente. Die übrigen Klagegründe wurden hilfsweise geltend gemacht. Mit dem zweiten Klagegrund wurde vorgetragen, dass die Kommission nicht nachgewiesen habe, dass eine Verbreitung der angeforderten Dokumente den Entscheidungsprozess ernstlich beeinträchtigen würde. Mit dem dritten und dem vierten Klagegrund wurde geltend gemacht, dass die Kommission einen Fehler begangen habe, indem sie ihre Weigerung, Zugang zu den angeforderten Dokumenten zu gewähren, auf die Verordnung Nr. 182/2011 und auf die Standardgeschäftsordnung gestützt habe. Der fünfte Klagegrund betraf einen Verstoß gegen den Grundsatz der Transparenz und eine Beeinträchtigung der demokratischen Legitimität von Durchführungsrechtsakten, die nach dem in der Verordnung Nr. 182/2011 festgelegten Verfahren erlassen worden sind.
21. Mit dem angefochtenen Urteil wies das Gericht den ersten Klagegrund zurück, da die angeforderten Dokumente seiner Ansicht nach in den Anwendungsbereich des Art. 4 Abs. 3 Unterabs. 2 der Verordnung Nr. 1049/2001 fielen. Dem zweiten, dem dritten und dem vierten Klagegrund gab das Gericht statt. Folglich hob es die angefochtene Entscheidung auf und legte der Kommission die Kosten auf.
V. Verfahren vor dem Gerichtshof und Anträge
22. Mit ihrem Rechtsmittel beantragt die Kommission, das angefochtene Urteil aufzuheben, alle darin für begründet erachteten Klagegründe zurückzuweisen und endgültig über die Rechtssache zu entscheiden, hilfsweise die Rechtssache an das Gericht zurückzuverweisen, sowie die Kostenentscheidung vorzubehalten bzw. die Kosten den Klägern aufzuerlegen.
23. Die Kläger beantragen, das Rechtsmittel zurückzuweisen, das angefochtene Urteil in vollem Umfang zu bestätigen und der Kommission die Kosten aufzuerlegen(8).
24. Die Kläger haben ein Anschlussrechtsmittel eingelegt, mit dem sie beantragen, das angefochtene Urteil aufzuheben, soweit damit ihr erster Klagegrund zurückgewiesen wurde, und endgültig über die Rechtssache zu entscheiden, hilfsweise die Rechtssache an das Gericht zurückzuverweisen, sowie die Kostenentscheidung vorzubehalten bzw. die Kosten der Kommission aufzuerlegen.
25. Die Kommission beantragt, das Anschlussrechtsmittel zurückzuweisen und den Klägern die Kosten aufzuerlegen.
26. Mit Beschluss vom 9. Februar 2024 hat der Präsident des Gerichtshofs das Königreich der Niederlande als Streithelfer zur Unterstützung der von den Klägern in ihrer Rechtsmittelbeantwortung gestellten Anträge zugelassen. Die im Anschlussrechtsmittel gestellten Anträge unterstützt das Königreich der Niederlande nicht.
VI. Würdigung
27. Mit ihrem Anschlussrechtsmittel beantragen die Kläger, das Urteil des Gerichts aufzuheben, soweit es festgestellt hat, dass die Ausnahme des Art. 4 Abs. 3 Unterabs. 2 der Verordnung Nr. 1049/2001 auf die angeforderten Dokumente anwendbar sei. Sollte der Gerichtshof dem Anschlussrechtsmittel stattgeben, würde das Rechtsmittel gegenstandslos, da es auf der Prämisse beruht, dass Dokumente, die die Stimmen der einzelnen Mitgliedstaaten im PAFF‑Ausschuss enthalten, in den Anwendungsbereich dieser Bestimmung fallen. Daher ist zunächst über das Anschlussrechtsmittel zu entscheiden.
A. Anschlussrechtsmittel
1. Vorbringen der Parteien
28. Die Kläger stützen ihr Anschlussrechtsmittel auf einen einzigen Rechtsmittelgrund, mit dem sie geltend machen, dass das Gericht mit seiner Feststellung, dass die im PAFF‑Ausschuss abgegebenen Stimmen der einzelnen Mitgliedstaaten als „Stellungnahmen zum internen Gebrauch im Rahmen von Beratungen und Vorgesprächen innerhalb des betreffenden Organs“ anzusehen seien, einen Rechtsfehler begangen habe.
29. Das Gericht habe in den Rn. 42 und 44 des angefochtenen Urteils zu Unrecht festgestellt, dass die fraglichen Stimmen Einfluss auf den internen Entscheidungsprozess der Kommission gehabt hätten. Nach Ansicht der Kläger im ersten Rechtszug ist zwischen Beratungen (Diskussionen, die zu den Abstimmungen führen) und dem Ergebnis der Beratungen (den Abstimmungen an sich) zu unterscheiden; nur erstere fallen ihrer Ansicht nach in den Anwendungsbereich von Art. 4 Abs. 3 Unterabs. 2 der Verordnung Nr. 1049/2001.
30. Die Kläger machen geltend, dass das Gericht den Anwendungsbereich von Art. 4 Abs. 3 Unterabs. 2 der Verordnung Nr. 1049/2001 zu weit ausgelegt und damit gegen den Grundsatz verstoßen habe, dass Ausnahmen von einem möglichst umfassenden Zugang zu Dokumenten eng auszulegen seien.
31. Unter Berufung auf die Rechtsprechung des Gerichtshofs(9) betonen die Kläger, dass der Anwendungsbereich von Art. 4 Abs. 3 Unterabs. 2 der Verordnung Nr. 1049/2001 im Vergleich zu dessen Unterabs. 1 enger gefasst sei. In diesem Zusammenhang unterstreichen sie, dass die Stimmen der Mitgliedstaaten Ausdruck ihrer Souveränität seien und dass eine befürwortende Stellungnahme des PAFF‑Ausschusses zu einem Entwurf eines Durchführungsrechtsakts zum Erlass einer Verordnung führe, wenn der Rat und das Parlament keine Einwände erhöben.
32. Die Kläger machen geltend, dass eine Auslegung, wonach die Stimmen der einzelnen Mitgliedstaaten in einem Komitologieverfahren unter Art. 4 Abs. 3 Unterabs. 2 der Verordnung Nr. 1049/2001 fielen, die Legitimität der Durchführungsrechtsakte der Union untergrabe. Dies sei umso mehr der Fall, als das Ausbleiben von Einwänden oder einer ausdrücklichen Enthaltung als eine stillschweigende Zustimmung gelte, was wiederum als Stimmabgabe für den Entwurf der Änderungsverordnung angesehen werden könne (Art. 3 Abs. 5 der Verordnung Nr. 182/2011).
33. Die Kommission macht geltend, dass das Gericht den ersten Klagegrund zu Recht zurückgewiesen habe.
34. Sie trägt vor, dass Art. 4 Abs. 3 Unterabs. 2 der Verordnung Nr. 1049/2001 weit gefasst sei und jede Art der Stellungnahme gegenüber dem Organ erfasse. Eine Unterscheidung zwischen den Stimmen und den ihnen zugrunde liegenden Stellungnahmen wäre daher künstlich. Nach der Verordnung Nr. 182/2011 seien Ausschüsse dafür zuständig, „Stellungnahmen“ zu den von der Kommission vorgeschlagenen Entwürfen von Durchführungsrechtsakten abzugeben.
35. Die Kommission macht geltend, dass die Stimmen der Mitgliedstaaten nicht über den Ausgang des Entscheidungsprozesses innerhalb des Organs bestimmten, sondern vielmehr einen Schritt in diesem Prozess darstellten. In diesem Zusammenhang weist die Kommission darauf hin, dass der PAFF‑Ausschuss gemäß Art. 14 der Verordnung Nr. 1925/2006 die Kommission bei der Ausübung ihrer Durchführungsbefugnisse unterstützt.
36. Die Kommission trägt vor, dass der Zweck von Art. 4 Abs. 3 der Verordnung Nr. 1049/2001 darin bestehe, den Entscheidungsprozess des Organs zu unterstützen, dass die Stimmen der Mitgliedstaaten Teil dieses Prozesses seien und daher in den Anwendungsbereich des zweiten Unterabsatzes dieser Bestimmung fielen.
2. Würdigung
37. Sind Dokumente über die für einen Entwurf einer Änderungsverordnung abgegebenen Stimmen der Mitgliedstaaten als „Stellungnahmen zum internen Gebrauch im Rahmen von Beratungen und Vorgesprächen innerhalb des … Organs“ anzusehen?
38. Diese Frage kann nicht isoliert betrachtet werden. Ihre Beantwortung hängt vielmehr zunächst davon ab, welche Art von Komitologieverfahren auf diesen Entscheidungsprozess anwendbar ist. Ich werde darlegen, dass die Anwendung des Regelungsverfahrens mit Kontrolle im vorliegenden Fall für eine bejahende Antwort auf die vorstehende Frage spricht.
39. Sodann werde ich den Wortlaut, den Kontext und die Ziele des Art. 4 Abs. 3 Unterabs. 2 der Verordnung Nr. 1049/2001 prüfen. Dies wird mich zu dem Ergebnis führen, dass die angeforderten Dokumente in den Anwendungsbereich dieser Bestimmung fallen.
a) Das bei der Annahme der fraglichen Verordnung angewandte Komitologieverfahren
40. Gemäß Art. 8 Abs. 2 und Art. 14 Abs. 3 der Verordnung Nr. 1925/2006 kann die Kommission Anhang III dieser Verordnung unter Anwendung des Regelungsverfahrens mit Kontrolle ändern(10).
41. Dieses Verfahren wurde durch den Beschluss des Rates 2006/512 neu in Art. 5a des Beschlusses 1999/468 eingeführt(11). Es gilt für den Erlass von „Maßnahmen von allgemeiner Tragweite“, durch die der Basisrechtsakt durch Hinzufügung nicht wesentlicher Bestimmungen geändert oder ergänzt werden soll, wenn dieser nach dem damaligen Mitentscheidungsverfahren erlassen wurde(12).
42. Wie es in Erwägungsgrund 7a des Beschlusses 1999/468 heißt, wurde dieses Verfahren eingeführt, um den beiden an der Rechtsetzung beteiligten Organen zu ermöglichen, vor der Annahme solcher Maßnahmen von allgemeiner Tragweite eine Kontrolle durchzuführen.
43. Dementsprechend läuft das Verfahren wie folgt ab(13). Stimmt der Ausschuss mit qualifizierter Mehrheit für einen Maßnahmenentwurf, so unterbreitet die Kommission ihn dem Parlament und dem Rat zur Kontrolle(14). Sowohl das Parlament als auch der Rat können sich gegen die Maßnahmen aussprechen. In diesem Fall darf die Kommission sie nicht erlassen(15). Erhebt keiner der Mitgesetzgeber Einwände, hat die Kommission die Maßnahmen zu erlassen(16).
44. Gibt der Ausschuss eine ablehnende Stellungnahme ab, so legt die Kommission ihren Entwurf dem Rat vor und übermittelt ihn außerdem dem Parlament(17). Spricht sich der Rat gegen die Maßnahmen aus, so darf die Kommission sie nicht erlassen(18). Stimmt der Rat den Maßnahmen zu und erhebt das Parlament keine Einwände, so sind die Maßnahmen zu erlassen(19). Lehnt das Parlament die Maßnahmen ab, sind sie nicht zu erlassen(20).
45. Wie aus der obigen Darstellung hervorgeht, ist das entscheidende Charakteristikum dieses Verfahrens die Befugnis der Mitgesetzgeber, den Erlass der in einem Entwurf vorgesehenen Maßnahmen trotz einer befürwortenden Stellungnahme des Ausschusses zu verhindern. Ebenso können in einem Entwurf vorgesehene Maßnahmen, zu denen eine ablehnende Stellungnahme vorliegt, dennoch erlassen werden, sofern der Rat sie billigt und das Parlament keine Einwände erhebt(21).
46. Somit sind die Stimmen der Mitgliedstaaten und die entsprechende Stellungnahme des Ausschusses meiner Ansicht nach lediglich ein Schritt im Entscheidungsprozess, der zur Annahme von in einem Entwurf vorgesehenen Maßnahmen durch die Kommission führt.
47. Angesichts seiner Besonderheiten und der Gründe für seine Einführung zeigt die Anwendung des Regelungsverfahrens mit Kontrolle, dass die von den Vertretern der Mitgliedstaaten abgegebenen Stimmen Teil der Beratungen und Vorgespräche innerhalb der Kommission sind und somit in den Anwendungsbereich von Art. 4 Abs. 3 Unterabs. 2 der Verordnung Nr. 1049/2001 fallen.
48. Die Kläger machen jedoch geltend, dass die Kommission im Falle einer befürwortenden Stellungnahme des Ausschusses verpflichtet sei, den Maßnahmenentwurf dem Rat und dem Parlament zu übermitteln. Sie halten daher ihre Behauptung aufrecht, dass die im Ausschuss abgegebenen Stimmen mit dem Ergebnis des Entscheidungsprozesses gleichzusetzen seien.
49. Dieses Vorbringen überzeugt mich nicht.
50. Erstens ist es angesichts des Kernaspekts dieses Komitologieverfahrens, der in der Kontrolle durch das Parlament und den Rat besteht, unangemessen, den Entscheidungsprozess innerhalb des Ausschusses von demjenigen innerhalb des Rates und des Parlaments zu unterscheiden(22).
51. Zweitens ist das angeblich fehlende Ermessen der Kommission bedeutungslos, wenn entweder der Rat oder das Parlament die Maßnahmen ablehnt. Außerdem kann die Kommission in diesem Fall dem Ausschuss einen geänderten Entwurf von Maßnahmen unterbreiten(23). Das bedeutet, dass der Entscheidungsprozess tatsächlich innerhalb des Ausschusses fortgesetzt wird.
52. Drittens legt die Kommission ihren Entwurf auch für den Fall, dass der Ausschuss eine ablehnende Stellungnahme abgibt, dem Rat vor und leitet ihn an das Parlament weiter.
53. Die Kläger machen außerdem geltend, dass im vorliegenden Fall die befürwortende Stellungnahme des PAFF‑Ausschusses selbst zum Erlass einer Verordnung geführt habe.
54. Dieser Umstand ist meiner Ansicht nach nicht entscheidend. Die Annahme, dass der Anwendungsbereich von Art. 4 Abs. 3 Unterabs. 2 der Verordnung Nr. 1049/2001 vom Ergebnis der Stellungnahme des Ausschusses und von der Kontrolle durch das Parlament und den Rat abhängt, würde bedeuten, dass Bürger, die Zugang zu derselben Dokumentenart im Rahmen desselben Komitologieverfahrens beantragen, möglicherweise unterschiedlich behandelt würden. Eine solche Feststellung wäre zudem nur schwer mit dem Grundsatz der Rechtssicherheit zu vereinbaren.
55. Unter Berücksichtigung des Vorstehenden komme ich zu dem vorläufigen Ergebnis, dass die Anwendung des Regelungsverfahrens mit Kontrolle auf den vorliegenden Fall zeigt, dass die Stimmen der Mitgliedstaaten, die für die fragliche Verordnung abgegeben wurden, in den Anwendungsbereich von Art. 4 Abs. 3 Unterabs. 2 der Verordnung Nr. 1049/2001 fallen. Ich werde nun prüfen, ob der Wortlaut, der Kontext und die Ziele dieser Bestimmung in der Auslegung, die sie durch den Gerichtshof erfährt, mein vorläufiges Ergebnis stützen.
b) Art. 4 Abs. 3 Unterabs. 2 der Verordnung Nr. 1049/2001
56. Das Urteil des Gerichtshofs in der Rechtssache Schweden/MyTravel und Kommission bietet eine gewisse Orientierungshilfe für die Bestimmung des Anwendungsbereichs von Art. 4 Abs. 3 Unterabs. 2 der Verordnung Nr. 1049/2001. Ich stelle jedoch fest, dass der Gerichtshof nie über die Frage entschieden hat, ob die von den Mitgliedstaaten in einem Komitologieausschuss abgegebenen Stimmen in den Anwendungsbereich dieser Bestimmung fallen(24).
57. In diesem Urteil wies der Gerichtshof darauf hin, dass Art. 4 Abs. 3 der Verordnung Nr. 1049/2001 eine klare Unterscheidung danach trifft, ob ein Verfahren abgeschlossen ist oder nicht. Nach dem ersten Unterabsatz dieses Artikels fallen alle Dokumente, die von einem Organ für den internen Gebrauch erstellt wurden oder bei einem Organ eingegangen sind und die eine Angelegenheit betreffen, über die noch nicht entschieden wurde, unter die Ausnahme zum Schutz des Entscheidungsprozesses. Nach dem zweiten Unterabsatz gilt die fragliche Ausnahme nach dem Erlass der Entscheidung nur für Dokumente mit Stellungnahmen zum internen Gebrauch im Rahmen von Beratungen und Vorgesprächen innerhalb des betreffenden Organs(25).
58. Der Gerichtshof hat außerdem festgestellt, dass sich aus dem Wortlaut des Art. 4 Abs. 3 Unterabs. 2 der Verordnung Nr. 1049/2001 ergibt, dass dieser auf jedes Dokument Anwendung findet, das Stellungnahmen zum internen Gebrauch im Rahmen von Beratungen und Vorgesprächen innerhalb des Organs enthält(26).
59. Somit ist der Anwendungsbereich von Art. 4 Abs. 3 Unterabs. 2 der Verordnung Nr. 1049/2001 einerseits zweifellos enger als der des ersten Unterabsatzes. Andererseits ist der Wortlaut von Art. 4 Abs. 3 Unterabs. 2 der Verordnung Nr. 1049/2001 jedoch weit genug gefasst, um jede Stellungnahme zum internen Gebrauch im Rahmen von Beratungen und Vorgesprächen innerhalb des Organs zu erfassen.
60. Ich möchte auch auf das Urteil des Gerichts in der Rechtssache British American Tobacco International (Investments)/Kommission(27) hinweisen. In dieser Rechtssache ging es um die Frage, ob die Kommission berechtigt war, teilweisen Zugang zu den Protokollen der Sitzungen des Verbrauchsteuerausschusses zu gewähren, ohne die Identität der Mitgliedstaaten, die in diesen Sitzungen ihren Standpunkt zum Ausdruck gebracht hatten, bekannt zu geben(28). Das Gericht stellte fest(29), dass die Beratungen dieses Ausschusses unter die Ausnahme hinsichtlich der Geheimhaltung der Verfahren der Kommission gemäß dem Beschluss 94/90/EGKS der Kommission(30) fielen. In diesem Beschluss wurde jedoch nicht zwischen laufenden und abgeschlossenen Verfahren unterschieden. Das Gericht gelangte zwar zu dem Schluss, dass das Interesse der Kommission an der Wahrung der Vertraulichkeit ihrer Verfahren nicht das Interesse des Antragstellers an der Einsichtnahme in die Protokolle überwiegen könne, stellte jedoch fest, dass die Beratungen im Ausschuss zum Zeitpunkt des Antrags des Antragstellers bereits abgeschlossen gewesen seien(31).
61. Die oben angeführte Rechtsprechung stützt die Auffassung, dass die im vorliegenden Fall streitigen Dokumente in den Anwendungsbereich von Art. 4 Abs. 3 Unterabs. 2 der Verordnung Nr. 1049/2001 fallen. Ich wende mich nun dem Wortlaut, dem Kontext und den Zielen dieser Bestimmung zu.
62. Was den Wortlaut betrifft, so macht die Kommission geltend, dass die Aufgabe des Ausschusses nach den geltenden Komitologieregeln gerade darin bestehe, eine „Stellungnahme“ abzugeben(32). Dieser Umstand ist nicht unbedingt entscheidend. Die Verordnung Nr. 1049/2001 gilt für alle Dokumente eines Organs, aus allen Tätigkeitsbereichen der Union (Art. 2 Abs. 3). Daher kann der in Art. 4 Abs. 3 Unterabs. 2 verwendete Begriff der „Stellungnahme“ zwar „Stellungnahmen“ eines Komitologieausschusses umfassen, aber durchaus auch andere Dokumente(33).
63. Abgesehen davon beschreibt der Begriff „Vorgespräche“ im alltäglichen Sprachgebrauch zutreffend die Unterstützung, die der PAFF‑Ausschuss (Art. 14 der Verordnung Nr. 1925/2006) in Verbindung mit der Kontrolle durch das Parlament und den Rat gemäß dem Beschluss 1999/468 für die Kommission leistet.
64. Allerdings räume ich auch ein, dass der Wortlaut der hier zu prüfenden Bestimmung alles andere als klar ist.
65. Wenn auch in einem anderen Zusammenhang, hat Generalanwalt Cruz Villalón in seinen Schlussanträgen in der Rechtssache Rat/Access Info Europe(34) auf dieses Problem hingewiesen. Er hat eingeräumt, dass der Ausdruck „Stellungnahmen zum internen Gebrauch“ „wenig treffend“ ist, soweit er sich auf Änderungsvorschläge der Mitgliedstaaten zu einer Verordnung bezieht. Seiner Ansicht nach bedeutet dies zwar nicht, dass die Ausnahme von vornherein nicht anwendbar ist, doch kann sich später herausstellen, dass das öffentliche Interesse am Zugang zu den angeforderten Dokumenten gegenüber dem Schutz des Entscheidungsprozesses Vorrang hat(35).
66. Die teleologische Auslegung der Verordnung Nr. 1049/2001 stützt diese Auffassung.
67. Der Zweck der Verordnung Nr. 1049/2001 besteht, wie aus ihrem vierten Erwägungsgrund und ihrem Art. 1 hervorgeht, darin, der Öffentlichkeit ein größtmögliches Recht auf Zugang zu den Dokumenten der Organe zu gewähren(36). Die Annahme, dass die angeforderten Dokumente in den Anwendungsbereich des Art. 4 Abs. 3 Unterabs. 2 dieser Verordnung fallen, steht nicht im Widerspruch zu diesem Ziel. Um den Zugang zu verweigern, muss das betreffende Organ auch nachweisen, dass eine Verbreitung seinen Entscheidungsprozess ernstlich beeinträchtigen würde(37).
68. Was speziell Art. 4 Abs. 3 der Verordnung Nr. 1049/2001 betrifft, so zielen beide Unterabsätze dieses Artikels darauf ab, den Entscheidungsprozess innerhalb des betreffenden Organs zu schützen(38). Der Unionsgesetzgeber war jedoch der Ansicht, dass die Anforderungen an den Schutz des Entscheidungsprozesses nach Erlass der Entscheidung geringer seien, so dass die Verbreitung sämtlicher Dokumente mit Ausnahme derjenigen, die in Art. 4 Abs. 3 Unterabs. 2 der Verordnung Nr. 1049/2001 aufgeführt sind, niemals den genannten Prozess beeinträchtigen kann und die Verweigerung der Verbreitung eines derartigen Dokuments nicht statthaft ist, selbst wenn seine Verbreitung diesen Prozess ernstlich beeinträchtigt hätte, hätte sie vor Fassung des fraglichen Beschlusses stattgefunden(39).
69. Im Zusammenhang mit dem Schutz des Entscheidungsprozesses geht aus der Entstehungsgeschichte beider Unterabsätze klar hervor, dass sie dem betreffenden Organ einen gewissen „Reflexionsspielraum“ einräumen sollten(40).
70. Insoweit machen die Kläger geltend, dass die Offenlegung der Stimmen der einzelnen Mitgliedstaaten diesen „Reflexionsspielraum“ niemals beeinträchtigen könne. Ihrer Ansicht nach können zum Schutz dieses Interesses nur „Beratungen“ oder „Stellungnahmen“ (Ansichten)(41), die im Rahmen eines Komitologieverfahrens stattfinden bzw. abgegeben werden, vertraulich sein, nicht aber deren Ergebnis.
71. Diese Auffassung ist nicht haltbar.
72. Hinter jedem Abstimmungsverhalten steht immer eine Stellungnahme. Die Stimmen der einzelnen Mitgliedstaaten spiegeln daher die einzelnen Standpunkte wider, auf denen sie beruhen. Eine Unterscheidung zwischen abgegebenen Stimmen und Stellungnahmen würde somit die Anwendung von Art. 4 Abs. 3 Unterabs. 2 der Verordnung Nr. 1049/2001 auf Stellungnahmen bedeutungslos machen(42).
c) Ergebnis zum Anschlussrechtsmittel
73. Unter Berücksichtigung der vorstehenden Ausführungen schlage ich vor, das Anschlussrechtsmittel zurückzuweisen.
B. Das Rechtsmittel
74. Zur Begründung ihres Rechtsmittels stützt sich die Kommission auf zwei Rechtsmittelgründe. Mit ihrem ersten Rechtsmittelgrund trägt sie vor, das Gericht habe einen Rechtsfehler begangen, indem es die Relevanz des für die Komitologie geltenden Rechtsrahmens bei der Prüfung, ob eine Verbreitung den Entscheidungsprozess ernstlich beeinträchtigen würde, verneint habe. Mit dem zweiten Rechtsmittelgrund macht die Kommission geltend, dass das Gericht einen Rechtsfehler begangen habe, indem es weitere relevante Faktoren verneint und nicht alle relevanten Faktoren umfassend gewürdigt habe.
1. Erster Rechtsmittelgrund
a) Vorbringen der Parteien
75. Der erste Rechtsmittelgrund ist in zwei Teile gegliedert. Mit dem ersten Teil macht die Kommission geltend, dass das Gericht mit der Anwendung sektorspezifischer Vorschriften, die nicht unmittelbar den Zugang zu Dokumenten beträfen, den Grundsatz der einheitlichen Auslegung der Verordnung Nr. 1049/2001 falsch angewandt und damit gegen die Begründungspflicht verstoßen habe. Mit dem zweiten Teil macht die Kommission geltend, dass das Gericht die Standardgeschäftsordnung falsch ausgelegt habe. Da beide Teile im Wesentlichen die Wechselwirkung zwischen der Verordnung Nr. 1049/2001 und dem für die Komitologie geltenden Rechtsrahmen betreffen, schlage ich vor, sie gemeinsam zu prüfen.
76. Nach Ansicht der Kommission verstieß das Gericht mit seiner Feststellung, dass Art. 10 Abs. 1 der Verordnung Nr. 182/2011 und Art. 10 Abs. 2 und Art. 13 der Standardgeschäftsordnung für die Beurteilung der in Art. 4 der Verordnung Nr. 1049/2001 vorgesehenen Ausnahmen kein besonderes Gewicht zukomme, gegen den Wortlaut und den Zweck der genannten Bestimmungen. Mit diesen Bestimmungen habe der Gesetzgeber einen verstärkten Schutz der Vertraulichkeit der Standpunkte der einzelnen Mitgliedstaaten in Komitologieverfahren gewährleisten wollen.
77. Die Kläger, unterstützt von der niederländischen Regierung, machen geltend, dass die Standardgeschäftsordnung den Anwendungsbereich einer in einer – höherrangigen – Verordnung festgelegten Ausnahme nicht erweitern könne. Sie machen außerdem geltend, dass die von der Kommission angeführte Rechtsprechung an dieser Beurteilung nichts ändere, da sie einen anderen Kontext und nicht die in Art. 4 Abs. 3 Unterabs. 2 der Verordnung Nr. 1049/2001 vorgesehene Ausnahme betreffe.
78. Jedenfalls schließen die Komitologieregeln, auf die sich die Kommission stützt, nach Ansicht der Kläger den Zugang zu den angeforderten Dokumenten nicht aus. Art. 10 Abs. 1 der Verordnung Nr. 182/2011 und Art. 10 Abs. 2 der Standardgeschäftsordnung beträfen den Inhalt des Registers bzw. der Kurzniederschrift und nicht den Zugang zu Dokumenten. Art. 13 dieser Geschäftsordnung könne dahin ausgelegt werden, dass er den Zugang zu den Stimmen der Ausschussmitglieder ermögliche.
79. Die niederländische Regierung spricht sich für eine Unterscheidung zwischen direktem Zugang zu Dokumenten und passiver Offenlegung aus. Das Gericht habe daher zu Recht zwischen Bestimmungen über den potenziell sensiblen Charakter von Dokumenten, die die individuellen Standpunkte der Mitgliedstaaten im Rahmen des für die Komitologie geltenden Rechtsrahmens enthielten, einerseits und den auf den Antrag auf Zugang anwendbaren Vorschriften der Verordnung Nr. 1049/2001 andererseits unterschieden(43). Für die niederländische Regierung ergibt sich dieser Ansatz bereits aus dem Urteil des Gerichts in der Rechtssache Access Info Europe/Rat(44), das der Gerichtshof im Rechtsmittelverfahren bestätigt habe.
b) Würdigung
80. Mit ihrem ersten Rechtsmittelgrund ersucht die Kommission den Gerichtshof im Wesentlichen, seine Rechtsprechung, wonach bestimmte Dokumente einer allgemeinen Vertraulichkeitsvermutung unterliegen(45), auf den vorliegenden Fall anzuwenden. Diese Rechtsprechung beruht auf der Anerkennung der Tatsache durch den Gerichtshof, dass die Verordnung Nr. 1049/2001 in der Zusammenschau mit bestimmten sektoralen Vorschriften auszulegen ist, die spezifische Bestimmungen über den Zugang zu Dokumenten enthalten.
81. Ich werde daher zunächst auf die von der Kommission angeführte Rechtsprechung eingehen und anschließend prüfen, ob ähnliche Erwägungen auf den vorliegenden Fall anwendbar sind.
1) Rechtsprechung zur einheitlichen Auslegung der Verordnung Nr. 1049/2001 im Verhältnis zu anderen sektoralen Vorschriften, die eine allgemeine Vertraulichkeitsvermutung rechtfertigt
82. Beschließt ein Unionsorgan, den Zugang zu einem Dokument aufgrund einer der in Art. 4 der Verordnung Nr. 1049/2001 genannten Ausnahmen zu verweigern, muss es darlegen, inwieweit der Zugang zu diesem Dokument das durch diese Ausnahme geschützte Interesse konkret und tatsächlich beeinträchtigen könnte. Außerdem muss die Gefahr einer solchen Beeinträchtigung bei vernünftiger Betrachtung absehbar und darf nicht rein hypothetisch sein(46). In bestimmten Fällen konnten sich die Unionsorgane jedoch auf eine allgemeine Vermutung der Nichtverbreitung stützen(47).
83. Nach geltendem Recht hat der Gerichtshof fünf Kategorien von Dokumenten anerkannt, für die eine allgemeine Vertraulichkeitsvermutung gilt: in der Verwaltungsakte eines Verfahrens zur Überprüfung staatlicher Beihilfen enthaltene Dokumente, in Gerichtsverfahren eingereichte Schriftsätze eines Organs, den Schriftverkehr zwischen der Kommission und den Anmeldern oder Dritten in einem Verfahren zur Kontrolle von Unternehmenszusammenschlüssen, Dokumente betreffend das Vorverfahren in einer Vertragsverletzungssache und Dokumente betreffend ein Verfahren nach Art. 101 AEUV(48).
84. Gleichwohl setzt die Anerkennung einer allgemeinen Vermutung bezüglich einer Dokumentenkategorie voraus, dass zuvor nachgewiesen wurde, dass eine Verbreitung der zu dieser Kategorie gehörenden Art von Dokumenten tatsächlich geeignet wäre, das durch die betreffende Ausnahme geschützte Interesse zu beeinträchtigen. Darüber hinaus sind allgemeine Vermutungen, da sie eine Ausnahme (i) von der Verpflichtung des betreffenden Unionsorgans, jedes Dokument, auf das sich ein Antrag auf Zugang bezieht, konkret und individuell zu prüfen, und ganz allgemein (ii) von dem Grundsatz des größtmöglichen Zugangs der Öffentlichkeit zu im Besitz der Unionsorgane befindlichen Dokumenten darstellen, eng auszulegen und anzuwenden(49).
85. In Bezug auf Fusionskontroll‑, Kartell‑ und Beihilfeverfahren hat der Gerichtshof betont, dass es sich hierbei um spezifische materielle Bereiche des Unionsrechts handelt, die in Bezug auf das Recht auf Einsicht in die Verwaltungsakte strengen Vorschriften unterliegen(50). Dabei enthalten die beiden Verordnungen keine Bestimmung, die ausdrücklich festlegt, welche Regelung Vorrang hat (die sektoralen Vorschriften oder die Verordnung Nr. 1049/2001). Daher ist eine kohärente Anwendung dieser Regelwerke sicherzustellen(51).
86. In Bezug auf das Vorverfahren zu Vertragsverletzungsverfahren und Verfahren vor den Unionsgerichten hat der Gerichtshof darauf hingewiesen, dass nach Unionsrecht Dritte, die nicht an diesen Verfahren beteiligt sind, keinen Zugang zu den Verfahrensakten haben. Der Gerichtshof hat insbesondere die Besonderheiten der Rechtsprechungstätigkeit sowie die Notwendigkeit der Wahrung der Grundsätze der Waffengleichheit und der geordneten Rechtspflege unterstrichen(52). Er hat außerdem betont, dass eine Verbreitung von Dokumenten betreffend das Vorverfahren zu einem Vertragsverletzungsverfahren die Natur und den Ablauf dieses Verfahrens verändern könnte(53).
87. Diese Argumentation kann nicht auf den das Komitologieverfahren betreffenden Rechtsrahmen angewandt werden(54). Erstens verweist dieser Rechtsrahmen ausdrücklich auf die Verordnung Nr. 1049/2001. Zweitens betreffen Komitologieverfahren den Erlass verbindlicher Rechtsakte von allgemeiner Geltung. Sie können daher nicht mit den Verwaltungs- und Gerichtsverfahren verglichen werden, auf die sich die oben in den Nrn. 82 bis 86 analysierte Rechtsprechung bezieht.
2) Sowohl die Verordnung Nr. 182/2011 als auch die Standardgeschäftsordnung verweisen auf die Verordnung Nr. 1049/2001
88. Art. 9 Abs. 2 der Verordnung Nr. 182/2011 in Verbindung mit deren 19. Erwägungsgrund bestimmt, dass das Recht auf Zugang zu Dokumenten im Einklang mit der Verordnung (EG) Nr. 1049/2001 auszuüben ist. Gleiches gilt für Art. 13 Abs. 1 und 3 der Standardgeschäftsordnung(55).
89. Daher kann Art. 10 Abs. 1 der Verordnung Nr. 182/2011, der sich auf das Register des Ausschusses bezieht und bestimmt, dass dieses u. a. die „Abstimmungsergebnisse“ enthalten muss, nicht dahin ausgelegt werden, dass Bürger gemäß der Verordnung Nr. 1049/2001 keinen Zugang zu den Stimmen der einzelnen Mitgliedstaaten beantragen können(56). Ähnliche Erwägungen gelten für Art. 10 Abs. 2 der Standardgeschäftsordnung. Meiner Ansicht nach hat das Gericht daher in Rn. 64 des angefochtenen Urteils rechtsfehlerfrei entschieden, dass der Umstand, dass die Kurzniederschrift die Standpunkte der einzelnen Mitgliedstaaten nicht vermerkt, den auf Antrag gewährten Zugang der Öffentlichkeit zu Dokumenten, aus denen diese einzelnen Standpunkte hervorgehen, nicht beeinträchtigt.
90. Was Art. 13 Abs. 2 der Standardgeschäftsordnung betrifft, so kann dieser unabhängig von seinem Wortlaut(57) nicht dahin ausgelegt werden, dass er Dokumenten einen Schutz gewährt, der über das hinausgeht, was die Verordnung Nr. 1049/2001 vorsieht(58).
91. Gemäß Art. 9 Abs. 1 der Verordnung Nr. 182/2011 gibt sich die Kommission die Standardgeschäftsordnung nach Konsultation mit den Mitgliedstaaten. Entgegen den Regelungen, die Gegenstand der von der Kommission angeführten Rechtsprechung sind, ist Art. 13 der Standardgeschäftsordnung daher nicht das Ergebnis eines vom Gesetzgeber zum Schutz der Arbeit der Komitologieausschüsse sichergestellten Gleichgewichts(59).
92. Zwar spricht, wie die Kommission ausführt, nichts gegen die Annahme, dass ein nicht verbindliches Dokument(60) wie die Standardgeschäftsordnung Auslegungswert hat. Wenn jedoch, wie im vorliegenden Fall, nichts in der Verordnung Nr. 182/2011 einer Offenlegung entgegensteht, können diese Vorschriften für sich betrachtet meiner Ansicht nach keine solche Wirkung entfalten(61).
93. Die kontextbezogene Auslegung bestätigt meinen Ansatz. In Art. 9 der Verordnung Nr. 182/2011 hat der Gesetzgeber beschlossen, die Annahme der Standardgeschäftsordnung durch die Kommission und die Annahme der Geschäftsordnung jedes Ausschusses (jeweils in Abs. 1 dieses Artikels) sowie den Zugang der Öffentlichkeit zu Dokumenten der Ausschüsse (Abs. 2 dieses Artikels) zu regeln. Dies lässt die Intention erkennen, dass die Standardgeschäftsordnung nicht im Widerspruch zur Verordnung Nr. 1049/2001 stehen soll.
94. In Anbetracht der vorstehenden Erwägungen hat das Gericht meiner Ansicht nach in den Rn. 59 und 68 des angefochtenen Urteils rechtsfehlerfrei festgestellt, dass der für die Komitologie geltende Rechtsrahmen allein das sich aus der Verordnung Nr. 1049/2001 ergebende Recht auf Zugang zu Dokumenten nicht ausschließen kann. Darüber hinaus hat das Gericht zwar nicht ausdrücklich auf die in den Nrn. 82 bis 86 der vorliegenden Schlussanträge analysierte Rechtsprechung Bezug genommen, es hat jedoch in den Rn. 63 bis 67 des angefochtenen Urteils im Einzelnen dargelegt, warum der Zugang zu den angeforderten Dokumenten nicht grundsätzlich verweigert werden könne. Meines Erachtens folgt daraus, dass das Gericht seine Begründungspflicht nicht verletzt hat(62).
3) Die spezifischen Merkmale der Komitologie
95. Die Komitologieausschüsse unterstützen die Kommission bei der Wahrnehmung ihrer Durchführungsaufgaben, nämlich in der Entwurfsphase von Rechtsakten von allgemeiner Tragweite(63). Eine solche Rolle ist nicht mit den in der von der Kommission herangezogenen Rechtsprechung genannten Rollen vergleichbar. Die Tätigkeiten der Komitologieausschüsse erfordern ein höheres Maß an Transparenz.
96. In diesem Zusammenhang ist das Vorbringen der Kommission, dass die streitige Verordnung kein Gesetzgebungsakt im Sinne von Art. 289 AEUV sei, nicht entscheidend.
97. Im Allgemeinen sieht die Komitologie einen Mechanismus vor, mit dem die Mitgliedstaaten den Erlass rechtsverbindlicher(64) Durchführungsrechtsakte durch die Kommission kontrollieren können(65).
98. Außerdem gilt, wie aus Erwägungsgrund 7a des Beschlusses 1999/468 hervorgeht, das Regelungsverfahren mit Kontrolle für den Erlass „quasi-legislativer“ Rechtsakte(66).
99. Der Gerichtshof hat entschieden, dass die Notwendigkeit besteht, einen umfassenderen Zugang zu Dokumenten im Zusammenhang mit gesetzgeberischen Maßnahmen zu gewähren, und dass dies eine Voraussetzung dafür ist, dass demokratische Rechte effektiv ausgeübt werden können. Diese Argumentation muss auch für Komitologieverfahren und in jedem Fall für das Regelungsverfahren mit Kontrolle gelten(67).
100. Wie im Fall von Gesetzgebungsakten können Bürger in der gesamten Europäischen Union von Durchführungsrechtsakten, die dem Komitologieverfahren unterliegen, betroffen sein(68).
101. Ausnahmen von dem Grundsatz des möglichst umfassenden Zugangs zu Dokumenten gelten unter den strengen Voraussetzungen des Art. 4 der Verordnung Nr. 1049/2001. Diese Bestimmung sieht in Verbindung mit Art. 12 Abs. 2 dieser Verordnung und Art. 15 AEUV keine Beschränkungen des Rechts auf Zugang zu Dokumenten vor, die an die formale begriffliche Unterscheidung von Gesetzgebungs- und Durchführungsrechtsakten anknüpfen(69).
102. In der Tat definiert Art. 12 Abs. 2 der Verordnung Nr. 1049/2001 „legislative Dokumente“ in Bezug auf ihren Inhalt als „Dokumente, die im Laufe der Verfahren zur Annahme von Rechtsakten, die in den oder für die Mitgliedstaaten rechtlich bindend sind, erstellt wurden oder eingegangen sind“(70). Diese Bestimmung regelt auch, dass legislative Dokumente vorbehaltlich der Art. 4 und 9 dieser Verordnung direkt zugänglich gemacht werden sollen. Außerdem umfasst die Ausübung gesetzgeberischer Tätigkeit gemäß dem sechsten Erwägungsgrund der Verordnung ein Handeln im Rahmen übertragener Befugnisse(71).
103. Der Zugang zu den angeforderten Dokumenten gewinnt meiner Ansicht nach dadurch an Bedeutung, dass auf den vorliegenden Fall das in Art. 3 Abs. 5 der Verordnung Nr. 182/2011 geregelte schriftliche Abstimmungsverfahren angewandt wird, wonach es als stillschweigende Zustimmung zum Entwurf des Durchführungsrechtsakts gilt, wenn ein Ausschussmitglied den Entwurf des Durchführungsrechtsakts nicht ablehnt oder sich nicht ausdrücklich der Stimme enthält. Angesichts des jedem demokratischen System innewohnenden Grundsatzes der Transparenz haben die Bürger nämlich ein Recht darauf, genau zu wissen, wie die erforderliche Mehrheit im Ausschuss zustande gekommen ist.
4) Ergebnis zum ersten Rechtsmittelgrund
104. Unter Berücksichtigung aller vorstehenden Ausführungen rechtfertigt der für die Komitologie geltende Rechtsrahmen nicht die Verweigerung des Zugangs zu den angeforderten Dokumenten. Ich schlage daher vor, den ersten Rechtsmittelgrund zurückzuweisen.
2. Zweiter Rechtsmittelgrund
a) Vorbringen der Parteien
105. Der zweite Rechtsmittelgrund ist in zwei Teile gegliedert. Da beide Teile den Grundsatz der loyalen Zusammenarbeit (Art. 4 Abs. 3 EUV) betreffen, werde ich sie gemeinsam prüfen.
106. Die Kommission macht im Wesentlichen geltend, dass das Gericht einen Rechtsfehler begangen habe, indem es die Relevanz des Grundsatzes der loyalen Zusammenarbeit für die Beurteilung der Frage, ob die Verbreitung der angeforderten Dokumente den Entscheidungsprozess des Organs ernstlich beeinträchtigen würde, verneint habe. Nach Ansicht der Kommission hat das Gericht es versäumt, dies als eigenständiges Argument zu prüfen, soweit es in den Rn. 73 und 74 des angefochtenen Urteils auf seine Prüfung zurückverwiesen habe, ob der für die Komitologie geltende Rechtsrahmen die Verweigerung der Verbreitung der angeforderten Dokumente rechtfertige. Damit habe das Gericht seine Begründungspflicht verletzt. Gleichzeitig habe das Gericht eine umfassende Würdigung aller in der angefochtenen Entscheidung geltend gemachten Umstände unterlassen.
107. Die Kläger machen geltend, dass der zweite Rechtsmittelgrund zurückzuweisen sei(72).
b) Würdigung
108. Wie das Gericht in Rn. 72 des angefochtenen Urteils festgestellt hat, hat die Kommission in der angefochtenen Entscheidung geltend gemacht, dass eine Verbreitung angesichts der Vertraulichkeitsanforderungen, denen die Stimmen der Mitgliedstaaten im Rahmen des auf die Komitologie anwendbaren Rechtsrahmens unterliegen, die Grundsätze des gegenseitigen Vertrauens und der loyalen Zusammenarbeit (zwischen den Mitgliedstaaten und mit der Kommission) beeinträchtigen würde.
109. Daraus folgt, dass das Gericht nicht rechtsfehlerhaft gehandelt hat, als es das Vorbringen der Kommission zum Grundsatz der loyalen Zusammenarbeit unter Verweis auf Rn. 68 des angefochtenen Urteils zurückgewiesen hat, in der es festgestellt hat, dass Komitologieverfahren die Vertraulichkeit der Stimmen der Mitgliedstaaten nicht gewährleisten.
110. Meiner Ansicht nach geht aus der in der vorstehenden Nummer dargelegten Begründung des Gerichts gerade hervor, dass es auch eine Gesamtwürdigung aller relevanten Umstände vorgenommen hat. Aus diesen Gründen bin ich auch der Auffassung, dass das Gericht seiner Begründungspflicht nachgekommen ist(73).
111. Außerdem weise ich darauf hin, dass die Vertraulichkeitsvermutung nicht für Dokumente zu Komitologieverfahren gelten soll(74). Daher war die Kommission verpflichtet, jedes der angeforderten Dokumente einzeln und konkret zu prüfen und konkret zu erläutern, inwiefern die Gefahr einer ernstlichen Beeinträchtigung des Entscheidungsprozesses bestehe(75).
112. Wie das Gericht jedoch im Wesentlichen in Rn. 73 des angefochtenen Urteils festgestellt hat, ist die Begründung der Kommission im Hinblick auf die Wahrung der loyalen Zusammenarbeit und das gegenseitige Vertrauen im Komitologieverfahren vielmehr abstrakt und daher nicht ausreichend, um diese Anforderung zu erfüllen.
113. Die Kommission macht außerdem geltend, dass das Gericht nicht berücksichtigt habe, dass das Verfahren zum Erlass der streitigen Verordnung noch nicht vollständig abgeschlossen gewesen sei(76). Auch dieses Vorbringen ist zurückzuweisen.
114. Die Phase, in der sich der Entscheidungsprozess befindet, ist nur für die Frage relevant, welcher Unterabsatz des Art. 4 Abs. 3 der Verordnung Nr. 1049/2001 auf einen bestimmten Fall anwendbar ist(77). Umgekehrt kann sich das betreffende Organ, sobald es sich auf den zweiten Unterabsatz dieses Artikels beruft, der für Fälle gilt, in denen ein Beschluss bereits gefasst worden ist, nicht auf die angebliche Nichtabgeschlossenheit des Verfahrens berufen, um geltend zu machen, dass eine Verbreitung den Entscheidungsprozess ernstlich beeinträchtigen würde. Im vorliegenden Fall hat sich die Kommission ausschließlich auf den zweiten Unterabsatz dieser Bestimmung berufen.
c) Ergebnis zum zweiten Rechtsmittelgrund
115. Unter Berücksichtigung aller vorstehenden Erwägungen schlage ich vor, den zweiten Rechtsmittelgrund zurückzuweisen.
VII. Ergebnis
116. Nach alledem schlage ich vor, das Rechtsmittel und das Anschlussrechtsmittel zurückzuweisen, jeder Partei ihre eigenen Kosten aufzuerlegen und dem Königreich der Niederlande seine eigenen Kosten aufzuerlegen.
1 Originalsprache: Englisch.
2 Verordnung des Europäischen Parlaments und des Rates vom 20. Dezember 2006 über den Zusatz von Vitaminen und Mineralstoffen sowie bestimmten anderen Stoffen zu Lebensmitteln (ABl. 2006, L 404, S. 26) in der durch die Verordnung (EG) Nr. 108/2008 des Europäischen Parlaments und des Rates vom 15. Januar 2008 (ABl. 2008, L 39, S. 11) geänderten Fassung (im Folgenden: Verordnung Nr. 1925/2006).
3 Verordnung des Europäischen Parlaments und des Rates vom 30. Mai 2001 über den Zugang der Öffentlichkeit zu Dokumenten des Europäischen Parlaments, des Rates und der Kommission (ABl. 2001, L 145, S. 43).
4 Beschluss des Rates vom 28. Juni 1999 zur Festlegung der Modalitäten für die Ausübung der der Kommission übertragenen Durchführungsbefugnisse (ABl. 1999, L 184, S. 23) in der durch den Beschluss des Rates 2006/512/EG vom 17. Juli 2006 (ABl. 2006, L 200, S. 11) geänderten Fassung (im Folgenden: Beschluss 1999/468).
5 Verordnung des Europäischen Parlaments und des Rates vom 16. Februar 2011 zur Festlegung der allgemeinen Regeln und Grundsätze, nach denen die Mitgliedstaaten die Wahrnehmung der Durchführungsbefugnisse durch die Kommission kontrollieren (ABl. 2011, L 55, S. 13).
6 ABl. 2011, C 206, S. 11, im Folgenden: Standardgeschäftsordnung.
7 Verordnung der Kommission vom 18. März 2021 zur Änderung des Anhangs III der Verordnung (EG) Nr. 1925/2006 des Europäischen Parlaments und des Rates in Bezug auf botanische Arten, die Hydroxyanthracen-Derivate enthalten (ABl. 2021, L 96, S. 6).
8 Diese Anträge werden für den Fall gestellt, dass der Gerichtshof das Anschlussrechtsmittel zurückweist (siehe Nr. 24 der vorliegenden Schlussanträge).
9 Urteil vom 21. Juli 2011, Schweden/MyTravel und Kommission (C‑506/08 P, im Folgenden: Urteil Schweden/MyTravel und Kommission, EU:C:2011:496).
10 Angefochtenes Urteil, Rn. 35 bis 37.
11 Gemäß Art. 12 der Verordnung Nr. 182/2011 behält Art. 5a des Beschlusses 1999/468 trotz der Aufhebung dieses Beschlusses bei bestehenden Basisrechtsakten, in denen darauf verwiesen wird, weiterhin seine Wirkung.
12 Vgl. Erwägungsgrund 7a des Beschlusses 1999/468. Das Mitentscheidungsverfahren (Art. 251 des Vertrags zur Gründung der Europäischen Gemeinschaft) gewährte dem Europäischen Parlament sowohl ein Recht auf Abänderung als auch ein Vetorecht. Dieses Verfahren wurde durch den Vertrag von Lissabon in „ordentliches Gesetzgebungsverfahren“ umbenannt (Art. 289 AEUV).
13 Vgl. hierzu Lenaerts, K., und Van Nuffel, P., EU Constitutional Law, Oxford University Press, Oxford, 2021, S. 580 und 581.
14 Vgl. Art. 5a Abs. 3 Buchst. a des Beschlusses 1999/468.
15 Art. 5a Abs. 3 Buchst. b und c des Beschlusses 1999/468.
16 Art. 5a Abs. 3 Buchst. d des Beschlusses 1999/468.
17 Art. 5a Abs. 4 Buchst. a des Beschlusses 1999/468.
18 Art. 5a Abs. 4 Buchst. c des Beschlusses 1999/468.
19 Art. 5a Abs. 4 Buchst. d und g des Beschlusses 1999/468.
20 Art. 5a Abs. 4 Buchst. e und f des Beschlusses 1999/468.
21 Angefochtenes Urteil, Rn. 40 am Ende.
22 Vgl. insoweit Rn. 35 und 40 (am Ende) des angefochtenen Urteils.
23 Vgl. Art. 5a Abs. 3 Buchst. c des Beschlusses 1999/468.
24 Die im Urteil Schweden/MyTravel und Kommission in Rede stehenden Dokumente betrafen den Bericht des Anhörungsbeauftragten in Fusionskontrollverfahren, eine an den Beratenden Ausschuss gerichtete Mitteilung der GD Wettbewerb und einen Aktenvermerk über eine Ortsbesichtigung bei einem Unternehmen. Der Gerichtshof kam zu dem Schluss, dass diese Dokumente in den Anwendungsbereich von Art. 4 Abs. 3 Unterabs. 2 der Verordnung Nr. 1049/2001 fielen, vgl. Rn. 95 dieses Urteils.
25 Urteil Schweden/MyTravel und Kommission (Rn. 78 bis 80). Vgl. auch Urteil vom 28. Juni 2012, Kommission/Agrofert Holding (C‑477/10 P, EU:C:2012:394, Rn. 77). Das Gericht hat in Rn. 29 des angefochtenen Urteils auf diese Rechtsprechung Bezug genommen.
26 Vgl. Urteil Schweden/MyTravel und Kommission (Rn. 93).
27 Urteil vom 10. Oktober 2001 (T‑111/00, im Folgenden: Urteil British American Tobacco International [Investments]/Kommission, EU:T:2001:250).
28 Urteil British American Tobacco International (Investments)/Kommission (Rn. 24 und 36). Aus Rn. 7 dieses Urteils ergibt sich auch, dass eine Mehrheit der Vertretungen der Mitgliedstaaten ihren Willen mitgeteilt hatte, zu erwägen, dass expandierter Tabak wie „Rauchtabak“ behandelt werde und somit als eine der Verbrauchsteuer unterliegende Ware anzusehen sei. In der Folge wurde eine entsprechende Stellungnahme des Ausschusses für Verbrauchsteuern angenommen.
29 Urteil British American Tobacco International (Investments)/Kommission (Rn. 38).
30 Beschluss EG, Euratom der Kommission vom 8. Februar 1994 über den Zugang der Öffentlichkeit zu den der Kommission vorliegenden Dokumenten (ABl. 1994, L 46, S. 58) (Vorgänger der Verordnung Nr. 1049/2001), nicht mehr in Kraft (vgl. den 17. Erwägungsgrund der Verordnung Nr. 1049/2001).
31 Urteil British American Tobacco International (Investments)/Kommission (Rn. 56 und 57).
32 Nicht alle Sprachfassungen von Art. 4 Abs. 3 Unterabs. 2 der Verordnung Nr. 1049/2001, von Art. 5a des Beschlusses 1999/468 und von Art. 3 Abs. 5 der Verordnung Nr. 182/2011 stützen diese Auffassung. Bei der deutschen („Stellungnahme/n“), der französischen („avis“), der polnischen („opinia/e“), der portugiesischen („parecer/es“) und der englischen („opinion/s“) Sprachfassung ist dies der Fall. Dagegen heißt es in der italienischen Sprachfassung von Art. 4 Abs. 3 Unterabs. 2 der Verordnung Nr. 1049/2001 „riflessioni“ (Überlegungen), während in den genannten Komitologieregeln von „parere“ (Stellungnahme) die Rede ist. Ebenso wird in der spanischen Sprachfassung von Art. 4 Abs. 3 der Verordnung Nr. 1049/2001 von „opiniones“ (Ansichten) gesprochen, während in den letztgenannten Bestimmungen der Begriff „dictamen“ (Stellungnahme) verwendet wird.
33 Vgl. insoweit auch die Definition des Begriffs „Dokument“ gemäß Art. 3 Buchst. a der Verordnung Nr. 1049/2001.
34 C‑280/11 P, EU:C:2013:325.
35 Schlussanträge des Generalanwalts Cruz Villalón in der Rechtssache Rat/Access Info Europe (C‑280/11 P, EU:C:2013:325, Nrn. 51 und 52).
36 Urteil vom 21. September 2010, Schweden u. a./API und Kommission (C‑514/07 P, C‑528/07 P und C‑532/07 P, EU:C:2010:541, Rn. 69 und die dort angeführte Rechtsprechung).
37 Vgl. insoweit Schlussanträge der Generalanwältin Kokott in der Rechtssache Schweden/MyTravel und Kommission (C‑506/08 P, EU:C:2011:107, Nr. 44).
38 Während des Gesetzgebungsverfahrens, das zum Erlass der Verordnung Nr. 1049/2001 geführt hat, wurde in einigen Fassungen auf die „Fähigkeit der Organe, ihre Aufgaben zu erfüllen“ Bezug genommen; siehe Fassung des Rates vom 4. April 2001. Gemäß dem 11. Erwägungsgrund der Verordnung Nr. 1049/2001 „sollte den Organen gestattet werden, ihre internen Konsultationen und Beratungen zu schützen, wo dies zur Wahrung ihrer Fähigkeit, ihre Aufgaben zu erfüllen, erforderlich ist.“
39 Urteil Schweden/MyTravel und Kommission (Rn. 80).
40 Vgl. den Bericht des Europäischen Parlaments vom 27. Oktober 2000 über den Vorschlag für eine Verordnung des Europäischen Parlaments und des Rates über den Zugang der Öffentlichkeit zu Dokumenten des Europäischen Parlaments, des Rates und der Kommission, Dokument Nr. A5-0318/2000, S. 20, in dem auf den „freien Gedankenaustausch (brain storming)“ Bezug genommen wird. Vgl. auch den Geänderten Vorschlag für eine Verordnung des Europäischen Parlaments und des Rates über den Zugang der Öffentlichkeit zu Dokumenten des Europäischen Parlaments, des Rates und der Kommission (COM/2001/0299 final), (ABl. 2001, C 240E, S. 165), in dem auf den „Reflexionsspielraum“ verwiesen wird.
41 Der Ausdruck „Stellungnahmen“ ist in diesem Zusammenhang als „Ansichten“ oder „Standpunkte“ zu verstehen. Er bezeichnet nicht „Stellungnahmen“, die von einem Komitologieausschuss gemäß dem für die Komitologie geltenden Rechtsrahmen abgegeben werden.
42 Insoweit hat das Gericht nicht rechtsfehlerhaft gehandelt, als es in Rn. 45 des angefochtenen Urteils auf Rn. 107 seines Urteils vom 14. September 2022, Pollinis France/Kommission (T‑371/20 und T‑554/20, EU:T:2022:556), verwiesen hat, das den Zugang zu Dokumenten betraf, die die individuellen Standpunkte der Mitgliedstaaten enthielten. In dieser Rechtssache hatte sich die Kommission jedoch auf Art. 4 Abs. 3 Unterabs. 1 der Verordnung Nr. 1049/2001 gestützt, dessen Anwendungsbereich, wie bereits ausgeführt, weiter gefasst ist. Im Rechtsmittelverfahren wurde diese Frage vom Gerichtshof nicht geprüft (Urteil vom 16. Januar 2025, Kommission/Pollinis France, C‑726/22 P, EU:C:2025:17, Rn. 81).
43 Angefochtenes Urteil Rn. 64.
44 Urteil vom 22. März 2011 (T‑233/09, EU:T:2011:105).
45 Wie Generalanwalt Emiliou in seinen Schlussanträgen in der Rechtssache Kommission/Pollinis France (C‑726/22 P, EU:C:2024:562, Nr. 108) ausgeführt hat, hat die Kommission in dieser Rechtssache einen ähnlichen Ansatz vertreten. Der Gerichtshof hat sich in seinem Urteil vom 16. Januar 2025, Kommission/Pollinis France (C‑726/22 P, EU:C:2025:17), zu dieser Frage nicht geäußert.
46 Vgl. u. a. Urteil vom 16. Januar 2025, Kommission/Pollinis France (C‑726/22 P, EU:C:2025:17, Rn. 63 und die dort angeführte Rechtsprechung).
47 Der Gerichtshof hat diese allgemeine Vermutung erstmals in seinem Urteil vom 29. Juni 2010, Kommission/Technische Glaswerke Ilmenau (C‑139/07 P, EU:C:2010:376, Rn. 53 und 54), anerkannt. Diese Formulierung geht jedoch bereits auf das Urteil vom 1. Juli 2008, Schweden und Turco/Rat (C‑39/05 P und C‑52/05 P, EU:C:2008:374, Rn. 49 und 50), zurück.
48 Für einen Überblick über diese Fälle vgl. Urteil vom 4. September 2018, ClientEarth/Kommission (C‑57/16 P, EU:C:2018:660, Rn. 81 und die dort angeführte Rechtsprechung).
49 Urteil vom 4. September 2018, ClientEarth/Kommission (C‑57/16 P, EU:C:2018:660, Rn. 80).
50 Urteil vom 28. Juni 2012, Kommission/Éditions Odile Jacob (C‑404/10 P, EU:C:2012:393, Rn. 109). Vgl. auch Urteile vom 29. Juni 2010, Kommission/Technische Glaswerke Ilmenau (C‑139/07 P, EU:C:2010:376, Rn. 55 bis 58), vom 28. Juni 2012, Kommission/Agrofert Holding (C‑477/10 P, EU:C:2012:394, Rn. 59 bis 61), und vom 27. Februar 2014, Kommission/EnBW (C‑365/12 P, EU:C:2014:112, Rn. 92).
51 Urteil vom 28. Juni 2012, Kommission/Éditions Odile Jacob (C‑404/10 P, EU:C:2012:393, Rn. 110).
52 Urteil vom 21. September 2010, Schweden u. a./API und Kommission (C‑514/07 P, C‑528/07 P und C‑532/07 P, EU:C:2010:541, Rn. 82 und 85). In diesem Urteil hat der Gerichtshof die Anwendung der allgemeinen Vertraulichkeitsvermutung auf Dokumente, die die Schriftsätze der Kommission in anhängigen Nichtigkeitsklagen enthalten, anerkannt (vgl. Rn. 75 und 94).
53 Urteil vom 14. November 2013, LPN und Finnland/Kommission (C‑514/11 P und C‑605/11 P, EU:C:2013:738, Rn. 63).
54 Vgl. in diesem Sinne Urteil British American Tobacco International (Investments)/Kommission, Rn. 52. Vgl. auch das angefochtene Urteil, Rn. 59 und die dort angeführte Rechtsprechung. Vgl. entsprechend auch meine Schlussanträge in der Rechtssache Saint-Gobain Glass Deutschland/Kommission (C‑60/15 P, EU:C:2016:778, Nr. 66).
55 Vgl. in diesem Sinne die Schlussanträge des Generalanwalts Emiliou in der Rechtssache Kommission/Pollinis France (C‑726/22 P, EU:C:2024:562, Nr. 111).
56 Angefochtenes Urteil, Rn. 67. Vgl. auch die Entscheidung der Europäischen Bürgerbeauftragten vom 3. Dezember 2019 in der Sache 2142/2018/EWM über die Weigerung der Europäischen Kommission, Zugang zu den Standpunkten der Mitgliedstaaten zu einem Leitfaden für die Risikobewertung von Pestiziden bei Bienen zu gewähren (im Folgenden: Entscheidung der Europäischen Bürgerbeauftragten in der Sache 2142/2018/EWM), Nr. 33.
57 Angefochtenes Urteil, Rn. 66.
58 Angefochtenes Urteil, Rn. 63. Vgl. auch die Schlussanträge des Generalanwalts Emiliou in der Rechtssache Kommission/Pollinis France (C‑726/22 P, EU:C:2024:562, Nr. 101).
59 Vgl. entsprechend Urteil vom 28. Juni 2012, Kommission/Éditions Odile Jacob (C‑404/10 P, EU:C:2012:393, Rn. 121 und die dort angeführte Rechtsprechung). Vgl. in diesem Sinne auch die Entscheidung der Europäischen Bürgerbeauftragten in der Sache 2142/2018/EWM, Nr. 13.
60 Zum Vorrang von Bestimmungen einer Verordnung gegenüber denen eines nicht verbindlichen Dokuments vgl. entsprechend Urteil vom 14. April 2005, Belgien/Kommission (C‑110/03, EU:C:2005:223, Rn. 33 und die dort angeführte Rechtsprechung).
61 Vgl. in diesem Sinne die Entscheidung der Europäischen Bürgerbeauftragten in der Sache 2142/2018/EWM, Nrn. 13 und 33.
62 Vgl. insoweit Urteil vom 10. Februar 2021, RFA International/Kommission (C‑56/19 P, EU:C:2021:102, Rn. 33 und die dort angeführte Rechtsprechung).
63 Vgl. Art. 2 Abs. 2 Buchst. a der Verordnung Nr. 182/2011.
64 Lenaerts, K, und Van Nuffel, P., EU Constitutional Law, a. a. O., S. 557.
65 Vgl. Art. 291 Abs. 3 AEUV und Art. 1 der Verordnung Nr. 182/2011. Gemäß Art. 291 Abs. 2 AEUV werden mit diesen Rechtsakten der Kommission Durchführungsbefugnisse übertragen, wenn es einheitlicher Bedingungen für die Durchführung der verbindlichen Rechtsakte der Union bedarf (mit Ausnahme des Bereichs der Gemeinsamen Außen- und Sicherheitspolitik, für den die Durchführungsbefugnisse dem Rat übertragen sind).
66 Vgl. Loosen, P., „Comitology, Claims and Addition of Nutrients The New Regulatory Procedure with Scrutiny and its Application to Regulations (EC) No 1924/2006 and 1925/2006“, European Food and Feed Law Review, Bd. 2, Nr. 2, 2007, S. 95.
67 Urteil vom 1. Juli 2008, Schweden und Turco/Rat (C‑39/05 P und C‑52/05 P, EU:C:2008:374, Rn. 46). Vgl. auch Urteil British American Tobacco International (Investments)/Kommission (Rn. 33), in dem die Kommission offenbar implizit anerkannt hat, dass die für Gesetzgebungsverfahren geltenden höheren Transparenzstandards auch für Komitologieverfahren zur Anwendung kommen.
68 Brandsma, G. J., Curtin, D., und Meijer, A., „How Transparent are EU ‘Comitology’ Committees in Practice?“ European Law Journal, Bd. 14(6), S. 825.
69 Entscheidung der Europäischen Bürgerbeauftragten in der Sache 1275/2018/THH zu der Weigerung der Europäischen Kommission, der Öffentlichkeit uneingeschränkten Zugang zu den Protokollen der Sitzungen des Technischen Ausschusses für Kraftfahrzeuge von September 2016 bis Januar 2017 zu gewähren, Nr. 32. Vgl. auch Curtin, D, und Rubio, A, „Regulation 1049/2001 on the right of access to documents, including the digital context“, Policy Department for Citizens’ Rights and Constitutional Affairs, Europäisches Parlament, 2024, S. 13.
70 Urteil vom 4. September 2018, ClientEarth/Kommission (C‑57/16 P, EU:C:2018:660, Rn. 85).
71 Mit dem Vertrag von Lissabon wurde die Unterscheidung zwischen Durchführungsrechtsakten und delegierten Rechtsakten eingeführt, wobei nur erstere dem Komitologieverfahren unterliegen (Art. 291 Abs. 3 AEUV). Da die Verordnung Nr. 1049/2001 vor der Annahme des Vertrags von Lissabon erlassen wurde, ist die Bezugnahme im sechsten Erwägungsgrund auf „übertragene Befugnisse“ nicht dahin auszulegen, dass Durchführungsbefugnisse von dem darin vorgesehenen umfassenderen Zugang zu Dokumenten ausgeschlossen sind. Darüber hinaus weist die fragliche Verordnung in materieller Hinsicht die Merkmale eines delegierten Rechtsakts auf, da sie ein nicht wesentliches Element einer Verordnung ändert. Vgl. insoweit Art. 8 Abs. 2 der Verordnung Nr. 1925/2006, Erwägungsgrund 7a des Beschlusses 1999/468 und Art. 290 Abs. 1 AEUV.
72 Die niederländische Regierung hat ihre Streithilfe auf den ersten Rechtsmittelgrund beschränkt.
73 Vgl. insoweit Urteil vom 10. Februar 2021, RFA International/Kommission (C‑56/19 P, EU:C:2021:102, Rn. 33 und die dort angeführte Rechtsprechung).
74 Siehe Nr. 87 der vorliegenden Schlussanträge.
75 Siehe Nr. 82 der vorliegenden Schlussanträge.
76 In der angefochtenen Entscheidung (vom 7. April 2021) hat die Kommission festgestellt, dass „der Entwurf einer Verordnung der Kommission am 1. Dezember 2020 dem Europäischen Parlament und dem Rat zur Prüfung vorgelegt wurde. Beide Organe hatten drei Monate Zeit, ihn vor seiner endgültigen Annahme durch die Kommission zu prüfen. Ungeachtet der Tatsache, dass dieses spezifische Verfahren fast abgeschlossen ist, bleibt die beantragte Offenlegung der betreffenden Stimmen der einzelnen Mitgliedstaaten, die im Rahmen des zuständigen Ständigen Ausschusses abgegeben wurden, nach den oben genannten Komitologieregeln geschützt“. Ich erinnere daran, dass die streitige Verordnung am 18. März 2021 erlassen wurde.
77 Vgl. insoweit Urteil vom 16. Januar 2025, Kommission/Pollinis France (C‑726/22 P, EU:C:2025:17, Rn. 68 bis 79).