Europäischer Gerichtshof Urteil vom 10.07.2025 – C-783/23

URTEIL DES GERICHTSHOFS (Dritte Kammer) 10. Juli 2025 ( „Vorlage zur Vorabentscheidung – Verkehr – Luftverkehr – Verordnung (EG) Nr. 300/2008 – Sicherheit der Zivilluftfahrt – Art. 4 – Gemeinsame Grundstandards – Art. 9 – Zuständige Behörde – Verpflichtung des Mitgliedstaats, eine einzige Behörde zu benennen, die für die Koordinierung und Überwachung der Durchführung der Sicherheitsstandards zuständig ist – Tragweite – Nationale Behörde, die für die Einhaltung einer nationalen Regelung betreffend die Ausübung privater Sicherheitstätigkeiten zu sorgen hat“ In der Rechtssache C‑783/23 betreffend ein Vorabentscheidungsersuchen nach Art. 267 AEUV, eingereicht von der Cour de cassation (Kassationshof, Belgien) mit Entscheidung vom 1. Dezember 2023, beim Gerichtshof eingegangen am 19. Dezember 2023, in dem Verfahren Liège Airport Security SA gegen État belge erlässt DER GERICHTSHOF (Dritte Kammer) unter Mitwirkung des Kammerpräsidenten C. Lycourgos, der Richter S. Rodin (Berichterstatter) und N. Piçarra, der Richterin O. Spineanu-Matei sowie des Richters N. Fenger, Generalanwalt: M. Campos Sánchez-Bordona, Kanzler: A. Calot Escobar, aufgrund des schriftlichen Verfahrens, unter Berücksichtigung der Erklärungen – der Liège Airport Security SA, vertreten durch P. Frühling und B. Maes, Avocats, – der belgischen Regierung, vertreten durch S. Baeyens, P. Cottin und C. Pochet als Bevollmächtigte im Beistand von M. Chomé, S. Depré und G. Haumont, Avocats, – der französischen Regierung, vertreten durch B. Fodda, B. Herbaut und B. Travard als Bevollmächtigte, – der polnischen Regierung, vertreten durch B. Majczyna als Bevollmächtigten, – der Europäischen Kommission, vertreten durch O. Gariazzo und B. Sasinowska als Bevollmächtigte, nach Anhörung der Schlussanträge des Generalanwalts in der Sitzung vom 30. Januar 2025 folgendes Urteil

1 Das Vorabentscheidungsersuchen betrifft die Auslegung von Art. 9 der Verordnung (EG) Nr. 300/2008 des Europäischen Parlaments und des Rates vom 11. März 2008 über gemeinsame Vorschriften für die Sicherheit in der Zivilluftfahrt und zur Aufhebung der Verordnung (EG) Nr. 2320/2002 (ABl. 2008, L 97, S. 72).

2 Es ergeht im Rahmen eines Rechtsstreits zwischen der Liège Airport Security SA, einer öffentlich‑rechtlichen Aktiengesellschaft, und dem belgischen Staat über eine Geldbuße, die infolge der Feststellung von Verstößen gegen eine nationale Regelung betreffend private Sicherheitsunternehmen durch Beamte des Service public fédéral Intérieur (Föderaler Öffentlicher Dienst Inneres, im Folgenden: FÖD Inneres, Belgien) gegen Liège Airport Security verhängt wurde. Rechtlicher Rahmen Abkommen von Chicago

3 Das am 7. Dezember 1944 in Chicago unterzeichnete Abkommen über die Internationale Zivilluftfahrt (United Nations Treaty Series, Bd. 15, Nr. 102, im Folgenden: Abkommen von Chicago) ist von allen Mitgliedstaaten der Europäischen Union ratifiziert worden; die Europäische Union ist allerdings selbst nicht Vertragspartei dieses Abkommens. Mit diesem Abkommen ist die Internationale Zivilluftfahrt-Organisation (International Civil Aviation Organization, ICAO) geschaffen worden, die nach Art. 44 des Abkommens die Grundsätze und die Technik der internationalen Luftfahrt entwickeln sowie die Planung und Entwicklung des internationalen Luftverkehrs fördern soll.

4 Anhang 17 des Abkommens von Chicago in der Fassung seiner zwölften Ausgabe vom Juli 2022 (im Folgenden: Anhang 17 des Abkommens von Chicago) trägt den Titel „Luftsicherheit“. In Kapitel 1 („Begriffsbestimmungen“) heißt es: „Unrechtmäßige Eingriffe. Handlungen oder Versuche, die darauf abzielen, die Sicherheit der Zivilluftfahrt zu gefährden, einschließlich, ohne dass die folgende Auflistung abschließend ist: – widerrechtliche Inbesitznahme von Luftfahrzeugen; – Zerstörung eines Luftfahrzeugs, das in Dienst ist; – Geiselnahmen an Bord von Luftfahrzeugen oder auf Flugplätzen; – gewaltsames Eindringen an Bord eines Luftfahrzeugs, in einen Flughafen oder auf das Gelände einer luftfahrttechnischen Einrichtung; – Einschleusung von Waffen oder gefährlichen Gegenständen oder Stoffen zu kriminellen Zwecken an Bord eines Luftfahrzeugs oder in einen Flughafen; – Verwendung eines Luftfahrzeugs, das in Dienst ist, zum Zweck der Herbeiführung des Todes, schwerer Körperverletzungen oder schwerer Sach- oder Umweltschäden; – Weitergabe falscher Informationen, die die Sicherheit eines Luftfahrzeugs während des Fluges oder am Boden oder die Sicherheit der Fluggäste, der Flugbesatzung, des Bodenpersonals oder der Öffentlichkeit auf einem Flughafen oder auf dem Gelände einer Einrichtung der Zivilluftfahrt gefährden. …“

5 Kapitel 2 („Allgemeine Grundsätze“) des Anhangs 17 des Abkommens von Chicago enthält einen Abschnitt 2.1 („Ziele“), der die Nrn. 2.1.1 bis 2.1.4 des Anhangs umfasst. Nr. 2.1.1 dieses Anhangs lautet: „Hauptziel jedes Vertragsstaats ist die Sicherheit der Fluggäste, der Flugbesatzungen, des Bodenpersonals und der Öffentlichkeit in allen Angelegenheiten, die den Schutz vor unrechtmäßigen Eingriffen in die Zivilluftfahrt betreffen.“

6 Kapitel 3 („Organisation“) des Anhangs 17 des Abkommens von Chicago enthält den Abschnitt 3.1 („Nationale Organisation und zuständige Behörde“), der die Nrn. 3.1.1 bis 3.1.9 dieses Anhangs umfasst. Nr. 3.1.2 dieses Anhangs sieht vor: „Jeder Vertragsstaat benennt innerhalb seiner nationalen Verwaltung eine zuständige Behörde, die das nationale Sicherheitsprogramm für die Zivilluftfahrt aufstellt, umsetzt und auf dem neuesten Stand hält; diese Behörde ist der ICAO bekanntzugeben.“ Unionsrecht

7 In den Erwägungsgründen 2, 5, 10, 12 und 25 der Verordnung Nr. 300/2008 heißt es: „(2) Im Interesse der allgemeinen Sicherheit in der Zivilluftfahrt ist es wünschenswert, die Grundlage für eine gemeinsame Auslegung des Anhangs 17 des [Abkommens von Chicago] zu schaffen. … (5) Da bei der Verabschiedung von Sicherheitsmaßnahmen und ‑verfahren mehr Flexibilität erforderlich ist, damit den sich verändernden Risikobewertungen Rechnung getragen wird und neue Technologien eingeführt werden können, sollte diese Verordnung die Grundprinzipien für Maßnahmen zum Schutz der Zivilluftfahrt vor unrechtmäßigen Eingriffen festlegen, ohne dabei die technischen oder verfahrenstechnischen Details ihrer Durchführung auszuformulieren. … (10) Die Mitgliedstaaten sollten außerdem die Möglichkeit haben, aufgrund von Risikobewertungen strengere Maßnahmen als die in dieser Verordnung festgelegten zu ergreifen. … (12) Auch wenn innerhalb eines Mitgliedstaats zwei oder mehr Einrichtungen für die Luftsicherheit zuständig sein können, sollte jeder Mitgliedstaat eine einzige Behörde benennen, die für die Koordinierung und Überwachung der Durchführung der Sicherheitsstandards zuständig ist. … (25) Da die Ziele dieser Verordnung, nämlich der Schutz der Zivilluftfahrt vor unrechtmäßigen Eingriffen und die Schaffung der Grundlage für eine gemeinsame Auslegung des Anhangs 17 des [Abkommens von Chicago], auf Ebene der Mitgliedstaaten nicht ausreichend verwirklicht werden können und daher wegen des Umfangs und der Wirkungen der Verordnung besser auf Gemeinschaftsebene zu verwirklichen sind, kann die Gemeinschaft im Einklang mit dem in Artikel 5 des Vertrags niedergelegten Subsidiaritätsprinzip tätig werden. Entsprechend dem in demselben Artikel genannten Grundsatz der Verhältnismäßigkeit geht diese Verordnung nicht über das zur Erreichung dieser Ziele erforderliche Maß hinaus“.

8 Art. 1 („Ziele“) dieser Verordnung bestimmt: „(1) Diese Verordnung legt gemeinsame Vorschriften für den Schutz der Zivilluftfahrt vor unrechtmäßigen Eingriffen fest, die die Sicherheit der Zivilluftfahrt gefährden. Sie bildet außerdem die Grundlage für eine gemeinsame Auslegung des Anhangs 17 des [Abkommens von Chicago]. (2) Die in Absatz 1 genannten Ziele sollen erreicht werden durch a) die Festlegung gemeinsamer Vorschriften und Grundstandards für die Luftsicherheit; b) Mechanismen für die Überwachung der Einhaltung der Vorschriften und Grundstandards.“

9 Art. 2 („Geltungsbereich“) Abs. 1 der Verordnung Nr. 300/2008 sieht vor: „Diese Verordnung gilt für a) alle nicht ausschließlich für militärische Zwecke genutzten Flughäfen oder Teile von Flughäfen im Hoheitsgebiet eines Mitgliedstaats; b) alle Betreiber, einschließlich Luftfahrtunternehmen, die Dienstleistungen an den unter Buchstabe a genannten Flughäfen erbringen; c) alle Stellen, die Luftsicherheitsstandards anwenden und an Standorten innerhalb oder außerhalb des Flughafengeländes tätig sind und für oder über die unter Buchstabe a genannten Flughäfen Güter liefern und/oder Dienstleistungen erbringen.“

10 In Art. 3 („Begriffsbestimmungen“) der Verordnung heißt es: „Im Sinne dieser Verordnung bezeichnet der Ausdruck (1) ‚Zivilluftfahrt‘ Flüge von Zivilluftfahrzeugen, ausgenommen Flüge von Staatsluftfahrzeugen im Sinne des Artikels 3 des [Abkommens von Chicago]; (2) ‚Luftsicherheit‘ die Kombination von Maßnahmen und personellen und materiellen Ressourcen, die dazu dienen, die Zivilluftfahrt vor unrechtmäßigen Eingriffen zu schützen, die die Sicherheit der Zivilluftfahrt gefährden; … (8) ‚Kontrolle‘ den Einsatz technischer oder sonstiger Mittel, die dazu dienen, verbotene Gegenstände zu identifizieren und/oder aufzuspüren; (9) ‚Sicherheitskontrolle‘ die Anwendung von Mitteln, mit denen die Einschleusung verbotener Gegenstände verhindert werden kann; (10) ‚Zugangskontrolle‘ die Anwendung von Mitteln, mit denen das Eindringen unbefugter Personen und/oder unbefugter Fahrzeuge verhindert werden kann; …“

11 Art. 4 („Gemeinsame Grundstandards“) der Verordnung Nr. 300/2008 bestimmt: „(1) Die gemeinsamen Grundstandards für den Schutz der Zivilluftfahrt vor unrechtmäßigen Eingriffen, die die Sicherheit der Zivilluftfahrt gefährden, sind im Anhang festgelegt. … (2) Die allgemeinen Maßnahmen zur Änderung nicht wesentlicher Bestimmungen der in Absatz 1 genannten gemeinsamen Grundstandards durch Ergänzung werden nach dem in Artikel 19 Absatz 3 genannten Regelungsverfahren mit Kontrolle erlassen. …“

12 Art. 9 („Zuständige Behörde“) dieser Verordnung lautet: „Sind in einem Mitgliedstaat zwei oder mehr Einrichtungen für die Sicherheit der Zivilluftfahrt zuständig, so benennt der Mitgliedstaat eine einzige Behörde (nachstehend ‚zuständige Behörde‘ genannt), die für die Koordinierung und Überwachung der Durchführung der in Artikel 4 genannten gemeinsamen Grundstandards zuständig ist.“

13 Art. 10 („Nationales Sicherheitsprogramm für die Zivilluftfahrt“) der Verordnung Nr. 300/2008 sieht vor: „(1) Jeder Mitgliedstaat stellt ein nationales Sicherheitsprogramm für die Zivilluftfahrt auf, wendet es an und entwickelt es fort. Dieses Programm legt die Zuständigkeiten für die Durchführung der in Artikel 4 genannten gemeinsamen Grundstandards fest und beschreibt die zu diesem Zweck von den Betreibern und Stellen verlangten Maßnahmen. (2) Die zuständige Behörde stellt Betreibern und Stellen, die nach Ansicht der Behörde ein legitimes Interesse haben, die betreffenden Teile ihres nationalen Programms für die Sicherheit der Zivilluftfahrt in dem jeweils nötigen Umfang in schriftlicher Form zur Verfügung.“

14 In Anhang I („Gemeinsame Grundstandards für den Schutz der Zivilluftfahrt vor unrechtmäßigen Eingriffen [Artikel 4]“) der Verordnung Nr. 300/2008 werden diese Standards ausführlich dargelegt. Belgisches Recht Loi réglementant la sécurité privée

15 Art. 4 der Loi du 2 octobre 2017 réglementant la sécurité privée et particulière (Gesetz vom 2. Oktober 2017 zur Regelung der privaten und besonderen Sicherheit, im Folgenden: Gesetz zur Regelung der privaten Sicherheit) (Moniteur belge vom 31. Oktober 2017, S. 96776) bestimmt: „Als Wachunternehmen gilt ein Unternehmen, das Wachtätigkeiten anbietet oder ausübt oder sich als solches bekannt macht.“

16 Art. 14 des Gesetzes zur Regelung der privaten Sicherheit sieht vor: „Vorliegendes Gesetz findet Anwendung bei der Ausübung der im vorliegenden Abschnitt erwähnten Tätigkeiten oder der im vorliegenden Gesetz erwähnten Befugnisse, selbst wenn europäische Vorschriften oder besondere Rechtsvorschriften die Verpflichtung vorsehen, derartige Tätigkeiten anzubieten, auszuüben oder zu organisieren.“

17 Art. 16 Abs. 1 dieses Gesetzes lautet: „Niemand darf die Dienstleistungen eines Unternehmens anbieten oder die eines internen Dienstes organisieren, ohne dafür die vorherige Genehmigung des Ministers des Inneren erhalten zu haben.“

18 Art. 76 Abs. 1 des Gesetzes zur Regelung der privaten Sicherheit bestimmt: „Die in Artikel 60 Nrn. 1, 3, 4 und 5 erwähnten Personen müssen Inhaber einer vom Minister des Inneren ausgestellten Identifizierungskarte sein.“ Décret wallon du 23 juin 1994 relatif à la création et à l’exploitation des aéroports et aérodromes relevant de la Région wallonne

19 Art. 4ter des Décret wallon du 23 juin 1994 relatif à la création et à l’exploitation des aéroports et aérodromes relevant de la Région wallonne (Wallonisches Dekret vom 23. Juni 1994 über die Einrichtung und den Betrieb von Flughäfen und Flugplätzen, die in die Zuständigkeit der Wallonischen Region fallen) (Moniteur belge vom 15. Juli 1994, S. 18666) in der Fassung des Dekrets der Wallonischen Region vom 19. Dezember 2007 (Moniteur belge vom 31. Dezember 2007, S. 65947) sieht vor: „… (2) Die öffentlichen Aufgaben im Bereich Flughafensicherheit und Flughafenschutz werden vorbehaltlich von Unterabs. 3 dieses Abs. 2 und der Abs. 3 bis 5 den Unternehmen übertragen, denen gemäß den im Konzessionsvertrag und in den jeweiligen Verdingungsunterlagen festgelegten Modalitäten eine Konzession für den Betrieb der Flughäfen erteilt wurde. Im Sinne dieser Bestimmung bezeichnet der Begriff 1. ‚Sicherheitsaufgaben‘ die Kombination von Maßnahmen sowie von personellen und materiellen Ressourcen, die dazu dienen, die Zivilluftfahrt vor unrechtmäßigen Eingriffen zu schützen; 2. ‚Schutzaufgaben‘ die Kombination von Maßnahmen sowie von personellen und materiellen Ressourcen, die dazu dienen, den sicheren Ablauf des zivilen Flugverkehrs zu gewährleisten, nicht aber Maßnahmen oder Mittel zum Schutz der Zivilluftfahrt vor unrechtmäßigen Eingriffen. Die Verwaltung ist für die Kontrolle der ordnungsgemäßen Durchführung der Konzession zuständig, insbesondere im Hinblick auf die Durchführung der Sicherheits- und Schutzaufgaben. Die Verfahren der Verwaltung zur Kontrolle der ordnungsgemäßen Durchführung der Konzession werden in den Konzessionsvereinbarungen und in den jeweiligen Verdingungsunterlagen erläutert. (3) Für jeden Flughafen wird eine öffentlich‑rechtliche Aktiengesellschaft gegründet, deren Kapital zu 49 % von dem Unternehmen, das mit dem Betrieb des Flughafens betraut wurde, und zu 51 % von der Wallonischen Region gehalten wird. Die Betreibergesellschaft hat die Sicherheitsaufgaben auf diese öffentlich‑rechtliche Aktiengesellschaft zu übertragen – im Fall des Flughafens Charleroi-Bruxelles Sud ist dies die Brussels South Charleroi Airport-Security, im Fall des Flughafens Lüttich‑Bierset die Liège Airport‑Security. Der [belgische] Code des sociétés [(Gesellschaftsgesetzbuch)] und seine Durchführungsverordnungen sind vorbehaltlich der in diesem Dekret vorgesehenen Ausnahmen auf die Brussels South Airport-Security und die Liège Airport-Security anwendbar. Die Handlungen von Brussels South Charleroi Airport-Security und Liège Airport-Security gelten als geschäftliche Handlungen im Sinne der Art. 2 und 3 des Code des sociétés. …“ Ausgangsrechtsstreit und Vorlagefrage

20 Liège Airport Security wurde von der Wallonischen Region (Belgien) und der Liège Airport SA, der Betreiberin des Flughafens Lüttich-Bierset (Belgien) gegründet, um an diesem Flughafen die „Sicherheitsaufgaben“ im Sinne von Art. 4ter Abs. 2 des Wallonischen Dekrets vom 23. Juni 1994 über die Einrichtung und den Betrieb von Flughäfen und Flugplätzen, die in die Zuständigkeit der Wallonischen Region fallen (in der Fassung des Dekrets der Wallonischen Region vom 19. Dezember 2007), wahrzunehmen.

21 Am 16. März 2018 erschienen Beamte des FÖD Inneres an diesem Flughafen, um die Einhaltung des Gesetzes zur Regelung der privaten Sicherheit zu überprüfen. Im Rahmen dieser Überprüfung stellten sie fest, dass zwei Angestellte von Liège Airport Security Tätigkeiten ausübten, bei denen es sich um spezifische Aufgaben privater Wachtätigkeit im Sinne des Gesetzes zur Regelung der privaten Sicherheit handelte – so kontrollierte der erste Angestellte mit Hilfe eines Metalldetektors den Zugang der Passagiere zu den Start- und Landebahnen und der zweite überprüfte Kontrollposten und ‑beamte.

22 Dazu wurden drei Verstoßprotokolle erstellt – eines zulasten von Liège Airport Security, weil diese unter Verstoß gegen Art. 16 Abs. 1 des Gesetzes zur Regelung der privaten Sicherheit ohne vorherige Genehmigung des Ministers des Inneren einen internen Wachdienst organisiert habe, und die zwei anderen zulasten der beiden Angestellten, weil sie Aufgaben eines solchen Dienstes wahrgenommen hätten, ohne Inhaber einer gemäß Art. 76 Abs. 1 des Gesetzes zur Regelung der privaten Sicherheit erforderlichen Identifizierungskarte zu sein.

23 Mit Verwaltungsentscheidungen vom 27. November 2020 und vom 11. März 2021 verhängte der FÖD Inneres eine Geldbuße in Höhe von 15000 Euro gegen Liège Airport Security sowie Geldbußen in Höhe von jeweils 500 Euro gegen die beiden Angestellten.

24 Liège Airport Security erhob gegen diese drei Verwaltungsentscheidungen Klage vor dem Tribunal de première instance francophone de Bruxelles (französischsprachiges Gericht Erster Instanz von Brüssel, Belgien) und machte geltend, dass der FÖD Inneres weder für die Kontrolle belgischer Flughäfen noch für die Verhängung von Geldbußen gegen Liège Airport Security und deren Angestellte zuständig sei. Die ausschließliche Zuständigkeit für die Koordinierung und Überwachung der Durchführung der gemeinsamen Grundstandards für die Sicherheit der Zivilluftfahrt im Sinne von Art. 9 der Verordnung Nr. 300/2008 liege nämlich bei der Direction générale du transport aérien (Generaldirektion Luftverkehr, im Folgenden: DGTA), die zum Föderalen Öffentlichen Dienst Mobilität und Transportwesen (Belgien) gehöre. Folglich habe das Königreich Belgien, indem es die Sicherheitsdienste eines nationalen Flughafens der Kontrolle des FÖD Inneres unterstellt habe, gegen die in dieser Bestimmung vorgesehene Verpflichtung verstoßen, eine einzige zuständige Behörde zu benennen.

25 Das erstinstanzliche Gericht wies die Klage von Liège Airport Security mit Urteil vom 25. Februar 2022 ab. Liège Airport Security legte gegen dieses Urteil ein Rechtsmittel bei der Cour de cassation (Kassationshof, Belgien), dem vorlegenden Gericht, ein.

26 Sie machte darin insbesondere geltend, dass der FÖD Inneres weder für die Kontrolle der von ihr erbrachten privaten Sicherheitsdienste zuständig sei, noch dafür, in diesem Zusammenhang Sanktionen gegen sie zu verhängen, da hierfür nach Art. 9 der Verordnung Nr. 300/2008 in jedem Mitgliedstaat eine einzige zuständige Behörde zu benennen sei. Wäre Art. 14 des Gesetzes zur Regelung der privaten Sicherheit dahin auszulegen, dass der belgische Staat von dieser Verpflichtung abweichen dürfe, müsse diese Bestimmung unberücksichtigt bleiben, da sie nicht mit dem Unionsrecht vereinbar sei.

27 Das vorlegende Gericht weist darauf hin, dass das Urteil, gegen das Kassationsbeschwerde erhoben wurde, rechtlich insbesondere damit begründet worden sei, dass Art. 9 der Verordnung Nr. 300/2008 darauf abziele, die Mitgliedstaaten zu verpflichten, eine einzige zuständige Behörde zu benennen, die nicht allein für sämtliche Angelegenheiten der Flughafensicherheit zuständig sei, sondern vielmehr die Koordinierung aller für die Sicherheit eines Flughafens erforderlichen Maßnahmen sowie die tatsächliche Umsetzung der durch das Unionsrecht vorgegebenen Sicherheitsmaßnahmen an den nationalen Flughäfen sicherstelle, ohne für die Einhaltung aller Regelungen in diesem Bereich sorgen zu müssen. Im vorliegenden Fall sei die DGTA daher nicht dafür zuständig, die Einhaltung sämtlicher Regeln sicherzustellen, die auf Arbeiter an nationalen Flughäfen anwendbar seien – etwa arbeitsrechtliche oder die private Sicherheit betreffende Regelungen –, da sie sonst neben den privaten Sicherheitsunternehmen, die an den nationalen Flughäfen Dienstleistungen erbrächten, auch Polizisten und Zollbeamte überwachen müsste, und zwar allein aufgrund des Umstands, dass diese ebenfalls an nationalen Flughäfen arbeiteten.

28 Unter diesen Umständen hat die Cour de cassation (Kassationshof) das Verfahren ausgesetzt und dem Gerichtshof folgende Frage zur Vorabentscheidung vorgelegt: Ist Art. 9 der Verordnung Nr. 300/2008 dahin auszulegen, dass die nach dieser Bestimmung benannte zuständige Behörde die Durchführung der in Art. 4 genannten gemeinsamen Grundstandards nur dann unter Ausschluss jeder anderen Behörde überwacht, wenn sich diese Standards aus einer speziell die Sicherheit der Zivilluftfahrt betreffenden Regelung ergeben? Zur Vorlagefrage

29 Aus dem Vorabentscheidungsersuchen ergibt sich, dass mit der Vorlagefrage geklärt werden soll, ob im vorliegenden Fall eine andere Behörde als die DGTA, nämlich der FÖD Inneres, Liège Airport Security und zwei ihrer Angestellten, die am Flughafen Lüttich-Bierset Sicherheitsaufgaben wie die Kontrolle des Zugangs der Passagiere zu den Start- und Landebahnen und die Überprüfung von Kontrollposten und ‑beamten wahrnahmen, rechtmäßig einer Kontrolle gemäß dem Gesetz zur Regelung der privaten Sicherheit unterziehen konnte und ob der FÖD Inneres in weiterer Folge befugt war, wegen der Nichteinhaltung dieses Gesetzes Geldbußen zu verhängen, obwohl das Königreich Belgien nur die DGTA als „zuständige Behörde“ im Sinne von Art. 9 der Verordnung Nr. 300/2008 benannt hat, die für die Koordinierung und Überwachung der Durchführung der in Art. 4 dieser Verordnung genannten gemeinsamen Grundstandards zuständig ist.

30 Das vorlegende Gericht möchte mit seiner Frage also im Wesentlichen wissen, ob Art. 9 der Verordnung Nr. 300/2008 dahin auszulegen ist, dass er dem entgegensteht, dass eine andere Behörde als die gemäß dieser Bestimmung als „zuständige Behörde“ benannte damit betraut wird, zu kontrollieren, ob eine juristische Person des Privatrechts und ihre Angestellten, die an einem nationalen Flughafen Sicherheitsaufgaben wahrnehmen, die Verpflichtungen einhalten, die sich aus einer nationalen Regelung betreffend die Ausübung privater Sicherheitstätigkeiten ergeben.

31 Nach ständiger Rechtsprechung sind bei der Auslegung einer Unionsvorschrift nicht nur ihr Wortlaut, sondern auch ihr Zusammenhang und die Ziele zu berücksichtigen, die mit der Regelung, zu der sie gehört, verfolgt werden (Urteile vom 17. November 1983, Merck, 292/82, EU:C:1983:335, Rn. 12, und vom 16. März 2023, Kommission/Jiangsu Seraphim Solar System und Rat/Jiangsu Seraphim Solar System und Kommission, C‑439/20 P und C‑441/20 P, EU:C:2023:211, Rn. 113 sowie die dort angeführte Rechtsprechung).

32 Zunächst ist darauf hinzuweisen, dass nach Art. 9 der Verordnung Nr. 300/2008 in Fällen, in denen in einem Mitgliedstaat „zwei oder mehr Einrichtungen für die Sicherheit der Zivilluftfahrt zuständig sind“, dieser Mitgliedstaat eine einzige Behörde als „für die Koordinierung und Überwachung der Durchführung“ der in Art. 4 dieser Verordnung genannten gemeinsamen Grundstandards „zuständige Behörde“ zu benennen hat.

33 Aus dem Wortlaut dieser Bestimmung ergibt sich also zum einen, dass innerhalb eines Mitgliedstaats auch mehrere Einrichtungen für die Sicherheit der Zivilluftfahrt zuständig sein können; dieser Bereich umfasst nach Art. 1 Abs. 1 Unterabs. 1 in Verbindung mit Art. 3 Nr. 2 der Verordnung Nr. 300/2008 Tätigkeiten, die die Zivilluftfahrt vor unrechtmäßigen, ihre Sicherheit gefährdenden Eingriffen schützen sollen. Diese Möglichkeit wird überdies im zwölften Erwägungsgrund dieser Verordnung ausdrücklich genannt.

34 Zum anderen haben die Mitgliedstaaten, wenn mehrere nationale Einrichtungen bestehen, eine „zuständige“ Behörde zu benennen, die mit der Koordinierung und Überwachung der Durchführung der in Art. 4 der Verordnung Nr. 300/2008 genannten gemeinsamen Grundstandards betraut ist.

35 Aus dem Wortlaut von Art. 9 dieser Verordnung ergibt sich demnach, dass sich die in dieser Bestimmung genannte zuständige Behörde dadurch von den anderen im Bereich der Sicherheit der Zivilluftfahrt zuständigen nationalen Einrichtungen unterscheidet, dass sie auf nationaler Ebene die Koordinierung und Überwachung der Einhaltung der in Art. 4 dieser Verordnung genannten gemeinsamen Grundstandards sicherzustellen hat.

36 Sofern die Befugnisse der nach Art. 9 der Verordnung Nr. 300/2008 benannten zuständigen Behörde im Zusammenhang mit der Koordinierung und Überwachung der Durchführung der in Art. 4 dieser Verordnung genannten gemeinsamen Grundstandards gewahrt werden, kann aus der Auslegung von Art. 9 nach seinem Wortlaut nicht geschlossen werden, dass ein Mitgliedstaat dafür Sorge tragen muss, dass diese Behörde auf nationaler Ebene als Einzige für die Kontrolle der Einhaltung aller Aspekte der Sicherheit der Zivilluftfahrt zuständig ist.

37 Was sodann die Ziele betrifft, die mit der Verordnung Nr. 300/2008 verfolgt werden, so besteht zum einen gemäß Art. 1, insbesondere in Verbindung mit den Erwägungsgründen 5 und 10 dieser Verordnung, eines dieser Ziele darin, gemeinsame Vorschriften für den Schutz der Zivilluftfahrt vor unrechtmäßigen Eingriffen festzulegen, die die Sicherheit der Zivilluftfahrt gefährden, indem gemeinsame Grundstandards für die Luftsicherheit festgelegt und Mechanismen für die Überwachung der Einhaltung dieser Grundstandards geschaffen werden, wobei den Mitgliedstaaten in Hinblick auf die Modalitäten der Durchführung dieser gemeinsamen Vorschriften ein gewisser Spielraum eingeräumt wird.

38 Zum anderen sieht Art. 1 Abs. 1 Unterabs. 2 der Verordnung Nr. 300/2008 vor, dass diese Verordnung für die Mitgliedstaaten als Grundlage für eine gemeinsame Auslegung des Anhangs 17 des Abkommens von Chicago dienen soll, wobei diese gemeinsame Auslegung nach den Erwägungsgründen 2 und 25 dieser Verordnung ihr zweites Ziel darstellt. In Nr. 3.1.2 des Anhangs 17 wird aber lediglich festgelegt, dass die Vertragsstaaten innerhalb ihrer nationalen Verwaltung eine zuständige Behörde zu benennen haben, die damit betraut wird, das nationale Sicherheitsprogramm für die Zivilluftfahrt aufzustellen, umzusetzen und auf dem neuesten Stand zu halten. Er verpflichtet die Mitgliedstaaten nicht, sämtliche Befugnisse im Bereich der Sicherheit der Zivilluftfahrt auf eine einzige nationale Behörde zu übertragen.

39 Mit der Verordnung Nr. 300/2008 soll also weder die Verteilung der Zuständigkeiten zur Durchführung der in Art. 4 dieser Verordnung genannten gemeinsamen Grundstandards innerhalb der Mitgliedstaaten geregelt werden, noch sollen die Mitgliedstaaten gezwungen werden, alle Zuständigkeiten im Bereich der Sicherheit der Zivilluftfahrt auf eine einzige nationale Behörde zu übertragen.

40 Schließlich ist zum Kontext, in den sich Art. 9 der Verordnung Nr. 300/2008 einfügt, darauf hinzuweisen, dass nach Art. 10 Abs. 1 dieser Verordnung jeder Mitgliedstaat im von ihm aufzustellenden nationalen Sicherheitsprogramm für die Zivilluftfahrt die Zuständigkeiten für die Durchführung der in Art. 4 dieser Verordnung genannten gemeinsamen Grundstandards festlegt. Diese Bestimmung bestätigt somit die Feststellung in Rn. 39 des vorliegenden Urteils, wonach die Verordnung Nr. 300/2008 nicht darauf abzielt, innerhalb der Mitgliedstaaten die Verteilung der Zuständigkeiten für die Durchführung dieser Standards zu regeln.

41 Aus dem Vorstehenden ergibt sich, wie vom Generalanwalt im Wesentlichen in den Nrn. 48, 50 und 58 seiner Schlussanträge ausgeführt, dass nach Art. 9 der Verordnung Nr. 300/2008 in einem Mitgliedstaat mehrere Einrichtungen für die Sicherheit der Zivilluftfahrt zuständig sein können und er die Mitgliedstaaten lediglich verpflichtet, eine einzige Behörde zu benennen, die er mit der Zuständigkeit für die Koordinierung und Überwachung der Durchführung der in Art. 4 dieser Verordnung genannten gemeinsamen Grundstandards im Inland betraut.

42 Im vorliegenden Fall sind Kontrollen wie die vom FÖD Inneres durchgeführten als solche nicht unter die Ausübung einer Befugnis zu subsumieren, die zwingend einer nach Art. 9 der Verordnung Nr. 300/2008 benannten zuständigen Behörde vorzubehalten ist, da sie nicht der Sicherstellung der Koordinierung oder der Überwachung der Durchführung der gemeinsamen Grundstandards im Sinne von Art. 4 dieser Verordnung dienen, sondern der Überprüfung, ob die betreffenden Personen ihre Aufgaben im Einklang mit den sich aus einer nationalen Regelung betreffend die Ausübung privater Sicherheitstätigkeiten ergebenden besonderen Anforderungen ausführen.

43 Zwar hängen diese nationale Regelung und die sich daraus ergebenden Anforderungen indirekt mit der Sicherheit der Zivilluftfahrt zusammen, wenn die betreffenden privaten Sicherheitsunternehmen und ihre Angestellten ihre Dienstleistungen an einem Flughafen erbringen, jedoch ändert dies nichts daran, dass es sich um eine allgemeine Regelung handelt, die nicht nur die Sicherheit der Zivilluftfahrt betrifft und nicht speziell auf die Durchführung der in Art. 4 genannten gemeinsamen Grundstandards abzielt.

44 Ist also eine nationale Behörde, wie im vorliegenden Fall der FÖD Inneres, ermächtigt, die Einhaltung von Verpflichtungen zu prüfen, die sich aus einer solchen Regelung ergeben, und in diesem Zusammenhang Kontrollen durchzuführen oder im Fall von Verstößen sogar Geldbußen zu verhängen, so ist diese Behörde, auch wenn diese Kontrollen Tätigkeiten betreffen, die an einem Flughafen ausgeübt werden, nicht aufgrund dieses Umstands im Sinne von Art. 9 der Verordnung Nr. 300/2008 als für die Koordinierung und Überwachung der Durchführung dieser gemeinsamen Grundstandards zuständig anzusehen.

45 Angesichts dieser Erwägungen ist auf die Vorlagefrage zu antworten, dass Art. 9 der Verordnung Nr. 300/2008 dahin auszulegen ist, dass er dem nicht entgegensteht, dass eine andere Behörde als die gemäß dieser Bestimmung als „zuständige Behörde“ benannte damit betraut wird, zu kontrollieren, ob eine juristische Person des Privatrechts und ihre Angestellten, die an einem nationalen Flughafen Sicherheitsaufgaben wahrnehmen, die Verpflichtungen einhalten, die sich aus einer nationalen Regelung betreffend die Ausübung privater Sicherheitstätigkeiten ergeben. Kosten

46 Für die Beteiligten des Ausgangsverfahrens ist das Verfahren Teil des beim vorlegenden Gericht anhängigen Verfahrens; die Kostenentscheidung ist daher Sache dieses Gerichts. Die Auslagen anderer Beteiligter für die Abgabe von Erklärungen vor dem Gerichtshof sind nicht erstattungsfähig. Aus diesen Gründen hat der Gerichtshof (Dritte Kammer) für Recht erkannt: Art. 9 der Verordnung (EG) Nr. 300/2008 des Europäischen Parlaments und des Rates vom 11. März 2008 über gemeinsame Vorschriften für die Sicherheit in der Zivilluftfahrt und zur Aufhebung der Verordnung (EG) Nr. 2320/2002 ist dahin auszulegen, dass er dem nicht entgegensteht, dass eine andere Behörde als die gemäß dieser Bestimmung als „zuständige Behörde“ benannte damit betraut wird, zu kontrollieren, ob eine juristische Person des Privatrechts und ihre Angestellten, die an einem nationalen Flughafen Sicherheitsaufgaben wahrnehmen, die Verpflichtungen einhalten, die sich aus einer nationalen Regelung betreffend die Ausübung privater Sicherheitstätigkeiten ergeben. Unterschriften