Rechtsprechung / Europäischer Gerichtshof
Europäischer Gerichtshof Schlussantrag des Generalanwalts vom 18.09.2025 – C-715/25
ECLI:EU:C:2025:715
SCHLUSSANTRÄGE DES GENERALANWALTS
MANUEL CAMPOS SÁNCHEZ-BORDONA
vom 18. September 2025(1)
Rechtssache C‑514/24
Magyar Telekom Nyrt.
gegen
Nemzeti Média- és Hírközlési Hatóság Elnöke
(Vorabentscheidungsersuchen der Kúria [Oberstes Gericht, Ungarn])
„ Vorlage zur Vorabentscheidung – Elektronische Kommunikation – Richtlinie (EU) 2018/1972 – Art. 105 Abs. 4 – Recht der Endnutzer, bei vom Anbieter elektronischer Kommunikationsdienste vorgeschlagenen einseitigen Änderungen ihren Vertrag zu kündigen – Ausnahmen – Unmittelbar durch Unionsrecht oder nationales Recht vorgeschriebene Änderungen “
1. In Urteilen aus den Jahren 2020 und 2021, d. h. einige Jahre nach dem Inkrafttreten der Verordnung (EU) 2015/2120(2), hat der Gerichtshof(3) Art. 3 Abs. 3 der Verordnung dahin ausgelegt, dass die sogenannten „Nulltarif“-Klauseln in Verträgen über Internetzugangsdienste(4) mit dieser Bestimmung unvereinbar sind.
2. Infolge dieser Auslegung des Gerichtshofs forderte die zuständige ungarische Behörde(5) die Anbieter elektronischer Kommunikationsdienste auf, Teilnehmerverträge mit „Nulltarif“-Klauseln zu ändern. Sie fügte hinzu, dass diese Änderung
– durch Art. 3 Abs. 3 der Verordnung 2015/2120, und zwar seit deren Inkrafttreten, vorgeschrieben werde,
– die Endnutzer gemäß Art. 105 Abs. 4 der Richtlinie (EU) 2018/1972(6) berechtigt seien, ihre Verträge ohne zusätzliche Kosten zu kündigen(7).
3. Im Ausgangsverfahren ficht der von der NMHH aufgeforderte Betreiber Magyar Telekom Nyrt. die Entscheidung der Behörde an. Er ist der Ansicht, die Nutzer seien unter den Umständen des Ausgangsrechtsstreits nicht gemäß Art. 105 Abs. 4 EKEK berechtigt, ihre Verträge ohne zusätzliche Kosten zu kündigen.
I. Rechtlicher Rahmen
A. Unionsrecht
1. EKEK
4. Im 275. Erwägungsgrund heißt es:
„Werden von Anbietern öffentlich zugänglicher elektronischer Kommunikationsdienste mit Ausnahme der nummernunabhängigen interpersonellen Kommunikationsdienste Änderungen, z. B. in Bezug auf Entgelte, Tarife, Begrenzungen des Datenvolumens, die Datengeschwindigkeit, die Versorgung oder die Verarbeitung personenbezogener Daten, vorgeschlagen, die für den Endnutzer nicht vorteilhaft sind, sollten diese das Recht haben, das Vertragsverhältnis ohne Kosten zu kündigen, selbst wenn gleichzeitig für sie vorteilhafte Änderungen vorgeschlagen werden. Bei allen vom Anbieter vorgenommenen Änderungen der Vertragsbedingungen sollte somit der Endnutzer das Recht haben, den Vertrag zu kündigen, es sei denn, jede einzelne Änderung ist für ihn vorteilhaft oder es handelt sich um rein administrative Änderungen, beispielsweise Änderung der Anschrift des Anbieters, die keine nachteiligen Folgen für den Endnutzer haben, oder die Änderungen sind aufgrund von Änderungen der Rechts- und Verwaltungsvorschriften – wie etwa neuen Informationsanforderungen im Unionsrecht oder im nationalen Recht – unbedingt geboten. Ob eine Änderung für den Endnutzer ausschließlich von Vorteil ist, sollte anhand objektiver Kriterien beurteilt werden. Der Endnutzer sollte nur dann nicht berechtigt sein, den Vertrag zu kündigen, wenn der Anbieter beweisen kann, dass sämtliche Vertragsänderungen für den Endnutzer ausschließlich von Vorteil sind oder dass es sich um rein administrative Änderungen ohne nachteilige Folgen für den Endnutzer handelt.“
5. Art. 10 („Beteiligung der nationalen Regulierungsbehörden am GEREK [Gremium Europäischer Regulierungsstellen für elektronische Kommunikation]“) Abs. 2 bestimmt:
„Die Mitgliedstaaten stellen sicher, dass die nationalen Regulierungsbehörden den vom GEREK verabschiedeten Leitlinien, Stellungnahmen, Empfehlungen, gemeinsamen Standpunkten, bewährten Verfahren und Methoden bei Entscheidungen, die ihre nationalen Märkte betreffen, weitestmöglich Rechnung tragen.“
6. Art. 105 („Vertragslaufzeit und ‑kündigung“) Abs. 4 sieht vor:
„Bei Bekanntgabe von Änderungen der Vertragsbedingungen, die der Anbieter anderer öffentlich zugänglicher elektronischer Kommunikationsdienste als nummernunabhängiger interpersoneller Kommunikationsdienste vorschlägt, haben Endnutzer das Recht, ihren Vertrag ohne zusätzliche Kosten zu kündigen, es sei denn, die vorgeschlagenen Änderungen sind ausschließlich zum Vorteil des Endnutzers, sind rein administrativer Art und haben keine negativen Auswirkungen auf den Endnutzer oder sind unmittelbar(8) durch Unionsrecht oder nationales Recht vorgeschrieben.
Die Anbieter teilen Endnutzern mindestens einen Monat im Voraus Änderungen der Vertragsbedingungen mit und machen sie gleichzeitig auf ihr Recht aufmerksam, den Vertrag ohne zusätzliche Kosten zu kündigen, wenn sie den neuen Bedingungen nicht zustimmen. Das Kündigungsrecht kann innerhalb eines Monats nach der Mitteilung ausgeübt werden. Die Mitgliedstaaten können diese Frist um bis zu drei Monate verlängern. Die Mitgliedstaaten sorgen dafür, dass die Mitteilung in klarer und verständlicher Weise auf einem dauerhaften Datenträger erfolgt.“
2. Verordnung (EU) 2018/1971(9)
7. Art. 4 („Regulierungsaufgaben des GEREK“) Abs. 4 legt fest:
„Unbeschadet der Einhaltung des einschlägigen Unionsrechts tragen die NRB und die Kommission allen Leitlinien, Stellungnahmen, Empfehlungen, gemeinsamen Standpunkten und bewährten Verfahren weitestgehend Rechnung, die vom GEREK mit dem Ziel verabschiedet wurden, eine einheitliche Umsetzung des Rechtsrahmens für die elektronische Kommunikation innerhalb des in Artikel 3 Absatz 1 genannten Geltungsbereichs zu gewährleisten.
Weicht eine NRB von den in Absatz 1 Buchstabe e genannten Leitlinien ab, so begründet sie diese Abweichung.“
3. Verordnung 2015/2120
8. Art. 3 („Gewährleistung des Zugangs zum offenen Internet“) Abs. 3 sieht vor:
„Anbieter von Internetzugangsdiensten behandeln den gesamten Verkehr bei der Erbringung von Internetzugangsdiensten gleich, ohne Diskriminierung, Beschränkung oder Störung, sowie unabhängig von Sender und Empfänger, den abgerufenen oder verbreiteten Inhalten, den genutzten oder bereitgestellten Anwendungen oder Diensten oder den verwendeten Endgeräten.
Unterabsatz 1 hindert die Anbieter von Internetzugangsdiensten nicht daran, angemessene Verkehrsmanagementmaßnahmen anzuwenden. Damit derartige Maßnahmen als angemessen gelten, müssen sie transparent, nichtdiskriminierend und verhältnismäßig sein und dürfen nicht auf kommerziellen Erwägungen, sondern auf objektiv unterschiedlichen technischen Anforderungen an die Dienstqualität bestimmter Datenverkehrskategorien beruhen. Mit diesen Maßnahmen darf nicht der konkrete Inhalt überwacht werden, und sie dürfen nicht länger als erforderlich aufrechterhalten werden.
Anbieter von Internetzugangsdiensten wenden keine Verkehrsmanagementmaßnahmen an, die über die Maßnahmen gemäß Unterabsatz 2 hinausgehen; insbesondere dürfen sie nicht bestimmte Inhalte, Anwendungen oder Dienste – oder bestimmte Kategorien von diesen – blockieren, verlangsamen, verändern, einschränken, stören, verschlechtern oder diskriminieren, außer soweit und solange es erforderlich ist, um
a) Gesetzgebungsakten der Union oder mit dem Unionsrecht im Einklang stehenden nationalen Rechtsvorschriften, denen der Internetzugangsanbieter unterliegt, oder mit dem Unionsrecht im Einklang stehenden Maßnahmen zur Umsetzung dieser Gesetzgebungsakte der Union oder dieser nationalen Rechtsvorschriften zu entsprechen, einschließlich Verfügungen von Gerichten oder Behörden, die über die entsprechenden Befugnisse verfügen;
b) die Integrität und Sicherheit des Netzes, der über dieses Netz erbrachten Dienste und der Endgeräte der Endnutzer zu wahren;
c) eine drohende Netzüberlastung zu verhindern oder die Auswirkungen einer außergewöhnlichen oder vorübergehenden Netzüberlastung abzumildern, sofern gleichwertige Verkehrsarten gleich behandelt werden.“
B. Ungarisches Recht
9. Gemäß § 132 Abs. 5 des Az elektronikus hírközlésről szóló 2003. évi C. törvény(10) kann der Nutzer innerhalb von 45 Tagen nach Erhalt der Benachrichtigung über die einseitige Vertragsänderung des öffentlich zugängliche elektronische Kommunikationsdienste gewährenden Anbieters den Teilnehmervertrag fristlos, ohne weitere Rechtsfolgen kündigen.
10. Nach § 132 Abs. 6 darf der Nutzer den Teilnehmervertrag nicht gemäß Abs. 5 kündigen, wenn a) sich infolge der Änderung der Teilnehmervertrag bzw. die auf die Inanspruchnahme der Dienste bezogenen Bedingungen auf eine für den Teilnehmer ausschließlich vorteilhafte Weise ändern, b) die Änderung einen administrativen Charakter besitzt und keine für den Teilnehmer nachteilige Bestimmung enthält oder c) die Änderung ausdrücklich auf einer Änderung der Rechtsnorm bzw. einer behördlichen oder Gerichtsentscheidung beruht.
II. Sachverhalt, Rechtsstreit und Vorlagefragen
11. Nach den Ausführungen des vorlegenden Gerichts(11) entschied die NMHH mit Beschluss vom 6. September 2022, dass Magyar Telekom mit dem „Nulltarif“-Angebot gegen Art. 3 Abs. 3 der Verordnung 2015/2120 verstoßen habe und dass die Nutzer das Recht hätten, ihre Verträge gemäß § 132 Abs. 5 GEK ohne zusätzliche Kosten zu kündigen(12).
12. Die NMHH forderte Magyar Telekom daher auf, die „Nulltarif“-Angebote bis zum 15. November 2022 einzustellen und die Teilnehmerverträge, die den „Nulltarif“ enthielten, bis zum 31. März 2023 zu ändern.
13. Mit Entscheidung vom 27. Oktober 2022 bestätigte der Präsident der NMHH die Entscheidung vom 6. September 2022 und führte dazu aus:
– Magyar Telekom habe anerkannt, dass sie die damals gültigen Einzelverträge der Teilnehmer ändern müsse, um sie an die Verordnung 2015/2120 anzupassen.
– Aufgrund der Wirkung erga omnes der Urteile des Gerichtshofs sei Magyar Telekom zur freiwilligen Einstellung der Nulltarif-Pakete verpflichtet gewesen.
– Die Pflicht zur Vertragsänderung beruhe weder auf einer Änderung der Rechtsnorm, da die Verordnung 2015/2120 nicht geändert worden sei, noch auf einer behördlichen Entscheidung, sondern auf Art. 3 Abs. 3 der Verordnung, dessen korrekte Entscheidung der Gerichtshof festgelegt habe.
14. Magyar Telekom erhob gegen die Entscheidung vom 27. Oktober 2022 Klage beim Fővárosi Törvényszék (Hauptstädtisches Stuhlgericht, Ungarn). Sie macht u. a. geltend, den Urteilen des Gerichtshofs komme nach der Rechtsprechung der Kúria (Oberstes Gericht, Ungarn) keine Wirkung erga omnes zu und die GEREK-Leitlinien richteten sich allein an die Regulierungsbehörden. Die Entscheidung des Präsidenten der NMHH könne als „nationales Recht“ im Sinne von Art. 105 Abs. 4 EKEK angesehen werden mit der Folge, dass ein Recht der Endnutzer auf Kündigung ohne zusätzliche Kosten ausgeschlossen sei.
15. Nach der Abweisung der Klage in erster Instanz hat Magyar Telekom Rechtsmittel bei der Kúria (Oberstes Gericht) eingelegt, die dem Gerichtshof folgende Fragen zur Vorabentscheidung vorlegt:
1. Kann ein Urteil des Gerichtshofs als eine unmittelbar verbindliche Vorschrift des Unionsrechts im Sinne von Art. 105 Abs. 4 EKEK angesehen werden, oder ist das Urteil als eine Rechtsauslegung anzusehen, die im Sinne von Art. 105 Abs. 4 EKEK keine Änderung der bisherigen Vorschriften darstellt?
2. Können die Leitlinien des GEREK BoR (16) 127 vom 30. August 2016 (im Folgenden: GEREK-Leitlinien von 2016), die, soweit sie den vorliegenden Rechtsstreit betreffen, durch die GEREK-Leitlinien BoR (22) 81 vom 9. Juni 2022 (im Folgenden: GEREK-Leitlinien von 2022) ersetzt wurden, – insbesondere im Hinblick auf Art. 10 Abs. 2 EKEK und Art. 4 Abs. 4 der GEREK-Verordnung – als Unionsrecht bzw. unmittelbar verbindliche Vorschrift des Unionsrechts angesehen werden, und stellen sie als solche eine Änderung der Vorschriften dar, die eine Anwendung der in Art. 105 Abs. 4 EKEK vorgesehenen Ausnahme rechtfertigt, oder sind die Leitlinien – insbesondere, wenn sie ein Urteil des Gerichtshofs umsetzen – lediglich als eine Auslegung des Unionsrechts anzusehen, die im Sinne von Art. 105 Abs. 4 EKEK keine Änderung der bisherigen Vorschriften darstellt?
3. Wenn die Anwendung der in Art. 105 Abs. 4 EKEK vorgesehenen Ausnahme weder durch ein Urteil des Gerichtshofs noch durch die GEREK-Leitlinien von 2022 gerechtfertigt ist, kann eine Entscheidung einer nationalen Regulierungsbehörde, die gegenüber einem Anbieter elektronischer Kommunikationsdienste ein geändertes Rechtsprechungskriterium anwendet, das sich auf Art. 3 Abs. 3 der [Verordnung 2015/2120] bezieht und auf den infolge eines Urteils des Gerichtshofs geänderten GEREK-Leitlinien von 2022 beruht, als unmittelbar verbindliche Vorschrift des nationalen Rechts im Sinne von Art. 105 Abs. 4 EKEK angesehen werden, wobei zu beachten ist, dass die Bestimmung der Verordnung 2015/2120 während des Zeitraums, auf den sich der Rechtsstreit bezieht, nicht geändert wurde?
III. Verfahren vor dem Gerichtshof
16. Das Vorabentscheidungsersuchen ist am 24. Juli 2024 beim Gerichtshof eingegangen.
17. Magyar Telekom, die irische, die ungarische und die finnische Regierung sowie die Europäische Kommission haben schriftliche Erklärungen eingereicht. Mit Ausnahme der finnischen Regierung haben sie alle an der mündlichen Verhandlung vom 26. Juni 2025 teilgenommen.
IV. Würdigung
A. Vorbemerkungen
18. Nach der Auslegung von Art. 3 Abs. 3 der Verordnung 2015/2120 durch den Gerichtshof(13) forderte die NMHH Magyar Telekom auf, die Teilnehmerverträge für Internetdienste, die die Option zum sogenannten „Nulltarif“ enthielten, zu ändern. Sie fügte hinzu, dass diese Änderung die Endnutzer nicht daran hindere, von ihrem in Art. 105 Abs. 4 EKEK vorgesehenen Recht Gebrauch zu machen, ihre Verträge ohne zusätzliche Kosten zu kündigen.
19. Art. 105 Abs. 4 EKEK sieht vor:
– Bei Bekanntgabe „von Änderungen der Vertragsbedingungen“, die der Anbieter elektronischer Kommunikationsdienste „vorschlägt“, haben Endnutzer grundsätzlich das Recht, ihren Vertrag ohne zusätzliche Kosten zu kündigen.
– Das Recht, den Vertrag ohne zusätzliche Kosten zu kündigen, ist allerdings ausgeschlossen, wenn die Änderungen der Bedingungen a) ausschließlich zum Vorteil des Endnutzers sind, b) rein administrativer Art sind und keine negativen Auswirkungen auf den Endnutzer haben oder c) unmittelbar durch Unionsrecht oder nationales Recht vorgeschrieben sind.
20. Die Debatte konzentriert sich auf die Frage, ob die Änderung der Vertragsbedingungen als einer der Fälle angesehen werden kann, in denen der Endnutzer den Vertrag nicht im Sinne von Art. 105 Abs. 4 EKEK ohne zusätzliche Kosten kündigen kann. Insbesondere ist umstritten, ob diese Änderung unmittelbar durch Unionsrecht (oder ungarisches Recht) vorgeschrieben ist(14).
21. Das vorlegende Gericht nennt drei mögliche Gründe für die streitige Vertragsänderung:
– die Urteile Vodafone und Telekom Deutschland (erste Vorlagefrage),
– die GEREK-Leitlinien (zweite Vorlagefrage)(15),
– die Entscheidung der NMHH, die sich nach den Urteilen Vodafone und Telekom Deutschland richtet und die GEREK-Leitlinien von 2022 berücksichtigt (dritte Vorlagefrage).
22. Wie die irische Regierung feststellt(16), liegt der eigentliche Grund für die Änderung der Verträge in der Unvereinbarkeit einer ihrer Klauseln mit Art. 3 Abs. 3 der Verordnung 2015/2120. Infolge dieser unstreitigen Unvereinbarkeit war es erforderlich, die mit dieser Bestimmung im Widerspruch stehende Klausel zu streichen.
23. Die Tatsache, dass unstreitig ein Verstoß gegen Art. 3 Abs. 3 der Verordnung 2015/2120 vorliegt, wurde jedoch (rechtlich gesehen) erst nach Abschluss der Verträge festgestellt, zu deren Änderung Magyar Telekom aufgefordert wurde.
24. Zum Zeitpunkt des Abschlusses dieser Verträge war die Auslegung von Art. 3 Abs. 3 der Verordnung 2015/2120 vorherrschend, dass die Verordnung 2015/2120 Optionen zum „Nulltarif“ nicht generell ausschließe, und wurde vom GEREK in seinen Leitlinien von 2016 mit einigen Vorbehalten übernommen(17).
25. Unabhängig vom rechtlichen Wert der vom GEREK herausgegebenen Leitlinien (zweite Vorlagefrage) kann ihr Inhalt als Anhaltspunkt für die Beurteilung der Umstände dienen, unter denen die in Rede stehenden Verträge geschlossen wurden.
26. Infolge der Zweifel verschiedener Gerichte aus mehreren Mitgliedstaaten an der Auslegung von Art. 3 Abs. 3 der Verordnung 2015/2120 wurde deutlich, dass die Voraussetzungen für die Anwendung der Lehre vom „acte clair“ nicht erfüllt waren(18). Diese Gerichte waren nicht in der Lage, selbst über die Vereinbarkeit der „Nulltarif“-Klauseln mit dieser Bestimmung zu entscheiden.
27. Die Rechtswidrigkeit der streitigen Klausel war somit vor der Auslegung von Art. 3 Abs. 3 der Verordnung 2015/2120 durch den Gerichtshof nicht offensichtlich. Dies bestätigt die Lektüre der GEREK-Leitlinien von 2016, wobei die Dokumente und Verfahren des GEREK als Unionseinrichtung mit dem Ziel verabschiedet werden, „eine einheitliche Umsetzung des Rechtsrahmens für die elektronische Kommunikation … zu gewährleisten“(19).
28. Nach der Rechtsprechung des Gerichtshofs zur zeitlichen Geltung seiner Vorabentscheidungsurteile ist bei der Auslegung von Art. 3 Abs. 3 der Verordnung 2015/2120 auf den Zeitpunkt ihres Inkrafttretens (im vorliegenden Fall den 29. November 2015)(20) abzustellen.
29. Folglich war das „Nulltarif“-Angebot seit dem Inkrafttreten der Verordnung 2015/2120 nicht mehr mit dem Unionsrecht vereinbar. Die Unvereinbarkeit bestand rechtlich gesehen bereits Jahre vor dem Urteil Telenor Magyarország (2020) und den Urteilen Vodafone und Telekom Deutschland (die diese Rechtsprechung im Jahr 2021 bestätigten).
30. Auf dieser Grundlage hätte Magyar Telekom die Option zum „Nulltarif“ nicht in die Verträge über Internetzugangsdienste aufnehmen dürfen, die sie seit dem 29. November 2015 oder spätestens seit der Anwendbarkeit der Verordnung 2015/2120 (30. April 2016) abgeschlossen hat.
B. Erste Vorlagefrage
31. Das vorlegende Gericht möchte wissen, ob ein Urteil des Gerichtshofs „als eine unmittelbar verbindliche Vorschrift des Unionsrechts … angesehen werden [kann] oder … das Urteil als eine Rechtsauslegung anzusehen [ist], die im Sinne von Art. 105 Abs. 4 [EKEK] keine Änderung der bisherigen Vorschriften darstellt“.
32. In dieser Frage wird implizit vorausgesetzt, dass sie sich auf Urteile bezieht, die der Gerichtshof im Rahmen von Vorabentscheidungsersuchen wie dem vorliegenden erlassen hat, d. h., deren Gegenstand die Auslegung und nicht die Beurteilung der Gültigkeit von Unionsrecht war(21).
33. Ein solches infolge eines Auslegungsersuchens ergangenes Urteil ist nicht konstitutiver, sondern rein deklaratorischer Natur(22). Der Gerichtshof beschränkt sich in dem Urteil darauf, zu erläutern und zu verdeutlichen, in welchem Sinne und mit welcher Tragweite diese Vorschrift seit ihrem Inkrafttreten zu verstehen und anzuwenden ist oder gewesen wäre(23).
34. Zur Beantwortung der ersten Frage des vorlegenden Gerichts könnte der Hinweis ausreichen, dass die Urteile des Gerichtshofs in Vorabentscheidungsverfahren, deren Gegenstand die Auslegung des Unionsrechts ist, diese Vorschriften nicht ändern, sondern nur ihren Sinn und ihre Tragweite erläutern und verdeutlichen.
35. Eine solche Antwort könnte jedoch um ihre Auswirkungen in Bezug auf Art. 105 Abs. 4 EKEK ergänzt werden, indem dem vorlegenden Gericht weitere Beurteilungselemente zur Verfügung gestellt werden. Insoweit ist es wichtig, zwei Punkte hervorzuheben:
– Die Anerkennung des Rechts der Endnutzer, ihre Verträge ohne zusätzliche Kosten zu kündigen, ist an eine einseitige Entscheidung des Diensteanbieters geknüpft, der Änderungen der Vertragsbedingungen vorschlägt.
– Das Recht der Endnutzer besteht jedoch nicht, wenn die Änderungen unmittelbar durch Unionsrecht oder nationales Recht „vorgeschrieben“ werden. Für diesen Fall sieht die Bestimmung eine Ausnahme vom Recht auf Kündigung ohne zusätzliche Kosten vor.
36. Bei einer Lektüre dieser Ausnahme im Licht des 275. Erwägungsgrundes EKEK(24) wird ihre Bedeutung deutlich: Die durch Unionsrecht vorgeschriebene Vertragsänderung muss sich genau aus Änderungen der Rechts- und Verwaltungsvorschriften des Unionsrechts selbst ergeben.
37. Die in Art. 105 Abs. 4 EKEK vorgesehene Ausnahme kann nur dann Anwendung finden, wenn die Änderung der Vertragsklauseln auf eine Anwendung von Vorschriften zurückzuführen ist, die zum Zeitpunkt des Vertragsabschlusses noch nicht existierten. Bei den vertraglichen Änderungen, die nach dieser Bestimmung dazu führen, dass die Nutzer zur Kündigung ihrer Verträge ohne zusätzliche Kosten berechtigt sind, handelt es sich um solche, die aufgrund einer Änderung der geltenden Rechtsvorschriften erforderlich werden.
38. Anders als die irische Regierung bin ich der Ansicht, dass die in Art. 105 Abs. 4 EKEK vorgesehene Ausnahme nur den Fall der Beseitigung von später aufgetretenen Rechtswidrigkeiten umfasst, d. h. von Rechtswidrigkeiten, die sich aus der Anwendung von Rechtsvorschriften ergeben, die zum Zeitpunkt des Vertragsschlusses noch nicht existierten. Bei den in dieser Bestimmung genannten „unmittelbar durch Unionsrecht oder nationales Recht vorgeschriebenen Änderungen“ kann es sich nicht um solche Änderungen handeln, die erforderlich sind, um eine bereits zum Zeitpunkt des Vertragsschlusses bestehende Rechtswidrigkeit zu beseitigen, sondern nur um solche, die infolge einer Änderung der geltenden Rechtsvorschriften erforderlich sind, um zu verhindern, dass ein bis dahin gültiger Vertrag rechtswidrig wird.
39. Andernfalls könnten Diensteanbieter Verträge vorschlagen, von denen sie wissen, dass sie rechtswidrig sind, und sich das Recht vorbehalten, diese einseitig zu ändern, ohne dass die Nutzer die Möglichkeit haben, diese ohne zusätzliche Kosten zu kündigen.
40. In der vorliegenden Rechtssache hat sich die angewandte Regelung nicht geändert: Art. 3 Abs. 3 der Verordnung 2015/2120 ist vor und nach Abschluss der streitigen Verträge unverändert geblieben. Das vorlegende Gericht erkennt dies eindeutig an(25).
41. Die Auslegung von Art. 3 Abs. 3 der Verordnung 2015/2120 ist daher nicht streitig, und diese Bestimmung war von Anfang an geeignet, um zu entscheiden, ob der Inhalt der Verträge, auf die sie Anwendung findet, rechtmäßig ist.
42. Ich stimme mit der Kommission(26) und mit der irischen(27), der ungarischen(28) und der finnischen Regierung(29) darin überein, dass die im Ausgangsverfahren geltend gemachten Urteile des Gerichtshofs Art. 3 Abs. 3 der Verordnung 2015/2120, d. h. den zum Zeitpunkt des Abschlusses der streitigen Verträge geltenden Rechtsrahmen, nicht geändert haben.
43. Auch nach diesen Vorabentscheidungsurteilen bleibt der Wortlaut von Art. 3 Abs. 3 der Verordnung 2015/2120 unverändert derselbe, der mit der Veröffentlichung der Verordnung im Amtsblatt der Europäischen Union erschien.
44. Ausgehend von dieser Prämisse vertrete ich den Standpunkt, dass die in Art. 105 Abs. 4 EKEK vorgesehene Ausnahme der durch Unionsrecht (oder nationales Recht) vorgeschriebenen Änderungen im Ausgangsverfahren nicht Anwendung finden kann, da, wie ich wiederholen möchte, die anwendbare Vorschrift nicht geändert wurde. Die Antwort des Gerichtshofs auf die erste Vorlagefrage könnte an dieser Stelle enden.
45. Ergänzend ist jedoch festzustellen, dass es noch einen zweiten Grund gibt, warum die Anwendung von Art. 105 Abs. 4 EKEK auf den vorliegenden Rechtsstreit ausgeschlossen werden kann: Streng genommen handelt es sich nicht um eine Änderung der Vertragsbedingungen aus eigener Initiative des Diensteanbieters, sondern um eine Änderung, zu der ihn die zuständige Behörde aufgefordert hat(30).
46. Art. 105 Abs. 4 EKEK betrifft „Änderungen“, die der Diensteanbieter den Endnutzern „vorschlägt“. Es handelt sich dabei um Änderungen der Vertragsbedingungen, die der Anbieter einseitig und gemäß seinen eigenen Interessen den Nutzern auferlegt. Als Ausgleich für diese Entscheidung des Anbieters räumt der EKEK dem Nutzer das Recht ein, diese Änderungen nicht zu akzeptieren und den Vertrag ohne zusätzliche Kosten zu kündigen.
47. Wie die Kommission ausführt(31), ist Hauptziel von Art. 105 Abs. 4 EKEK der Verbraucherschutz. So wird verhindert, dass der Anbieter elektronischer Kommunikationsdienste einseitig und zum Nachteil des Nutzers Änderungen an Vertragspunkten vornimmt, die bei Vertragsabschluss hätten ausgehandelt werden können.
48. In den im Ausgangsverfahren streitigen Verträgen haben die Parteien „Nulltarif“-Klauseln vereinbart, an deren Rechtmäßigkeit zum damaligen Zeitpunkt für sie kein Zweifel bestand. Diese Klauseln standen jedoch nicht im Einklang mit der „Gewährleistung des Zugangs zum offenen Internet“, um es mit den Worten von Art. 3 der Verordnung 2015/2120 auszudrücken. Dies geht aus den Urteilen hervor, in denen die Bestimmung, nach der die Klauseln auf den ersten Blick rechtmäßig waren, ausgelegt wurde.
49. Indem er für eine bestimmte Auslegung von Art. 3 Abs. 3 der Verordnung 2015/2120 und gegen den Standpunkt, dass „Nulltarif“-Klauseln rechtmäßig seien, entschied, hat der Gerichtshof diese Debatte beendet. Dies hat dazu geführt, dass Vertragsverhandlungen über die Aufnahme von „Nulltarif“-Klauseln nicht länger zulässig sind und dass die Pflicht besteht, Verträge, in denen solche Klauseln enthalten waren, zu ändern.
50. Wenn Magyar Telekom nun gemäß den Vorgaben der Regulierungsbehörde die Verträge über Internetzugangsdienste ändert und die „Nulltarif“-Klausel streicht, zwingt sie den Teilnehmern keine einseitige Änderung der mit ihnen frei vereinbarten Bedingungen auf, sondern passt lediglich den Inhalt der Verträge an die Grenzen dessen an, was von Anfang an rechtmäßig hätte ausgehandelt werden können.
51. Nach Erlass der Urteile des Gerichtshofs können die Parteien keinen Vertrag mit „Nulltarif“-Klauseln vereinbaren, aber genauso wenig hätten sie dies zu dem Zeitpunkt tun können, als sie die in Rede stehenden Verträge tatsächlich geschlossen haben.
52. Bei dem Verhalten, gegen das der Unionsgesetzgeber vorgehen wollte, handelt es sich, wie ich wiederholen möchte, um die einseitige Änderung des zwischen den Parteien ausgehandelten Vertragsinhalts – seien es Tarife, Begrenzungen des Datenvolumens oder sonstige vertragliche Bedingungen – durch den Diensteanbieter. Nach dem EKEK berechtigt ein solches einseitiges Vorgehen den Nutzer, wenn es zu seinem Nachteil ist, den Vertrag ohne zusätzliche Kosten zu kündigen.
53. Die Streichung der „Nulltarif“-Klausel durch Magyar Telekom entspricht nicht diesem Schema. Es ist nicht der Betreiber, der einseitig und aus eigener Initiative die Änderung der Vertragsbedingungen vorschreibt. Diese Änderung ergibt sich aus der Anwendung der (im Laufe der Zeit unveränderten) Bestimmung, nach der sich der Vertrag richtet, d. h. aus Art. 3 Abs. 3 der Verordnung 2015/2120 in der Auslegung durch den Gerichtshof.
54. Zusammenfassend ist keine der beiden Voraussetzungen für die Anwendung von Art. 105 Abs. 4 EKEK erfüllt: Weder schlägt der Betreiber die Vertragsänderung einseitig und aus eigener Initiative vor, noch wird die Änderung unmittelbar durch eine Änderung einer Bestimmung des Unionsrechts (oder des nationalen Rechts) vorgeschrieben.
55. Wie das Kündigungsrecht des Nutzers in diesem Kontext aussieht und welche Kosten er zu tragen hat, ist in Art. 105 Abs. 4 EKEK nicht unmittelbar geregelt. Am Ende der vorliegenden Schlussanträge werde ich darauf zurückkommen, ob ein solches Recht besteht und unter welchen Bedingungen.
C. Zweite Vorlagefrage
56. Das vorlegende Gericht möchte wissen, ob die von ihm genannten GEREK-Leitlinien(32) „als Unionsrecht bzw. unmittelbar verbindliche Vorschrift des Unionsrechts angesehen werden [können] und [ob] sie als solche eine Änderung der Vorschriften dar[stellen], die eine Anwendung der in Art. 105 Abs. 4 des Kodex vorgesehenen Ausnahme rechtfertigt“.
57. Die Antwort auf diese Frage, über die sich alle am Vorabentscheidungsverfahren beteiligten Mitgliedstaaten sowie die Kommission und Magyar Telekom selbst einig sind(33), lautet, dass die GEREK-Leitlinien weder rechtsverbindlich sind, noch Teil eines Verfahrens zur Ausarbeitung der unionsrechtlichen Regelung im Bereich der elektronischen Kommunikation.
58. Der Gerichtshof hat festgestellt: „Wie sich aus Art. 3 Abs. 2 der Verordnung 2018/1971 in Verbindung mit ihrem fünften Erwägungsgrund ergibt, fungiert das GEREK lediglich als Forum für die Zusammenarbeit zwischen den NRB untereinander und zwischen den NRB und der Kommission mit dem Ziel, eine einheitliche Umsetzung des Rechtsrahmens in diesem Bereich zu gewährleisten(34).“
59. Zwar tragen nach Art. 4 Abs. 4 der GEREK-Verordnung die NRB und die Kommission „allen Leitlinien, Stellungnahmen, Empfehlungen, gemeinsamen Standpunkten und bewährten Verfahren weitestgehend Rechnung, die vom GEREK … verabschiedet wurden“. Dies bedeutet jedoch nicht, wie ich betonen möchte, dass das GEREK seinen Rechtsakten einen verbindlichen rechtlichen Inhalt geben kann.
D. Dritte Vorlagefrage
60. Die dritte Vorlagefrage betrifft den Fall, dass „die Anwendung der in Art. 105 Abs. 4 [EKEK] vorgesehenen Ausnahme weder durch ein Urteil des Gerichtshofs noch durch die GEREK-Leitlinien von 2022 gerechtfertigt ist“.
61. Für diesen Fall möchte das vorlegende Gericht wissen, ob eine Entscheidung einer nationalen Regulierungsbehörde, die ein geändertes Rechtsprechungskriterium anwendet, „als unmittelbar verbindliche Vorschrift des nationalen Rechts … angesehen werden [kann]“.
62. Grundsätzlich ist es Sache des vorlegenden Gerichts und nicht des Gerichtshofs, zu klären, welcher Art die Entscheidungen der ungarischen Regulierungsbehörde für den Sektor der elektronischen Kommunikation sind und welche Wirkungen sie in ihrem nationalen Recht aufweisen.
63. Vorbehaltlich der Würdigung durch das vorlegende Gericht scheint alles darauf hinzudeuten, dass die Entscheidung der NMHH im vorliegenden Fall an die einzelnen Betreiber gerichtet war und keine Bestimmung oder Vorschrift des nationalen Rechts darstellt.
64. Dies entspricht der Auffassung der ungarischen Regierung, die argumentiert(35), dass Einzelentscheidungen der nationalen Regulierungsbehörde keinen allgemeinen und normativen Charakter haben, d. h. keine Rechtsnormen, Gesetzgebungsakte oder Regulierungsmaßnahmen darstellen.
65. Auf dieser Grundlage ist die dritte Vorlagefrage, was die in Art. 105 Abs. 4 EKEK vorgesehene Ausnahme betrifft, zu verneinen.
66. Tatsächlich ist für die Zwecke von Art. 105 Abs. 4 EKEK nämlich Art. 3 Abs. 3 der Verordnung 2015/2120 und nicht die individuelle Entscheidung der NMHH, in der sie lediglich die korrekte Auslegung dieses Artikels wiedergibt, als maßgebliche Rechtsnorm (gesetzliche Bestimmung oder Vorschrift) anzusehen. Ich habe bereits ausgeführt, dass diese Bestimmung seit ihrer Entstehung unverändert geblieben ist.
67. Die NMHH zieht lediglich die Konsequenzen aus einer Vorschrift des Unionsrechts, die unmittelbar anwendbar ist, ohne dass es nach Art. 3 Abs. 3 der Verordnung 2015/2120 zusätzlicher Maßnahmen bedarf.
68. Die Entscheidung der NMHH stellt daher keine Änderung des nationalen Rechts dar, die eine Änderung der Vertragsbedingungen im Sinne von Art. 105 Abs. 4 EKEK vorschreibt.
E. Abschließende Erwägungen
69. Bisher habe ich versucht zu begründen, warum Art. 105 Abs. 4 EKEK für die Entscheidung über die Ausgangsrechtssache nicht geeignet ist. Wenn der Gerichtshof meiner Auffassung zustimmt, könnte er sich auf die von mir vertretene Auslegung dieses Artikels beschränken, jedoch reicht dies eventuell nicht aus, um dem vorlegenden Gericht alle Elemente zur Verfügung zu stellen, die es in die Lage versetzen, aus der Sicht des Unionsrechts über den Rechtsstreit zu entscheiden.
70. Ich habe bereits festgestellt, dass die Änderung der „Nulltarif“-Klausel nicht durch eine später erfolgte Änderung des Unionsrechts vorgeschrieben wurde, sondern durch die Notwendigkeit, eine Klausel zu streichen, die schon immer mit dem Unionsrecht unvereinbar, d. h. ab initio ungültig war.
71. Der wahre Grund für die Änderung ist Art. 3 Abs. 3 der Verordnung 2015/2120, und die NMHH beschränkt sich darauf, diese Bestimmung, nachdem sie durch den Gerichtshof ausgelegt wurde, anzuwenden. Die NMHH erlässt eine Entscheidung, die, ohne dieser Auslegung etwas hinzuzufügen, den Zeitpunkt festlegt, zu dem diese Bestimmung in dieser Auslegung für die Anbieter von Internetdiensten verbindlich wird.
72. Weder die Endnutzer noch der Anbieter des Internetzugangsdienstes können erwarten, dass die Wirksamkeit der rechtswidrigen Klausel aufrechterhalten wird, deren Streichung zwingend erforderlich ist, da sie über ihre Auswirkungen auf die Situation der Nutzer, in deren Verträgen sie enthalten ist, hinaus auch allgemeine Interessen berührt(36).
73. Art. 105 Abs. 4 EKEK gibt zwar keine direkte Antwort, jedoch können an dieser Stelle die ihm zugrunde liegenden Kriterien für die Entscheidung analog herangezogen werden.
74. Insgesamt zielt Titel III EKEK („Endnutzerrechte“) darauf ab, die rechtliche Situation der Endnutzer im Rahmen ihrer Vertragsbeziehung mit den Diensteanbietern zu schützen. Dies gilt insbesondere für Art. 105 EKEK, der die Vertragslaufzeit und ‑kündigung regelt und dabei einen für den Endnutzer günstigen allgemeinen Ansatz verfolgt(37).
75. Unter diesem Gesichtspunkt sollte es zulässig sein, dass der Endnutzer seinen Vertrag kündigt, wenn eine seiner wesentlichen Klauseln, die „Nulltarif“-Klausel für den Internetzugang, zwingend geändert werden muss. Magyar Telekom hat dies in der mündlichen Verhandlung anerkannt.
76. Der Anerkennung dieses Kündigungsrechts steht auch nicht entgegen, dass die Änderung des Vertrags und die Streichung der rechtswidrigen Klausel nicht auf eine einseitige Entscheidung des Anbieters der Internetdienste, sondern auf die ursprüngliche Rechtswidrigkeit dieser Klausel selbst zurückzuführen ist.
77. Letztendlich liegt die Verantwortung für die Aufnahme einer solchen Standardklausel (vorformulierten Klausel) in die Vertragsbedingungen bei dem Betreiber, der sie in seinen Verträgen anbietet. Es handelt sich hier um eine verschuldensunabhängige Haftung, die zwar gemildert, aber nicht aufgehoben wird, wenn die Klausel in die von den nationalen Regulierungsbehörden gemäß den GEREK-Leitlinien genehmigten Standardvertragsbedingungen aufgenommen werden(38).
78. Die Kündigungsmöglichkeit kann auch mit dem allgemeinen Grundsatz des Vertragsrechts begründet werden, wonach das Recht zur Kündigung, falls eine der Parteien ihren Verpflichtungen nicht nachkommt, implizit in den wechselseitigen Verpflichtungen enthalten ist.
79. Unabhängig vom Grund für die Änderung der Bedingungen (die für die Wirtschaftlichkeit eines Vertrags über wiederkehrende Leistungen wesentlich sind) kann die andere Partei den Vertrag kündigen, wenn der Diensteanbieter nicht in der Lage ist, die Leistung gemäß den vereinbarten Bedingungen zu erbringen.
80. Auf das gleiche Ergebnis läuft es hinaus, wenn schließlich und als Auffangnorm das in der Richtlinie 93/13/EWG(39) zugrunde liegende Kriterium angewandt wird. Gemäß dem 258. Erwägungsgrund EKEK unterliegen „Verbrauchertransaktionen im Zusammenhang mit elektronischen Kommunikationsnetzen und ‑diensten … zusätzlich zu dieser Richtlinie den Anforderungen geltender unionsrechtlicher Verbraucherschutzvorschriften für Verträge, insbesondere der Richtlinie [93/13] …“
81. Nach der Richtlinie 93/13 sind Klauseln, „durch die sich der Gewerbetreibende das Recht vorbehält, einseitig die Bedingungen eines unbefristeten Vertrags zu ändern, sofern es ihm obliegt, den Verbraucher hiervon rechtzeitig in Kenntnis zu setzen, und es diesem freisteht, den Vertrag zu kündigen“(40) (Hervorhebung nur hier), nicht missbräuchlich.
82. Wenn davon ausgegangen wird, dass die Streichung der „Nulltarif“-Klauseln in den Verträgen von Magyar Telekom unvermeidlich ist und dass der Nutzer den Vertrag kündigen kann, ist im nächsten Schritt auf die finanziellen Folgen einer solchen Kündigung einzugehen.
83. Zu klären ist folglich, wer die Kosten für die Ausübung des Kündigungsrechts durch die Nutzer zu tragen hat, die nach dem Wegfall der Klausel infolge der korrekten Auslegung von Art. 3 Abs. 3 der Verordnung 2015/2120 nicht länger vertraglich gebunden sein wollen.
84. Das Recht des Nutzers, den Vertrag unter diesen Umständen zu kündigen, darf nicht durch finanzielle Strafen entkräftet werden, die den Nutzer davon abhalten sollen, dieses Recht auszuüben. Es dürfen ihm somit keine „zusätzlichen Kosten“(41) für die Ausübung dieses Rechts in Rechnung gestellt werden.
85. Nicht auszuschließen ist jedoch, dass der Nutzer andere Kosten zu tragen hat, wenn es sich dabei um bestimmte Vorteile handelt, die ihm der Vertrag gebracht hat, eben weil er die sich für ihn aus der streitigen Klausel ergebenden Vorteile in Anspruch genommen hat. Um solche Kosten handelt es sich zum Beispiel, wie ich bereits ausgeführt habe(42), bei der Entschädigung für subventionierte Endgeräte, die der Nutzer einbehält.
86. Es ist letztlich Sache des vorlegenden Gerichts, zu entscheiden, welche Kosten dem Diensteanbieter oder dem Endnutzer, der sich für die Kündigung des Vertrags entscheidet, auferlegt werden können, wobei es die Art der Kosten, für die keine Einigung besteht, zu berücksichtigen hat.
V. Ergebnis
87. Nach alledem schlage ich dem Gerichtshof vor, der Kúria (Oberstes Gericht, Ungarn) wie folgt zu antworten:
1. Art. 105 Abs. 4 der Richtlinie (EU) 2018/1972 des Europäischen Parlaments und des Rates vom 11. Dezember 2018 über den europäischen Kodex für die elektronische Kommunikation
ist dahin auszulegen, dass
– Urteile des Gerichtshofs in Vorabentscheidungsverfahren, deren Gegenstand die Auslegung von Vorschriften des Unionsrechts ist, diese Vorschriften nicht ändern, sondern nur ihren Sinn und ihre Tragweite erläutern und verdeutlichen;
– die vom Gremium Europäischer Regulierungsstellen für elektronische Kommunikation (GEREK) verabschiedeten Leitlinien haben keinen verbindlichen rechtlichen Inhalt;
– eine Einzelentscheidung einer nationalen Regulierungsbehörde, die gegenüber einem Anbieter elektronischer Kommunikationsdienste ein bestimmtes Rechtsprechungskriterium anwendet, stellt keine Änderung des nationalen Rechts dar, die im Sinne von Art. 105 Abs. 4 des Europäischen Kodex für die elektronische Kommunikation eine Änderung der Vertragsbedingungen vorschreibt.
2. Der Endnutzer hat das Recht, den mit einem Anbieter elektronischer Kommunikationsdienste geschlossenen Vertrag zu kündigen, wenn eine Änderung der Vertragsbedingungen erforderlich ist, um eine wesentliche Klausel zu streichen, die von Anfang an mit dem Unionsrecht unvereinbar war. Es ist Sache des mit dem entsprechenden Rechtsstreit befassten nationalen Gerichts, zu entscheiden, welche Kosten in einer solchen Situation vom Diensteanbieter und von den Endnutzern konkret zu tragen sind, wobei letzteren für die Ausübung ihres Rechts auf Kündigung des Vertrags keine finanzielle Strafe auferlegt werden darf.
1 Originalsprache: Spanisch.
2 Verordnung des Europäischen Parlaments und des Rates vom 25. November 2015 über Maßnahmen zum Zugang zum offenen Internet und zur Änderung der Richtlinie 2002/22/EG über den Universaldienst und Nutzerrechte bei elektronischen Kommunikationsnetzen und ‑diensten sowie der Verordnung (EU) Nr. 531/2012 über das Roaming in öffentlichen Mobilfunknetzen in der Union (ABl. 2015, L 310, S. 1).
3 Bei den Urteilen des Gerichtshofs, auf die sich das vorlegende Gericht bezieht, handelt es sich um die Urteile vom 2. September 2021 zur Beantwortung der Vorabentscheidungsersuchen in den Rechtssachen Vodafone (C‑854/19, EU:C:2021:675), Vodafone (C‑5/20, EU:C:2021:676) und Telekom Deutschland (C‑34/20, EU:C:2021:677), im Folgenden: Urteile Vodafone und Telekom Deutschland. Die Zweifel an der Auslegung von Art. 3 Abs. 3 der Verordnung 2015/2120 wurden vom Gerichtshof bereits in seinem Urteil vom 15. September 2020, Telenor Magyarország (C‑807/18 und C‑39/19, EU:C:2020:708, im Folgenden: Urteil Telenor Magyarország), ausgeräumt. Mit diesem Urteil wurde die Rechtsprechung aufgestellt, die später in den Urteilen Vodafone und Telekom Deutschland bekräftigt wurde.
4 Bei der Option zum „Nulltarif“ handelt es sich um eine Geschäftspraxis, mit der ein Anbieter von Internetzugangsdiensten dem Kunden Zugang zu bestimmten Anwendungen gewährt, ohne dass der durch die Nutzung erzeugte Datenverkehr – anders als der durch die restlichen Anwendungen entstandene Datenverkehr – vom vertraglich vereinbarten Datenvolumen abgezogen wird.
5 Konkret: Nemzeti Média- és Hírközlési Hatóság (Nationale Behörde für Medien und Kommunikation, Ungarn), im Folgenden: NMHH.
6 Richtlinie des Europäischen Parlaments und des Rates vom 11. Dezember 2018 über den europäischen Kodex für die elektronische Kommunikation (ABl. 2018, L 321, S. 36), im Folgenden: EKEK.
7 Ich habe bereits bei anderer Gelegenheit darauf hingewiesen, dass in einigen Fassungen der Vorschrift (u. a. in der spanischen) die Begriffe „rescisión“ (Kündigung) und „resolución“ (Kündigung) ohne Unterschied und wie Synonyme verwendet werden. Ich werde mich an diese sprachliche Vorgehensweise ungeachtet aller Vorbehalte, die dagegen geltend gemacht werden könnten, halten.
8 Im Gegensatz zu anderen Sprachfassungen, die ich überprüfen konnte, kommt das Adverb „unmittelbar“ in der spanischen Fassung nicht vor.
9 Verordnung des Europäischen Parlaments und des Rates vom 11. Dezember 2018 zur Einrichtung des Gremiums europäischer Regulierungsstellen für elektronische Kommunikation (GEREK) und der Agentur zur Unterstützung des GEREK (GEREK-Büro), zur Änderung der Verordnung (EU) 2015/2120 und zur Aufhebung der Verordnung (EG) Nr. 1211/2009 (ABl. 2018, L 321, S. 1), im Folgenden: GEREK-Verordnung.
10 Gesetz Nr. C von 2003 über die elektronische Kommunikation, im Folgenden: GEK.
11 Rn. 6 der Vorlageentscheidung: „… die erstinstanzliche Behörde [hob] hervor, dass weder die Entscheidung noch die sich aus ihr ergebende Pflicht eine Vertragsänderung im Sinne von § 132 Abs. 6 Buchst. c [GEK], mit dem Art. 105 Abs. 4 a. E. [EKEK] in ungarisches Recht umgesetzt wurde, rechtfertige, denn, was Art. 3 Abs. 3 der Verordnung 2015/2120 anbetreffe, hätten sich die Vorschriften nicht geändert, und die von der Rechtsmittelführerin vorzunehmende Änderung beruhe nicht ausdrücklich auf der Entscheidung der Behörde, sondern auf dem Inhalt der Rechtsvorschrift – der seit Jahren nicht geändert worden sei – und auf der Tatsache, dass die Praxis des Anbieters gegen diese Vorschrift verstoßen habe. Falls die Rechtsmittelführerin die bestehenden Teilnehmerverträge einseitig zum Nachteil der Teilnehmer ändere, seien diese berechtigt, die Verträge gemäß § 132 Abs. 5 GEK zu kündigen.“
12 Zuvor hatte die NMHH mit Entscheidung vom 21. Dezember 2021 Magyar Telekom aufgefordert, in ihren Angeboten für das Jahr 2022 die Urteile des Gerichtshofs zu berücksichtigen, wonach ein „Nulltarif“-Angebot mit Art. 3 Abs. 3 der Verordnung 2015/2120 unvereinbar ist.
13 Nach den Ausführungen des vorlegenden Gerichts (Rn. 37 der spanischen Fassung der Vorlageentscheidung) ist diese Auslegung im Ausgangsverfahren nicht streitig.
14 Es wird nicht bestritten, dass die in Rede stehende Änderung für die betroffenen Teilnehmer nicht von Vorteil ist, da ihnen, wie Magyar Telekom feststellt (Rn. 11 ihrer schriftlichen Erklärungen), der Vorteil eines für sie günstigen Tarifs entzogen wird und sich die Änderung der Vertragsbedingungen folglich nachteilig auf sie auswirkt.
15 Das vorlegende Gericht nennt als solche zwei Dokumente des GEREK vom 30. August 2016 und vom 9. Juni 2022 in englischer Fassung: a) BEREC Guidelines on the Implementation by National Regulators of European Net Neutrality Rules [BoR (16) 127] und b) BEREC Guidelines on the Implementation of the Open Internet Regulation [BoR (22) 81]. Das letztgenannte Dokument ersetzte 2022 das erstgenannte Dokument.
16 Rn. 19 der schriftlichen Erklärungen der irischen Regierung.
17 Nr. 42 der GEREK-Leitlinien von 2016 lautet wie folgt: „The ISP could either apply or offer zero-rating to an entire category of applications (e.g. all video or all music streaming applications) or only to certain applications thereof (e.g. its own services, one specific social media application, the most popular video or music applications). In the latter case, an end-user is not prevented from using other music applications. However, the zero price applied to the data traffic of the zero-rated music application (and the fact that the data traffic of the zero-rated music application does not count towards any data cap in place on the IAS) creates an economic incentive to use that music application instead of competing ones. The effects of such a practice applied to a specific application are more likely to ‚undermine the essence of the end users’ rights‘ or lead to circumstances where ‚end-users‘ choice is materially reduced in practice’ (Recital 7) than when it is applied to an entire category of applications.“ Wie die Kommission in ihren schriftlichen Erklärungen (Rn. 35) hervorhebt, geht aus diesen Leitlinien nicht eindeutig hervor, welche Optionen zum „Nulltarif“ in vollem Umfang mit der Verordnung 2015/2120 vereinbar gewesen sein sollen.
18 Vgl. statt aller Urteil vom 6. Oktober 2021, Consorzio Italian Management und Catania Multiservizi (C‑561/19, EU:C:2021:799, Rn. 33).
19 Art. 4 der GEREK-Verordnung.
20 Gemäß ihrem Art. 10 Abs. 1 trat die Verordnung 2015/2120 am 29. November 2015 in Kraft. Nach Art. 10 Abs. 2 wurde ihre Anwendung mit bestimmten Ausnahmen auf den 30. April 2016 verschoben.
21 In der mündlichen Verhandlung wurden die Unterschiede des inneren Wertes von Vorabentscheidungsersuchen zur Auslegung und von Vorabentscheidungsersuchen zur Beurteilung der Gültigkeit hervorgehoben.
22 Urteil vom 10. März 2022, Grossmania (C‑177/20, EU:C:2022:175, Rn. 41).
23 Urteil vom 29. September 2015, Gmina Wrocław (C‑276/14, EU:C:2015:635, Rn. 44): „[N]ach ständiger Rechtsprechung [wird] durch die Auslegung einer Vorschrift des Unionsrechts, die der Gerichtshof in Ausübung seiner Befugnisse aus Art. 267 AEUV vornimmt, erläutert und verdeutlicht …, in welchem Sinne und mit welcher Tragweite diese Vorschrift seit ihrem Inkrafttreten zu verstehen und anzuwenden ist oder gewesen wäre. Daraus folgt, dass die Gerichte die Vorschrift in dieser Auslegung auch auf Rechtsverhältnisse, die vor Erlass des auf das Ersuchen um Auslegung ergangenen Urteils entstanden sind, anwenden können und müssen, wenn alle sonstigen Voraussetzungen für die Anrufung der zuständigen Gerichte in einem die Anwendung dieser Vorschrift betreffenden Streit vorliegen.“
24 „Bei allen vom Anbieter vorgenommenen Änderungen der Vertragsbedingungen sollte somit der Endnutzer das Recht haben, den Vertrag zu kündigen, es sei denn, … die Änderungen sind aufgrund von Änderungen der Rechts- und Verwaltungsvorschriften … unbedingt geboten.“
25 Dritte Vorlagefrage a. E.: „… die Bestimmung der Verordnung 2015/2120 [wurde] während des Zeitraums, auf den sich der Rechtsstreit bezieht, nicht geändert …“
26 Rn. 29 der schriftlichen Erklärungen der Kommission.
27 Rn. 11 der schriftlichen Erklärungen der irischen Regierung.
28 Rn. 27 der schriftlichen Erklärungen der ungarischen Regierung.
29 Rn. 15 und 16 der schriftlichen Erklärungen der finnischen Regierung.
30 Rn. 5 der Vorlageentscheidung.
31 Rn. 23 der schriftlichen Erklärungen der Kommission.
32 Siehe Fn. 15 der vorliegenden Schlussanträge.
33 Rn. 59 bis 61 der schriftlichen Erklärungen von Magyar Telekom.
34 Urteil vom 17. Januar 2023, Spanien/Kommission (C‑632/20 P, EU:C:2023:28, Rn. 85).
35 Rn. 39 der schriftlichen Erklärungen der ungarischen Regierung.
36 Rn. 44 des Urteils Telenor Magyarország: Die in den streitigen Klauseln enthaltenen Pakete sind „angesichts der kumulierten Auswirkungen der Vereinbarungen, zu denen sie führen können, geeignet, die Nutzung bestimmter Anwendungen und Dienste, und zwar derjenigen, die uneingeschränkt zum Nulltarif genutzt werden können, nachdem das Datenvolumen des vom Kunden gebuchten Tarifs ausgeschöpft wurde, zu erhöhen und zugleich die Nutzung der übrigen verfügbaren Anwendungen und Dienste in Anbetracht der Maßnahmen, mit denen der betreffende Anbieter von Internetzugangsdiensten sie technisch erschwert oder sogar unmöglich macht, zu verringern.“
37 Beispiele für diesen Ansatz sind Art. 105 Abs. 1 EKEK, der das Recht auf einen Anbieterwechsel festschreibt, oder Art. 105 Abs. 6 EKEK, wonach von dem Endnutzer keine Entschädigung verlangt werden darf (außer für einbehaltene subventionierte Endgeräte), wenn er berechtigt ist, einen Vertrag vor dem Ende der vereinbarten Vertragslaufzeit zu kündigen.
38 Das vorlegende Gericht stellt fest: „Aufgrund des Grundsatzes des Vertrauensschutzes und der geltend gemachten Rechtsverbindlichkeit sind die GEREK-Leitlinien eindeutig als Rechtsvorschriften einzustufen“ (Rn. 47 der spanischen Fassung der Vorlageentscheidung). Ich bin jedoch nicht der Ansicht, dass die Berufung auf den Grundsatz des Vertrauensschutzes im vorliegenden Fall angemessen ist. Ich stimme mit der Kommission überein (Rn. 34 bis 37 ihrer schriftlichen Erklärungen), dass die GEREK-Leitlinien von 2016 zwar einer gewissen Form der „Nulltarif“-Klauseln positiv gegenüberstanden, den Anbietern der Internetdienste aber keinen Anlass zu begründeten Erwartungen gegeben haben, die auf konkreten, bedingungslosen, übereinstimmenden und vom GEREK selbst gewährten Garantien beruhten.
39 Richtlinie des Rates vom 5. April 1993 über missbräuchliche Klauseln in Verbraucherverträgen (ABl. 1993, L 95, S. 29).
40 Nr. 2 Buchst. b Abs. 2 des Anhangs der Richtlinie 93/13.
41 In der mündlichen Verhandlung wurden die Schwierigkeiten bei der Feststellung deutlich, wann es sich bei bestimmten Kosten um zusätzliche Kosten handelt. Dieser Gruppe zuzuordnen wären Kosten, zu deren Zahlung der Nutzer gemäß den Vertragsklauseln verpflichtet ist, wenn er den Vertrag vorzeitig kündigt.
42 Fn. 37 der vorliegenden Schlussanträge.