Rechtsprechung / Europäischer Gerichtshof
Europäischer Gerichtshof Schlussantrag des Generalanwalts vom 25.09.2025 – C-730/25
ECLI:EU:C:2025:730
Vorläufige Fassung
SCHLUSSANTRÄGE DER GENERALANWÄLTIN
TAMARA ĆAPETA
vom 25. September 2025(1)
Rechtssache C‑434/24
JD
gegen
Ministerul Agriculturii şi Dezvoltării Rurale – Agenţia de Plăţi şi Intervenţie pentru Agricultură (APIA) – Centrul Judeţean Bistriţa-Năsăud
(Vorabentscheidungsersuchen der Curtea de Apel Cluj [Berufungsgericht Cluj (Klausenburg), Rumänien])
„ Vorlage zur Vorabentscheidung – Landwirtschaft – Gemeinsame Agrarpolitik – Direktzahlungen – Regelung für die einheitliche Flächenzahlung – Verordnung (EU) Nr. 1306/2013 – Art. 63 Abs. 1 – Rücknahme der Beihilfe – Nichterfüllung der Förderkriterien – Rückwirkende Nichtigerklärung des Pachtvertrags über die landwirtschaftliche Fläche – Grundsatz der Verhältnismäßigkeit “
I. Einleitung
1. Das vorliegende Vorabentscheidungsersuchen der Curtea de Apel Cluj (Berufungsgericht Cluj, Rumänien) betrifft die Auslegung von Art. 63 Abs. 1 der Verordnung (EU) Nr. 1306/2013(2) über die Finanzierung, die Verwaltung und das Kontrollsystem der Gemeinsamen Agrarpolitik (im Folgenden: GAP).
2. Art. 63 Abs. 1 der Verordnung Nr. 1306/2013 sieht die Rücknahme der einem Betriebsinhaber bereits gewährten finanziellen Beihilfe vor, wenn dieser Betriebsinhaber die mit der Gewährung der Beihilfe verbundenen Förderkriterien nicht erfüllt.
3. Die sich in der vorliegenden Rechtssache stellende hauptsächliche Frage ist, ob die rückwirkende Nichtigerklärung eines Pachtvertrags über die betreffende landwirtschaftliche Fläche einen Betriebsinhaber in die Situation versetzt, dass er die Förderkriterien nicht erfüllt, und ob dies nach dieser Bestimmung die Rücknahme der Beihilfe rechtfertigt.
II. Einschlägige Rechtsvorschriften
A. Unionsrecht
4. Art. 63 Abs. 1 der Verordnung Nr. 1306/2013 bestimmt:
„Stellt sich heraus, dass ein Begünstigter die Förderkriterien, die mit der Gewährung der Beihilfe oder Stützung verbundenen Auflagen oder anderen Verpflichtungen gemäß den sektorbezogenen Agrarvorschriften nicht erfüllt, so wird die Beihilfe nicht gezahlt oder ganz oder teilweise zurückgenommen und werden gegebenenfalls die entsprechenden Zahlungsansprüche nach Artikel 21 der Verordnung (EU) Nr. 1307/2013 nicht zugewiesen oder zurückgenommen.
Betrifft die Nichterfüllung Vorschriften der Mitgliedstaaten oder der Union für die Vergabe öffentlicher Aufträge, so wird der nicht zu zahlende oder zurückzunehmende Anteil der Beihilfe anhand der Schwere der Nichterfüllung und im Einklang mit dem Grundsatz der Verhältnismäßigkeit bestimmt. Die Recht- und Ordnungsmäßigkeit des Geschäftsvorgangs ist nur bis zu dem Maße berührt, das dem nicht zu zahlenden oder zurückzunehmenden Anteil der Beihilfe entspricht.“
B. Rumänisches Recht
5. Art. 1254 des Codul civil (Zivilgesetzbuch) bestimmt:
„(1) Ein Vertrag, der absolut nichtig oder für nichtig erklärt wird, gilt als niemals geschlossen.
(2) Die Nichtigerklärung des Vertrags führt unter den gesetzlich vorgesehenen Voraussetzungen zur Nichtigerklärung der auf seiner Grundlage geschlossenen späteren Vereinbarungen.
(3) Wird der Vertrag für nichtig erklärt, so sind der jeweils anderen Partei die empfangenen Leistungen in Form der Naturalrestitution oder durch äquivalenten Ausgleich gemäß den Artikeln 1639 bis 1647 auch dann zurückzugewähren, wenn diese Leistungen sukzessive oder kontinuierlich erbracht wurden.“
6. Art. 6 Abs. 1 OUG Nr. 66/2011(3) bestimmt:
„Die Behörden mit Zuständigkeiten in der Verwaltung der Mittel aus europäischen Fonds sind verpflichtet, jene Ausgaben ganz oder teilweise von der Rückerstattung/Zahlung der von Empfängern getätigten und geltend gemachten Ausgaben auszuschließen, die nicht die durch Vorschriften des nationalen Rechts oder des [Unionsrechts] festgelegten Voraussetzungen der Gesetzmäßigkeit, Ordnungsmäßigkeit oder Konformität erfüllen, falls davon im Verfahren der Überprüfung der Zahlungsanträge die Existenz solcher Ausgaben abhängt.“
7. Art. 8 Abs. 1 Buchst. n OUG Nr. 3/2015(4) bestimmt:
„Um in den Genuss von Direktzahlungen gemäß Art. 1 Abs. 2 zu kommen, … müssen die Landwirte: … bei Stellung oder Änderung des Antrags auf einheitliche Flächenzahlung die erforderlichen Unterlagen zum Nachweis der Nutzung der landwirtschaftlichen Flächen, einschließlich der Flächen von ökologischem Interesse, und der Tiere vorlegen. Diese Unterlagen müssen vor der Einreichung des einheitlichen Zahlungsantrags fertiggestellt sein und mindestens bis zum 1. Dezember des Antragsjahrs gültig sein.“
8. Art. 5 Abs. 2 der Verfügung Nr. 619/2015(5) bestimmt:
„Die Unterlagen zum Nachweis, dass die angemeldete beihilfefähige Fläche dem Landwirt nach Art. 8 Abs. 1 Buchst. n [OUG Nr. 3/2015] zur Verfügung steht, sind:
…
b) eine beglaubigte Kopie des Originals des gegebenenfalls zwischen dem Landwirt und den Gebietskörperschaften geschlossenen Pacht‑/Konzessionsvertrags über die landwirtschaftliche Fläche;
…“
III. Ausgangsverfahren, Vorlagefragen und Verfahren vor dem Gerichtshof
9. JD schloss am 24. Mai 2018 mit dem Rat der Gemeinde Chiochiș (Rumänien) einen Vertrag über die Verpachtung einer Fläche von 58,32 ha Grünland (im Folgenden: Pachtvertrag).
10. Etwa ein Jahr später, am 10. Mai 2019, beantragte JD eine finanzielle Beihilfe für das Jahr 2019 für eine Fläche von 41,69 ha Grünland, die JD nach diesem Pachtvertrag zur Verfügung gestellt worden war. Diese Beihilfe, die JD erhielt, wurde aus Agrarfonds der Union, insbesondere im Rahmen der Regelung für die einheitliche Flächenzahlung, sowie aus nationalen Mitteln finanziert.
11. Am selben Tag, an dem JD die finanzielle Beihilfe beantragte, am 10. Mai 2019, erklärte das Tribunalul Bistrița-Năsăud (Regionalgericht Bistrița-Năsăud, Rumänien) das Verfahren der Vergabe des Weidelands an JD für nichtig(6). Jenes Urteil beruhte auf den Feststellungen des vorgenannten Gerichts, dass die nach rumänischem Recht für das Verfahren der Vergabe des Weidelandes vorgesehenen Voraussetzungen nicht erfüllt gewesen seien, da durch den Gemeinderat innerhalb der vorgeschriebenen Frist keine Bekanntmachung einer Ausschreibung durch direkte Verhandlung erfolgt sei. Das vorgenannte Urteil hatte zur Folge, dass alle späteren Rechtshandlungen, einschließlich des Pachtvertrags, rückwirkend für nichtig erklärt wurden.
12. Mit Urteil vom 5. März 2020(7) wies die Curtea de Apel Cluj (Berufungsgericht Cluj) das von JD gegen das Urteil der Vorinstanz eingelegte Rechtsmittel als verspätet zurück.
13. Am 24. November 2022 erließ die APIA(8) als zuständige Behörde, nachdem sie infolge einer Prüfung erkannt hatte, dass der Pachtvertrag für nichtig erklärt worden war, einen Feststellungsbescheid, der zur Folge hatte, dass JD die finanzielle Beihilfe in voller Höhe zurückzuzahlen habe(9).
14. Gegen diesen Bescheid legte JD bei der APIA Widerspruch ein, der mit Entscheidung vom 5. Januar 2023 zurückgewiesen wurde.
15. Gegen diese Entscheidung der APIA erhob JD daraufhin Klage beim Tribunalul Bistrița-Năsăud (Regionalgericht Bistrița-Năsăud).
16. Die Klage von JD wurde von dem vorgenannten Gericht am 15. Juni 2023 abgewiesen(10). Es entschied, dass der Pachtvertrag, der zur Gewährung der finanziellen Beihilfe geführt habe, nach rumänischem Recht als niemals geschlossen gelte. Zugleich müssten Betriebsinhaber, um eine finanzielle Beihilfe erhalten zu können, bestimmte Förderkriterien erfüllen, zu denen der Besitz eines Dokuments zum Nachweis dafür gehöre, dass ihnen die betreffende landwirtschaftliche Fläche zur Verfügung stehe. Das vorgenannte Gericht bestätigte daher, dass JD die zu Unrecht erhaltenen Beträge zurückzahlen müsse, und stellte fest, dass diese Rückzahlung keine Verwaltungssanktion darstelle, so dass das Fehlen eines Verschuldens seitens JDs unerheblich sei.
17. Gegen dieses Urteil legte JD Rechtsmittel bei der Curtea de Apel Cluj (Berufungsgericht Cluj), dem vorlegenden Gericht der vorliegenden Rechtssache, ein.
18. Das vorlegende Gericht hat Zweifel, ob in der vorliegenden Rechtssache eine Fallgestaltung vorliege, in der der Empfänger einer finanziellen Beihilfe die Förderkriterien im Sinne von Art. 63 Abs. 1 der Verordnung Nr. 1306/2013 nicht erfülle. Im Fall der rückwirkenden Nichtigerklärung eines Vertrags habe der Begünstigte zum Zeitpunkt der Antragstellung und darüber hinaus bis zum Zeitpunkt der Nichtigerklärung des Vertrags das Förderkriterium erfüllt, das sich auf den rechtmäßigen Besitz einer Fläche beziehe. Gleichwohl entfalte die Nichtigerklärung des Vertrags unabhängig vom Verschulden des Begünstigten Rückwirkung, auch für den Zeitpunkt der Antragstellung.
19. Nach Ansicht des vorlegenden Gerichts soll Art. 63 Abs. 1 der Verordnung Nr. 1306/2013 dahin auszulegen sein, dass es auf die Erfüllung der Förderkriterien zum Zeitpunkt ihrer Prüfung ankommt und die rückwirkende Nichtigerklärung des Vertrags unerheblich ist. Die rückwirkende Nichtigerklärung des Vertrags sei vielmehr ab dem Zeitpunkt der Nichtigerklärung im Rahmen der Beurteilung des Rechtstitels an der streitgegenständlichen Fläche zu berücksichtigen. Andernfalls sei der Begünstigte auch dann verpflichtet, die erhaltenen Beträge zurückzuzahlen, wenn ihn kein Verschulden treffe und konkret bis zum Zeitpunkt der Nichtigerklärung auch alle Förderkriterien erfüllt worden seien.
20. Für den Fall, dass der Gerichtshof Art. 63 Abs. 1 der Verordnung Nr. 1306/2013 dahin auslege, dass im Fall einer rückwirkenden Nichtigerklärung des Pachtvertrags eine Verpflichtung zur Rückzahlung der Beihilfe bestehe, fragt das vorlegende Gericht nach der Anwendbarkeit des Grundsatzes der Verhältnismäßigkeit. Insbesondere sei in Art. 64 dieser Verordnung über die Anwendung von Verwaltungssanktionen, wonach solche Sanktionen nicht zu verhängen seien, wenn kein Verschulden des Begünstigten vorliege, und wonach sie, wenn sie verhängt würden, verhältnismäßig sein müssten, Art. 63 Abs. 1 der Verordnung nicht erwähnt, so dass Art. 64 für die Anwendung der letzteren Bestimmung nicht relevant sei.
21. Das vorlegende Gericht weist ferner darauf hin, dass Art. 63 Abs. 1 der Verordnung Nr. 1306/2013 keine näheren Angaben dazu enthalte, wann die Beihilfe ganz oder teilweise zurückzunehmen sei. Seiner Ansicht nach soll der Grundsatz der Verhältnismäßigkeit auch für die Anwendung dieser Bestimmung gelten, und es regt an, auf den Zeitpunkt, in dem die rückwirkende Nichtigkeit des Vertrags eingetreten sei, und auf den Grad des Verschuldens seitens des Begünstigten im Hinblick auf den Grund für diese Nichtigkeit abzustellen.
22. Vor diesem Hintergrund hat die Curtea de Apel Cluj (Berufungsgericht Cluj) beschlossen, das Verfahren auszusetzen und dem Gerichtshof folgende Fragen zur Vorabentscheidung vorzulegen:
1. Ist bei der Auslegung von Art. 63 Abs. 1 der Verordnung Nr. 1306/2013 unter den Fall, dass ein Begünstigter die Fördervoraussetzungen nicht erfüllt, die Situation zu subsumieren, dass ein Vertrag rückwirkend nach dem nationalen Recht für nichtig erklärt wird, der zum Zeitpunkt der Prüfung der Fördervoraussetzungen gültig war, und zwar unabhängig vom Zeitpunkt, zu dem diese Nichtigerklärung erfolgt?
2. Sofern die vorstehende Frage bejaht wird, ist in Bezug auf die Rücknahme der Zahlung im Sinne von Art. 63 Abs. 1 der Verordnung Nr. 1306/2013 der Grundsatz der Verhältnismäßigkeit anwendbar?
23. Die rumänische Regierung und die Europäische Kommission haben beim Gerichtshof schriftliche Erklärungen eingereicht.
24. Der Gerichtshof hat gemäß Art. 76 Abs. 2 der Verfahrensordnung beschlossen, ohne mündliche Verhandlung zu entscheiden. Mit Schreiben vom 4. April 2025 hat der Gerichtshof Fragen zur schriftlichen Beantwortung an die rumänische Regierung und an die Kommission gerichtet, deren Beantwortung jeweils innerhalb der gesetzten Frist eingegangen ist.
IV. Würdigung
25. Der Vorlageentscheidung zufolge liegt der vorliegenden Rechtssache der Sachverhalt zugrunde, dass einem Betriebsinhaber eine finanzielle Beihilfe aus Agrarfonds der Union für eine Fläche gewährt wurde, die Gegenstand eines Pachtvertrags war. Dieser Vertrag wurde nach dem anwendbaren nationalen Recht rückwirkend für nichtig erklärt, so dass er so zu behandeln war, als ob er niemals bestanden hätte. Somit erfüllte der Betriebsinhaber zwar zum Zeitpunkt der Antragstellung die Fördervoraussetzungen für die Beihilfe, einschließlich des Nachweises der rechtmäßigen Nutzung der Fläche, dies ist jedoch nicht mehr der Fall.
26. Unter diesen Umständen möchte das vorlegende Gericht mit seiner ersten Frage im Wesentlichen wissen, ob die rückwirkende Nichtigerklärung des Pachtvertrags als Nichterfüllung der Förderkriterien, die nach Art. 63 Abs. 1 der Verordnung Nr. 1306/2013 eine Rücknahme der Beihilfe erforderlich macht, anzusehen ist, wenn dieser Vertrag zum Zeitpunkt des Beihilfeantrags bestand.
27. Sofern dies zu bejahen ist, möchte das vorlegende Gericht mit seiner zweiten Frage im Wesentlichen wissen, ob die gewährte Beihilfe insgesamt zurückzuzahlen ist oder ob die Entscheidung über die Rücknahme der Beihilfe unter den konkreten Umständen der vorliegenden Rechtssache der Anwendung des Grundsatzes der Verhältnismäßigkeit unterliegt.
28. Im Wesentlichen hat das vorlegende Gericht offenbar Bedenken im Hinblick auf die nachteiligen Folgen einer Rücknahme der Beihilfe wegen der rückwirkenden Nichtigerklärung des Pachtvertrags in einer Fallgestaltung, in der kein Verschulden seitens der Betriebsinhaberin vorliegt und diese bis zu dieser Nichtigerklärung die Förderkriterien für die Beihilfe erfüllte.
29. Bevor ich mich der Prüfung der ersten (B) und der zweiten (C) Vorlagefrage zuwende, sind meines Erachtens einige Vorbemerkungen zu den Förderkriterien für die in Rede stehende Beihilfe (A) sinnvoll.
A. Förderkriterien für einheitliche Flächenzahlungen
30. Ein wichtiges Ziel der GAP, eine der ersten durch die Verträge geschaffenen gemeinsamen Politiken, besteht darin, „der landwirtschaftlichen Bevölkerung, insbesondere durch Erhöhung des Pro‑Kopf-Einkommens der in der Landwirtschaft tätigen Personen, eine angemessene Lebenshaltung zu gewährleisten“(11).
31. Einer der Wege zur Erreichung dieses Ziels besteht in Direktzahlungen, mit denen eine Einkommensstützung gewährt wird.
32. Die GAP wird auf der Unionsebene über den Haushalt der Europäischen Union verwaltet und aus ihm finanziert(12). Die Durchführung dieser Politik und die in ihrem Rahmen geleisteten Zahlungen werden jedoch direkt von den Mitgliedstaaten verwaltet. Verwaltung und Kontrolle der Direktzahlungen an Landwirte unterliegen somit der Zuständigkeit der jeweiligen einzelstaatlichen Behörden(13).
33. Der GAP‑Rahmen ist im Laufe der Jahre mehrfach reformiert worden(14). Es ist unstreitig, dass die auf die vorliegende Rechtssache anwendbaren Rechtsvorschriften des Unionsrechts sich auf den GAP‑Finanzierungszeitraum 2014‑2020 beziehen(15). Für die vorliegende Rechtssache relevant sind die Verordnung (EU) Nr. 1307/2013 über Direktzahlungen an Inhaber landwirtschaftlicher Betriebe(16) und die Verordnung Nr. 1306/2013, die gemeinsame Vorschriften über die Finanzierung, die Verwaltung und das Kontrollsystem der GAP festlegt.
34. Die in der vorliegenden Rechtssache in Rede stehende Beihilferegelung, die Regelung über die einheitliche Flächenzahlung, wurde innerhalb des GAP‑Rahmens 2003 als Übergangsregelung für bestimmte Mitgliedstaaten eingeführt, die der Europäischen Union in den Jahren 2004 und 2007 beigetreten sind. Es handelt sich um eine Einkommensstützungsregelung für Inhaber landwirtschaftlicher Betriebe, die von der Erzeugung unabhängig ist und durch Direktzahlungen an Inhaber landwirtschaftlicher Betriebe durchgeführt wird, die auf Basis der von ihnen angemeldeten beihilfefähigen Hektarfläche geleistet werden(17).
35. Nach Art. 36 Abs. 1 Unterabs. 1 der Verordnung Nr. 1307/2013 konnten die Mitgliedstaaten, die der Europäischen Union in den Jahren 2004 und 2007 beigetreten waren und im Jahr 2014 die Regelung für die einheitliche Flächenzahlung anwandten, diese Regelung bis zum 31. Dezember 2020 weiterhin anwenden(18). Zehn Mitgliedstaaten, darunter Rumänien, wandten die Regelung für die einheitliche Flächenzahlung nach 2014 weiterhin an.
36. Nach Art. 36 Abs. 2 der Verordnung Nr. 1307/2013 wird die einheitliche Flächenzahlung jährlich je Hektar beihilfefähige Fläche gewährt, die vom Betriebsinhaber angemeldet wurde(19).
37. Der Begriff „beihilfefähige Hektarfläche“ ist in Art. 32 Abs. 2 Buchst. a der Verordnung 1307/2013 definiert als „jede landwirtschaftliche Fläche des Betriebs …, die für eine landwirtschaftliche Tätigkeit genutzt wird“.
38. In der Rechtsprechung(20) wurde konkretisiert, dass Flächen, um als „beihilfefähige Hektarfläche“ im Sinne von Art. 32 Abs. 2 der Verordnung Nr. 1307/2013 angesehen werden zu können, drei Voraussetzungen erfüllen müssen, nämlich i) es muss eine landwirtschaftliche Fläche sein, ii) auf der eine landwirtschaftliche Tätigkeit ausgeübt wird, iii) die mit einem Betrieb verbunden ist(21).
39. Mit anderen Worten muss einem Betriebsinhaber, der die einheitliche Flächenzahlung beantragt, die landwirtschaftliche Fläche zu ihrer Nutzung für landwirtschaftliche Tätigkeiten zu seiner Verfügung stehen. Insoweit hat der Gerichtshof entschieden, dass „die Tatsache, dass eine Fläche dem Betriebsinhaber zur Verfügung steht, grundsätzlich bedeutet, dass dieser sie nach Belieben nutzen kann, um ihm die tatsächliche Ausübung einer landwirtschaftlichen Tätigkeit zu ermöglichen“(22).
40. Für die Feststellung, ob die betreffenden Flächen dem Betriebsinhaber zur Verfügung stehen, verlangt das Unionsrecht nicht, dass der Betriebsinhaber einen formellen Rechtstitel vorlegt, sondern es ist hierfür der Nachweis einer tatsächlichen Nutzung der Flächen sowie einer hinreichenden Selbständigkeit dieses Betriebsinhabers bei der Ausübung seiner landwirtschaftlichen Tätigkeit ausreichend(23).
41. Der Gerichtshof hat jedoch entschieden, dass die Mitgliedstaaten über einen Ermessensspielraum in Bezug darauf verfügen, welche Belege und Nachweise von einem Antragsteller auf Beihilfen in Bezug auf die von seinem Antrag erfassten Flächen verlangt werden(24).
42. In der vorliegenden Rechtssache wird nach den rumänischen Rechtsvorschriften verlangt, dass der Betriebsinhaber zum Zeitpunkt der Antragstellung die erforderlichen Unterlagen zum Nachweis dafür vorlegt, dass ihm die beihilfefähigen Hektarflächen rechtmäßig zur Verfügung stehen; ohne diesen Nachweis ist eine Zahlung von der Unionsfinanzierung ausgeschlossen.
43. Ausgehend von der bestehenden Rechtsprechung dürfte dieses Erfordernis grundsätzlich nicht gegen das Unionsrecht verstoßen. Einen Nachweis für das Bestehen des Rechtstitels zur Nutzung der Fläche zu verlangen, die Gegenstand des Antrags auf einheitliche Flächenzahlung ist, ist nach Auffassung des Gerichtshofs zulässig, da damit die Ziele der GAP gewährleistet werden, indem verhindert wird, dass ein Antragsteller Flächen anderer Personen missbrauchen könnte(25).
44. Wenn somit nach nationalem Recht der Rechtstitel zur Nutzung der Flächen für nichtig erklärt wird, steht das Unionsrecht einer nationalen Regelung nicht entgegen, wonach ein Förderkriterium für die Beihilfe als nicht erfüllt anzusehen ist.
45. Der Gerichtshof war jedoch bisher noch nicht mit der Fallgestaltung befasst, dass der Rechtstitel zur Nutzung der Fläche als eines der Förderkriterien nach nationalem Recht zum Zeitpunkt der Antragstellung bestand, später jedoch rückwirkend für nichtig erklärt wurde. Dies führt mich zur ersten Frage des vorlegenden Gerichts.
B. Erste Frage
46. Stellt sich heraus, dass eines der Förderkriterien für die Beihilfegewährung nicht erfüllt ist, verlangt Art. 63 Abs. 1 der Verordnung Nr. 1306/2013, dass die Beihilfe nicht gezahlt wird oder, falls sie bereits gezahlt wurde, ganz oder teilweise zurückgenommen wird.
47. Zugleich müssen nach Art. 36 Abs. 5 der Verordnung Nr. 1307/2013 außer im Falle höherer Gewalt oder außergewöhnlicher Umstände die beihilfefähigen Hektarflächen dem Betriebsinhaber zu dem vom Mitgliedstaat festgesetzten maßgeblichen Zeitpunkt zur Verfügung stehen. Im Fall von Rumänien ist dies für den in der vorliegenden Rechtssache relevanten Zahlungszeitraum der 15. Mai 2019.
48. Mit seiner ersten Frage möchte das vorlegende Gericht somit wissen, ob Art. 63 Abs. 1 der Verordnung Nr. 1306/2013 auch dann anzuwenden ist, wenn zum Zeitpunkt der Stellung des Beihilfeantrags alle Förderkriterien erfüllt waren und der Rechtstitel zur Nutzung der Fläche erst später ohne Verschulden seitens des Betriebsinhabers, der diese Beihilfe erhalten hat, rückwirkend für nichtig erklärt wurde.
49. Auch wenn sich diese Frage nur auf Art. 63 Abs. 1 der Verordnung Nr. 1306/2013 bezieht, wird durch sie meines Erachtens auch eine Auslegung von Art. 36 Abs. 5 der Verordnung Nr. 1307/2013 in Verbindung mit deren Art. 32 Abs. 4 erforderlich.
50. Beide Beteiligten des Verfahrens vor dem Gerichtshof, nämlich die rumänische Regierung und die Kommission, stimmen darin überein, dass Art. 63 Abs. 1 der Verordnung Nr. 1306/2013 unter den Umständen der vorliegenden Rechtssache anwendbar sei.
51. Wie nämlich beide Beteiligte vorbringen, gelten Flächen nach Art. 32 Abs. 4 der Verordnung Nr. 1307/2013 „nur dann als beihilfefähige Hektarflächen, wenn sie – außer im Falle höherer Gewalt oder außergewöhnlicher Umstände – jederzeit während des Kalenderjahres die Begriffsbestimmung für die beihilfefähige Hektarfläche erfüllen“.
52. Daher bedeutet die Voraussetzung nach Art. 36 Abs. 5 der Verordnung Nr. 1307/2013, dass die beihilfefähigen Hektarflächen dem Betriebsinhaber zum Zeitpunkt der Stellung des Antrags zur Verfügung stehen müssen, meines Erachtens nicht, dass sie dem Betriebsinhaber nicht auch während des Jahres, für das die Beihilfe gewährt wird, jederzeit weiterhin zur Verfügung stehen müssten. Diese Bestimmung besagt lediglich, dass diese Fläche dem Betriebsinhaber logischerweise zu diesem, als Zeitpunkt der Prüfung gewählten Zeitpunkt zur Verfügung stehen muss.
53. Die Beihilfe im Rahmen der Regelung für die einheitliche Flächenzahlung wird jedoch auf jährlicher Basis zur Stützung des Einkommens des Betriebsinhabers aus dieser Fläche in dem betreffenden Jahr gewährt. Dies setzt voraus, dass der Betriebsinhaber die landwirtschaftliche Tätigkeit auf dieser Fläche während des gesamten Jahres ausübt, für das die Beihilfe gewährt wird. Diesem Ziel würde es widersprechen, wenn ausreichend wäre, dass die Fläche dem Betriebsinhaber lediglich zum Zeitpunkt der Antragstellung rechtmäßig zur Verfügung steht.
54. Daraus folgt, dass das in Art. 32 Abs. 4 der Verordnung Nr. 1307/2013 festgelegte Förderkriterium selbst dann nicht erfüllt wäre, wenn eine Pachtvereinbarung für die Zukunft aufgehoben würde, so dass der Betriebsinhaber die Fläche ab einem bestimmten Zeitpunkt des Jahres, für das die Beihilfe gewährt wurde, nicht mehr nutzen könnte. Dies hätte die Verpflichtung zur Rückzahlung der gewährten Beihilfe zur Folge.
55. Das rumänische Recht, das die rückwirkende, und nicht eine für die Zukunft wirkende, Nichtigerklärung einer Pachtvereinbarung vorsieht, führt zum selben Ergebnis, nämlich dass dem Betriebsinhaber die Fläche in dem Jahr, für das er die Beihilfe beantragt, nicht rechtmäßig zur Verfügung steht.
56. Ist dies der Fall, sind die Förderkriterien nicht erfüllt, und Art. 63 Abs. 1 der Verordnung Nr. 1306/2013 verpflichtet dazu, die gewährte Beihilfe zurückzunehmen.
57. Der Zweck einer solchen Rückforderung von zu Unrecht gezahlten Beihilfen ist, die finanziellen Interessen der Europäischen Union zu schützen und Fälle von ungerechtfertigter Bereicherung zu vermeiden(26).
58. Die finanziellen Interessen der Europäischen Union werden grundsätzlich geschützt, wenn eine Beihilfe nur gewährt wird, sofern alle Förderkriterien erfüllt sind.
59. Nach Art. 58 Abs. 1 der Verordnung Nr. 1306/2013 obliegt es den Mitgliedstaaten, die die GAP durchführen, für die finanziellen Interessen der Europäischen Union Sorge zu tragen. Die Mitgliedstaaten verfügen insoweit über keinen Ermessensspielraum(27). Sie müssen die Rückzahlung der gewährten Beihilfe fordern, sofern die Förderkriterien nicht erfüllt waren.
60. Die Verpflichtung zur Rückzahlung der erhaltenen Beihilfe ist keine Sanktion. Nach ständiger Rechtsprechung(28) des Gerichtshofs und wie von der rumänischen Regierung und der Kommission betont, stellt im Rahmen der GAP die Rücknahme einer Beihilfe wegen Nichterfüllung der Voraussetzungen für die Beihilfegewährung eine bloße Folge der Nichteinhaltung dieser Voraussetzungen dar(29).
61. Die Rückzahlung wird somit allein deshalb erforderlich, weil die Beihilfe nicht hätte gewährt werden dürfen. Daraus folgt, wie von der Kommission vorgebracht, dass unerheblich ist, ob der Pachtvertrag ohne Verschulden seitens des Betriebsinhabers, der die Beihilfe erhalten hat, rückwirkend für nichtig erklärt wurde(30). Die Beihilfe muss allein deshalb zurückgezahlt werden, weil der Betriebsinhaber nie einen Anspruch darauf hatte, sie zu erhalten.
62. Der Vollständigkeit halber ist darauf hinzuweisen, dass die rückwirkende Nichtigerklärung des Pachtvertrags unter den Umständen der vorliegenden Rechtssache weder einen Fall höherer Gewalt noch außergewöhnliche Umstände im Sinne der Verordnung Nr. 1306/2013(31) oder der Art. 32 Abs. 4 und Art. 36 Abs. 5 der Verordnung Nr. 1307/2013 darstellen dürfte.
63. Im Kontext der GAP bezeichnet der Begriff der höheren Gewalt oder außergewöhnlichen Umstände nach ständiger Rechtsprechung des Gerichtshofs ein Ereignis, das auf außerhalb der Sphäre des Begünstigen liegenden, ungewöhnlichen und unvorhersehbaren Umständen beruht, deren Folgen trotz aller von ihm aufgewandten Sorgfalt nicht hätten vermieden werden können(32).
64. In der vorliegenden Rechtssache ist darauf hinzuweisen (siehe Nr. 11 der vorliegenden Schlussanträge), dass der Zeitpunkt des Ergehens des Urteils, mit dem der Pachtvertrag rückwirkend für nichtig erklärt wurde, mit dem Zeitpunkt des Zahlungsantrags zusammenfiel. Als JD diesen Antrag stellte, war nämlich ein Rechtsstreit anhängig, an dem JD beteiligt war und der sich auf die Fläche bezog, die Gegenstand des Pachtvertrags war.
65. Vorbehaltlich einer Prüfung durch das vorlegende Gericht erscheint daher meines Erachtens zweifelhaft, ob die rückwirkende Nichtigerklärung des Pachtvertrags unter den Umständen der vorliegenden Rechtssache ein derart ungewöhnliches und unvorhersehbares Ereignis darstellt, dass es zum Zeitpunkt der Antragstellung nicht hätte vorhergesehen werden können.
66. Aufgrund der vorstehenden Ausführungen ist die erste Frage meines Erachtens wie folgt zu beantworten: Art. 63 Abs. 1 der Verordnung Nr. 1306/2013 ist in seinem Verständnis im Licht der Art. 32 Abs. 4 und Art. 36 Abs. 5 der Verordnung Nr. 1307/2013 dahin auszulegen, dass er auf die Fallgestaltung anwendbar ist, dass zum Zeitpunkt des Beihilfeantrags alle Förderkriterien erfüllt waren, der Rechtstitel zur Nutzung der Fläche jedoch später rückwirkend für nichtig erklärt wurde, auch wenn diese Nichtigerklärung nicht auf ein Verschulden des Betriebsinhabers, der diese Beihilfe erhalten hat, zurückzuführen ist.
C. Zweite Frage
67. Bei der zweiten Frage geht es, wie in Nr. 27 der vorliegenden Schlussanträge erörtert, im Wesentlichen darum, ob die Rücknahme der Beihilfe nach Art. 63 Abs. 1 der Verordnung Nr. 1306/2013 in dem Fall stets erforderlich ist, dass eines der Förderkriterien nicht mehr erfüllt wird, weil eine Pachtvereinbarung rückwirkend für nichtig erklärt wurde, oder ob der entscheidenden Behörde oder dem entscheidenden Gericht nach dieser Bestimmung auf der Grundlage der Anwendung des Grundsatzes der Verhältnismäßigkeit ein gewisser Ermessensspielraum verbleibt.
68. Die Beteiligten des vorliegenden Verfahrens vertreten zu dieser Frage unterschiedliche Standpunkte. Die rumänische Regierung ist der Ansicht, dass der Grundsatz der Verhältnismäßigkeit keine Anwendung finde und dass ein Mitgliedstaat daher in einer Fallgestaltung wie derjenigen der vorliegenden Rechtssache stets die Rückzahlung einer Beihilfe anordnen müsse. Die Kommission ist dagegen der Ansicht, dass der Grundsatz der Verhältnismäßigkeit sehr wohl Anwendung finde. Sie kommt jedoch zu dem Schluss, dass dies am Ausgang der vorliegenden Rechtssache nichts ändere und dass die betreffende Beihilfe zurückgezahlt werden müsse.
69. In Art. 63 Abs. 1 der Verordnung Nr. 1306/2013 wird der Grundsatz der Verhältnismäßigkeit nur in Unterabs. 2, nicht aber in Unterabs. 1 erwähnt. Die rumänische Regierung ist der Ansicht, dass Unterabs. 2 auf die vorliegende Rechtssache nicht anwendbar sei, während die Kommission der Ansicht ist, dass dieser Unterabsatz zwar anwendbar sei, Erwägungen der Verhältnismäßigkeit aber der vollständigen Rücknahme der Beihilfe nicht entgegenständen(33).
70. Das vorlegende Gericht hat Art. 63 Abs. 1 Unterabs. 2 der Verordnung 1306/2013 in der Vorlageentscheidung nicht erwähnt; es möchte daher mit seiner zweiten Frage offenbar geklärt wissen, ob Erwägungen der Verhältnismäßigkeit zu einem anderen Ausgang der vorliegenden Rechtssache insoweit führen könnten, als Unterabs. 1 dieser Bestimmung diesen Grundsatz implizit beinhaltet.
71. Ich neige dazu, mich der Ansicht der rumänischen Regierung anzuschließen, dass Art. 63 Abs. 1 Unterabs. 2 der Verordnung Nr. 1306/2013 auf die Fallgestaltung der vorliegenden Rechtssache keine Anwendung finde. Diese Bestimmung sei, so trägt die rumänische Regierung vor, eingeführt worden, um sicherzustellen, dass im Fall von Finanzierungen, die von Betriebsinhabern im Kontext von Verfahren zur Vergabe öffentlicher Aufträge (insbesondere im Kontext aus dem ELER finanzierter Maßnahmen zur Entwicklung des ländlichen Raums) beantragt würden, jede Rücknahme von Beihilfen im Hinblick auf die Schwere des Verstoßes, zu dem es in jenen Verfahren gekommen sei, verhältnismäßig sei. Bei der aus dem EGFL finanzierten Regelung für die einheitliche Flächenzahlung handele es sich jedoch nicht um öffentliche Vergabeverfahren für Betriebsinhaber; die Beihilfen würden direkt auf Basis der angemeldeten beihilfefähigen Fläche gewährt. In diesem Fall hänge die Förderfähigkeit allein von der Erfüllung bestimmter Voraussetzungen ab, wie z. B. dem Bestehen eines Nutzungsrechts an der Fläche. Diese Bestimmung sei auf diese Regelung daher nicht unmittelbar anwendbar.
72. Dieser Auslegung kann gefolgt werden. Die zweite Frage nach der Anwendbarkeit des Grundsatzes der Verhältnismäßigkeit ist daher dahin zu verstehen, dass sie sich auf Art. 63 Abs. 1 Unterabs. 1 der Verordnung Nr. 1306/2013 bezieht.
73. Insoweit ist daran zu erinnern, dass der Grundsatz der Verhältnismäßigkeit ein allgemeiner Grundsatz des Unionsrechts ist. Er verlangt, dass die Handlungen der Unionsorgane zur Erreichung der mit der betreffenden Unionsregelung verfolgten legitimen Ziele geeignet sind und nicht über die Grenzen dessen hinausgehen, was zur Erreichung dieser Ziele erforderlich ist, wobei, wenn mehrere geeignete Maßnahmen zur Auswahl stehen, die am wenigsten belastende zu wählen ist und die dadurch bedingten Nachteile nicht außer Verhältnis zu den angestrebten Zielen stehen dürfen(34).
74. Der vorgenannte Grundsatz gilt auch für die Mitgliedstaaten, wenn sie das Unionsrecht durchführen. So hat der Gerichtshof, soweit er den Mitgliedstaaten einen Ermessensspielraum zur Einführung zusätzlicher Voraussetzungen für die Beihilfefähigkeit zuerkannt hat, erklärt, dass von diesem Beurteilungsspielraum unter Beachtung der mit den betreffenden unionsrechtlichen Bestimmungen verfolgten Ziele und der allgemeinen Grundsätze des Unionsrechts, insbesondere des Grundsatzes der Verhältnismäßigkeit, Gebrauch gemacht werden muss(35).
75. Nationale Rechtsvorschriften, nach denen Förderkriterien nicht erfüllt sind, wenn eine Pachtvereinbarung rückwirkend für nichtig erklärt wird, und die die Verpflichtung zur Rückzahlung der erhaltenen Beihilfe nach sich ziehen, stehen mit den Zielen der GAP grundsätzlich im Einklang. Denn sie entsprechen zum einen dem Ziel von Direktzahlungen im Rahmen der GAP, nämlich Betriebsinhabern durch Erhöhung ihres Einkommens eine angemessene Lebenshaltung zu gewährleisten, und zum anderen den finanziellen Interessen der Europäischen Union, dass ihre Haushaltsmittel nicht entgegen diesen Zielen verwendet werden dürfen.
76. Was aber, wenn angesichts solcher nationaler Rechtsvorschriften und aufgrund im konkreten Einzelfall vorliegender Umstände die Anwendung von Art. 63 Abs. 1 der Verordnung Nr. 1306/2013 zu einem diesen Zielen entgegenstehenden Ergebnis führen würde? Hierin liegen nach meinem Verständnis die Bedenken des vorlegenden Gerichts.
77. Art. 63 Abs. 1 der Verordnung Nr. 1306/2013 lässt durchaus eine teilweise Rücknahme der Beihilfe zu, auch wenn er nicht regelt, unter welchen Umständen eine lediglich teilweise Rücknahme ausreichend ist. Zwar heißt es in Art. 35 Abs. 1 der Verordnung (EU) Nr. 640/2014(36), die diese Verordnung ergänzt: „Die beantragte Förderung wird ganz abgelehnt oder zurückgenommen, wenn die Förderkriterien nicht erfüllt sind“(37).
78. Die Verordnung (EU) Nr. 809/2014(38) mit Durchführungsbestimmungen zur Verordnung 1306/2013 sieht jedoch in Art. 7 Abs. 3 vor, dass die Verpflichtung eines Begünstigten zur Rückzahlung des betreffenden Betrags nicht gilt, „wenn die Zahlung auf einen Irrtum der zuständigen Behörde oder einer anderen Behörde zurückzuführen ist, der vom Begünstigten nach vernünftiger Einschätzung nicht erkennbar war“(39).
79. Auch wenn diese Bestimmung auf die vorliegende Rechtssache nicht anwendbar sein dürfte(40), belegt sie doch, dass die Verpflichtung zur Forderung der Rückzahlung von zu Unrecht gezahlten Beihilfen nicht unbedingt ist. Sie zeigt auch, dass der Unionsgesetzgeber Betriebsinhaber in dem Fall schützen wollte, dass ihnen die Beihilfe irrtümlich und ohne ein Verschulden ihrerseits gewährt wurde.
80. Wie vom Gerichtshof erläutert, „[besteht] das Ziel [der Beihilfen für Betriebsinhaber im Rahmen der Regelung für die einheitliche Flächenzahlung] darin …, Betriebsinhabern, die tatsächlich eine landwirtschaftliche Tätigkeit ausüben, d. h., de facto über eine landwirtschaftliche Fläche verfügen, auf der diese Tätigkeit ausgeübt wird, eine angemessene Lebenshaltung zu gewährleisten“(41).
81. In der vorliegenden Rechtssache könnte die in Rede stehende Betriebsinhaberin – dies zu prüfen, ist Sache des vorlegenden Gerichts – gutgläubig davon ausgegangen sein, dass die Förderkriterien während des gesamten Zeitraums erfüllt waren, in dem sie die in Rede stehende Fläche tatsächlich für landwirtschaftliche Tätigkeiten genutzt hatte. Widerspräche die Verpflichtung zur Rückzahlung der Beihilfe unter solchen Umständen nicht in der Tat dem Ziel, demjenigen eine angemessene Lebenshaltung zu gewährleisten, der seine Lebenshaltung aus landwirtschaftlichen Tätigkeiten erwirtschaftet? Von einem solchen Betriebsinhaber die Rückzahlung der Beihilfe zu verlangen, würde sich in der Tat nachteilig auf seine Lebenshaltung auswirken. Und würden zugleich, wenn die in Rede stehende Fläche tatsächlich für landwirtschaftliche Tätigkeiten genutzt wurde, die finanziellen Interessen der Europäischen Union wirklich geschädigt, wenn eine solche Beihilfe nicht zurückgezahlt wird?
82. Meines Erachtens kann das vorlegende Gericht prüfen, ob die Anwendung von Art. 63 Abs. 1 der Verordnung Nr. 1306/2013 unter den Umständen des konkreten Einzelfalls mit dem Ziel der GAP, Betriebsinhabern eine angemessene Lebenshaltung zu gewährleisten, im Einklang stände und zum Schutz der finanziellen Interessen der Europäischen Union angemessen und erforderlich wäre.
83. Bei dieser Prüfung sollte das vorlegende Gericht alle Umstände des konkreten Einzelfalls berücksichtigen, einschließlich der Frage, ob die Betriebsinhaberin die in Rede stehende Fläche genutzt hat, weil sie gutgläubig annahm, dass sie hierzu berechtigt war, oder ob sie sich im Gegenteil bewusst war, dass der Rechtstitel zur Nutzung der Fläche für nichtig erklärt werden könnte(42).
84. Aufgrund der vorstehenden Ausführungen ist die zweite Frage meines Erachtens wie folgt zu beantworten: Der Grundsatz der Verhältnismäßigkeit ist auf die Rücknahme einer Beihilfe nach Art. 63 Abs. 1 der Verordnung Nr. 1306/2013 anwendbar. Das nationale Gericht kann daher unter Berücksichtigung aller Umstände der ihm vorliegenden Rechtssache prüfen, ob die Anwendung dieser Bestimmung dem Ziel der GAP widerspräche, Betriebsinhabern eine angemessene Lebenshaltung zu gewährleisten, und ob ihre Anwendung unter diesen Umständen angemessen und erforderlich ist, um die finanziellen Interessen der Europäischen Union zu wahren.
V. Ergebnis
85. Nach alledem schlage ich dem Gerichtshof vor, die von der Curtea de Apel Cluj (Berufungsgericht Cluj, Rumänien) zur Vorabentscheidung vorgelegten Fragen wie folgt zu beantworten:
1. Art. 63 Abs. 1 der Verordnung (EU) Nr. 1306/2013 des Europäischen Parlaments und des Rates vom 17. Dezember 2013 über die Finanzierung, die Verwaltung und das Kontrollsystem der Gemeinsamen Agrarpolitik und zur Aufhebung der Verordnungen (EWG) Nr. 352/78, (EG) Nr. 165/94, (EG) Nr. 2799/98, (EG) Nr. 814/2000, (EG) Nr. 1290/2005 und (EG) Nr. 485/2008 des Rates ist in seinem Verständnis im Licht der Art. 32 Abs. 4 und Art. 36 Abs. 5 der Verordnung (EU) Nr. 1307/2013 des Europäischen Parlaments und des Rates vom 17. Dezember 2013 mit Vorschriften über Direktzahlungen an Inhaber landwirtschaftlicher Betriebe im Rahmen von Stützungsregelungen der Gemeinsamen Agrarpolitik und zur Aufhebung der Verordnung (EG) Nr. 637/2008 des Rates und der Verordnung (EG) Nr. 73/2009 des Rates
dahin auszulegen, dass er auf die Fallgestaltung anwendbar ist, dass zum Zeitpunkt des Beihilfeantrags alle Förderkriterien erfüllt waren, der Rechtstitel zur Nutzung der Fläche jedoch später rückwirkend für nichtig erklärt wurde, auch wenn diese Nichtigerklärung nicht auf ein Verschulden des Betriebsinhabers, der diese Beihilfe erhalten hat, zurückzuführen ist.
2. Der Grundsatz der Verhältnismäßigkeit ist auf die Rücknahme einer Beihilfe nach Art. 63 Abs. 1 der Verordnung Nr. 1306/2013 anwendbar. Das nationale Gericht kann daher unter Berücksichtigung aller Umstände der ihm vorliegenden Rechtssache prüfen, ob die Anwendung dieser Bestimmung dem Ziel der GAP widerspräche, Betriebsinhabern eine angemessene Lebenshaltung zu gewährleisten, und ob ihre Anwendung unter diesen Umständen angemessen und erforderlich ist, um die finanziellen Interessen der Europäischen Union zu wahren.
1 Originalsprache: Englisch.
2 Verordnung des Europäischen Parlaments und des Rates vom 17. Dezember 2013 über die Finanzierung, die Verwaltung und das Kontrollsystem der Gemeinsamen Agrarpolitik und zur Aufhebung der Verordnungen (EWG) Nr. 352/78, (EG) Nr. 165/94, (EG) Nr. 2799/98, (EG) Nr. 814/2000, (EG) Nr. 1290/2005 und (EG) Nr. 485/2008 des Rates (ABl. 2013, L 347, S. 549) in geänderter Fassung. Sie wurde durch die Verordnung (EU) 2021/2116 des Europäischen Parlaments und des Rates vom 2. Dezember 2021 über die Finanzierung, Verwaltung und Überwachung der Gemeinsamen Agrarpolitik und zur Aufhebung der Verordnung Nr. 1306/2013 (ABl. 2021, L 435, S. 187) ersetzt.
3 Ordonanța de urgență a Guvernului nr. 66/2011 privind prevenirea, constatarea și sancționarea neregulilor apărute în obținerea și utilizarea fondurilor europene și/sau a fondurilor publice naționale aferente acestora (Dringlichkeitsverordnung Nr. 66/2011 der Regierung zur Verhinderung, Feststellung und Sanktionierung von Unregelmäßigkeiten, die bei der Erlangung und der Verwendung von Mitteln aus europäischen Fonds und/oder von mit diesen im Zusammenhang stehenden nationalen öffentlichen Mitteln begangen wurden (im Folgenden: OUG Nr. 66/2011) in der auf den Ausgangsrechtsstreit anwendbaren Fassung.
4 Ordonanța de urgență a Guvernului nr. 3/2015 pentru aprobarea schemelor de plăți care se aplică în agricultură în perioada 2015-2020 și pentru modificarea articolului 2 din Legea nr. 36/1991 privind societățile agricole și alte forme de asociere în agricultură (Dringlichkeitsverordnung Nr. 3/2015 der Regierung zur Genehmigung der für die Landwirtschaft geltenden Zahlungsregelungen für den Zeitraum 2015‑2020 und zur Änderung von Art. 2 des Gesetzes Nr. 36/1991 über landwirtschaftliche Gesellschaften und andere Formen landwirtschaftlicher Vereinigungen; im Folgenden: OUG Nr. 3/2015) in der auf den Ausgangsrechtsstreit anwendbaren Fassung, wie sie in der Vorlageentscheidung angeführt wird.
5 Ordinul ministrului agriculturii si dezvoltării rurale nr. 619/2015 pentru aprobarea criteriilor de eligibilitate, condițiilor specifice și a modului de implementare a schemelor de plăți prevăzute la articolul 1 alineatele (2) și (3) din Ordonanța de urgență a Guvernului nr. 3/2015 pentru aprobarea schemelor de plăți care se aplică în agricultură în perioada 2015‑2020 și pentru modificarea articolului 2 din Legea nr. 36/1991 privind societățile agricole și alte forme de asociere în agricultură, precum și a condițiilor specifice de implementare pentru măsurile compensatorii de dezvoltare rurală aplicabile pe terenurile agricole, prevăzute în Programul Național de Dezvoltare Rurală 2014‑2020 (Verfügung Nr. 619/2015 des Ministers für Landwirtschaft und ländliche Entwicklung zur Genehmigung der Förderkriterien, besonderen Bedingungen sowie mit detaillierten Vorschriften für die Durchführung der in Art. 1 Abs. 2 und 3 [OUG Nr. 3/2015] vorgesehenen Zahlungsregelungen sowie zu den im nationalen Programm für die ländliche Entwicklung 2014‑2020 vorgesehenen besonderen Durchführungsvoraussetzungen für die für landwirtschaftliche Flächen geltenden Ausgleichsmaßnahmen für die ländliche Entwicklung; im Folgenden: Verfügung Nr. 619/2015) in der auf den Ausgangsrechtsstreit anwendbaren Fassung.
6 Zivilurteil Nr. 151/2019, RO:TBBNS:2019:006.000151 (unter Verwendung maschineller Übersetzung gelesen). Wie in jenem Urteil angegeben, war dieses Verfahren von einer Person eingeleitet worden, die in dem in Rede stehenden Verfahren über die Verpachtung des Grünlands gegenüber der Gemeinde Chiochiș, dem Bürgermeister dieser Gemeinde und dem Gemeinderat erfolglos geblieben war; JD war ebenfalls Beteiligter dieses Verfahrens.
7 Zivilurteil Nr. 286/2023, RO:CACLJ:2023:050.000286 (unter Verwendung maschineller Übersetzung gelesen).
8 Ministerul Agriculturii și Dezvoltării Rurale – Agenția de Plăți și Intervenție pentru Agricultură – Centrul Județean Bistrița-Năsăud (Ministerium für Landwirtschaft und Entwicklung des ländlichen Raums – Zahl- und Interventionsstelle für Landwirtschaft – Kreisstelle Bistrița-Năsăud, Rumänien; im Folgenden: APIA).
9 Die Beihilfe belief sich auf 83 334,01 rumänische Lei (etwa 16 743 Euro). Nach dem Bescheid der APIA war JD die in Rede stehende finanzielle Beihilfe durch Zahlungsbescheide vom 25. Mai 2019, 15. Januar 2020, 24. März 2020, 17. August 2020 und 8. Juni 2021 gewährt worden.
10 Zivilurteil Nr. 197/2023, RO:TBBNS:2023:006.000197 (unter Verwendung maschineller Übersetzung gelesen).
11 Art. 39 Abs. 1 Buchst. b AEUV.
12 Die Zuweisungen für die GAP im Unionshaushalt sind auf zwei Fonds aufgeteilt: den Europäischen Garantiefonds für die Landwirtschaft (im Folgenden: EGFL), der im Wesentlichen Einkommensstützungsregelungen betrifft, und den Europäischen Landwirtschaftsfonds für die Entwicklung des ländlichen Raums (im Folgenden: ELER), der die Entwicklung des ländlichen Raums betrifft, vgl. Website der Kommission, abrufbar unter https://agriculture.ec.europa.eu/common-agricultural-policy/financing-cap/cap-funds_en#eagf. Berichten zufolge beläuft sich die Gesamtzuweisung für die GAP im Finanzrahmen 2021–2027 der Europäischen Union auf 386,6 Mrd. Euro: Dem EGFL werden 291,1 Mrd. Euro zugewiesen – wovon bis zu 270 Mrd. Euro auf Einkommensstützungsregelungen und der verbleibende Betrag auf die Stützung der Agrarmärkte entfallen – während dem ELER 95,5 Mrd. Euro zugewiesen werden.
13 Vgl. z. B. Europäische Kommission, Generaldirektion Landwirtschaft und ländliche Entwicklung, Erläuterungen zur GAP: Direktzahlungen an Inhaber landwirtschaftlicher Betriebe 2015‑2020, Amt für Veröffentlichungen der Europäischen Union, Luxemburg, 2017, abrufbar unter https://data.europa.eu/doi/10.2762/572019.
14 Vgl. z. B. Europäisches Parlament, Die Instrumente der Gemeinsamen Agrarpolitik und ihre Reformen, abrufbar unter https://www.europarl.europa.eu/factsheets/de/sheet/107/the-common-agricultural-policy-instruments-and-reforms. Zu einer allgemeinen Erörterung vgl. z. B. Barents, R., The Agricultural Law of the EU, 2. Aufl., Wolters Kluwer, Alphen aan den Rijn, 2022, Kapitel 2, insbesondere S. 27 bis 49; Phoa, P., „Unity and diversity in the Common Agricultural Policy“ in van den Brink, T., und Passalacqua, V. (Hrsg.), Balancing Unity and Diversity in EU Legislation, Edward Elgar, Cheltenham, 2024, S. 231 bis 254.
15 Nach Übergangsbestimmungen für 2021 und 2022 gibt es neue Unionsrechtsvorschriften für den GAP‑Finanzierungszeitraum 2023‑2027.
16 Verordnung des Europäischen Parlaments und des Rates vom 17. Dezember 2013 mit Vorschriften über Direktzahlungen an Inhaber landwirtschaftlicher Betriebe im Rahmen von Stützungsregelungen der Gemeinsamen Agrarpolitik und zur Aufhebung der Verordnung (EG) Nr. 637/2008 des Rates und der Verordnung (EG) Nr. 73/2009 des Rates (ABl. 2013, L 347, S. 608). Sie wurde ersetzt durch die Verordnung (EU) 2021/2115 des Europäischen Parlaments und des Rates vom 2. Dezember 2021 mit Vorschriften für die Unterstützung der von den Mitgliedstaaten im Rahmen der Gemeinsamen Agrarpolitik zu erstellenden und durch den Europäischen Garantiefonds für die Landwirtschaft (EGFL) und den Europäischen Landwirtschaftsfonds für die Entwicklung des ländlichen Raums (ELER) zu finanzierenden Strategiepläne (GAP‑Strategiepläne) und zur Aufhebung der Verordnung (EU) Nr. 1305/2013 sowie der Verordnung (EU) Nr. 1307/2013 (ABl. 2021, L 435, S. 1).
17 Vgl. z. B. Europäischer Rechnungshof, Wirksamkeit der Regelung für die einheitliche Flächenzahlung als Übergangssystem zur Stützung von Betriebsinhabern in den neuen Mitgliedstaaten. Sonderbericht Nr. 16, 2012, Amt für Veröffentlichungen der Europäischen Union, Luxemburg, 2012, abrufbar unter https://data.europa.eu/doi/10.2865/27543; McMahon, J. A., EU Agricultural Law and Policy, Edward Elgar, Cheltenham, 2019, insbesondere S. 46 bis 48.
18 Vgl. auch 32. Erwägungsgrund der Verordnung 1307/2013.
19 Diese Bestimmung verweist außerdem auf Art. 72 Abs. 1 Unterabs. 1 Buchst. a der Verordnung Nr. 1306/2013, wonach jeder Begünstigte u. a. der einheitlichen Flächenzahlung jedes Jahr einen Antrag auf Direktzahlung einreichen muss, der gegebenenfalls die Angabe aller landwirtschaftlichen Parzellen des Betriebs sowie der nichtlandwirtschaftlichen Flächen, für die die Förderung gemäß Art. 67 Abs. 2 beantragt wird, enthält.
20 Vgl. z. B. Urteile vom 29. April 2021, Piscicola Tulcea und Ira Invest (C‑294/19 und C‑304/19, EU:C:2021:340, Rn. 64), und vom 4. Juli 2024, Asoprovac (C‑708/22, EU:C:2024:573, Rn. 18).
21 Eine landwirtschaftliche Fläche gehört zum Betrieb eines Betriebsinhabers, wenn dieser befugt ist, sie zum Zwecke der Ausübung einer landwirtschaftlichen Tätigkeit zu verwalten, d. h., wenn er hinsichtlich dieser Fläche über eine hinreichende Selbständigkeit bei der Ausübung seiner landwirtschaftlichen Tätigkeit verfügt. Vgl. z. B. Urteil vom 16. Dezember 2021, Euro Delta Danube (C‑225/20, EU:C:2021:1021, Rn. 41). Es ist nicht erforderlich, dass der Betriebsinhaber uneingeschränkte Verfügungsgewalt über die Fläche in Bezug auf deren landwirtschaftliche Nutzung hat; er muss jedoch über eine gewisse Entscheidungsbefugnis bei der Ausübung seiner landwirtschaftlichen Tätigkeit auf diesen Flächen verfügen. Vgl. z. B. Urteile vom 16. Dezember 2021, Euro Delta Danube (C‑225/20, EU:C:2021:1021, Rn. 43), und vom 7. April 2022, Avio Lucos (C‑116/20, EU:C:2022:273, Rn. 49 und 50).
22 Urteil vom 7. April 2022, Avio Lucos (C‑116/20, EU:C:2022:273, Rn. 46).
23 Vgl. z. B. Urteile vom 14. Oktober 2010, Landkreis Bad Dürkheim (C‑61/09, EU:C:2010:606, Rn. 54), und vom 7. April 2022, Avio Lucos (C‑116/20, EU:C:2022:273, Rn. 53).
24 Vgl. z. B. Urteile vom 24. Juni 2010, Pontini u. a. (C‑375/08, EU:C:2010:365, Rn. 82 und 86), vom 17. Dezember 2020, Land Berlin (GAP‑Zahlungsansprüche) (C‑216/19, EU:C:2020:1046, Rn. 35), und vom 7. April 2022, Avio Lucos (C‑116/20, EU:C:2022:273, Rn. 61 und 63).
25 Vgl. Urteil vom 7. April 2022, Avio Lucos (C‑116/20, EU:C:2022:273, Rn. 65).
26 Vgl. hierzu Schlussanträge des Generalanwalts Wahl in der Rechtssache Demmer (C‑684/13, EU:C:2015:131, Nr. 69).
27 Vgl. hierzu Urteil vom 17. November 2022, Avicarvil Farms (C‑443/21, EU:C:2022:899, Rn. 36), wo der Gerichtshof festgestellt hat, dass „die Ausübung eines Ermessens durch einen Mitgliedstaat hinsichtlich der Frage, ob die Rückforderung zu Unrecht oder vorschriftswidrig gewährter Unionsmittel zweckmäßig ist, mit der Verpflichtung der nationalen Behörden im Rahmen der GAP unvereinbar wäre, zu Unrecht oder vorschriftswidrig ausgezahlte Mittel wiedereinzuziehen“.
28 Vgl. z. B. Urteile vom 24. Mai 2007, Maatschap Schonewille-Prins (C‑45/05, EU:C:2007:296, Rn. 47), vom 24. Mai 2012, Hehenberger (C‑188/11, EU:C:2012:312, Rn. 37), und vom 29. Februar 2024, Eesti Vabariik (Põllumajanduse Registrite ja Informatsiooni Amet) (C‑437/22, EU:C:2024:176, Rn. 56).
29 Somit sind die Bestimmungen von Art. 64 der Verordnung Nr. 1306/2013 über die Anwendung von Verwaltungssanktionen auf die vorliegende Rechtssache nicht anwendbar.
30 Vgl. z. B. Urteil vom 23. November 2023, Instituto de Financiamento da Agricultura e Pescas (Wiederaufforstungsmaßnahmen) (C‑213/22, EU:C:2023:904, Rn. 26 bis 51), in dem festgestellt wurde, dass der Begünstigte zur Rückzahlung der erhaltenen Beihilfe verpflichtet ist, weil eine in der nationalen Regelung festgelegte Voraussetzung infolge ungünstiger Witterungsbedingungen, und somit aus von diesem Begünstigten nicht zu vertretenden Gründen, nicht erfüllt wurde.
31 Vgl. hierzu Art. 2 Abs. 2 und fünfter Erwägungsgrund der Verordnung Nr. 1306/2013.
32 Vgl. z. B. Urteile vom 7. September 2023, Groenland Poultry (C‑169/22, EU:C:2023:638, Rn. 39), und vom 18. Januar 2024, Askos Properties (C‑656/22, EU:C:2024:56, Rn. 47 und 49).
33 Die Kommission trägt vor, es sei offenbar davon ausgegangen worden, dass die Nichterfüllung der nationalen Vergabevorschriften schwerwiegend gewesen sei, da dies mit der Nichtigerklärung des Pachtvertrags in seiner Gesamtheit sanktioniert worden sei. Die Voraussetzung, dass die beihilfefähigen Hektarflächen dem Betriebsinhaber zur Verfügung stehen müssten, sei daher nicht nur teilweise, sondern vollständig nicht erfüllt gewesen. Daraus folge, dass die Beihilfe nach dem Grundsatz der Verhältnismäßigkeit vollständig zurückzunehmen sei.
34 Vgl. z. B. Urteile vom 24. Mai 2007, Maatschap Schonewille-Prins (C‑45/05, EU:C:2007:296, Rn. 45), und vom 7. September 2023, Groenland Poultry (C‑169/22, EU:C:2023:638, Rn. 65).
35 Vgl. z. B. Urteile vom 24. Juni 2010, Pontini u. a. (C‑375/08, EU:C:2010:365, Rn. 82 und 86), vom 17. Dezember 2020, Land Berlin (GAP‑Zahlungsansprüche) (C‑216/19, EU:C:2020:1046, Rn. 35), und vom 7. April 2022, Avio Lucos (C‑116/20, EU:C:2022:273, Rn. 61 und 63).
36 Delegierte Verordnung der Kommission vom 11. März 2014 zur Ergänzung der Verordnung (EU) Nr. 1306/2013 des Europäischen Parlaments und des Rates in Bezug auf das integrierte Verwaltungs- und Kontrollsystem und die Bedingungen für die Ablehnung oder Rücknahme von Zahlungen sowie für Verwaltungssanktionen im Rahmen von Direktzahlungen, Entwicklungsmaßnahmen für den ländlichen Raum und der Cross-Compliance (ABl. 2014, L 181, S. 48). Sie wurde ersetzt durch die Delegierte Verordnung (EU) 2022/1172 der Kommission vom 4. Mai 2022 zur Ergänzung der Verordnung (EU) 2021/2116 des Europäischen Parlaments und des Rates hinsichtlich des integrierten Verwaltungs- und Kontrollsystems im Rahmen der Gemeinsamen Agrarpolitik und der Verhängung und Berechnung von Verwaltungssanktionen im Bereich der Konditionalität (ABl. 2022, L 183, S. 12).
37 Hervorhebung nur hier.
38 Durchführungsverordnung der Kommission vom 17. Juli 2014 mit Durchführungsbestimmungen zur Verordnung (EU) Nr. 1306/2013 des Europäischen Parlaments und des Rates hinsichtlich des integrierten Verwaltungs- und Kontrollsystems, der Maßnahmen zur Entwicklung des ländlichen Raums und der Cross-Compliance (ABl. 2014, L 227, Rn. 69). Sie wurde ersetzt durch die Durchführungsverordnung (EU) 2022/1173 der Kommission vom 31. Mai 2022 mit Durchführungsbestimmungen zur Verordnung (EU) 2021/2116 des Europäischen Parlaments und des Rates hinsichtlich des integrierten Verwaltungs- und Kontrollsystems im Rahmen der Gemeinsamen Agrarpolitik (ABl. 2022, L 183, S. 23).
39 Vgl. hierzu Urteil vom 2. Juli 2015, Demmer (C‑684/13, EU:C:2015:439, insbesondere Rn. 85), wo der Gerichtshof festgestellt hat, dass diese Bestimmung „eng auszulegen ist“, da sie eine Ausnahme von der Pflicht zur Rückzahlung zu Unrecht gezahlter Beträge vorsieht. „Dies gilt umso mehr, als diese Pflicht den Schutz der finanziellen Interessen der Europäischen Union bezweckt“.
40 Da der Zeitpunkt der Antragstellung mit dem Zeitpunkt des Urteils, durch das der Pachtvertrag für nichtig erklärt wurde, zusammenfiel und die Beihilfezahlungen nach dem Zeitpunkt des Ergehens dieses Urteils erfolgten, dürfte für JD nach vernünftiger Einschätzung erkennbar gewesen sein, dass der Pachtvertrag nichtig war.
41 Urteil vom 7. April 2022, Avio Lucos (C‑116/20, EU:C:2022:273, Rn. 52) (Hervorhebung nur hier).
42 Insoweit dürfte unter den Umständen der vorliegenden Rechtssache von Bedeutung sein, dass JD an dem Rechtsstreit, an dessen Ende die rückwirkende Nichtigerklärung des Pachtvertrags stand, beteiligt war, dass dieses Verfahren vor Stellung des Antrags bereits lief und dass einige Teile der Beihilfe ausgezahlt wurden, nachdem das Urteil, das zur Nichtigerklärung des Pachtvertrags führte, rechtskräftig geworden war.