Rechtsprechung / Europäischer Gerichtshof
Europäischer Gerichtshof Schlussantrag des Generalanwalts vom 13.11.2025 – C-895/25
ECLI:EU:C:2025:895
Vorläufige Fassung
SCHLUSSANTRÄGE DER GENERALANWÄLTIN
TAMARA ĆAPETA
vom 13. November 2025(1)
Rechtssache C‑438/24
Erakond Eestimaa Rohelised
Beteiligte:
Vabariigi Valimiskomisjon,
Riigikogu,
Õiguskantsler,
Justiitsminister
(Vorabentscheidungsersuchen des Riigikohus [Oberstes Gericht, Estland])
„ Vorlage zur Vorabentscheidung – Europawahlen – Akt zur Einführung unmittelbarer und allgemeiner Wahlen der Mitglieder des Europäischen Parlaments, im Anhang zum Beschluss 76/787/EGKS, EWG, Euratom – Wahlen der Mitglieder des Europäischen Parlaments – Verpflichtung zur Zahlung einer Kaution für die Wahlteilnahme – Ausschluss bestimmter Kandidaten von einer Wahl wegen Nichtzahlung der Kaution – Kaution in Höhe des 5‑Fachen des monatlichen Mindestlohns – Charta der Grundrechte der Europäischen Union – Art. 17 Abs. 1 und Art. 39 Abs. 2 – Verhältnismäßigkeit der betreffenden Kaution “
I. Einleitung
1. Mit der gängigen Redensart „Worten Taten folgen lassen“ wird eine Person aufgefordert, zu zeigen, wie ernst ihre Absichten sind. Aber inwieweit kann mit einem Kautionserfordernis die Ernsthaftigkeit der Kandidatur einer Person für die Wahl zum Europäischen Parlament geprüft werden?
2. Diese Frage stellt sich im Rahmen eines Verfahrens zur Überprüfung der Verfassungsmäßigkeit, in dem die politische Partei Erakond Eestimaa Rohelised (Grüne Partei Estlands, Estland) vor dem Riigikohus (Oberstes Gericht, Estland) – dem vorlegenden Gericht in der vorliegenden Rechtssache – die Verfassungsmäßigkeit einer Bestimmung des estnischen Wahlrechts beanstandet, die die Zahlung eines Kautionsbetrags in einer bestimmten Höhe für alle Kandidaten vorsieht, die an den Europawahlen teilnehmen möchten.
3. Insbesondere ist nach § 29 Abs. 5 des Gesetzes über die Wahlen zum Europäischen Parlament (Euroopa Parlamendi valimise seadus, im Folgenden: EPVS) eine politische Partei oder ein Einzelkandidat verpflichtet, für jede zur Registrierung angemeldete Person einen Betrag zu zahlen, der dem 5‑Fachen des festgesetzten monatlichen Mindestlohns entspricht, was das 45‑Fache des festgesetzten monatlichen Mindestlohns für die vollständige Liste einer Partei ergibt.
II. Sachverhalt des Ausgangsverfahrens, Vorlagefrage und Verfahren vor dem Gerichtshof
4. Am 20. April 2024 reichte die Grüne Partei Estlands, die Klägerin des Ausgangsverfahrens, bei der Vabariigi Valimiskomisjon (Nationaler Wahlausschuss, im Folgenden: Wahlausschuss) eine Liste mit neun Kandidaten für die Wahl des Europäischen Parlaments am 9. Juni 2024 ein.
5. Der Wahlausschuss registrierte mit dem Beschluss Nr. 103 vom 29. April 2024 zwei der neun Kandidaten der Partei der Grünen, lehnte jedoch mit dem am selben Tag erlassenen Beschluss Nr. 102 die Registrierung der anderen sieben Kandidaten der Partei der Grünen als Kandidaten mit der Begründung ab, die Partei habe keine Kopie eines Zahlungsauftrags vorgelegt, die die Zahlung der Kaution nach § 29 Abs. 5 EPVS für die übrigen sieben Personen belege(2).
6. Am 2. Mai 2024 erhob die Klägerin beim Riigikohus (Oberstes Gericht) Klage gegen den Beschluss Nr. 102 und beantragte, i) § 29 Abs. 5 EPVS für verfassungswidrig zu erklären, ii) den Beschluss Nr. 102 aufzuheben und iii) dem Wahlausschuss aufzugeben, alle von der Klägerin angemeldeten Kandidaten in die Liste der Kandidaten für die Wahlen zum Europäischen Parlament aufzunehmen. Der Wahlausschuss hielt an seinem Standpunkt fest und beantragte die Abweisung der Klage.
7. Mit Beschluss vom 6. Mai 2024 entschied das Riigikohus (Oberstes Gericht), dass die Verfassungsmäßigkeit von § 29 Abs. 5 EPVS geprüft werden müsse, und stellte fest, dass es in der Sache erforderlich sein könne, die Vereinbarkeit der Bestimmung mit dem Unionsrecht zu prüfen. Es lud das Riigikogu (estnisches Parlament), den Õiguskantsler (Justizkanzler), den Justiitsminister (Justizminister) und den die Regierung vertretenden Minister sowie den Wahlausschuss zum Verfahren bei und forderte alle Beteiligten auf, Stellungnahmen beim vorlegenden Gericht einzureichen.
8. Zur Erläuterung seines Vorabentscheidungsersuchens weist das vorlegende Gericht darauf hin, dass der Gerichtshof auf der Grundlage von Art. 223 Abs. 1 AEUV und von Art. 8 des Wahlakts(3) festgestellt habe, dass die Mitgliedstaaten grundsätzlich dafür zuständig blieben, das Wahlverfahren zu regeln(4).
9. Darüber hinaus ist das vorlegende Gericht der Ansicht, dass das Erfordernis einer Kautionszahlung bei den Wahlen zum Europäischen Parlament an sich mit dem Unionsrecht nicht unvereinbar sei, da es das rechtmäßige Ziel verfolge, von einer leichtfertigen Kandidatur abzuhalten, wodurch die Zahl verlorener Stimmen verringert und die angemessene Verwendung öffentlicher Mittel sichergestellt werde.
10. Gleichwohl erkennt das vorlegende Gericht an, dass das Kautionserfordernis nicht in dem Maße überhöht sein dürfe, dass es ein unüberwindbares Hindernis für eine Kandidatur darstelle, da eine solche Beschränkung unverhältnismäßig wäre und das Entstehen einer hinreichend repräsentativen politischen Kraft gefährden und/oder den Grundsatz des Pluralismus beeinträchtigen könnte(5).
11. In Anbetracht dieser Erwägungen hat das Riigikohus (Oberstes Gericht) Zweifel an der Verhältnismäßigkeit des Kautionserfordernisses nach § 29 EPVS und stellt daher die Vereinbarkeit dieses Erfordernisses mit dem Unionsrecht infrage.
12. Unter diesen Umständen hat das Riigikohus (Oberstes Gericht) beschlossen, das Verfahren auszusetzen und dem Gerichtshof folgende Frage zur Vorabentscheidung vorzulegen:
Sind Art. 17 Abs. 1 Satz 1 und Art. 39 Abs. 2 in Verbindung mit Art. 52 Abs. 1 der Charta der Grundrechte der Europäischen Union (im Folgenden: Charta) dahin auszulegen, dass sie der Verpflichtung entgegenstehen, für die Teilnahme an den Wahlen zum Europäischen Parlament eine Kaution in Höhe des 5‑Fachen des festgesetzten monatlichen Mindestlohns für jede zur Registrierung angemeldete Person und des 45‑Fachen des festgesetzten monatlichen Mindestlohns für eine vollständige Liste einer Partei zu zahlen?
13. Zugleich setzte das Riigikohus (Oberstes Gericht) die Gültigkeit des Beschlusses Nr. 102 mit Beschluss vom 14. Mai 2024 bis zum Eintritt der Rechtskraft der das Verfahren in der Rechtssache abschließenden Entscheidung aus und wies den Wahlausschuss an, die Registrierung der übrigen sieben Kandidaten der Grünen Partei erneut zu prüfen.
14. Mit seinem Beschluss Nr. 105 vom 14. Mai 2024 registrierte der Wahlausschuss die sieben Kandidaten, deren Registrierung ursprünglich abgelehnt worden war, wodurch diese an den Wahlen zum Europäischen Parlament am 9. Juni 2024 teilnehmen konnten.
15. In diesen Wahlen erhielt die Liste der Grünen Partei 0,62 % aller abgegebenen Stimmen, weshalb sie keinen Sitz im Europäischen Parlament erhielt(6).
16. Die estnische und die niederländische Regierung sowie die Europäische Kommission und das Europäische Parlament haben beim Gerichtshof schriftliche Erklärungen eingereicht.
17. Am 3. Juli 2025 hat eine mündliche Verhandlung stattgefunden, in deren Verlauf die estnische, die griechische und die niederländische Regierung sowie die Kommission und das Parlament mündliche Erklärungen abgegeben haben.
III. Würdigung
18. Was im Jahr 1952 als Gemeinsame Versammlung der Europäischen Gemeinschaft für Kohle und Stahl begann, wurde bald in die Europäische Parlamentarische Versammlung umbenannt, bevor diese ihren Namen im Jahr 1962 schließlich in „Europäisches Parlament“ änderte. Ursprünglich wurden die Mitglieder des Europäischen Parlaments von dem nationalen Parlament eines jeden Mitgliedstaats ernannt. Dies änderte sich nach der Verabschiedung des Wahlaktes im Jahr 1976, mit dem unter Wahrung des Grundsatzes des allgemeinen Wahlrechts jedem Unionsbürger das Recht zuerkannt wurde, seinen Vertreter im Europäischen Parlament zu wählen. Die ersten Direktwahlen fanden im Juni 1979 statt, und die Bedeutung des Parlaments als das Organ, das die Unionsbürger repräsentiert, ist seitdem ständig gewachsen.
19. Heute ist das Parlament zusammen mit dem Rat der Europäischen Union das wichtigste Legislativorgan der Union, wodurch gewährleistet ist, dass der in Art. 10 AEUV verankerte Grundsatz der repräsentativen Demokratie in der Europäischen Union gewahrt wird.
20. Der Wahlakt legt kein einheitliches Verfahren für die Wahl der Mitglieder des Europäischen Parlaments fest(7). Er sieht lediglich vor, dass die Mitglieder des Europäischen Parlaments in jedem Mitgliedstaat nach dem Verhältniswahlsystem – auf der Grundlage von Listen oder von übertragbaren Einzelstimmen – gewählt werden, wodurch jeder Mitgliedstaat ermächtigt wird, Vorzugsstimmen auf der Grundlage von Listen zuzulassen(8).
21. Nach Art. 8 des Wahlakts ist es Sache der Mitgliedstaaten, das Wahlverfahren zu regeln und die Voraussetzungen für die Wahl zum Europäischen Parlament festzulegen, sofern diese innerstaatlichen Vorschriften das Verhältniswahlsystem insgesamt nicht in Frage stellen.
22. Durch den Erlass solcher Rechtsvorschriften erfüllen die Mitgliedstaaten ihre Verpflichtung aus Art. 14 Abs. 3 EUV und aus Art. 1 Abs. 3 des Wahlakts, die Wahl der Mitglieder des Europäischen Parlaments für eine Amtszeit von fünf Jahren durch allgemeine, unmittelbare, freie und geheime Wahl vorzusehen(9).
23. Die nationalen Rechtsvorschriften über das passive Wahlrecht bei den Wahlen zum Europäischen Parlament sind daher als Umsetzung des Unionsrechts zu verstehen, weshalb die Charta gemäß ihrem Art. 51 Abs. 1 auf diese Rechtsvorschriften Anwendung findet.
24. Vor diesem Hintergrund sollte die Frage des vorlegenden Gerichts, die sich auf Art. 39 in Verbindung mit Art. 52 Abs. 1 der Charta bezieht, so verstanden werden, dass danach gefragt wird, ob die in Rede stehende nationale Regelung, mit der den Kandidaten, die an der Wahl zum Europäischen Parlament teilnehmen möchten, ein Kautionserfordernis auferlegt wird, das passive Wahlrecht der Unionsbürger bei den Wahlen zum Europäischen Parlament unverhältnismäßig beeinträchtigt (A). Der Teil der Frage, der Art. 17 Abs. 1 der Charta betrifft – der das Recht auf Eigentum schützt – sollte gesondert behandelt werden (B).
A. Verstoß gegen Art. 39 in Verbindung mit Art. 52 Abs. 1 der Charta
25. Das vorlegende Gericht möchte in diesem Teil seiner Frage wissen, ob Art. 39 in Verbindung mit Art. 52 Abs. 1 der Charta dahin auszulegen ist, dass sie einer Bestimmung des estnischen Rechts entgegenstehen, die die Zahlung eines nicht unerheblichen und nur unter bestimmten Bedingungen erstattungsfähigen Geldbetrags als Bedingung für eine Kandidatur zum Europäischen Parlament vorschreibt. Diese Frage geht im Wesentlichen dahin, ob eine durch eine solche Regelung auferlegte Einschränkung des passiven Wahlrechts mit der Begründung gerechtfertigt werden kann, dass die Einschränkung im Hinblick auf die Erreichung des Ziels, leichtfertige Kandidaturen herauszufiltern und zu einem repräsentativeren gewählten Organ beizutragen, verhältnismäßig ist.
26. Die Klägerin des Ausgangsverfahrens macht geltend, dass das in § 29 Abs. 5 EPVS niedergelegte Kautionserfordernis unverhältnismäßig sei und daher in das passive Wahlrecht der Kandidaten eingreife.
27. Das Europäische Parlament ist der Auffassung, das Aufstellen einer wirtschaftlichen Bedingung für die Kandidatur verstoße als solches gegen den Grundsatz der allgemeinen Wahl.
28. Entgegen diesen Auffassungen sind die an dem Verfahren vor dem Gerichtshof als Streithelfer beteiligten Regierungen und die Kommission – wenn auch mit gewissen Abweichungen – der Ansicht, dass die Höhe der durch die im Ausgangsverfahren in Rede stehende nationale Regelung vorgesehenen Kaution nicht unverhältnismäßig sei.
1. Einschränkungen des passiven Wahlrechts bei den Wahlen zum Europäischen Parlament
29. Art. 39 der Charta schützt das aktive und das passive Wahlrecht jedes Unionsbürgers bei den Wahlen zum Europäischen Parlament, indem er den grundlegenden Stellenwert dieser Rechte anerkennt.
30. Das passive Wahlrecht bei den Europawahlen könnte als Ausdruck des Erfordernisses verstanden werden, dass die Mitglieder des Europäischen Parlaments, wie es in Art. 14 Abs. 3 EUV vorgesehen und in Art. 39 Abs. 2 der Charta übernommen worden ist, in allgemeiner Wahl gewählt werden(10). Ferner können Unionsbürger von diesen Rechten in dem Mitgliedstaat Gebrauch machen, in dem sie ihren Wohnsitz haben, und nicht notwendig in dem Mitgliedstaat, dessen Staatsangehörigkeit sie besitzen, was aber nicht Gegenstand der vorliegenden Rechtssache ist(11).
31. Die Beteiligten im vorliegenden Verfahren bestreiten nicht, dass das passive Wahlrecht bei den Wahlen zum Europäischen Parlament durch nationale Vorschriften eingeschränkt wird, die eine finanzielle Verpflichtung wie die im vorliegenden Fall in Rede stehende als Voraussetzung für die Ausübung dieses passiven Wahlrechts auferlegen. Die Frage, die die vorliegende Rechtssache daher aufwirft, ist, ob eine solche Einschränkung gerechtfertigt sein kann.
32. Nach Art. 52 Abs. 1 der Charta können Rechte eingeschränkt werden, solange diese Einschränkung gesetzlich vorgesehen ist und den Wesensgehalt der betreffenden Rechte und Freiheiten achtet. Damit eine solche Einschränkung zulässig ist, müssen mit den einschränkenden Regelungen dem Gemeinwohl dienende Zielsetzungen verfolgt werden, die die Europäische Union als rechtmäßig anerkennt, und diese Regelungen müssen in einem angemessenen Verhältnis zu diesen Zielsetzungen stehen(12).
33. Im vorliegenden Fall ist offensichtlich, dass die in Rede stehende Einschränkung durch ein Gesetz, nämlich das EPVS, erfolgt.
34. Auch wird nicht bestritten, dass diese Einschränkung das Wesen des passiven Wahlrechts achtet, da sie dieses Recht an sich nicht in Frage stellt.
35. Im Einzelnen bleibt zu prüfen, ob die dem Gemeinwohl dienende Zielsetzung, die als Rechtfertigung für die in Rede stehende Einschränkung angeführt wird, aus unionsrechtlicher Sicht rechtmäßig ist (2) und ob die Regelungen so, wie sie ausgestaltet sind, zur Erreichung der mit ihnen verfolgten Zielsetzung geeignet (3) und erforderlich (4) sind.
2. Rechtmäßige, dem Gemeinwohl dienende Zielsetzung
36. Zur Beurteilung der Frage, ob die Einschränkung eines nach dem Unionsrecht garantierten Rechts – im vorliegenden Fall des passiven Wahlrechts bei den Wahlen zum Europäischen Parlament – gerechtfertigt ist, ist zunächst zu prüfen, ob die in der nationalen Regelung festgelegte Zielsetzung, die mit dieser Einschränkung verfolgt wird, im Hinblick auf die Unionsrechtsordnung rechtmäßig ist.
37. Wie das vorlegende Gericht ausgeführt und die estnische Regierung in der mündlichen Verhandlung bestätigt hat, soll das Kautionserfordernis von leichtfertigen Kandidaturen abhalten und das Verantwortungsbewusstsein der Kandidaten stärken. Wenn von einer leichtfertigen Kandidatur abgehalten wird, so verringert dies die Zahl der verlorenen Stimmen bei den Wahlen und erhöht die Korrelation zwischen den Wahlergebnissen und dem tatsächlichen Willen der Wähler. Dadurch wird das Recht der Wähler auf eine wirksame Vertretung bzw. die Repräsentativität des Vertretungsorgans gewährleistet. Als Nebenziel wird auch die unangemessene Verwendung öffentlicher Mittel vermieden, wie z. B. die Kosten, die dem Staat für die Durchführung der Wahlen entstehen, die Kosten für die Berichterstattung über die Debatten in den öffentlichen Medien usw.(13).
38. In der mündlichen Verhandlung hat sich gezeigt, dass, je nachdem, wie man den Begriff „leichtfertiger Kandidat“ versteht, zwei unterschiedliche rechtmäßige Ziele ausgemacht werden könnten.
39. Zum einen kann „leichtfertiger Kandidat“ so verstanden werden, dass damit eine Person bezeichnet wird, der es an der tatsächlichen Absicht fehlt, in das Europäische Parlament gewählt zu werden. Die Wahlen zum Europäischen Parlament dienen der Wahl von Personen, die den Willen des Wählers bei der Wahrnehmung ihrer Aufgaben als Mitglieder des Europäischen Parlaments und bei der Entscheidungsfindung im Hinblick auf die Unionspolitiken glaubwürdig vertreten werden. Daher handelt es sich bei Kandidaten, die aus anderen Gründen – wie der Selbstvermarktung oder aus rein nationalen oder wirtschaftlichen Interessen – an der Wahl zu diesem Organ teilnehmen wollen, nicht um „ernsthafte“ Kandidaten.
40. Wird der Begriff „leichtfertiger Kandidat“ dahin verstanden, dass er Kandidaten bezeichnet, die keine ernsthaften Absichten verfolgen, sollte es auf der Ebene der Union als rechtmäßiges Ziel angesehen werden, solche Kandidaten von der Teilnahme an der Wahl zum Europäischen Parlament abzuhalten. Indem diese Kandidaten von der Teilnahme an der Wahl abgehalten werden, wird zugleich sichergestellt, dass die für die Deckung der Kosten der Durchführung der Wahlen erforderlichen öffentlichen Mittel nicht zweckentfremdet werden(14).
41. Zum anderen kann der Begriff „leichtfertiger Kandidat“ dahin verstanden werden, dass er einen Kandidaten bezeichnet, der von vornherein keine Aussicht hat, genügend Stimmen zu erhalten, um in das Europäische Parlament gewählt zu werden.
42. Die niederländische Regierung verwendete bei der Erläuterung der Gründe für ihr eigenes Kautionssystem den Begriff „leichtfertig“ – oder „unseriös“ – zur Bezeichnung von Kandidaten, die keine echte Aussicht haben, gewählt zu werden. Die für diese Kandidaten abgegebenen Stimmen seien als „verlorene Stimmen“ anzusehen, da sie nicht zur Wahl eines Mitglieds des Vertretungsorgans beitrügen. Daher führe ein System, das solche Kandidaten vorab ausschließe, zu einem Vertretungsorgan, das die Wählerschaft besser repräsentiere(15).
43. In Verhältniswahlsystemen auf der Grundlage von übertragbaren Einzelstimmen werden die Stimmen für Kandidaten, die keine ausreichende Mehrheit erhalten, um einen Sitz im Parlament zu bekommen (sog. verlorene Stimmen) nämlich an andere Kandidaten verteilt, die ihrerseits in das Parlament gewählt werden(16).
44. Auch wenn diese Stimmen aus der Sicht der Wähler nicht zwingend „verloren“ sind, weil die Wähler ihre politischen Präferenzen zum Ausdruck gebracht haben und diese Stimmen daher zum Verständnis des politischen Klimas einer Gesellschaft beitragen, können sie dennoch im Hinblick auf die Schaffung eines repräsentativeren gewählten Organs als problematisch angesehen werden.
45. Es erscheint mir nicht sehr überzeugend, dass die Verringerung der Anzahl der „verlorenen Stimmen“ durch eine vor den Wahlen erfolgende Streichung von Kandidaten zwangsläufig zu repräsentativeren Wahlergebnissen führt, da die Wähler, die „ihre“ Kandidaten nicht wählen konnten, sondern denen nur die Möglichkeit eingeräumt wurde, die Kandidaten zu wählen, die sich zur Wahl stellen konnten, durch die gewählten Abgeordneten nicht tatsächlich repräsentiert werden. Entweder wählen sie den Kandidaten, den sie für den „Zweitbesten“ halten, oder sie stimmen – was oft vorkommt – gegen die „schlechteste Option“ ab.
46. Da ein vollständig repräsentatives gewähltes Organ in der Praxis nicht erreicht werden kann, ist der Versuch, die Anzahl der „verlorenen Stimmen“ zu verringern, dennoch als rechtmäßiges Ziel bei der Organisation von Wahlen allgemein anerkannt.
47. Dieses Ziel ist vom Europäischen Gerichtshof für Menschenrechte (EGMR) als rechtmäßig anerkannt worden(17).
48. Nach Art. 10 Abs. 1 EUV beruht die Arbeitsweise der Union auf der repräsentativen Demokratie. Sicherzustellen, dass das Europäische Parlament die Unionsbürger in höchstmöglichem Maße tatsächlich repräsentiert, steht daher im Einklang mit einem der Werte, auf die sich die Europäische Union – wie aus Art. 2 EUV hervorgeht – gründet, nämlich der Demokratie(18).
49. Daher könnte das Ziel, die Anzahl der „verlorenen Stimmen“ zu verringern, indem die Kandidaten, die nicht über eine ausreichende öffentliche Unterstützung verfügen, von der Teilnahme an der Wahl abgehalten werden, um ein repräsentativeres Organ zu erhalten, als rechtmäßiges Ziel in der Europäischen Union anerkannt werden(19).
50. Sodann sind die Geeignetheit und die Erforderlichkeit der finanziellen Verpflichtung zu prüfen, die nur erstattet wird, wenn ein Kandidat die Schwelle von 5 % aller abgegebenen Stimmen überschreitet. Die finanzielle Verpflichtung ist im Hinblick auf jedes der beiden genannten Ziele zu beurteilen: a) die Verhinderung unseriöser Kandidaten und b) die Gewährleistung eines repräsentativeren gewählten Organs durch Verringerung der Anzahl verlorener Stimmen.
3. Geeignetheit
a) Geeignetheit des Kautionserfordernisses zur Erreichung des Ziels der Verhinderung unseriöser Kandidaten
51. Handelt es sich bei der finanziellen Verpflichtung, die nur erstattet wird, wenn es einer Liste gelingt, 5 % aller abgegebenen Stimmen auf sich zu vereinen, um ein geeignetes Mittel zur Verhinderung von Kandidaten, die tatsächlich keine ernsthaften Absichten hegen, wenn sie an der Wahl zum Europäischen Parlament teilnehmen (unseriöse Kandidaten)?
52. Meines Erachtens ist das nicht der Fall.
53. Mir ist wohl bewusst, dass Geld oft ein Mittel darstellt, um bestimmte Ergebnisse zu erzielen, doch meine ich nicht, dass das Auferlegen einer finanziellen Verpflichtung ein geeignetes Mittel sein kann, um die Ernsthaftigkeit einer Kandidatur für eine politische Wahl sicherzustellen. Ein solches Kriterium filtert die Kandidaten nach ihrem persönlichen Vermögen oder nach dem Vermögen der Partei oder Organisation, von der sie unterstützt werden, und nicht auf der Grundlage der Ernsthaftigkeit ihrer Kandidatur heraus.
54. Eine finanzielle Verpflichtung wie die im estnischen Recht vorgesehene bevorteilt zwangsläufig wohlhabende Kandidaten und etablierte politische Parteien. Neue Kandidaten und aufstrebende politische Bewegungen werden besonders benachteiligt, da sie sowohl die Wahlkampfkosten als auch das Risiko des Verlustes des entrichteten Betrags tragen müssen. Diese finanzielle Schranke verhindert den Zugang ernsthafter Kandidaten mit bescheidenem Hintergrund, schränkt das Aufkommen verschiedener politischer Überzeugungen ein und stellt sicher, dass etablierte Gruppierungen weiterhin das politische Umfeld dominieren. Umgekehrt wird ein wohlhabender, aber opportunistischer Kandidat durch eine solche finanzielle Verpflichtung nicht von der Teilnahme an der Wahl abgehalten.
55. Die Praxis hat gezeigt, dass Geld „Kandidaten auf dem Papier“ nicht an einer Teilnahme an der Wahl hindert: Wie das vorlegende Gericht ausführt, gab es in vorangegangenen Wahlen zum Europäischen Parlament in Estland Einzelkandidaten, die, obwohl sie die Kaution gezahlt hatten, nur 48 oder 55 Stimmen erhalten haben(20).
56. Eine finanzielle Verpflichtung ist daher keine geeignete Maßnahme, um unseriöse Kandidaten herauszufiltern. Vielmehr filtert sie Kandidaten auf der Grundlage des Vermögens heraus.
57. Da das in Rede stehende estnische Gesetz die Anforderungen an die Geeignetheit in Bezug auf das Ziel der Verhinderung unseriöser Kandidaten meines Erachtens nicht erfüllt, ist seine Erforderlichkeit nicht zu prüfen.
b) Geeignetheit des Kautionserfordernisses zur Erreichung des Ziels, die Anzahl der „verlorenen Stimmen“ zu verringern
58. Auch wenn die finanzielle Verpflichtung kein angemessenes Mittel ist, um unseriöse Kandidaten herauszufiltern, wird eine solche Verpflichtung gleichwohl einige, wenn auch nicht alle, „leichtfertige“ Kandidaten von der Teilnahme an Wahlen abhalten, insbesondere solche, die nicht daran glauben, dass sie die Chance haben, ein Mandat zu gewinnen. Sie könnte daher zu einer Verringerung der Anzahl der „verlorenen Stimmen“ führen.
59. Die Fähigkeit, Geld für die Zahlung einer Kaution aufzubringen, insbesondere in Verbindung mit einer niedrigen, aber bedeutsamen Schwelle für die Erstattung, kann als Nachweis für ein gewisses Maß an öffentlicher Unterstützung verstanden werden.
60. Da Geld in unseren Gesellschaften oft als pragmatisches Mittel eingesetzt wird, um das Engagement einer Person zu prüfen, offenbart ein Kandidat, der nicht in der Lage ist, aus irgendeiner Quelle (einer politischen Partei, unabhängigen Spendern, einer Plattform von Nichtregierungsorganisationen usw.) eine angemessene Kaution aufzubringen, dass es ihm an den grundlegenden organisatorischen Fähigkeiten, dem Netzwerk oder dem Engagement mangelt, die erforderlich sind, um einen ernsthaften Wahlkampf in die Wege zu leiten, und er daher wahrscheinlich „verlorene Stimmen“ verursachen wird, und nicht bloß, dass er nicht über ausreichende Mittel verfügt.
61. In dieser Hinsicht könnte der Ausschluss von Kandidaten, die nicht in der Lage sind, eine Kaution aufzubringen, ein Mittel sein, um die Anzahl der Kandidaten zu verringern, die wahrscheinlich nicht genügend Stimmen erhalten werden.
62. Ich meine daher, dass eine finanzielle Verpflichtung als geeignete Maßnahme zur Erreichung des Ziels angesehen werden kann, die Anzahl „verlorener Stimmen“ zu verringern, um ein repräsentativeres gewähltes Organ zu erhalten.
63. Im nächsten Schritt müssen wir prüfen, ob eine Kaution, wie sie das in Rede stehende estnische Gesetz vorschreibt, zur Erreichung dieses Ziels tatsächlich erforderlich ist.
4. Zur Erforderlichkeit eines Kautionserfordernisses
64. Die Venedig-Kommission hielt in ihrem Verhaltenskodex für Wahlen eine Kaution nicht für ein inakzeptables Mittel zur Verringerung der Anzahl der verlorenen Stimmen. Sie betont jedoch, dass „[die Kaution] zurückgezahlt werden [muss], wenn der Kandidat oder die Partei eine bestimmte Zahl von Stimmen überschritten hat; der Betrag und die für die Rückforderung geforderte Zahl der Stimmen dürfen nicht übermäßig sein“(21).
65. Eine überhöhte Kaution und/oder eine zu hoch angesetzte Schwelle für die Rückzahlung der Kaution könnte zum Ausschluss von Kandidaten von Randgruppen, neuen politischen Bewegungen oder Personen mit geringem Einkommen führen, die zwar wahrscheinlich kein Mandat erringen, jedoch ernsthafte und nicht repräsentierte politische Forderungen stellen und eine beachtliche Anzahl von Stimmen auf sich vereinen können. Durch den Ausschluss dieser unterrepräsentierten Stimmen sorgt das System dafür, dass diese Stimmen niemals gezählt werden und auf dem Stimmzettel zum Ausdruck kommen.
66. Ebenso könnte ein übermäßig strenges Kautionserfordernis trotz der unbestreitbaren Bedeutung der politischen Parteien für die demokratische Teilhabe(22) das Entstehen neuer Parteien verhindern. Das verstieße gegen das unionsrechtlich garantierte Grundprinzip des politischen Pluralismus.
67. Ein Staat, der ein Kautionserfordernis aufstellt, muss daher, wie der EGMR festgestellt hat, ein angemessenes, wenn auch empfindliches, Gleichgewicht finden(23).
68. Somit lässt sich der Schluss ziehen, dass eine stark überhöhte Summe und eine zu hoch angesetzte Schwelle dahin verstanden werden könnten, dass sie zur Sicherstellung der Repräsentativität nicht erforderlich sind.
a) Sehen die estnischen Rechtsvorschriften eine überhöhte Summe oder eine zu hohe Schwelle vor?
69. Die Höhe der Kaution, die nach dem im Ausgangsverfahren in Rede stehenden estnischen Gesetz für die Kandidatur bei den Europawahlen vorgeschrieben ist, scheint eine recht große Belastung darzustellen.
70. Erstens belief sich die streitige finanzielle Verpflichtung ausweislich der Vorlageentscheidung zum Zeitpunkt der Klageerhebung auf 215 % des durchschnittlichen estnischen Bruttomonatslohns und betrug das 3,17‑Fache des monatlichen Medianlohns pro Kandidat.
71. Eine finanzielle Verpflichtung in dieser Höhe ist für das Vermögen einer durchschnittlichen Person erheblich.
72. Zweitens kann, auch wenn nur eine kleine Minderheit von Mitgliedstaaten eine finanzielle Verpflichtung als Voraussetzung für die Teilnahme an den Wahlen zum Europäischen Parlament auferlegt(24), die verhältnismäßige Höhe des in diesen Staaten geforderten Betrags als Vergleichsmaßstab dienen, um die Erforderlichkeit des durch die in Rede stehende estnische Rechtsvorschrift vorgeschriebenen Betrags zu beurteilen.
73. Für diesen Vergleich werde ich das von Estland auferlegte Kautionserfordernis demjenigen gegenüberstellen, das von den Niederlanden – einem Mitgliedstaat, der dem Rechtsstreit vor dem Gerichtshof beigetreten ist und in dem es ebenfalls eine finanzielle Verpflichtung gibt – auferlegt wird. Die niederländische Regierung hat in der mündlichen Verhandlung bestätigt, dass mit dem nach niederländischem Recht vorgesehenen Kautionserfordernis für die Teilnahme an der Wahl zum Europäischen Parlament die gleichen rechtmäßigen Ziele verfolgt werden wie nach § 29 EPVS, nämlich, leichtfertige Kandidaten von der Teilnahme abzuhalten, den Missbrauchs öffentlicher Mittel zu verhindern und verlorene Stimmen zu vermeiden(25).
74. Die finanzielle Verpflichtung für eine vollständige Liste von Kandidaten, die in den Niederlanden an der Wahl zum Europäischen Parlament teilnehmen, ist in § H 12 des Kieswet (niederländisches Wahlgesetz) festgelegt(26). Danach ist für jede Kandidatenliste unabhängig von der Anzahl der Kandidaten auf dieser Liste eine Kautionszahlung von 11 250 Euro vorgesehen. Die Höchstzahl der Kandidaten für jede Wahlliste für das Europäische Parlament liegt in den Niederlanden derzeit zwischen 50 und 80 Kandidaten(27). Daraus ergibt sich, dass ungefähr 225 Euro auf jeden Kandidaten auf einer vollständigen Liste entfallen – was bedeutend weniger ist als die 4 100 Euro, die für jeden Kandidaten auf einer vollständigen Liste nach § 29 EPVS verlangt werden.
75. Daher beliefe sich, selbst wenn die Höchstzahl der Kandidaten pro Liste in den Niederlanden die gleiche wäre wie in Estland, d. h. neun Kandidaten, die gesamte Kaution für eine vollständige Liste dennoch nur auf 1 250 Euro pro Kandidat, fast 3,5‑mal weniger als die im Ausgangsverfahren in Rede stehende finanzielle Verpflichtung.
76. Drittens hat der Õiguskantsler (Justizkanzler) vor dem vorlegenden Gericht einen Vergleich zwischen der finanziellen Verpflichtung und der Mindestanzahl der Mitglieder einer politischen Partei in Estland gezogen. Unter Berücksichtigung der Mindestmitgliederzahl einer Partei (500 Mitglieder) würde dies im Fall einer vollständigen Liste bedeuten, dass jedes Mitglied der Partei 73,80 Euro zu zahlen hätte.
77. Wie das vorlegende Gericht betont, handelt es sich bei dem Geldbetrag, der zu entrichten ist, um bei Wahlen kandidieren zu können, nicht um die einzige Ausgabe, die die Parteien oder deren Kandidaten zu tragen haben. Ihr gesamtes Jahresbudget kann indessen nicht für die Teilnahme an einer einzigen Wahl ausgeschöpft werden.
78. Schließlich ist darauf hinzuweisen, dass zwar bedeutende Unterschiede zwischen dem Abhalten nationaler und europäischer Wahlen bestehen(28), die finanzielle Verpflichtung für Kandidaten, die in Estland an Wahlen zum Europäischen Parlament teilnehmen, aber 5‑mal höher ist als für Kandidaten, die an der Wahl zum Riigikogu (estnisches Parlament) teilnehmen möchten.
79. Die Erforderlichkeit der estnischen Regelung ist ferner vor dem Hintergrund der Schwelle für die Rückerstattung des gezahlten Betrags in dem Fall, dass keine Mandate errungen werden, zu beurteilen.
80. Insoweit besteht ein Unterschied zwischen nationalen Wahlen und Europawahlen. Bei Europawahlen liegt die Schwelle für die Rückerstattung der Kaution aus dem Staatshaushalt bei 5 % der landesweit abgegebenen Stimmen. Hingegen hat eine Partei, die bei der Wahl zum Riigikogu (estnisches Parlament) mindestens 2 % der Stimmen erhält, einen Anspruch auf einen Zuschuss für politische Parteien aus dem Staatshaushalt(29). Genau genommen gibt es bei nationalen Wahlen keine Voraussetzungen für die Rückerstattung der ursprünglichen Zahlung.
81. Es ist nicht ersichtlich, dass eine derart hohe Schwelle für die Erstattung der Kosten der Teilnahme an der Wahl erforderlich sein kann, um Kandidaten, die nicht davon ausgehen, dass sie die Chance haben, ein Mandat zu erringen, von der Teilnahme an der Wahl abzuhalten.
82. Im Ergebnis und vorbehaltlich der vollständigen Würdigung durch das vorlegende Gericht bin ich der Ansicht, dass die im Ausgangsverfahren in Rede stehende finanzielle Verpflichtung, die das 5‑Fache des monatlichen Mindestlohns beträgt, zusammen mit einer Schwelle von 5 % für die Erstattung dieser Zahlung die Grenzen dessen überschreitet, was zur Verringerung der Anzahl der „verlorenen Stimmen“ erforderlich ist.
b) Weniger einschränkende Alternativen
83. Ein weiterer Grund für die Auffassung, dass die in Rede stehende estnische Vorschrift nicht erforderlich ist, um Kandidaten mit unzureichender öffentlicher Unterstützung von der Teilnahme abzuhalten, ist das Argument, dass es weitere Möglichkeiten geben dürfte, die geeignet sind, dieses Ziel der Verhinderung der Teilnahme leichtfertiger Kandidaten an Wahlen zu erreichen, die das passive Wahlrecht jedoch weniger stark einschränken.
84. Die Klägerin des Ausgangsverfahrens macht geltend, dass das Kautionserfordernis eine unverhältnismäßige Einschränkung des passiven Wahlrechts darstelle, und schlägt mehrere weniger einschränkende Alternativen zur Verhinderung leichtfertiger Kandidaturen vor. Zu diesen Alternativen gehöre die Möglichkeit einer Befreiung von der Kaution unter bestimmten Bedingungen oder die Ersetzung der finanziellen Verpflichtung durch nichtfinanzielle Erfordernisse wie die Vorlage eines klaren Programms oder von Unterstützungsunterschriften zum Nachweis öffentlicher Unterstützung.
85. Alle diese Alternativen haben ebenfalls ihre Tücken. So stellt das Sammeln von Unterschriften – wie die estnische Regierung geltend gemacht hat – eine organisatorische und finanzielle Belastung für den Staat dar und ist für einige der potenziellen Kandidaten ebenfalls ein belastendes Erfordernis. Allerdings könnte das Sammeln von Unterschriften und ihre Verifizierung heutzutage – vorbehaltlich Fragen der Cybersicherheit – möglicherweise auf elektronischem Weg erfolgen.
86. Da die Europäische Union keine Vorschriften über ein einheitliches Verfahren für die Wahlen zum Europäischen Parlament in allen Mitgliedstaaten erlassen hat sowie in Anbetracht der Unterschiede in den politischen Kulturen und sonstigen Umstände in den Mitgliedstaaten, muss den Regierungen bei der Abwägung der Vor- und Nachteile unterschiedlicher Maßnahmen ebenso wie bei der Entscheidung, welche Lösung unter den konkreten Umständen des betreffenden Mitgliedstaats am besten geeignet ist, meines Erachtens ein weites Ermessen zugestanden werden.
87. Allerdings kann diese Entscheidung nicht vollständig der juristischen Überprüfung entzogen werden. Es ist Sache des nationalen Gerichts, zu beurteilen, ob die Regierung plausible Erklärungen dafür geben kann, weshalb andere Maßnahmen oder die Kombination verschiedener Maßnahmen als geeignete Maßnahmen zur Erreichung desselben Ziels ausgeschlossen wurden.
88. Insgesamt bin ich der Auffassung, dass die finanzielle Verpflichtung des Ausgangsverfahrens – vorbehaltlich der abschließenden Würdigung durch das vorlegende Gericht – sowohl in Bezug auf seinen Betrag als auch in Bezug auf die Schwelle für seine Rückerstattung eine gravierende Einschränkung des passiven Wahlrechts darstellt, obwohl es mögliche Alternativen gibt, die mit dieser finanziellen Verpflichtung kombiniert werden oder sie ersetzen können.
89. Selbst wenn der Gerichtshof die in Rede stehende estnische Rechtsvorschrift für geeignet hält, um die Anzahl verlorener Stimmen zu verringern und damit eine bessere Repräsentativität im Europäischen Parlament sicherzustellen, bezweifle ich daher – vorbehaltlich der endgültigen Entscheidung durch das nationale Gericht – dennoch ernsthaft, dass die in Rede stehenden Maßnahmen zur Erreichung dieses Ziels erforderlich sind.
B. Verletzung des Rechts auf Eigentum
90. Das vorlegende Gericht möchte zudem wissen, ob die in Rede stehende Regelung mit Art. 17 Abs. 1 der Charta in Einklang steht.
91. Ich bin der Ansicht, dass die in Rede stehende Zahlungsverpflichtung keine Einschränkung des Rechts auf Eigentum darstellt und dass es daher nicht erforderlich ist, die Verhältnismäßigkeit dieser Einschränkung zu prüfen.
92. Mir ist bewusst, dass der EGMR eine mögliche Verletzung von Art. 1 des Protokolls Nr. 1 zur Europäischen Konvention zum Schutz der Menschenrechte und Grundfreiheiten in ähnlich gelagerten Fällen anerkannt hat, doch geschah dies im Rahmen anders gelagerter Umstände, die nicht vollständig mit den Umständen des Ausgangsverfahrens vergleichbar sind(30). Der EGMR hat die Zahlungsverpflichtung für die Kandidatur für die betreffende Wahl in dieser Rechtssache als eine Kaution behandelt, die einer der Parteien dieses Verfahrens nicht zurückgezahlt wurde.
93. Bei der Zahlungsverpflichtung in der vorliegenden Rechtssache handelt es sich meines Erachtens nicht um eine Kaution (auch wenn dies der Begriff ist, mit dem es umschrieben wird), selbst wenn die Kandidaten unter bestimmten Umständen einen Anspruch auf Rückerstattung des gezahlten Betrags (oder eines Teils davon) haben.
94. Im Unterschied zu einer Kaution für einen Mietvertrag, die als Eigentum des Mieters mit echten Rückgabegarantien verwahrt wird, bestehen nach den nationalen Rechtsvorschriften des Ausgangsverfahren zusätzliche Bedingungen, weshalb die Rückerstattung der Kaution tatsächlich nicht garantiert ist. Vielmehr kommt der Kaution die Funktion einer Zahlung unter Vorbehalt zu, die einen persönlichen Anspruch auf künftige Rückerstattung begründet und kein fortbestehendes verbrieftes Eigentumsrecht an den konkreten finanziellen Mitteln. Bei dem Anspruch auf Rückerstattung des Geldes handelt es sich daher lediglich um eine potenzielle Forderung, ihm wird nicht automatisch der grundlegende Schutz zuteil, der dem Eigentum vorbehalten ist.
95. Aus diesem Grund, und wie von der niederländischen Regierung vorgetragen, bin ich der Auffassung, dass Art. 17 der Charta in der vorliegenden Rechtssache nicht einschlägig ist.
IV. Ergebnis
96. Nach alledem schlage ich dem Gerichtshof vor, die vom Riigikohus (Oberstes Gericht, Estland) vorgelegte Frage wie folgt zu beantworten:
Art. 39 in Verbindung mit Art. 52 Abs. 1 der Charta der Grundrechte der Europäischen Union
ist dahin auszulegen, dass die Auferlegung der Verpflichtung, einen Geldbetrag zu entrichten, um bei der Wahl zum Europäischen Parlament kandidieren zu können, mit der leichtfertige (unseriöse) Kandidaturen herausgefiltert werden sollen, nicht als geeignetes Mittel zur Erreichung dieses Zwecks angesehen werden kann.
Eine finanzielle Verpflichtung kann als geeignet angesehen werden, das Ziel zu erreichen, die Anzahl „verlorener Stimmen“ zu verringern und damit ein repräsentativeres gewähltes Organ zu erhalten.
Jedoch dürfen der Betrag einer solchen Kaution und die Schwelle für deren Rückzahlung keine übermäßige Belastung darstellen und so das Aufkommen neuer politischer Parteien und Ideen verhindern. Es ist Sache des vorlegenden Gerichts, zu prüfen, ob der Betrag der finanziellen Verpflichtung und die durch die nationalen Rechtsvorschriften auferlegte Schwelle für die Rückerstattung in ein angemessenes Gleichgewicht gebracht worden sind.
1 Originalsprache: Englisch.
2 Die Nichtvorlage der Kopie eines Zahlungsauftrags, die die Zahlung der Kaution belegt, stellt nach § 31 Abs. 3 EPVS einen Grund für die Ablehnung der Registrierung dar. Das vorlegende Gericht weist darauf hin, dass die in Rede stehende nationale Regelung nicht die Möglichkeit vorsehe, einen Kandidaten von der Zahlung der Kaution zu befreien.
3 Akt zur Einführung allgemeiner unmittelbarer Wahlen der Mitglieder des Europäischen Parlaments im Anhang des Beschlusses 76/787/EGKS, EWG, Euratom des Rates vom 20. September 1976 (ABl. 1976, L 278, S. 1) in der durch zuletzt den Beschluss (EU, Euratom) 2018/994 vom 13. Juli 2018 (ABl. 2018 L 178, S. 1 geänderten Fassung (im Folgenden: Wahlakt).
4 Es stützt sich auf das Urteil vom 19. Dezember 2019, Junqueras Vies (C‑502/19, im Folgenden: Junqueras Vies, EU:C:2019:1115, Rn. 69).
5 Das vorlegende Gericht verweist diesbezüglich auf EGMR, 28. März 2006, Sukhovetskyy/Ukraine (CE:ECHR:2006:0328JUD001371602, §§ 72 und 73).
6 https://ep2024.valimised.ee/et/detailed-voting-result (zuletzt abgerufen am 11. November 2025).
7 Allerdings besteht diese Möglichkeit auf der Grundlage von Art. 223 AEUV.
8 Art. 1 des Wahlakts.
9 Vgl. hierzu Urteil vom 6. Oktober 2015, Delvigne (C‑650/13, EU:C:2015:648, Rn. 33).
10 Vgl. hierzu Urteil Junqueras Vies, Rn. 86.
11 Vgl. hierzu Art. 22 Abs. 1 AEUV und Art. 39 Abs. 1 der Charta. Vgl. Urteil vom 19. November 2024, Kommission/Tschechische Republik (Passives Wahlrecht und Mitgliedschaft in einer politischen Partei) (C‑808/21, EU:C:2024:962, Rn. 123): „[das] Ziel von Art. 22 AEUV [besteht] … darin, Unionsbürgern mit Wohnsitz in einem Mitgliedstaat, dessen Staatsangehörigkeit sie nicht besitzen, das Recht zu verleihen, am demokratischen Wahlprozess dieses Mitgliedstaats teilzunehmen. Es erstreckt sich … auf die Teilnahme an diesem Prozess durch das aktive und passive Wahlrecht auf europäischer und lokaler Ebene.“ Zu einer ähnlichen Feststellung vgl. Urteil vom selben Tag, Kommission/Polen (Passives Wahlrecht und Mitgliedschaft in einer politischen Partei) (C‑814/21, EU:C:2024:963, Rn. 121).
12 Vgl. hierzu Urteil vom 6. Oktober 2015, Delvigne (C‑650/13, EU:C:2015:648, Rn. 46 bis 48).
13 Vgl. Rn. 39 der Zusammenfassung der Vorlageentscheidung in der deutschen Sprachfassung und Rn. 57 der Vorlageentscheidung in der französischen Sprachfassung.
14 Wie die estnische Regierung in der mündlichen Verhandlung ausgeführt hat und wie aus der Vorlageentscheidung hervorgeht, ist nach estnischem Recht sämtlichen Kandidaten, die an einer Wahl teilnehmen, die gleiche Gelegenheit zur Meinungsäußerung zu geben. Daher ist der öffentlich-rechtliche Rundfunk verpflichtet, dafür zu sorgen, dass alle an den Wahlen zum Europäischen Parlament teilnehmenden Parteien und Einzelkandidaten die gleichen Möglichkeiten haben, ihre Positionen angemessen und kostenlos zu erläutern.
15 Vgl. hierzu Rn. 18 und 19 der schriftlichen Erklärungen der niederländischen Regierung.
16 Dies trifft auch auf Verhältniswahlsysteme zu, die – wie das estnische System – zur Verteilung der „verlorenen Stimmen“ das d’Hondtsche Verfahren anwenden.
17 Vgl. EGMR, Urteil vom 28. März 2006, Sukhovetskyy/Ukraine, CE:ECHR:2006:0328JUD001371602, § 61 und 62.
18 Vgl. hierzu Urteile vom 19. November 2024, Kommission/Tschechische Republik (Passives Wahlrecht und Mitgliedschaft in einer politischen Partei) (C‑808/21, EU:C:2024:962, Rn. 114 bis 116) und vom selben Tag Kommission/Polen (Passives Wahlrecht und Mitgliedschaft in einer politischen Partei) (C‑814/21, EU:C:2024:963, Rn. 112 bis 114). Vgl. auch Urteil Junqueras Vies (Rn. 63 und die dort angeführte Rechtsprechung).
19 Allerdings halte ich es für problematisch, „verlorene Stimmen“ auf der Grundlage der Einschätzung zu verhindern, dass bestimmte Programme keine echte Aussicht haben, ausreichend Stimmen zu gewinnen. Die Einschränkung des passiven Wahlrechts eines Kandidaten aufgrund eines politischen Programms, das aus einem solchen Grund als „unseriös“ eingestuft wird, birgt die Gefahr, dass willkürliche Werturteile über Parteiprogramme eingeführt werden. Wie das Europäische Parlament in seinen schriftlichen Erklärungen dargelegt hat, liegt die Befugnis, die Vorzüge einer politischen Plattform zu beurteilen, letztlich bei der Wählerschaft.
20 Rn. 22 der deutschen Sprachfassung der Zusammenfassung der Vorlageentscheidung.
21 Vgl. hierzu Europarat: Venedig-Kommission, „Verhaltenskodex für Wahlen“, Punkt 1.3.vi., abrufbar unter https://www.venice.coe.int/webforms/documents/default.aspx?pdffile=CDL-AD(2002)023rev2-cor-ger
22 Zur Bedeutung politischer Parteien für die europäische Demokratie vgl. Urteile vom 19. November 2024, Kommission/Tschechische Republik (Passives Wahlrecht und Mitgliedschaft in einer politischen Partei) (C‑808/21, EU:C:2024:962) und vom selben Tag Kommission/Polen (Passives Wahlrecht und Mitgliedschaft in einer politischen Partei) (C‑814/21, EU:C:2024:963).
23 Vgl. EGMR, 28. März 2006, Sukhovetskyy/Ukraine, CE:ECHR:2006:0328JUD001371602, § 67. In dieser Rechtssache war der EGMR davon überzeugt, dass es sich bei dem zum maßgeblichen Zeitpunkt von den politischen Organen der Ukraine gewählten System der Wahlkaution um einen annehmbaren Kompromiss zwischen diesen konkurrierenden Interessen handelte.
24 Europäisches Parlament Fachabteilung C – Bürgerrechte und konstitutionelle Angelegenheiten, und Lehmann, W., Die Europawahlen: EU‑Rechtsvorschriften, einzelstaatliche Bestimmungen und Bürgerbeteiligung – Studie für den AFCO‑Ausschluss, aktualisierte Ausgabe 2014, S. 18, abrufbar unter: https://www.europarl.europa.eu/RegData/etudes/etudes/join/2014/493047/IPOL-AFCO_ET(2014)493047_DE.pdf, Centre virtuel de la connaissance sur l’Europe, „The electoral system“, abrufbar unter: https://www.cvce.eu/en/education/unit-content/-/unit/d5906df5-4f83-4603-85f7-0cabc24b9fe1/b1415258-4e3a-499a-9620-61a51b013ab6.
25 Die niederländische Regierung hat in der mündlichen Verhandlung darauf hingewiesen, dass die Anzahl der „verlorenen Stimmen“ bei den letzten Parlamentswahlen nur 2 % der insgesamt abgegebenen Stimmen ausgemacht habe.
26 Diese Vorschrift bestimmt: „Handelt es sich um eine Wahl zum Repräsentantenhaus, ist für jede Gruppe von Listen eine Kaution in Höhe von [11 250] Euro … an den Staat zu zahlen.“ § Y 2 dieses Gesetzes bestätigt: „Mitglieder des Europäischen Parlaments werden … nach Teil II betreffend die Wahl der Mitglieder des Repräsentantenhauses gewählt.“ Die englische Sprachfassung dieses Textes ist zu finden unter: https://english.kiesraad.nl/publications/publications/2019/4/english-version-electoral-act/english-version-electoral-act.
27 https://www.kiesraad.nl/verkiezingen/europees-parlement/kandidaatstelling/kandidaten.
28 Die estnische Regierung führt aus, dass die höhere finanzielle Verpflichtung für die Teilnahme an der Wahl zum Europäischen Parlament durch die kürzere Kandidatenliste und die geringere Anzahl der in diesen Wahlen zu vergebenden Mandate gerechtfertigt sei.
29 Die Rechtsgrundlage hierfür ist – wie aus der Vorlageentscheidung hervorgeht und von der estnischen Regierung in der mündlichen Verhandlung bestätigt wurde ‑§ 127 Erakonnaseadus (Parteiengesetz).
30 Vgl. z. B. EGMR, 11. Januar 2007, Russische Konservative Partei der Unternehmer u. a./Russland (CE:ECHR:2007:0111JUD005506600, §§ 94 bis 97).