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Europäischer Gerichtshof Urteil vom 22.01.2026 – C-33/26

ECLI:EU:C:2026:33

Vorläufige Fassung

URTEIL DES GERICHTSHOFS (Vierte Kammer)

22. Januar 2026(*)

„ Vorlage zur Vorabentscheidung – Niederlassungsfreiheit und freier Dienstleistungsverkehr – Einheitlicher Versicherungsmarkt – Richtlinie 2009/138/EG – Grundsatz der Aufsicht durch den Herkunftsmitgliedstaat – Art. 155 – Befugnisse der Aufsichtsbehörden des Aufnahmemitgliedstaats – Zusammenarbeit mit den Behörden des Herkunftsmitgliedstaats – Versicherungsunternehmen, die nicht den im Aufnahmemitgliedstaat geltenden rechtlichen Vorschriften entsprechen – Betroffene Vorschriften – Verordnung (EU) Nr. 1286/2014 – Verpackte Anlageprodukte für Kleinanleger und Versicherungsanlageprodukte (PRIIP) – Richtlinie (EU) 2016/97 – Versicherungsvertrieb – Befugnisse der Aufsichtsbehörden des Aufnahmemitgliedstaats, Sanktionen gegen das betreffende Unternehmen zu verhängen – Reichweite “

In der Rechtssache C‑18/24

betreffend ein Vorabentscheidungsersuchen nach Art. 267 AEUV, eingereicht vom Nejvyšší správní soud (Oberstes Verwaltungsgericht, Tschechische Republik) mit Entscheidung vom 29. Dezember 2023, beim Gerichtshof eingegangen am 11. Januar 2024, in dem Verfahren

NOVIS Insurance Company, NOVIS Versicherungsgesellschaft, NOVIS Compagnia di Assicurazioni und NOVIS Poisťovňa a. s.

gegen

Česká národní banka

erlässt

DER GERICHTSHOF (Vierte Kammer)

unter Mitwirkung des Kammerpräsidenten I. Jarukaitis (Berichterstatter) sowie der Richter M. Condinanzi und N. Jääskinen,

Generalanwalt: M. Szpunar,

Kanzler: I. Illéssy, Verwaltungsrat,

aufgrund des schriftlichen Verfahrens und auf die mündliche Verhandlung vom 6. März 2025,

unter Berücksichtigung der Erklärungen

– der NOVIS Insurance Company, der NOVIS Versicherungsgesellschaft, der NOVIS Compagnia di Assicurazioni und der NOVIS Poisťovňa a.s., vertreten durch Rechtsanwalt A. Börner, F. Glézl und M. Trenčan, Advokáti, sowie Rechtsanwältin S. Henrich,

– der Česká národní banka, vertreten durch L. Jemelka und J. Konupková,

– der tschechischen Regierung, vertreten durch L. Březinová, J. Očková, M. Smolek und J. Vláčil als Bevollmächtigte,

– der italienischen Regierung, vertreten durch G. Palmieri als Bevollmächtigte im Beistand von G. Santini, Avvocato dello Stato,

– der slowakischen Regierung, vertreten durch E. V. Larišová und S. Ondrášiková als Bevollmächtigte,

– der Europäischen Kommission, vertreten durch D. Triantafyllou, P. Vanden Heede und K. Walkerová als Bevollmächtigte,

nach Anhörung der Schlussanträge des Generalanwalts in der Sitzung vom 5. Juni 2025

folgendes

Urteil

1 Das Vorabentscheidungsersuchen betrifft die Auslegung von Art. 155 der Richtlinie 2009/138/EG des Europäischen Parlaments und des Rates vom 25. November 2009 betreffend die Aufnahme und Ausübung der Versicherungs- und der Rückversicherungstätigkeit (Solvabilität II) (ABl. 2009, L 335, S. 1) (im Folgenden: Solvabilität‑II-Richtlinie).

2 Dieses Ersuchen ergeht im Rahmen eines Rechtsstreits zwischen der NOVIS Insurance Company, der NOVIS Versicherungsgesellschaft, der NOVIS Compagnia di Assicurazioni und der NOVIS Poisťovňa a.s. (im Folgenden: Novis) – einem Lebensversicherungsunternehmen mit Sitz in der Slowakei – einerseits und der Česká národní banka (Tschechische Nationalbank, Tschechische Republik) – der tschechischen Versicherungsaufsichtsbehörde – andererseits über eine Geldbuße, die von dieser gegen Novis wegen Verletzung verschiedener Verpflichtungen, die ihr als Versicherungsunternehmen mit einer Zweigniederlassung im tschechischen Hoheitsgebiet obliegen, verhängt worden ist.

Rechtlicher Rahmen

Unionsrecht

Solvabilität‑II-Richtlinie

3 Die Erwägungsgründe 2, 11, 14, 16 und 24 der Solvabilität‑II-Richtlinie lauten:

„(2) Um Aufnahme und Ausübung des Versicherungs- und Rückversicherungsgeschäfts zu erleichtern, müssen die schwerwiegendsten Unterschiede zwischen den für Versicherungs- und Rückversicherungsunternehmen geltenden Rechtsvorschriften der Mitgliedstaaten beseitigt werden. Daher sollte ein Rechtsrahmen geschaffen werden, der Versicherungs- und Rückversicherungsunternehmen die Ausübung des Versicherungsgeschäfts im gesamten Binnenmarkt ermöglicht und es Versicherungs- und Rückversicherungsunternehmen mit Sitz in der Gemeinschaft somit erleichtert, in der Gemeinschaft belegene Risiken und eingegangene Verpflichtungen zu decken.

…

(11) Da diese Richtlinie ein wichtiges Instrument zur Vollendung des Binnenmarktes darstellt, sollte es Versicherungs- und Rückversicherungsunternehmen, die in ihrem Herkunftsmitgliedstaat zugelassen sind, gestattet werden, ihr Geschäft ganz oder teilweise durch die Gründung von Zweigniederlassungen oder die Erbringung von Dienstleistungen in der gesamten Gemeinschaft auszuüben. Daher empfiehlt es sich, insoweit eine Harmonisierung vorzunehmen, als diese notwendig ist, um zu einer gegenseitigen Anerkennung von Zulassungen und Aufsichtssystemen und somit zu einer einheitlichen Zulassung zu gelangen, die gemeinschaftsweit gültig ist und die Beaufsichtigung eines Unternehmens durch den Herkunftsmitgliedstaat ermöglicht.

…

(14) Der Schutz der Versicherungsnehmer setzt voraus, dass Versicherungs- und Rückversicherungsunternehmen wirksamen Solvabilitätsvorschriften unterliegen, die eine effiziente Kapitalallokation in der Europäischen Union bewirken. Im Lichte der Marktentwicklungen ist das gegenwärtige System nicht mehr angemessen. Daher muss ein neuer regulatorischer Rahmen eingeführt werden.

…

(16) Vorrangiges Ziel der Regulierung und Beaufsichtigung des Versicherungs- und Rückversicherungsgewerbes ist ein angemessener Schutz der Versicherungsnehmer und Anspruchsberechtigten. Unter den Begriff Anspruchsberechtigte fällt eine natürliche oder juristische Person, die einen Anspruch aufgrund eines Versicherungsvertrags besitzt. Finanzstabilität sowie faire und stabile Märkte sind weitere Ziele der Versicherungs- und Rückversicherungsregulierung und ‑aufsicht, denen ebenfalls Rechnung zu tragen ist, die jedoch das vorrangige Ziel nicht beeinträchtigen dürfen.

…

(24) Für die Überwachung der finanziellen Gesundheit der Versicherungs- und Rückversicherungsunternehmen sollten die Aufsichtsbehörden des Herkunftsmitgliedstaats zuständig sein. Sie sollten zu diesem Zweck regelmäßig Prüfungen und Bewertungen durchführen.“

4 In Art. 27 („Hauptziel der Beaufsichtigung“) dieser Richtlinie heißt es:

„Die Mitgliedstaaten stellen sicher, dass die Aufsichtsbehörden mit den notwendigen Mitteln ausgestattet sind und über das einschlägige Fachwissen sowie einschlägige Kapazitäten und über das entsprechende Mandat verfügen, um das Hauptziel der Beaufsichtigung, und zwar den Schutz der Versicherungsnehmer und der Begünstigten von Versicherungsleistungen, zu erreichen.“

5 Art. 28 („Finanzstabilität und Prozyklizität“) Abs. 1 der genannten Richtlinie sieht vor:

„Unbeschadet des in Artikel 27 genannten Hauptziels der Beaufsichtigung stellen die Mitgliedstaaten sicher, dass die Aufsichtsbehörden im Rahmen der Ausübung ihrer allgemeinen Aufgaben den potenziellen Auswirkungen ihrer Entscheidungen auf die Stabilität der betroffenen Finanzsysteme in der Europäischen Union insbesondere in Krisensituationen unter Berücksichtigung der zum jeweiligen Zeitpunkt vorliegenden Informationen gebührend Rechnung tragen.“

6 Art. 29 („Allgemeine Grundsätze der Beaufsichtigung“) Abs. 1 der Solvabilität‑II-Richtlinie bestimmt:

„Die Beaufsichtigung hat auf eine[m] prospektiven und risikobasierten Ansatz zu beruhen. Sie umfasst die kontinuierliche Überprüfung der ordnungsgemäßen Funktionsweise des Versicherungs- bzw. des Rückversicherungsgeschäfts sowie der Einhaltung der Aufsichtsvorschriften durch die Versicherungs- und die Rückversicherungsunternehmen.“

7 In Art. 30 („Aufsichtsbehörden und Anwendungsbereich der Aufsicht“) dieser Richtlinie heißt es:

„(1) Die Finanzaufsicht über Versicherungs- und Rückversicherungsunternehmen, einschließlich der Tätigkeiten, die sie über Zweigniederlassungen und im freien Dienstleistungsverkehr ausüben, liegt in der alleinigen Zuständigkeit des Herkunftsmitgliedstaats.

(2) Die Finanzaufsicht nach Absatz 1 umfasst für die gesamte Geschäftstätigkeit des Versicherungs- und des Rückversicherungsunternehmens die Überprüfung seiner Solvabilität, der Bildung versicherungstechnischer Rückstellungen, seiner Vermögenswerte und der anrechnungsfähigen Eigenmittel gemäß den in dem Herkunftsmitgliedstaat aufgrund der auf Gemeinschaftsebene erlassenen Vorschriften befolgten Regelungen oder Praktiken.

…

(3) Haben die Aufsichtsbehörden des Mitgliedstaats, in dem das Risiko belegen ist, oder des Mitgliedstaats der Verpflichtung oder bei einem Rückversicherungsunternehmen die Aufsichtsbehörden des Aufnahmemitgliedstaats Gründe für die Annahme, dass durch die Tätigkeiten eines Versicherungs- oder Rückversicherungsunternehmens seine finanzielle Solidität beeinträchtigt werden könnte, so unterrichten sie die Aufsichtsbehörden des Herkunftsmitgliedstaats des genannten Unternehmens darüber.

Die Aufsichtsbehörden des Herkunftsmitgliedstaats prüfen, ob das Unternehmen die in dieser Richtlinie genannten Vorsichtsregeln einhält.“

8 Art. 36 („Aufsichtliches Überprüfungsverfahren“) der erwähnten Richtlinie bestimmt:

„(1) Die Mitgliedstaaten stellen sicher, dass die Aufsichtsbehörden die Strategien, Prozesse und Meldeverfahren, die von den Versicherungs- und Rückversicherungsunternehmen zwecks Einhaltung der gemäß dieser Richtlinie erlassenen Rechts- und Verwaltungsvorschriften festgelegt wurden, überprüfen und beurteilen.

Diese Überprüfung und Beurteilung umfasst die Bewertung der qualitativen Anforderungen hinsichtlich des Governance-Systems, die Bewertung der Risiken, denen die betreffenden Unternehmen ausgesetzt sind oder sein könnten, und die Bewertung der Fähigkeit dieser Unternehmen, diese Risiken unter Berücksichtigung des jeweiligen Geschäftsumfelds beurteilen zu können.

(2) Die Aufsichtsbehörden überprüfen und beurteilen insbesondere die Einhaltung folgender Anforderungen:

a) des Governance-Systems einschließlich der unternehmenseigenen Risiko- und Solvabilitätsbeurteilung im Sinne von Kapitel IV Abschnitt 2;

b) der versicherungstechnischen Rückstellungen im Sinne von Kapitel VI Abschnitt 2;

c) der Eigenkapitalanforderungen im Sinne von Kapitel VI Abschnitte 4 und 5;

d) der Anlagevorschriften im Sinne von Kapitel VI Abschnitt 6;

e) der Qualität und der Quantität der Eigenmittel im Sinne von Kapitel VI Abschnitt 3;

f) je nachdem, ob das Versicherungs- oder Rückversicherungsunternehmen ein Voll- oder ein Partialmodell als internes Modell benutzt, die laufende Einhaltung der Vorschriften für ein vollständiges oder teilweises internes Modell im Sinne von Kapitel VI Abschnitt 4 Unterabschnitt 3.

…“

9 Art. 144 („Entzug der Zulassung“) Abs. 1 der Solvabilität‑II-Richtlinie sieht vor:

„Die Aufsichtsbehörde des Herkunftsmitgliedstaats kann die einem Versicherungs- oder Rückversicherungsunternehmen erteilte Zulassung entziehen, wenn dieses

…

b) die Zulassungsvoraussetzungen nicht mehr erfüllt;

c) in schwerwiegender Weise die Verpflichtungen verletzt, die ihm nach dem für das Unternehmen geltenden Recht obliegen.

…“

10 Art. 155 („Versicherungsunternehmen, die nicht den rechtlichen Bedingungen entsprechen“) dieser Richtlinie bestimmt:

„(1) Stellen die Aufsichtsbehörden eines Aufnahmemitgliedstaats fest, dass ein Versicherungsunternehmen, das im Hoheitsgebiet dieses Mitgliedstaats eine Zweigniederlassung hat oder Dienstleistungen erbringt, die in diesem Mitgliedstaat für das Versicherungsunternehmen geltenden Vorschriften nicht einhält, so fordern sie das Versicherungsunternehmen auf, diese Unregelmäßigkeiten abzustellen.

(2) Trifft das Versicherungsunternehmen nicht die erforderlichen Maßnahmen, so machen die Aufsichtsbehörden des betroffenen Mitgliedstaats hiervon den Aufsichtsbehörden des Herkunftsmitgliedstaats Mitteilung.

Diese treffen unverzüglich alle zweckdienlichen Maßnahmen, damit das Versicherungsunternehmen diese Unregelmäßigkeit abstellt.

Die Aufsichtsbehörden des Herkunftsmitgliedstaats setzen die Aufsichtsbehörden des Aufnahmemitgliedstaats von diesen Maßnahmen in Kenntnis.

(3) Verletzt das Versicherungsunternehmen trotz der Maßnahmen des Herkunftsmitgliedstaats oder deswegen, weil sich die Maßnahmen als unzureichend erweisen oder der betreffende Staat keine Maßnahmen getroffen hat, weiterhin die im Aufnahmemitgliedstaat geltenden Rechtsvorschriften, so kann der Aufnahmemitgliedstaat nach Unterrichtung der Aufsichtsbehörden des Herkunftsmitgliedstaats die geeigneten Maßnahmen treffen, um weitere Unregelmäßigkeiten zu verhindern oder zu ahnden … und, soweit unbedingt erforderlich, das Versicherungsunternehmen daran zu hindern, weitere Versicherungsverträge in seinem Hoheitsgebiet abzuschließen.

…

(4) Die Absätze 1, 2 und 3 berühren nicht die Befugnis der Mitgliedstaaten, geeignete Dringlichkeitsmaßnahmen zu ergreifen, um Unregelmäßigkeiten in ihrem Hoheitsgebiet zu verhindern oder zu ahnden. Dies schließt die Möglichkeit ein, ein Versicherungsunternehmen zu hindern, weitere neue Versicherungsverträge in ihrem Hoheitsgebiet abzuschließen.

(5) Die Absätze 1, 2 und 3 berühren nicht die Befugnis der Mitgliedstaaten, Verstöße in ihrem Hoheitsgebiet zu ahnden.

(6) Wenn das Versicherungsunternehmen, das gegen die Rechtsvorschriften verstoßen hat, in dem betroffenen Mitgliedstaat über eine Niederlassung verfügt oder Vermögensgegenstände besitzt, können die Aufsichtsbehörden nach Maßgabe des nationalen Rechts die für einen derartigen Verstoß vorgesehenen innerstaatlichen Sanktionen an dieser Niederlassung bzw. an diesen Vermögensgegenständen vollstrecken.

(7) Gemäß den Absätzen 2 bis 6 ergriffene Maßnahmen, die Beschränkungen für die Ausübung der Versicherungstätigkeit umfassen, sind hinreichend zu begründen und dem betreffenden Versicherungsunternehmen bekannt zu geben.

(8) Versicherungsunternehmen legen den Aufsichtsbehörden des Aufnahmemitgliedstaats auf deren Verlangen alle zur Anwendung der Absätze 1 bis 7 angeforderten Unterlagen vor, soweit auch ein Versicherungsnehmen mit Sitz in diesem Mitgliedstaat hierzu verpflichtet ist.

…“

Verordnung (EU) Nr. 1286/2014

11 Der 24. Erwägungsgrund der Verordnung (EU) Nr. 1286/2014 des Europäischen Parlaments und des Rates vom 26. November 2014 über Basisinformationsblätter für verpackte Anlageprodukte für Kleinanleger und Versicherungsanlageprodukte (PRIIP) (ABl. 2014, L 352, S. 1) lautet:

„Mit dieser Verordnung selbst wird weder ein Pass eingeführt, der den grenzüberschreitenden Verkauf oder die grenzüberschreitende Vermarktung von PRIIP an Kleinanleger erlaubt, noch werden mit ihr gegebenenfalls bestehende Pass-Regelungen für den grenzüberschreitenden Verkauf oder zur grenzüberschreitenden Vermarktung geändert. Mit dieser Verordnung wird die im Rahmen solcher bestehender Regelungen geltende Aufteilung der Zuständigkeiten zwischen den betreffenden zuständigen Behörden nicht geändert. Die von den Mitgliedstaaten für die Zwecke dieser Verordnung benannten zuständigen Behörden sollten deshalb mit den Behörden kompatibel sein, die für die Vermarktung von PRIIP – im Rahmen eines gegebenenfalls bestehenden Passes – zuständig sind. Die zuständige Behörde des Mitgliedstaats, in dem das betreffende PRIIP vermarktet wird, sollte für die Überwachung der Vermarktung dieses PRIIP zuständig sein. Die zuständige Behörde des Mitgliedstaats, in dem das Produkt vermarktet wird, sollte stets das Recht haben, die Vermarktung eines PRIIP in ihrem Hoheitsgebiet auszusetzen, wenn diese Verordnung nicht eingehalten wird.“

12 Art. 3 Abs. 2 dieser Verordnung bestimmt:

„Fallen PRIIP-Hersteller im Sinne dieser Verordnung auch unter die [Solvabilität‑II-Richtlinie], so gelten sowohl diese Verordnung als auch die [Solvabilität‑II-Richtlinie].“

13 In Art. 6 Abs. 1 der genannten Verordnung heißt es:

„Die im Basisinformationsblatt enthaltenen Informationen sind vorvertragliche Informationen. Das Basisinformationsblatt muss präzise, redlich und klar sein und darf nicht irreführend sein. Es enthält die wesentlichen Informationen und stimmt mit etwaigen verbindlichen Vertragsunterlagen, mit den einschlägigen Teilen der Angebotsunterlagen und mit den Geschäftsbedingungen des PRIIP überein.“

14 Art. 8 Abs. 3 Buchst. c Ziff. i bis iv der Verordnung Nr. 1286/2014 bestimmt:

„Das Basisinformationsblatt enthält folgende Angaben:

…

c) in einem Abschnitt mit der Überschrift ‚Um welche Art von Produkt handelt es sich?‘ die Art und die wichtigsten Merkmale des PRIIP, darunter:

i) die Art des PRIIP;

ii) seine Ziele und die zu deren Erreichung eingesetzten Mittel…

iii) eine Beschreibung des Kleinanlegertyps, an den das PRIIP vermarktet werden soll…

iv) Einzelheiten zu den Versicherungsleistungen, die das PRIIP gegebenenfalls bietet, einschließlich der Umstände, unter denen diese fällig würden“.

15 Kapitel V („Verwaltungsrechtliche Sanktionen und andere Maßnahmen“) dieser Verordnung umfasst u. a. deren Art. 22 bis 24.

16 In Art. 22 der erwähnten Verordnung heißt es:

„(1) Unbeschadet der Aufsichtsbefugnisse der zuständigen Behörden und des Rechts der Mitgliedstaaten, strafrechtliche Sanktionen vorzusehen und zu verhängen, legen die Mitgliedstaaten Vorschriften für angemessene verwaltungsrechtliche Sanktionen und Maßnahmen fest, die bei Verstößen gegen diese Verordnung verhängt werden, und ergreifen die erforderlichen Maßnahmen, um deren Durchsetzung zu gewährleisten. Diese Sanktionen und Maßnahmen müssen wirksam, verhältnismäßig und abschreckend sein.

Die Mitgliedstaaten können beschließen, keine verwaltungsrechtlichen Sanktionen gemäß Unterabsatz 1 für Verstöße vorzusehen, die nach dem nationalen Recht strafrechtlichen Sanktionen unterliegen.

…

(2) Bei der Ausübung ihrer Befugnisse nach Artikel 24 arbeiten die zuständigen Behörden eng zusammen, um sicherzustellen, dass die verwaltungsrechtlichen Sanktionen und Maßnahmen zu den mit dieser Verordnung angestrebten Ergebnissen führen, und koordinieren ihre Maßnahmen, um bei grenzüberschreitenden Fällen Doppelarbeit und Überschneidungen bei der Anwendung von verwaltungsrechtlichen Sanktionen und Maßnahmen zu vermeiden.“

17 Art. 23 derselben Verordnung bestimmt:

„Die zuständigen Behörden üben ihre Sanktionsbefugnisse gemäß dieser Verordnung und den nationalen Rechtsvorschriften wie folgt aus:

a) unmittelbar,

b) in Zusammenarbeit mit anderen Behörden,

c) unter eigener Zuständigkeit, durch Übertragung von Aufgaben an solche Behörden,

d) durch Antragstellung bei den zuständigen Justizbehörden.“

18 In Art. 24 Abs. 1 bis 3 der Verordnung Nr. 1286/2014 heißt es:

„(1) Dieser Artikel gilt für Verstöße gegen Artikel 5 Absatz 1, die Artikel 6 und 7, Artikel 8 Absätze 1 bis 3, Artikel 9, Artikel 10 Absatz 1, Artikel 13 Absätze 1, 3 und 4 sowie die Artikel 14 und 19.

(2) Die zuständigen Behörden sind befugt, zumindest die folgenden verwaltungsrechtlichen Sanktionen und Maßnahmen nach Maßgabe des nationalen Rechts zu verhängen:

a) Verfügung des Verbots, ein PRIIP zu vermarkten;

b) Verfügung der Aussetzung der Vermarktung eines PRIIP;

c) eine öffentliche Warnung mit Angaben zu der für den Verstoß verantwortlichen Person und der Art des Verstoßes;

d) Verfügung des Verbots, ein Basisinformationsblatt bereitzustellen, das nicht den Anforderungen der Artikel 6, 7, 8 oder 10 genügt, und der Verpflichtung, eine neue Fassung des Basisinformationsblatts zu veröffentlichen;

e) Geldbußen in mindestens folgender Höhe:

…

(3) Mitgliedstaaten können zusätzliche Sanktionen oder Maßnahmen sowie höhere Geldbußen, als in dieser Verordnung festgelegt, vorsehen.“

Richtlinie (EU) 2016/97

19 Die Richtlinie (EU) 2016/97 des Europäischen Parlaments und des Rates vom 20. Januar 2016 über Versicherungsvertrieb (ABl. 2016, L 26, S. 19) sieht u. a. Beratungs- und Informationspflichten für Versicherungsvermittler vor, wenn diese den Abschluss eines Versicherungsvertrags vorschlagen.

20 In den Erwägungsgründen 5, 6, 8, 21 und 22 dieser Richtlinie heißt es:

„(5) Versicherungsprodukte können von verschiedenen Kategorien von Personen oder Einrichtungen … vertrieben werden. Aus Gründen der Gleichbehandlung all dieser Akteure und des Kundenschutzes sollte sich diese Richtlinie auf all diese Personen oder Einrichtungen beziehen.

(6) Den Verbrauchern sollte trotz der Unterschiede zwischen den Vertriebskanälen das gleiche Schutzniveau zugutekommen. Um zu gewährleisten, dass das gleiche Schutzniveau gilt und dass die Verbraucher in den Genuss vergleichbarer Standards, insbesondere im Bereich der Offenlegung von Informationen, kommen können, sind gleiche Wettbewerbsbedingungen zwischen den Vertreibern von ausschlaggebender Bedeutung.

…

(8) Damit unabhängig vom Vertriebskanal, über den Kunden ein Versicherungsprodukt erwerben – also direkt von einem Versicherungsunternehmen oder indirekt über einen Vermittler –, dasselbe Schutzniveau gewährleistet ist, muss der Anwendungsbereich dieser Richtlinie nicht nur Versicherungsunternehmen und ‑vermittler, sondern auch andere Marktteilnehmer erfassen, die Versicherungsprodukte zusätzlich zu ihrem Hauptgeschäft vertreiben…

…

(21) Um eine hohe Dienstleistungsqualität und einen wirksamen Verbraucherschutz sicherzustellen, sollten der Herkunfts- und der Aufnahmemitgliedstaat bei der Durchsetzung der in dieser Richtlinie festgelegten Pflichten eng zusammenarbeiten. Wenn Versicherungsvermittler, Rückversicherungsvermittler und Versicherungsvermittler in Nebentätigkeit im Rahmen der Dienstleistungsfreiheit Geschäfte in unterschiedlichen Mitgliedstaaten tätigen, sollte die zuständige Behörde des Herkunftsmitgliedstaats dafür verantwortlich sein sicherzustellen, dass die in dieser Richtlinie festgelegten Pflichten hinsichtlich der gesamten Geschäftstätigkeit im Binnenmarkt erfüllt werden. Wenn die zuständige Behörde des Aufnahmemitgliedstaats von Pflichtverstößen, die in ihrem Gebiet begangen werden, Kenntnis erlangt, unterrichtet sie die zuständige Behörde des Herkunftsmitgliedstaats, die dann verpflichtet sein sollte, die geeigneten Maßnahmen zu ergreifen. Dies ist insbesondere der Fall bei Verstößen gegen die Regeln über den guten Leumund, die Regeln über die Anforderungen an berufliche Kenntnisse und Fähigkeiten sowie die Wohlverhaltensregeln. Außerdem sollte die zuständige Behörde des Aufnahmemitgliedstaats befugt sein einzuschreiten, wenn der Herkunftsmitgliedstaat keine geeigneten Maßnahmen ergreift oder wenn die ergriffenen Maßnahmen unzureichend sind.

(22) Im Falle der Einrichtung einer Zweigniederlassung oder einer ständigen Präsenz in einem anderen Mitgliedstaat ist es sachgerecht, die Verantwortung für die Durchsetzung zwischen dem Herkunfts- und dem Aufnahmemitgliedstaat aufzuteilen. So sollte die Verantwortung für die Einhaltung der Verpflichtungen, die den Geschäftsbetrieb insgesamt betreffen – wie etwa die Regeln über die beruflichen Anforderungen –, bei der zuständigen Behörde des Herkunftsmitgliedstaats unter demselben System wie im Falle der Erbringung von Dienstleistungen verbleiben, wogegen die zuständige Behörde des Aufnahmemitgliedstaats die Verantwortung für die Durchsetzung der Regeln über Informationsanforderungen und der Wohlverhaltensregeln in Bezug auf die in ihrem Gebiet erbrachten Dienstleistungen übernehmen sollte. Wenn allerdings die zuständige Behörde des Aufnahmemitgliedstaats von Pflichtverstößen, die in ihrem Gebiet begangen werden und bezüglich derer durch diese Richtlinie dem Aufnahmemitgliedstaat keine Verantwortung übertragen wird, Kenntnis erlangt, unterrichtet sie die zuständige Behörde des Herkunftsmitgliedstaats, die dann verpflichtet ist, die geeigneten Maßnahmen zu ergreifen. Dies ist insbesondere der Fall bei Verstößen gegen die Regeln über den guten Leumund sowie die Regeln über die Anforderungen an berufliche Kenntnisse und Fähigkeiten. Außerdem sollte die zuständige Behörde des Aufnahmemitgliedstaats befugt sein einzuschreiten, wenn der Herkunftsmitgliedstaat keine geeigneten Maßnahmen ergreift oder wenn die ergriffenen Maßnahmen unzureichend sind.“

21 Art. 2 Abs. 1 der genannten Richtlinie bestimmt:

„Im Sinne dieser Richtlinie bezeichnet der Ausdruck:

1. ‚Versicherungsvertrieb‘ die Beratung, das Vorschlagen oder Durchführen anderer Vorbereitungsarbeiten zum Abschließen von Versicherungsverträgen, das Abschließen von Versicherungsverträgen oder das Mitwirken bei deren Verwaltung und Erfüllung, insbesondere im Schadensfall, einschließlich der Bereitstellung von Informationen über einen oder mehrere Versicherungsverträge aufgrund von Kriterien, die ein Kunde über eine Website oder andere Medien wählt, sowie die Erstellung einer Rangliste von Versicherungsprodukten, einschließlich eines Preis- und Produktvergleichs, oder ein Rabatt auf den Preis eines Versicherungsvertrags, wenn der Kunde einen Versicherungsvertrag direkt oder indirekt über eine Website oder ein anderes Medium abschließen kann.

…

3. ‚Versicherungsvermittler‘ jede natürliche oder juristische Person, die kein Versicherungs- oder Rückversicherungsunternehmen oder ihre Angestellten und kein Versicherungsvermittler in Nebentätigkeit ist und die die Versicherungsvertriebstätigkeit gegen Vergütung aufnimmt oder ausübt;

…

8. ‚Versicherungsvertreiber‘ einen Versicherungsvermittler, einen Versicherungsvermittler in Nebentätigkeit oder ein Versicherungsunternehmen;

…“

22 Kapitel III („Dienstleistungs- und Niederlassungsfreiheit“) der Richtlinie 2016/97 gilt für alle Versicherungsvertreiber im Sinne von deren Art. 2 Abs. 1 Nr. 8, ausgenommen Versicherungsunternehmen. Es umfasst u. a. die Art. 5, 7 und 8 dieser Richtlinie.

23 Art. 5 („Pflichtverstöße bei der Ausübung der Dienstleistungsfreiheit“) der Richtlinie 2016/97 hat folgenden Wortlaut:

„(1) Hat die zuständige Behörde des Aufnahmemitgliedstaats Grund zu der Annahme, dass ein Versicherungsvermittler, Rückversicherungsvermittler oder Versicherungsvermittler in Nebentätigkeit, der in ihrem Gebiet im Rahmen der Dienstleistungsfreiheit tätig ist, gegen eine in dieser Richtlinie festgelegte Pflicht verstößt, teilt sie diese Annahme der zuständigen Behörde des Herkunftsmitgliedstaats mit.

Nach einer Bewertung der gemäß Unterabsatz 1 eingegangenen Informationen ergreift die zuständige Behörde des Herkunftsmitgliedstaats, falls sachgerecht und so bald wie möglich, geeignete Maßnahmen, um Abhilfe zu schaffen. Sie informiert die zuständige Behörde des Herkunftsmitgliedstaats über etwaige ergriffene derartige Maßnahmen.

Handelt der Versicherungsvermittler, Rückversicherungs- oder Versicherungsvermittler in Nebentätigkeit trotz der Maßnahmen des Herkunftsmitgliedstaats oder deswegen, weil sich die Maßnahmen als unzureichend erweisen oder der betreffende Staat keine Maßnahmen getroffen hat, weiterhin in einer Art und Weise, die eindeutig den Interessen der Verbraucher im Aufnahmemitgliedstaat in hohem Maße oder dem reibungslosen Funktionieren der Versicherungs- und Rückversicherungsmärkte schadet, kann die zuständige Behörde des Aufnahmemitgliedstaats nach Unterrichtung der zuständigen Behörde des Herkunftsmitgliedstaats die geeigneten Maßnahmen treffen, um weitere Unregelmäßigkeiten zu verhindern, und, soweit unbedingt erforderlich, den Vermittler daran zu hindern, weiter Neugeschäfte in ihrem Gebiet zu betreiben.

…

(2) Absatz 1 berührt nicht die Befugnis des Aufnahmemitgliedstaats, geeignete Maßnahmen zu ergreifen, um in seinem Hoheitsgebiet begangene Unregelmäßigkeiten zu verhindern oder zu ahnden, wenn die Situation ein unverzügliches Einschreiten erfordert, um die Rechte der Verbraucher zu schützen. Diese Befugnis schließt die Möglichkeit ein, Versicherungsvermittler, Rückversicherungsvermittler und Versicherungsvermittler in Nebentätigkeit daran zu hindern, Neugeschäfte in seinem Hoheitsgebiet zu betreiben.

…“

24 Art. 7 („Abgrenzung der Zuständigkeiten von Herkunftsmitgliedstaat und Aufnahmemitgliedstaat“) dieser Richtlinie hat folgenden Wortlaut:

„(1) Befindet sich die Hauptniederlassung eines Versicherungsvermittlers, Rückversicherungsvermittlers oder Versicherungsvermittlers in Nebentätigkeit in einem anderen Mitgliedstaat als dem Herkunftsmitgliedstaat, so kann die zuständige Behörde dieses anderen Mitgliedstaats mit der zuständigen Behörde des Herkunftsmitgliedstaats vereinbaren, dass sie in Bezug auf die Bestimmungen in den Kapiteln IV, V, VI und VII so handelt, als ob sie die zuständige Behörde des Herkunftsmitgliedstaats wäre…

(2) Die zuständige Behörde des Aufnahmemitgliedstaats trägt die Verantwortung dafür, dass die von der Niederlassung im Hoheitsgebiet dieses Staates erbrachten Leistungen die Anforderungen gemäß den Kapiteln V und VI sowie gemäß den im Einklang mit diesen Kapiteln erlassenen Maßnahmen erfüllen.

Die zuständige Behörde des Aufnahmemitgliedstaats hat das Recht, die Niederlassungsmodalitäten zu überprüfen und Änderungen zu verlangen, die zwingend notwendig sind, um es der zuständigen Behörde zu ermöglichen, die Erfüllung der Pflichten gemäß den Kapiteln V und VI sowie gemäß den im Einklang mit diesen Kapiteln erlassenen Maßnahmen in Bezug auf die Dienstleistungen und/oder Aktivitäten der Niederlassung in ihrem Hoheitsgebiet durchzusetzen.“

25 Art. 8 („Pflichtverstöße bei der Ausübung der Niederlassungsfreiheit“) derselben Richtlinie lautet:

„(1) Stellt die zuständige Behörde des Aufnahmemitgliedstaats fest, dass der Versicherungsvermittler, Rückversicherungsvermittler oder Versicherungsvermittler in Nebentätigkeit gegen die Rechts- oder Verwaltungsvorschriften verstößt, die dieser Mitgliedstaat gemäß den Bestimmungen der Kapitel V und VI erlassen hat, so kann diese Behörde geeignete Maßnahmen ergreifen.

(2) Hat die zuständige Behörde eines Aufnahmemitgliedstaats Grund zu der Annahme, dass ein Versicherungsvermittler, Rückversicherungsvermittler oder Versicherungsvermittler in Nebentätigkeit, der über eine Niederlassung in seinem Hoheitsgebiet tätig wird, gegen die ihm aus dieser Richtlinie erwachsenden Pflichten verstößt, und trifft diese zuständige Behörde keine Verantwortung gemäß Artikel 7 Absatz 2, teilt [sie ihre] Erkenntnisse der zuständigen Behörde des Herkunftsmitgliedstaats mit. Nach einer Bewertung der eingegangenen Informationen ergreift die zuständige Behörde des Herkunftsmitgliedstaats, falls sachgerecht und so bald wie möglich, geeignete Maßnahmen, um Abhilfe zu schaffen. Sie informiert die zuständige Behörde des Aufnahmemitgliedstaats über derartige ergriffene Maßnahmen.

(3) Handelt der Versicherungsvermittler, Rückversicherungsvermittler oder Versicherungsvermittler in Nebentätigkeit trotz der Maßnahmen des Herkunftsmitgliedstaats oder deswegen, weil sich die Maßnahmen als unzureichend erweisen oder der betreffende Staat keine Maßnahmen getroffen hat, weiterhin in einer Art und Weise, die eindeutig den Interessen der Verbraucher im Aufnahmemitgliedstaat in hohem Maße oder dem reibungslosen Funktionieren der Versicherungs- und Rückversicherungsmärkte schadet, kann die zuständige Behörde des Aufnahmemitgliedstaats nach Unterrichtung der zuständigen Behörde des Herkunftsmitgliedstaats die geeigneten Maßnahmen treffen, um weitere Unregelmäßigkeiten zu verhindern, und, soweit unbedingt erforderlich, den Vermittler daran zu hindern, weiter Neugeschäfte in ihrem Gebiet zu betreiben.

…

(4) Die Absätze 2 und 3 berühren nicht die Befugnis des Aufnahmemitgliedstaats, geeignete und nicht diskriminierende Maßnahmen zu ergreifen, um in seinem Hoheitsgebiet begangene Unregelmäßigkeiten zu verhindern oder zu ahnden, wenn die Situation ein unverzügliches Einschreiten unbedingt erfordert, um die Rechte der Verbraucher des Aufnahmemitgliedstaats zu schützen, und sofern gleichwertige Maßnahmen des Herkunftsmitgliedstaats ungeeignet sind oder nicht ergriffen wurden. In derartigen Situationen verfügt der Aufnahmemitgliedstaat über die Möglichkeit, den betreffenden Versicherungsvermittler, Rückversicherungsvermittler oder Versicherungsvermittler in Nebentätigkeit daran zu hindern, Neugeschäfte in seinem Hoheitsgebiet zu betreiben.

…“

Tschechisches Recht

Gesetz Nr. 277/2009

26 Mit § 110 des Zákon č. 277/2009 Sb., o pojišťovnictví (Gesetz Nr. 277/2009 über das Versicherungswesen) wird Art. 155 der Solvabilität‑II-Richtlinie in die tschechische Rechtsordnung umgesetzt. In dieser Vorschrift heißt es:

„(1) Stellt die Tschechische Nationalbank fest, dass ein Versicherungsunternehmen aus einem anderen Mitgliedstaat, das im Hoheitsgebiet der Tschechischen Republik aufgrund seines Rechts auf Gründung von Zweigniederlassungen oder auf vorübergehende Erbringung von Dienstleistungen Versicherungs- oder Rückversicherungstätigkeiten ausübt, die für diese Tätigkeiten in der Tschechischen Republik geltenden Verpflichtungen nicht erfüllt, so verpflichtet sie das Unternehmen dazu, die festgestellten Mängel innerhalb einer von ihr gesetzten Frist zu beheben.

(2) Bei der Feststellung oder Überprüfung der in Abs. 1 genannten Tatsachen kann die Tschechische Nationalbank von einem solchen Versicherungsunternehmen die Vorlage von Unterlagen, Auskünften und erforderlichen Erläuterungen zu seiner Tätigkeit im Hoheitsgebiet der Tschechischen Republik verlangen, und das Versicherungsunternehmen ist verpflichtet, dem nachzukommen.

(3) Beseitigt ein Versicherungsunternehmen aus einem anderen Mitgliedstaat die in Abs. 1 genannten Mängel nicht innerhalb der gesetzten Frist, so teilt die Tschechische Nationalbank dies der Aufsichtsbehörde des Herkunftsmitgliedstaats mit.

(4) Führen die von der Aufsichtsbehörde des Herkunftsmitgliedstaats auferlegten Abhilfemaßnahmen nicht zur Beseitigung der festgestellten Mängel bei der Tätigkeit eines Versicherungsunternehmens aus einem anderen Mitgliedstaat oder wurden keine Abhilfemaßnahmen auferlegt, so verhängt die Tschechische Nationalbank gegen ein solches Versicherungsunternehmen eine Geldbuße oder untersagt ihm den Abschluss neuer Versicherungs- oder Rückversicherungsverträge im tschechischen Hoheitsgebiet und die Ausweitung der Verpflichtungen aus bereits geschlossenen Verträgen. Die Tschechische Nationalbank unterrichtet die Aufsichtsbehörde des Herkunftsmitgliedstaats über diese Entscheidung. Gleichzeitig kann die Tschechische Nationalbank die Europäische Aufsichtsbehörde anrufen und um Zusammenarbeit ersuchen.

(5) In dringenden Fällen wird die Tschechische Nationalbank nach Abs. 4 tätig, ohne auf das Verfahren nach den Abs. 1 bis 3 zurückzugreifen.“

Gesetz Nr. 170/2018

27 Mit dem Zákon č. 170/2018 Sb., o distribuci pojištění a zajištění (Gesetz Nr. 170/2018 über den Vertrieb von Versicherungen und Rückversicherungen) wird die Richtlinie 2016/97 in die tschechische Rechtsordnung umgesetzt, indem die Verpflichtungen für Versicherungs- und Rückversicherungsunternehmen sowie für Versicherungsvermittler festgelegt werden.

Ausgangsrechtsstreit und Vorlagefragen

28 Novis war im Zeitraum vom 23. April 2014 bis zum 5. Juni 2023 über eine Zweigniederlassung mit Sitz in Prag im Hoheitsgebiet der Tschechischen Republik tätig.

29 Am 15. September 2020 befand die Tschechische Nationalbank Novis wegen dreier Ordnungswidrigkeiten für schuldig und erlegte ihr eine Geldbuße in Höhe von 1 000 000 tschechischen Kronen (CZK) (ca. 39 610 Euro) auf.

30 Die erste Novis gegenüber festgestellte Ordnungswidrigkeit bestand in einer Verletzung der Verpflichtungen aus Art. 6 Abs. 1 und Art. 8 Abs. 3 Buchst. c Ziff. ii bis iv sowie Art. 8 Abs. 3 Buchst. f der Verordnung Nr. 1286/2014, da dieses Unternehmen nicht sichergestellt habe, dass die Informationen in den von ihm erstellten Basisinformationsblättern richtig, redlich, klar und nicht irreführend seien sowie mit allen verbindlichen Vertragsunterlagen im Einklang stünden, einerseits, und diese Unterlagen sämtliche nach den geltenden Vorschriften erforderlichen Angaben mit dem geforderten Grad an Qualität und Umfang enthielten andererseits.

31 Die beiden anderen Novis zur Last gelegten Ordnungswidrigkeiten bestanden in der Verletzung zweier Verpflichtungen aus dem Gesetz Nr. 170/2018, nämlich erstens der Verpflichtung, Regeln zur Kontrolle der Tätigkeit der für sie tätigen unabhängigen Vermittler zu erlassen, aufrechtzuerhalten und anzuwenden, und zweitens der Verpflichtung, den Kunden vor Abschluss einer kapitalbildenden Versicherung zu beraten.

32 Novis legte gegen die Entscheidung vom 15. September 2020 einen verwaltungsrechtlichen Rechtsbehelf ein und trug vor, die Tschechische Nationalbank habe ihr keine Geldbuße auferlegen dürfen, ohne das in § 110 des Gesetzes Nr. 277/2009 vorgesehene Verfahren eingehalten zu haben, das die vorherige Unterrichtung der Aufsichtsbehörde des Herkunftsmitgliedstaats über die mutmaßlichen Ordnungswidrigkeiten voraussetze, wobei es dieser Behörde überlassen worden sein müsse, geeignete Maßnahmen zu ergreifen. Eine Nichtbefolgung dieses Verfahrens entziehe der Tschechischen Nationalbank die Befugnis, Sanktionen gegen sie zu verhängen.

33 Nach Zurückweisung dieses verwaltungsrechtlichen Rechtbehelfs erhob Novis Klage beim Městský soud v Praze (Stadtgericht Prag, Tschechische Republik), das die Klage mit Urteil vom 19. Oktober 2022 abwies.

34 Novis legte gegen dieses Urteil Kassationsbeschwerde beim Nejvyšší správní soud (Oberstes Verwaltungsgericht, Tschechische Republik) – dem vorlegenden Gericht – ein.

35 Dieses hegt Zweifel hinsichtlich der Frage, ob das in Art. 155 der Solvabilität‑II-Richtlinie vorgesehene Verfahren nur dann Anwendung findet, wenn die Aufsichtsbehörde des Mitgliedstaats der Zweigniederlassung oder der Dienstleistungserbringung im Einklang mit Art. 30 dieser Richtlinie die Finanzaufsicht über Versicherungsunternehmen ausübt, oder ob es weiter gefasst ist und sich auf die Überprüfung der Einhaltung sämtlicher Bestimmungen des Unionsrechts über den Status und die Tätigkeiten von Versicherungsunternehmen durch diese Behörde bezieht.

36 Art. 155 Abs. 1 der Solvabilität‑II-Richtlinie, der ein Tätigwerden der Aufsichtsbehörden des Aufnahmemitgliedstaats vorsehe, wenn ein Versicherungsunternehmen „die in diesem Mitgliedstaat für das Versicherungsunternehmen geltenden Vorschriften nicht einhält“, lasse, so das vorlegende Gericht, zwei unterschiedliche Auslegungen zu.

37 Nach einer ersten Auslegung seien die einzigen betroffenen nationalen Vorschriften diejenigen, mit denen die sich aus der Solvabilität‑II-Richtlinie ergebenden inhaltlichen Anforderungen in die innerstaatliche Rechtsordnung umgesetzt würden. Daraus ergebe sich, dass das in Art. 155 dieser Richtlinie vorgesehene Verfahren nicht für die Kontrolle der Einhaltung der Verpflichtungen aus anderen Rechtsinstrumenten der Union, wie beispielsweise aus der Verordnung Nr. 1286/2014 oder der Richtlinie 2016/97, gelte.

38 Die vorstehende Auslegung werde durch den Kontext, in den sich Art. 155 der Solvabilität‑II-Richtlinie einfüge, insbesondere durch Art. 30 dieser Richtlinie, der den Anwendungsbereich der Aufsicht regle, untermauert. In Abs. 1 des letztgenannten Artikels werde klargestellt, dass es sich um eine „Finanzaufsicht“ handle, und in Abs. 2 darauf hingewiesen, dass diese Aufsicht „für die gesamte Geschäftstätigkeit des [Unternehmens] die Überprüfung seiner Solvabilität, der Bildung versicherungstechnischer Rückstellungen, seiner Vermögenswerte und der anrechnungsfähigen Eigenmittel“ umfasse. Auch Art. 36 derselben Richtlinie spreche für diese Auslegung, da er in seinem Abs. 1 vorsehe, dass sich die Aufsicht auf die Strategien, Prozesse und Meldeverfahren beziehe, die von den Versicherungs- und Rückversicherungsunternehmen zwecks Einhaltung „der gemäß dieser Richtlinie erlassenen Rechts- und Verwaltungsvorschriften festgelegt wurden“. In Art. 36 Abs. 2 seien verschiedene zu überprüfende Anforderungen aufgeführt, die allesamt die finanzielle Solidität von Versicherungs- oder Rückversicherungsunternehmen beträfen. Auch die Art. 27 und 28 sowie Art. 29 Abs. 1 der Solvabilität‑II-Richtlinie stützten eine solche Auslegung, da in ihnen davon die Rede sei, dass das Hauptziel der Beaufsichtigung darin bestehe, „den Schutz der Versicherungsnehmer und der Begünstigten von Versicherungsleistungen“ zu gewährleisten, dass die Aufsichtsbehörden unbeschadet dieses Hauptziels die potenziellen Auswirkungen ihrer Entscheidungen auf die „Stabilität der betroffenen Finanzsysteme in der Europäischen Union“ Rechnung trügen bzw. dass die Beaufsichtigung auf einem „prospektiven und risikobasierten Ansatz“ zu beruhen habe.

39 Schließlich werde die genannte Auslegung durch die Präambel der Solvabilität‑II-Richtlinie, insbesondere durch deren 14. Erwägungsgrund, wonach der Schutz der Versicherungsnehmer voraussetze, dass Versicherungs- und Rückversicherungsunternehmen wirksamen Solvabilitätsvorschriften unterlägen, sowie durch den 24. Erwägungsgrund dieser Richtlinie untermauert, wonach für die Überwachung der finanziellen Gesundheit dieser Unternehmen die Aufsichtsbehörden des Herkunftsmitgliedstaats zuständig sein sollten.

40 Das vorlegende Gericht ist jedoch der Ansicht, dass sich eine zweite Auslegung, wonach der Wortlaut von Art. 155 Abs. 1 der Solvabilität‑II-Richtlinie nicht allein auf die nationalen Vorschriften zur Umsetzung dieser Richtlinie verweise, sondern auf sämtliche Vorschriften über den Status und die Tätigkeiten von Versicherungsunternehmen, einschließlich derjenigen, die sich aus anderen Bestimmungen des Unionsrechts wie beispielsweise der Verordnung Nr. 1286/2014 oder der Richtlinie 2016/97 ergäben, nicht ausschließen lasse. Nach dieser Auslegung gelte das in Art. 155 der Solvabilität‑II-Richtlinie vorgesehene Verfahren für sämtliche Aufsichtstätigkeiten, die die einzelstaatlichen Behörden über Versicherungs- und Rückversicherungsunternehmen ausübten.

41 Eine solche Auslegung werde durch den elften Erwägungsgrund der Solvabilität‑II-Richtlinie gestützt, wonach diese Richtlinie ein wichtiges Instrument zur Vollendung des Binnenmarkts darstelle und es sich empfehle, eine Harmonisierung vorzunehmen, um eine gegenseitige Anerkennung von Zulassungen und Aufsichtssystemen und somit eine einheitliche Zulassung sicherzustellen, die unionsweit gültig sei und die Beaufsichtigung eines Unternehmens durch den Herkunftsmitgliedstaat ermögliche.

42 Das vorlegende Gericht stellt klar, dass ihm das Urteil vom 28. April 2009, Kommission/Italien (C‑518/06, EU:C:2009:270), bekannt sei, in dessen Rn. 115 der Gerichtshof entschieden hat, dass sich der Grundsatz der Aufsicht durch den Herkunftsmitgliedstaat „nur auf die Finanzaufsicht über Versicherungsunternehmen [erstreckt]“. Die in jenem Urteil in Bezug auf die Auslegung der Richtlinie 92/49/EWG des Rates vom 18. Juni 1992 zur Koordinierung der Rechts- und Verwaltungsvorschriften für die Direktversicherung (mit Ausnahme der Lebensversicherung) sowie zur Änderung der Richtlinien 73/239/EWG und 88/357/EWG (Dritte Richtlinie Schadenversicherung) (ABl. 1992, L 228, S. 1) entwickelte Lösung sei jedoch nicht auf den Kontext der Solvabilität‑II-Richtlinie übertragbar.

43 Für den Fall, dass Art. 155 der Solvabilität‑II-Richtlinie nach Ansicht des Gerichtshofs auch auf eine Kontrolle der Einhaltung der Verpflichtungen abstellt, die in der Verordnung Nr. 1286/2014 vorgesehen sind oder sich aus der Richtlinie 2016/97 ergeben, stellt sich das vorlegende Gericht hilfsweise die Frage, ob die Behörde des Aufnahmemitgliedstaats, wenn sie Sanktionen für im Hoheitsgebiet dieses Mitgliedstaats begangene Verstöße zu verhängen gedenkt, wie es ihr die Abs. 5 und 6 dieses Artikels gestatten, unmittelbar tätig werden darf, ohne vorab das Verfahren nach den Abs. 1 bis 3 des genannten Artikels durchzuführen, oder ob sie vielmehr verpflichtet ist, zuvor auf dieses Verfahren zurückzugreifen, indem sie u. a. der zuständigen Behörde des Herkunftsmitgliedstaats hiervon Mitteilung macht, damit diese zweckdienliche Maßnahmen trifft.

44 Zur Stützung der letztgenannten Auslegung weist das vorlegende Gericht darauf hin, dass in Art. 155 Abs. 3 der Solvabilität‑II-Richtlinie von der Ergreifung geeigneter Maßnahmen die Rede sei, um Unregelmäßigkeiten „zu verhindern oder zu ahnden“, was darauf hindeute, dass das in den Abs. 1 bis 3 dieses Artikels vorgesehene Verfahren nicht nur für den Erlass präventiver Maßnahmen, sondern auch für den Erlass repressiver Maßnahmen gelte.

45 Der Wortlaut von Art. 155 Abs. 5 und 6 der Solvabilität‑II-Richtlinie spreche jedoch für die erste Auslegung, da es in Abs. 5 dieses Artikels heiße, dass dessen Abs. 1 bis 3 „nicht die Befugnis der Mitgliedstaaten [berühren], Verstöße in ihrem Hoheitsgebiet zu ahnden“, und Abs. 6 desselben Artikels bestimme, dass die Aufsichtsbehörden des Aufnahmemitgliedstaats „die … innerstaatlichen Sanktionen … vollstrecken“ könnten, die für einen Verstoß durch ein Versicherungsunternehmen, das in diesem Mitgliedstaat über eine Niederlassung verfüge oder Vermögenswerte besitze, vorgesehen seien.

46 Nach Auffassung des vorlegenden Gerichts wird die letztgenannte Auslegung durch die vom Gerichtshof in Rn. 120 des Urteils vom 28. April 2009, Kommission/Italien (C‑518/06, EU:C:2009:270), in Bezug auf Art. 40 Abs. 7 der Richtlinie 92/49 gewählte Lösung untermauert. Der Gerichtshof habe die Zuständigkeit des Aufnahmemitgliedstaats für die Ahndung von Verstößen, die in seinem Staatsgebiet begangen worden seien, nämlich bestätigt, ohne die Ausübung dieser Zuständigkeit von der vorherigen Ausschöpfung des in Art. 40 Abs. 3 bis 5 der erwähnten Richtlinie vorgesehenen Melde- und Abhilfeverfahrens abhängig zu machen. Demgegenüber gebe das Urteil vom 27. April 2017, Onix Asigurări (C‑559/15, EU:C:2017:316), darauf keine Antwort, da sich jenes Urteil ausschließlich auf die Möglichkeit der betroffenen Mitgliedstaaten beziehe, in dringenden Fällen auf der Grundlage von Art. 40 Abs. 6 der Richtlinie 92/49 Sicherungsmaßnahmen zu ergreifen.

47 Unter diesen Umständen beschloss der Nejvyšší správní soud (Oberstes Verwaltungsgericht), das Verfahren auszusetzen und dem Gerichtshof folgende Fragen zur Vorabentscheidung vorzulegen:

1. Ist Art. 155 der Solvabilität‑II-Richtlinie so auszulegen, dass er auch für Fälle gilt, in denen die Aufsichtsbehörde des Aufnahmestaats die Einhaltung der in der Verordnung Nr. 1286/2014 oder der Richtlinie 2016/97 festgelegten Verpflichtungen durch ein Versicherungsunternehmen aus einem anderen Mitgliedstaat überwacht?

2. Falls ja, begründet Art. 155 der Solvabilität‑II-Richtlinie eine vorrangige Befugnis der Aufsichtsbehörde des Herkunftsstaats und eine Verpflichtung der Aufsichtsbehörde des Aufnahmestaats, zunächst die Melde- und Abhilfeverfahren nach den Abs. 1, 2 und 3 dieses Artikels auszuschöpfen, auch wenn es um die Verhängung von Verwaltungssanktionen im Sinne der Abs. 5 und 6 des genannten Artikels geht?

Zu den Vorlagefragen

Zur ersten Frage

48 Mit seiner ersten Frage möchte das vorlegende Gericht im Wesentlichen wissen, ob Art. 155 der Solvabilität‑II-Richtlinie dahin auszulegen ist, dass das in diesem Artikel vorgesehene Verfahren der Zusammenarbeit zwischen der Aufsichtsbehörde des Aufnahmemitgliedstaats und der Aufsichtsbehörde des Herkunftsmitgliedstaats für einen Fall gilt, in dem die Aufsichtsbehörde des Aufnahmemitgliedstaats feststellt, dass ein Versicherungsunternehmen, das seine Tätigkeit in seinem Hoheitsgebiet entweder über eine Zweigniederlassung oder im Rahmen des freien Dienstleistungsverkehrs ausübt, seinen Verpflichtungen aus der Verordnung Nr. 1286/2014 oder den nationalen Vorschriften, mit denen die Richtlinie 2016/97 in die Rechtsordnung dieses Mitgliedstaats umgesetzt wird, nicht nachkommt.

49 Nach ständiger Rechtsprechung ist bei der Auslegung einer Unionsvorschrift nicht nur ihr Wortlaut zu berücksichtigen, sondern auch ihr Zusammenhang und die Ziele, die mit der Regelung, zu der sie gehört, verfolgt werden (Urteile vom 17. November 1983, Merck, 292/82, EU:C:1983:335, Rn. 12, und vom 10. Juli 2025, Sánchez Romero Carvajal Jabugo, C‑322/24, EU:C:2025:556, Rn. 35 und die dort angeführte Rechtsprechung).

50 Was den Wortlaut von Art. 155 der Solvabilität‑II-Richtlinie betrifft, in dem die jeweiligen Befugnisse und Pflichten der Aufsichtsbehörden des Aufnahmemitgliedstaats und der Aufsichtsbehörden des Herkunftsmitgliedstaats festgelegt sind, wenn Versicherungsunternehmen, die im Hoheitsgebiet des letztgenannten Mitgliedstaats eine Zweigniederlassung haben oder Dienstleistungen erbringen, ihren Verpflichtungen nicht nachkommen, so geht aus Abs. 1 dieses Artikels hervor, dass die Verpflichtung der Aufsichtsbehörden des Aufnahmemitgliedstaats, das betreffende Versicherungsunternehmen aufzufordern, die festgestellte Unregelmäßigkeit abzustellen, gilt, wenn das Unternehmen „die in diesem Mitgliedstaat für das Versicherungsunternehmen geltenden Vorschriften“ nicht einhält. Darüber hinaus gilt Abs. 3 des genannten Artikels, der es diesen Aufsichtsbehörden gestattet, die geeigneten Maßnahmen zu treffen, wenn der Herkunftsmitgliedstaat keine Maßnahmen trifft oder sich die von ihm getroffenen Maßnahmen als unzureichend erweisen, für den Fall, dass das Versicherungsunternehmen weiterhin „die im Aufnahmemitgliedstaat geltenden Rechtsvorschriften“ verletzt.

51 Somit ist zunächst zu bemerken, dass sich sowohl Abs. 1 als auch Abs. 3 von Art. 155 der Solvabilität‑II-Richtlinie allgemein auf sämtliche nationalen Vorschriften beziehen, die für Versicherungsunternehmen im Aufnahmemitgliedstaat gelten, so dass sich aus diesen Absätzen nicht ableiten lässt, dass der Unionsgesetzgeber beabsichtigt hätte, den Anwendungsbereich des im besagten Artikel vorgesehenen Verfahrens der Zusammenarbeit zwischen den Aufsichtsbehörden allein auf Fälle einer Verletzung der nationalen Vorschriften zur Umsetzung der Solvabilität‑II-Richtlinie zu beschränken.

52 Sodann ist festzustellen, dass sich die gleiche allgemeine Formulierung in den übrigen Sprachfassungen von Art. 155 dieser Richtlinie, insbesondere – was dessen Abs. 1 angeht – in der spanischen („las disposiciones legales de este Estado miembro que le sean aplicables“), der deutschen („in diesem Mitgliedstaat für das Versicherungsunternehmen geltenden Vorschriften“), der englischen („the legal provisions applicable to it in that Member State“), der italienischen („le norme di diritto dello stesso ad essa applicabili“), der litauischen („jai toje valstybėje narėje taikomų teisinių nuostatų“), der finnischen („tässä jäsenvaltiossa siihen sovellettavia säännöksiä“) und der schwedischen Sprachfassung („de rättsregler som är tillämpliga på företaget i denna medlemsstat“), wiederfindet.

53 Die vorstehende Wortlautauslegung wird sowohl durch den Kontext von Art. 155 der Richtlinie als auch durch die Ziele der Regelung, zu der diese Vorschrift gehört, untermauert.

54 Was den Zusammenhang betrifft, in den sich die genannte Vorschrift einfügt, so ist erstens zu beachten, dass sie zu Titel I Kapitel VIII („Freie Niederlassung und freier Dienstleistungsverkehr“) der Solvabilität‑II-Richtlinie gehört. Dieses Kapitel enthält Bestimmungen, die speziell die Voraussetzungen für die Ausübung der Tätigkeit von Versicherungs- oder Rückversicherungsunternehmen im Rahmen der Niederlassungsfreiheit oder des freien Dienstleistungsverkehrs regeln.

55 Die Ausübung von Versicherungstätigkeiten im Rahmen der Niederlassungsfreiheit oder des freien Dienstleistungsverkehrs wird jedoch auch in Art. 30 der Solvabilität‑II-Richtlinie erwähnt, der sich in deren Titel I Kapitel III („Aufsichtsbehörden und allgemeine Vorschriften“) findet. Abs. 1 dieses Artikels bestimmt, dass die Finanzaufsicht über Versicherungs- und Rückversicherungsunternehmen, einschließlich der Tätigkeiten, die sie über Zweigniederlassungen und im freien Dienstleistungsverkehr ausüben, in der alleinigen Zuständigkeit des Herkunftsmitgliedstaats liegt. Darüber hinaus heißt es in Abs. 3 des besagten Artikels, dass, wenn die Aufsichtsbehörden des Mitgliedstaats, in dem das Risiko belegen ist, oder des Mitgliedstaats der Verpflichtung oder bei einem Rückversicherungsunternehmen die Aufsichtsbehörden des Aufnahmemitgliedstaats Gründe für die Annahme haben, dass durch die Tätigkeiten eines Versicherungs- oder Rückversicherungsunternehmens dessen finanzielle Solidität beeinträchtigt werden könnte, sie die Aufsichtsbehörden seines Herkunftsmitgliedstaats darüber unterrichten, die prüfen, ob das Unternehmen die in der Richtlinie genannten Vorsichtsregeln einhält.

56 Unter den gegebenen Umständen ist festzustellen, dass Art. 30 Abs. 1 und 3 sowie Art. 155 der Solvabilität‑II-Richtlinie, wie der Generalanwalt in Nr. 44 seiner Schlussanträge im Wesentlichen bemerkt hat, denselben Gegenstand haben, nämlich die Festlegung der jeweiligen Befugnisse und Aufgaben der einzelnen betroffenen Aufsichtsbehörden im Fall einer grenzüberschreitenden Ausübung des Versicherungsgeschäfts, was die Annahme zulässt, dass diese Vorschriften unterschiedliche Anwendungsbereiche haben müssen, um zu vermeiden, dass derselbe Rechtsakt Bestimmungen enthält, die denselben Sachverhalt unterschiedlich regeln. Aus Art. 30 Abs. 1 der Solvabilität‑II-Richtlinie geht ausdrücklich hervor, dass dieser Artikel nur für die „Finanzaufsicht“ über Versicherungsunternehmen gilt, die in der alleinigen Zuständigkeit des Herkunftsmitgliedstaats liegt, was bedeutet, dass Art. 155 einen breiteren Anwendungsbereich hat.

57 Zweitens ist festzuhalten, dass es, auch wenn in Art. 30 Abs. 1 der Solvabilität‑II-Richtlinie der Grundsatz aufgestellt wird, wonach die Finanzaufsicht über Versicherungs- und Rückversicherungsunternehmen in der alleinigen Zuständigkeit des Herkunftsmitgliedstaats liegt, in Art. 29 Abs. 1 dieser Richtlinie allgemein heißt, dass die Beaufsichtigung dieser Unternehmen die kontinuierliche Überprüfung der ordnungsgemäßen Funktionsweise des Versicherungsgeschäfts umfasst. Darüber hinaus gestattet es Art. 144 Abs. 1 Buchst. b und c der genannten Richtlinie der Aufsichtsbehörde des Herkunftsmitgliedstaats, die einem Versicherungs- oder Rückversicherungsunternehmen erteilte Zulassung nicht nur dann zu entziehen, wenn dieses die Zulassungsvoraussetzungen nicht mehr erfüllt, sondern auch dann, wenn es in schwerwiegender Weise die Verpflichtungen verletzt, die ihm „nach dem für das Unternehmen geltenden Recht“ obliegen.

58 Aus den vorstehend angeführten Vorschriften geht zum einen hervor, dass die Richtlinie dem Grundsatz der Aufsicht der Versicherungsunternehmen durch den Herkunftsmitgliedstaat daher den Vorrang einräumt, wie der Gerichtshof bereits in Bezug auf die Richtlinie 92/49, die durch die Solvabilität‑II-Richtlinie ersetzt worden war, entschieden hat (Urteil vom 27. April 2017, Onix Asigurări, C‑559/15, EU:C:2017:316, Rn. 52). Zum anderen führt die weite Auslegung von Art. 29 Abs. 1 der Solvabilität‑II-Richtlinie, die sich aus dem allgemeinen Wortlaut dieser Vorschrift ergibt, dazu, dass den Aufsichtsbehörden des Herkunftsmitgliedstaats nicht nur eine ausschließliche Zuständigkeit für die Finanzaufsicht über Versicherungsunternehmen, sondern auch eine Zuständigkeit zuerkannt wird, die gemeinsam mit den Aufsichtsbehörden des Aufnahmemitgliedstaats ausgeübt wird, um im Einklang mit der erwähnten Vorschrift in umfassenderer Weise die Beaufsichtigung der ordnungsgemäßen Funktionsweise des Versicherungs- bzw. des Rückversicherungsgeschäfts sicherzustellen.

59 Was die Ziele der Solvabilität‑II-Richtlinie angeht, so ergibt sich aus den Erwägungsgründen 2 und 11 dieser Richtlinie, dass sie darauf abzielt, die Aufnahme und Ausübung der Versicherungs- und der Rückversicherungstätigkeit zu erleichtern und gleichzeitig einen Rechtsrahmen zu schaffen, der es Versicherungsunternehmen, die in ihrem Herkunftsmitgliedstaat zugelassen sind, gestatten soll, ihr Geschäft im gesamten Binnenmarkt durch die Gründung von Zweigniederlassungen oder die Erbringung von Dienstleistungen auszuüben.

60 Außerdem soll die Solvabilität‑II-Richtlinie, wie aus ihren Erwägungsgründen 14 und 16 hervorgeht, einen angemessenen Schutz der Versicherungsnehmer und Anspruchsberechtigten gewährleisten, der, wie im letztgenannten Erwägungsgrund klargestellt wird, „vorrangiges Ziel“ der Regulierung und Beaufsichtigung des Versicherungs- und Rückversicherungsgewerbes darstellt, wobei Finanzstabilität sowie faire und stabile Märkte weitere Ziele darstellen, denen ebenfalls Rechnung zu tragen ist, „die jedoch das vorrangige Ziel nicht beeinträchtigen dürfen“. Die Bedeutung dieses Ziels wird im Übrigen durch Art. 27 der Richtlinie bestätigt, der den Schutz der Versicherungsnehmer und der Begünstigten von Versicherungsleistungen zum „Hauptziel“ der Beaufsichtigung von Versicherungsunternehmen erhebt.

61 Zum einen könnte aber das in Rn. 59 des vorliegenden Urteils erwähnte Ziel, die Aufnahme und Ausübung der Versicherungstätigkeit im Rahmen der Niederlassungsfreiheit oder des freien Dienstleistungsverkehrs in der gesamten Union zu erleichtern, gefährdet sein, falls die Aufsichtsbehörden des Aufnahmemitgliedstaats, wenn sie feststellen, dass ein Versicherungsunternehmen gegen das für das Unternehmen geltende Recht verstößt, ohne jegliche Abstimmung mit der Aufsichtsbehörde des Herkunftsmitgliedstaats, die die vorherige Zulassung erteilt hat, die es diesem Unternehmen grundsätzlich gestattet, seine Tätigkeit in der gesamten Union auszuüben, irgendwelche Maßnahmen gegen das Unternehmen treffen könnten.

62 Zum anderen entspricht es dem in Rn. 60 des vorliegenden Urteils genannten Ziel eines angemessenen Schutzes der Versicherungsnehmer und Anspruchsberechtigten, einen Kooperationsmechanismus vorzusehen, durch den die Aufsichtsbehörde des Herkunftsmitgliedstaats informiert werden kann, wenn ein Versicherungsunternehmen, das seine Tätigkeit im Hoheitsgebiet des Aufnahmemitgliedstaats über eine Zweigniederlassung oder im Rahmen des freien Dienstleistungsverkehrs ausübt, die Verpflichtungen verletzt, die ihm nach dem für das Unternehmen geltenden Recht obliegen. Wenn ein Versicherungsunternehmen, das in mehreren Mitgliedstaaten tätig ist, seine Verpflichtungen in schwerwiegender Weise verletzt, ist gemäß Art. 144 Abs. 1 Buchst. c der Solvabilität‑II-Richtlinie nämlich nur die Aufsichtsbehörde des Herkunftsmitgliedstaats ermächtigt, die ihm erteilte Zulassung zu entziehen und damit den angemessenen Schutz der Versicherungsnehmer und Anspruchsberechtigten in der gesamten Union sicherzustellen.

63 Daher ergibt sich sowohl aus dem Wortlaut und dem Kontext von Art. 155 der Solvabilität‑II-Richtlinie als auch aus deren Zielen, dass der Begriff „Vorschriften des Aufnahmemitgliedstaats“, deren Einhaltung von der Aufsichtsbehörde des Aufnahmemitgliedstaats nur im Rahmen des in diesem Artikel vorgesehenen Verfahrens der Zusammenarbeit zwischen den Behörden überprüft werden kann, keine enge Auslegung erfahren darf, die seinen Anwendungsbereich allein auf nationale Rechtsvorschriften beschränken würde, mit denen die Anforderungen der Richtlinie in die innerstaatliche Rechtsordnung umgesetzt werden.

64 Eine solche weite Auslegung des Anwendungsbereichs des in Art. 155 der Solvabilität‑II-Richtlinie vorgesehenen Verfahrens der Zusammenarbeit zwischen der Aufsichtsbehörde des Aufnahmemitgliedstaats und der Aufsichtsbehörde des Herkunftsmitgliedstaats wird durch die Rechtsprechung aus dem Urteil vom 28. April 2009, Kommission/Italien (C‑518/06, EU:C:2009:270), nicht in Frage gestellt. Denn auch wenn der Gerichtshof in Rn. 115 jenes Urteils, das im Rahmen einer Vertragsverletzungsklage ergangen ist, unter Geltung der Richtlinie 92/49 entschieden hat, dass sich der Grundsatz der alleinigen Aufsicht durch den Herkunftsmitgliedstaat nur auf die Finanzaufsicht über Versicherungsunternehmen erstreckt, geht aus Rn. 120 dieses Urteils hervor, dass die Europäische Kommission – wie der Gerichtshof im Übrigen in Bezug auf Art. 40 der Solvabilität‑II-Richtlinie, dessen Wortlaut weitgehend mit dem von Art. 155 identisch ist, festgestellt hat – der Italienischen Republik nicht vorgeworfen hatte, gegen die Verpflichtungen in Art. 40 Abs. 3 bis 5 verstoßen zu haben. Der Gerichtshof hat daher die Auffassung vertreten, dass er sich nicht zum Anwendungsbereich dieser Vorschriften äußern musste, um über die Vertragsverletzungsklage entscheiden zu können. Außerdem hat er in ebendieser Rn. 120 des Urteils festgestellt, dass Art. 40 Abs. 7 der Richtlinie die Befugnis des Aufnahmemitgliedstaats bestätigt, Verstöße, die in seinem Staatsgebiet begangen wurden, zu ahnden.

65 Folglich ist Art. 155 der Solvabilität‑II-Richtlinie dahin auszulegen, dass er grundsätzlich für jeden Fall gilt, in dem die Aufsichtsbehörde des Aufnahmemitgliedstaats feststellt, dass ein Versicherungsunternehmen, das in ihrem Hoheitsgebiet eine Zweigniederlassung hat oder dort im Rahmen des freien Dienstleistungsverkehrs tätig ist, die ihm obliegenden Verpflichtungen verletzt, und zwar auch dann, wenn sich diese Verpflichtungen aus anderen Bestimmungen als denen der Richtlinie ergeben, es sei denn, eine andere Bestimmung des Unionsrechts weicht ausdrücklich von den in besagtem Artikel vorgesehenen Regeln für die Zuständigkeitsverteilung und die Zusammenarbeit zwischen den zuständigen Behörden ab.

66 Da sich das vorlegende Gericht nach der Auslegung von Art. 155 der Solvabilität‑II-Richtlinie im Zusammenhang mit einem Verstoß gegen die Bestimmungen der Verordnung Nr. 1286/2014 und die gemäß der Richtlinie 2016/97 erlassenen Bestimmungen durch ein Versicherungsunternehmen fragt, ist zu prüfen, ob die beiden letztgenannten Rechtsakte Bestimmungen enthalten, die ausdrücklich von diesem Artikel abweichen.

67 Was erstens die Verordnung Nr. 1286/2014 betrifft, so hat die Kommission in der mündlichen Verhandlung vorgetragen, diese weiche von der Anwendung von Art. 155 der Solvabilität‑II-Richtlinie ab. Zur Begründung hat sie geltend gemacht, nach dem 24. Erwägungsgrund der Verordnung solle die zuständige Behörde des Mitgliedstaats, in dem das PRIIP vermarktet werde, für die Überwachung der Vermarktung dieses Produkts zuständig sein.

68 Allerdings ist festzustellen, dass der Inhalt des 24. Erwägungsgrundes der Verordnung Nr. 1286/2014 in keiner Bestimmung dieser Verordnung wieder aufgegriffen worden ist, so dass sich aus dem genannten Erwägungsgrund nicht ableiten lässt, dass der Unionsgesetzgeber in irgendeiner Form beabsichtigt hätte, von der Anwendung von Art. 155 der Solvabilität‑II-Richtlinie abzuweichen. Jedenfalls ist darauf hinzuweisen, dass die Erwägungsgründe eines Unionsrechtsakts nach ständiger Rechtsprechung zwar den Inhalt der Bestimmungen dieses Rechtsakts präzisieren und Auslegungselemente liefern können, die Erläuterungen zum Willen des Urhebers dieses Rechtsakts bereithalten, jedoch rechtlich nicht verbindlich sind und weder geltend gemacht werden können, um von den Bestimmungen dieses Rechtsakts abzuweichen, noch, um diese Bestimmungen in einem Sinn auszulegen, der ihrem Wortlaut zuwiderliefe (Urteil vom 21. März 2024, LEA, C‑10/22, EU:C:2024:254, Rn. 51 und die dort angeführte Rechtsprechung).

69 Zum anderen bestimmt Art. 3 Abs. 2 der Verordnung Nr. 1286/2014 ausdrücklich, dass, wenn PRIIP-Hersteller im Sinne dieser Verordnung auch unter die Solvabilität‑II-Richtlinie fallen, sowohl die Verordnung als auch die Richtlinie gelten. Die Verordnung Nr. 1286/2014 enthält aber keine Bestimmung, die in Bezug auf Art. 155 der Solvabilität‑II-Richtlinie ausdrücklich von diesem Grundsatz der kumulativen Anwendung abweicht. In ihrem Art. 22 Abs. 1 wird insoweit lediglich darauf hingewiesen, dass die Mitgliedstaaten „[u]nbeschadet der Aufsichtsbefugnisse der zuständigen Behörden und des Rechts der Mitgliedstaaten, strafrechtliche Sanktionen vorzusehen und zu verhängen“, Vorschriften für angemessene verwaltungsrechtliche Sanktionen und Maßnahmen festlegen müssen, die bei Verstößen gegen die Verordnung verhängt werden. Darüber hinaus führt Art. 23 der Verordnung Nr. 1286/2014 mehrere Modalitäten für die Ausübung der in Art. 24 dieser Verordnung festgelegten Sanktionsbefugnisse durch die zuständigen Behörden auf, ohne speziell auf die Vermarktung von PRIIP im Rahmen des freien Dienstleistungsverkehrs oder der Niederlassungsfreiheit abzustellen, und sieht jedenfalls speziell die Möglichkeit einer Zusammenarbeit zwischen den zuständigen Behörden vor.

70 Was zweitens die Richtlinie 2016/97 angeht, so ist festzustellen, dass Kapitel III dieser Richtlinie Bestimmungen über die Voraussetzungen für die Ausübung von Vermittlungstätigkeiten im Rahmen des freien Dienstleistungsverkehrs und der Niederlassungsfreiheit enthält. Unter diesen Bestimmungen legen die Art. 5, 7 und 8 der genannten Richtlinie die jeweiligen Zuständigkeiten, Befugnisse und Aufgaben der zuständigen Behörden des Aufnahmemitgliedstaats und der zuständigen Behörden des Herkunftsmitgliedstaats fest, wenn eine Verletzung der in derselben Richtlinie vorgesehenen Verpflichtungen festgestellt wird. Die Bestimmungen dieses Kapitels gelten jedoch nur für Versicherungs- oder Rückversicherungsvermittler oder für Versicherungsvermittler in Nebentätigkeit, ausgenommen Versicherungsunternehmen, die in Ermangelung einer ausdrücklichen Ausnahmeregelung somit weiterhin den Bestimmungen der Solvabilität‑II-Richtlinie, insbesondere deren Art. 155, unterliegen, und zwar auch dann, wenn sie Versicherungsvertriebstätigkeiten im Sinne von Art. 2 Abs. 1 Nr. 1 der Richtlinie 2016/97 ausüben.

71 In diesem Kontext hätte die Nichtanwendung des in Art. 155 der Solvabilität‑II-Richtlinie vorgesehenen Kooperationsverfahrens bei einer Verletzung der sich aus der Richtlinie 2016/97 ergebenden Verpflichtungen durch ein Versicherungsunternehmen zur Folge, dass die Behörden im Rahmen der Beaufsichtigung der Versicherungsvertriebstätigkeiten eines Versicherungsunternehmens von jeglicher Verpflichtung zur Zusammenarbeit befreit wären, wohingegen ihnen bei der Beaufsichtigung der Tätigkeiten von Versicherungsvermittlern im Sinne von Art. 2 Abs. 1 Nr. 3 der erwähnten Richtlinie eine solche Verpflichtung obliegt. Ein solcher Unterschied bei den Modalitäten der Beaufsichtigung von Versicherungsvertriebstätigkeiten scheint weder mit den Zielen der Gleichbehandlung der Akteure und des Verbraucherschutzes unabhängig vom Vertriebskanal, die in den Erwägungsgründen 5, 6 und 8 der Richtlinie 2016/97 genannt sind, noch mit dem allgemeinen Ziel einer engen Zusammenarbeit und einer aufgeteilten Verantwortung der zuständigen Behörden, wie es in den Erwägungsgründen 21 und 22 dieser Richtlinie beschrieben ist, im Einklang zu stehen.

72 In Anbetracht der vorstehenden Erwägungen ist auf die erste Frage zu antworten, dass Art. 155 der Solvabilität‑II-Richtlinie dahin auszulegen ist, dass das in diesem Artikel vorgesehene Verfahren der Zusammenarbeit zwischen der Aufsichtsbehörde des Aufnahmemitgliedstaats und der Aufsichtsbehörde des Herkunftsmitgliedstaats in einer Situation zur Anwendung kommt, in der die Aufsichtsbehörde des Aufnahmemitgliedstaats feststellt, dass ein Versicherungsunternehmen, das über eine Zweigniederlassung oder im Rahmen des freien Dienstleistungsverkehrs im Hoheitsgebiet dieses Mitgliedstaats tätig ist, seinen Verpflichtungen aus der Verordnung Nr. 1286/2014 oder seinen Verpflichtungen aus den nationalen Vorschriften zur Umsetzung der Richtlinie 2016/97 in die Rechtsordnung dieses Mitgliedstaats nicht nachkommt.

Zur zweiten Frage

73 Mit seiner zweiten Frage möchte das vorlegende Gericht im Wesentlichen wissen, ob Art. 155 der Solvabilität‑II-Richtlinie dahin auszulegen ist, dass die Aufsichtsbehörden des Aufnahmemitgliedstaats verpflichtet sind, das in den Abs. 1 bis 3 dieses Artikels vorgesehene Verfahren einzuhalten, wenn sie nach den Abs. 5 und 6 des genannten Artikels Sanktionen gegen ein Versicherungsunternehmen verhängen, das seine Tätigkeit im Hoheitsgebiet dieses Mitgliedstaats entweder über eine Zweigniederlassung oder im Rahmen des freien Dienstleistungsverkehrs ausübt.

74 Mit dieser Frage versucht das vorlegende Gericht zu ermitteln, ob die Anwendung von Geldbußen, wie sie im Ausgangsverfahren von der Tschechischen Nationalbank gegen Novis wegen Verstößen gegen die Verordnung Nr. 1286/2014 und die aufgrund der Richtlinie 2016/97 erlassenen nationalen Vorschriften verhängt worden sind, von der vorherigen Durchführung des in Art. 155 Abs. 1 bis 3 der Solvabilität‑II-Richtlinie vorgesehenen Verfahrens abhängt oder ob diese Sanktionen unmittelbar von den zuständigen Behörden des Aufnahmemitgliedstaats verhängt werden können.

75 Um die vorstehende Frage beantworten zu können, ist die Wendung „[d]ie Absätze 1, 2 und 3 berühren nicht die Befugnis der Mitgliedstaaten“ in Art. 155 Abs. 5 auszulegen, wobei festzustellen ist, dass diese Formulierung mit derjenigen identisch ist, mit der Abs. 4 des genannten Artikels beginnt. Im Rahmen der Auslegung von Art. 40 Abs. 6 der Richtlinie 92/49, dessen Wortlaut in Art. 155 Abs. 4 der Solvabilität‑II-Richtlinie aufgegriffen worden ist, hat der Gerichtshof entschieden, dass die Formulierung als Abweichung von dem gewöhnlichen Verfahren gemäß Art. 40 Abs. 4 und 5 zu verstehen ist, die den betreffenden Mitgliedstaat der Dienstleistung von der Verpflichtung befreit, die zuständigen Behörden des Herkunftsmitgliedstaats zu informieren und ihnen seine Absicht mitzuteilen, geeignete Maßnahmen zu treffen (vgl. in diesem Sinne Urteil vom 27. April 2017, Onix Asigurări, C‑559/15, EU:C:2017:316, Rn. 47). Auch wenn die den Mitgliedstaaten gemäß Art. 155 Abs. 5 der Solvabilität‑II-Richtlinie zuerkannte Befugnis nicht mit derjenigen verwechselt werden darf, die ihnen durch Abs. 4 desselben Artikels ausschließlich in dringenden Fällen verliehen wird, gibt es keinen Grund, die beiden Vorschriften, die mit einer identischen Formulierung beginnen, unterschiedlich auszulegen. Daher ist davon auszugehen, dass Art. 155 Abs. 5 der Solvabilität‑II-Richtlinie insoweit von dem in den Abs. 1 bis 3 dieses Artikels genannten gewöhnlichen Verfahren abweicht, als er die zuständigen Behörden des Aufnahmemitgliedstaats, wenn sie Sanktionen für in ihrem Hoheitsgebiet begangene Verstöße verhängen, von der Verpflichtung befreit, die Behörden des Herkunftsmitgliedstaats zu informieren und – falls diese untätig bleiben oder die getroffenen Maßnahmen unzureichend sind – ihnen ihre Absicht mitzuteilen, geeignete Maßnahmen zu treffen.

76 Die von der Kommission vorgeschlagene gegenteilige Auslegung, wonach Art. 155 Abs. 5 der Solvabilität‑II-Richtlinie keine Abweichung vom Kooperationsverfahren darstelle, sondern lediglich die Befugnis der Mitgliedstaaten – ohne Unterscheidung zwischen Aufnahmemitgliedstaat und Herkunftsmitgliedstaat – zur Verhängung von Sanktionen für in ihrem Hoheitsgebiet begangene Verstöße bestätige, sofern das in den Abs. 1 bis 3 dieses Artikels genannte Kooperationsverfahren eingehalten werde, würde dazu führen, der erstgenannten Vorschrift jegliche normative Bedeutung zu nehmen. Hätte der Unionsgesetzgeber beabsichtigt, die Befugnis des Aufnahmemitgliedstaats, Sanktionen gegen ein Versicherungsunternehmen zu verhängen, das seinen Verpflichtungen nicht nachgekommen ist, von der Einhaltung dieses Verfahrens abhängig zu machen, hätte er das ausdrücklich vorsehen und in Art. 155 Abs. 5 erwähnen können, dass die Abs. 1 bis 3 dieses Artikels auch dann gelten, wenn der Aufnahmemitgliedstaat von seiner Befugnis Gebrauch macht, Sanktionen für in seinem Hoheitsgebiet begangene Verstöße zu verhängen.

77 Da das in Art. 155 Abs. 1 bis 3 der Solvabilität‑II-Richtlinie vorgesehene Verfahren auf Initiative der Aufsichtsbehörden des Aufnahmemitgliedstaats eingeleitet wird, wenn ein Versicherungsunternehmen die in diesem Mitgliedstaat geltenden Verpflichtungen verletzt, kann es darüber hinaus nicht zum Ziel haben, die Ausübung der Sanktionsbefugnisse des Herkunftsmitgliedstaats gegenüber einem Versicherungsunternehmen zu regeln, das gegen die Verpflichtungen verstößt, die ihm in diesem Mitgliedstaat obliegen. Entgegen dem Vorbringen der Kommission kann sich Art. 155 Abs. 5 der Richtlinie daher nicht auf die Sanktionsbefugnisse des Herkunftsmitgliedstaats beziehen.

78 Dementsprechend ist Art. 155 Abs. 5 der Solvabilität‑II-Richtlinie dahin auszulegen, dass diese Vorschrift es dem Aufnahmemitgliedstaat gestattet, Sanktionen für Verstöße zu verhängen, die in seinem Hoheitsgebiet begangen worden sind, ohne dass zuvor das Verfahren im Sinne der Abs. 1 bis 3 des besagten Artikels ausgeschöpft werden muss.

79 Die vorstehende Auslegung wird durch Art. 155 Abs. 6 dieser Richtlinie bestätigt, der den Aufsichtsbehörden des betreffenden Mitgliedstaats die Möglichkeit einräumt, innerstaatliche Sanktionen an der Niederlassung, über die das Versicherungsunternehmen in diesem Mitgliedstaat verfügt, oder an den Vermögensgegenständen, die es im genannten Mitgliedstaat besitzt, zu vollstrecken.

80 Art. 155 Abs. 5 der erwähnten Richtlinie ist hingegen nicht dahin auszulegen, dass er es dem Aufnahmemitgliedstaat gestatten würde, abweichend von der ausschließlichen Zuständigkeit des Herkunftsmitgliedstaats zur Einhaltung der Zulassungsvoraussetzungen durch ein Versicherungsunternehmen Stellung zu nehmen, deren Aufsicht in die alleinige Zuständigkeit des Herkunftsmitgliedstaats fällt (vgl. in diesem Sinne Urteil vom 27. April 2017, Onix Asigurări, C‑559/15, EU:C:2017:316, Rn. 49).

81 Daraus folgt zum einen, dass die in Art. 155 verankerte Ausnahmeregelung dahin auszulegen ist, dass sie nicht für Verstöße eines Versicherungsunternehmens im Zusammenhang mit den Zulassungsvoraussetzungen gelten kann, deren Ahndung in die ausschließliche Zuständigkeit des Herkunftsmitgliedstaats fällt.

82 Zum anderen geht aus Art. 155 Abs. 7 der Solvabilität‑II-Richtlinie zwar hervor, dass eine u. a. gemäß den Abs. 5 und 6 dieses Artikels getroffene Maßnahme Beschränkungen für die Ausübung der Versicherungstätigkeit umfassen kann; gleichwohl bedeutet die ausschließliche Zuständigkeit des Herkunftsmitgliedstaats für die Erteilung oder den Entzug der Zulassung, dass Sanktionen, die der Aufnahmemitgliedstaat gegen ein Versicherungsunternehmen verhängt, nicht die gleiche Tragweite haben können wie ein Zulassungsentzug in diesem Mitgliedstaat. Daraus ergibt sich, dass solche Maßnahmen nicht zum Ziel oder zur Folge haben dürfen, dem betreffenden Versicherungsunternehmen jegliches Recht zur Ausübung seiner Tätigkeit im Hoheitsgebiet des erwähnten Mitgliedstaats vorzuenthalten.

83 Nach alledem ist auf die zweite Frage zu antworten, dass Art. 155 der Solvabilität‑II-Richtlinie dahin auszulegen ist, dass die Aufsichtsbehörden des Aufnahmemitgliedstaats nicht verpflichtet sind, das in den Abs. 1 bis 3 dieses Artikels vorgesehene Verfahren einzuhalten, wenn sie gemäß den Abs. 5 und 6 dieses Artikels Sanktionen gegen ein Versicherungsunternehmen verhängen, das über eine Zweigniederlassung oder im Rahmen des freien Dienstleistungsverkehrs im Hoheitsgebiet dieses Mitgliedstaats tätig ist, sofern mit den von diesem Mitgliedstaat gegen dieses Unternehmen verhängten Sanktionen nicht die Nichteinhaltung der Zulassungsbedingungen geahndet werden soll und diese Sanktionen weder bezwecken noch bewirken, dem Versicherungsunternehmen das Recht zu nehmen, seine Tätigkeit im Hoheitsgebiet dieses Mitgliedstaats auszuüben.

Kosten

84 Für die Beteiligten des Ausgangsverfahrens ist das Verfahren Teil des beim vorlegenden Gericht anhängigen Verfahrens; die Kostenentscheidung ist daher Sache dieses Gerichts. Die Auslagen anderer Beteiligter für die Abgabe von Erklärungen vor dem Gerichtshof sind nicht erstattungsfähig.

Aus diesen Gründen hat der Gerichtshof (Vierte Kammer) für Recht erkannt:

1. Art. 155 der Richtlinie 2009/138/EG des Europäischen Parlaments und des Rates vom 25. November 2009 betreffend die Aufnahme und Ausübung der Versicherungs- und der Rückversicherungstätigkeit (Solvabilität II)

ist dahin auszulegen, dass

das in diesem Artikel vorgesehene Verfahren der Zusammenarbeit zwischen der Aufsichtsbehörde des Aufnahmemitgliedstaats und der Aufsichtsbehörde des Herkunftsmitgliedstaats in einer Situation zur Anwendung kommt, in der die Aufsichtsbehörde des Aufnahmemitgliedstaats feststellt, dass ein Versicherungsunternehmen, das über eine Zweigniederlassung oder im Rahmen des freien Dienstleistungsverkehrs im Hoheitsgebiet dieses Mitgliedstaats tätig ist, seinen Verpflichtungen aus der Verordnung (EU) Nr. 1286/2014 des Europäischen Parlaments und des Rates vom 26. November 2014 über Basisinformationsblätter für verpackte Anlageprodukte für Kleinanleger und Versicherungsanlageprodukte (PRIIP) oder seinen Verpflichtungen aus den nationalen Vorschriften zur Umsetzung der Richtlinie (EU) 2016/97 des Europäischen Parlaments und des Rates vom 20. Januar 2016 über Versicherungsvertrieb in die Rechtsordnung dieses Mitgliedstaats nicht nachkommt.

2. Art. 155 der Richtlinie 2009/138

ist dahin auszulegen, dass

die Aufsichtsbehörden des Aufnahmemitgliedstaats nicht verpflichtet sind, das in den Abs. 1 bis 3 dieses Artikels vorgesehene Verfahren einzuhalten, wenn sie gemäß den Abs. 5 und 6 dieses Artikels Sanktionen gegen ein Versicherungsunternehmen verhängen, das über eine Zweigniederlassung oder im Rahmen des freien Dienstleistungsverkehrs im Hoheitsgebiet dieses Mitgliedstaats tätig ist, sofern mit den von diesem Mitgliedstaat gegen dieses Unternehmen verhängten Sanktionen nicht die Nichteinhaltung der Zulassungsbedingungen geahndet werden soll und diese Sanktionen weder bezwecken noch bewirken, dem Versicherungsunternehmen das Recht zu nehmen, seine Tätigkeit im Hoheitsgebiet dieses Mitgliedstaats auszuüben.

Unterschriften

* Verfahrenssprache: Tschechisch.