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Europäischer Gerichtshof Schlussantrag des Generalanwalts vom 12.02.2026 – C-95/26
ECLI:EU:C:2026:95
Vorläufige Fassung
SCHLUSSANTRÄGE DES GENERALANWALTS
MANUEL CAMPOS SÁNCHEZ-BORDONA
vom 12. Februar 2026(1)
Rechtssache C‑857/24
daa plc, vormals Dublin Airport Authority plc,
Aer Lingus Ltd,
Ryanair Designated Activity Company,
Air Transport Association of America Inc., handelnd unter der Geschäftsbezeichnung Airlines for America,
Delta Air Lines Inc.,
JetBlue Airways Corporation,
United Airlines Inc.,
Emerald Airlines Ireland Ltd
gegen
Irish Aviation Authority,
Airport Coordination Ltd
(Vorabentscheidungsersuchen des High Court [Hohes Gericht, Irland])
„ Ersuchen um Vorabentscheidung – Luftverkehr – Verordnung (EWG) Nr. 95/93 – Art. 2 Buchst. m und Art. 6 – Koordinierungsparameter – Relevante technische, betriebliche und umweltschutzbedingte Einschränkungen – Begrenzung der Zahl der Fluggäste pro Jahr – Art. 8 – Zuweisung von Zeitnischen – Beschränkung der Zuweisung bestehender Zeitnischen – Eigentumsrecht – Befugnis des Leitungsorgans des Flughafens, dessen Schließung anzuordnen, um die Begrenzung der Zahl der Fluggäste pro Jahr einzuhalten – Zulässigkeit – Zuständigkeit des Flughafenbetreibers “
1. In den Jahren 2007 und 2008 legte die An Bord Pleanála (Raumplanungsbehörde, Irland)(2) in der Genehmigung für die Erweiterung der Terminals 1 und 2 des Flughafens Dublin (Irland) als Auflage eine Obergrenze für die Zahl der Fluggäste pro Jahr von 32 Millionen fest.
2. Im Rahmen der Ausarbeitung der „Koordinierungsparameter“ für den Flughafen Dublin für Winter 2024 und Sommer 2025 erließ die Irish Aviation Authority (irische Luftfahrtbehörde, im Folgenden: IAA)(3) bestimmte Maßnahmen, damit die Obergrenze von 32 Millionen nicht überschritten wird.
3. Die betroffenen Luftfahrtunternehmen machen im Wesentlichen geltend, dass
– die Obergrenze von 32 Millionen Fluggästen pro Jahr nicht als „relevante technische, betriebliche oder umweltschutzbedingte Einschränkung“ für die Festlegung der Koordinierungsparameter im Sinne von Art. 6 Abs. 1 der Verordnung (EWG) Nr. 95/93(4) angesehen werden könne,
– die Zuweisung der sogenannten „bestehenden Zeitnischen“ nicht gefährdet werden dürfe, da es sich um angestammte Rechte der Luftfahrtunternehmen handele.
4. Das vorlegende Gericht trägt dem Gerichtshof seine Zweifel zu diesen beiden Punkten vor und möchte außerdem wissen, ob der Flughafenbetreiber befugt wäre, den Flughafen vorübergehend zu schließen, um die Obergrenze für die Zahl der Fluggäste pro Jahr einzuhalten.
I. Rechtlicher Rahmen. Unionsrecht. Verordnung Nr. 95/93
5. In Art. 2 („Begriffsbestimmungen“) heißt es:
„Im Sinne dieser Verordnung sind
a) ‚Zeitnische‘: die von einem Koordinator gemäß dieser Verordnung gegebene Erlaubnis, die für den Betrieb eines Luftverkehrsdienstes erforderliche Flughafeninfrastruktur eines koordinierten Flughafens an einem bestimmten Tag und zu einer bestimmten Uhrzeit, die von einem Koordinator nach dieser Verordnung zugewiesen wurden, in vollem Umfang zum Starten oder Landen zu nutzen;
…
g) ‚koordinierter Flughafen‘: ein Flughafen, auf dem ein Luftfahrtunternehmen oder ein anderer Fluggerätebetreiber zum Starten oder Landen eine vom Koordinator zugewiesene Zeitnische benötigt; hiervon ausgenommen sind Flüge in staatlichem Auftrag, Notlandungen und Flüge im humanitären Einsatz;
…
m) ‚Koordinierungsparameter‘: in betrieblicher Hinsicht alle für die Zuweisung von Zeitnischen auf einem Flughafen im jeweiligen Koordinierungszeitraum zur Verfügung stehenden Kapazitäten unter Einbeziehung aller technischen, betrieblichen und umweltrelevanten Faktoren, welche die Leistung der Flughafeninfrastruktur und ihrer verschiedenen Elemente beeinflussen;
…“.
6. Art. 3 („Voraussetzungen für die Flughafen-Koordinierung“) sieht vor:
„(1) a) Ein Mitgliedstaat ist nur gemäß den Bestimmungen dieses Artikels verpflichtet, einen Flughafen für flugplanvermittelt oder koordiniert zu erklären.
…
(5) Treten in mindestens einer Flugplanperiode Kapazitätsprobleme auf, so stellt der Mitgliedstaat sicher, dass der Flughafen für die betreffenden Zeiten nur dann für koordiniert erklärt wird, wenn
a) die Unterkapazitäten derart ausgeprägt sind, dass erhebliche Verspätungen auf dem Flughafen nicht vermieden werden können, und
b) es keine Möglichkeit gibt, diese Schwierigkeiten kurzfristig zu beheben.
…“.
7. Art. 4 („Flugplanvermittler und Koordinator“) bestimmt:
„(1) Der für einen … koordinierten Flughafen zuständige Mitgliedstaat sorgt … für die Bestellung einer qualifizierten natürlichen oder juristischen Person zum … Flughafenkoordinator.
…
(5) Der Koordinator ist als Einziger für die Zuweisung von Zeitnischen zuständig. Er weist die Zeitnischen nach Maßgabe dieser Verordnung zu …
…“.
8. Art. 6 („Koordinierungsparameter“) sieht vor:
„(1) Der zuständige Mitgliedstaat stellt auf einem koordinierten Flughafen sicher, dass die Parameter für die Zuweisung von Zeitnischen zweimal jährlich ermittelt werden, wobei alle relevanten technischen, betrieblichen und umweltschutzbedingten Einschränkungen sowie die diesbezüglichen Änderungen berücksichtigt werden.
Grundlage hierfür ist eine objektive Analyse der Möglichkeiten zur Aufnahme des Luftverkehrs unter Berücksichtigung der verschiedenen Verkehrsarten auf dem jeweiligen Flughafen, der in dem Koordinierungszeitraum zu erwartenden Luftraumüberlastung und der Kapazitätslage.
Im Hinblick auf Flugplankonferenzen werden die Parameter dem Flughafenkoordinator rechtzeitig vor der ersten Zuweisung von Zeitnischen zur Verfügung gestellt.
…“.
9. In Art. 8 („Zuweisung von Zeitnischen“) heißt es:
„(1) Abfolgen von Zeitnischen werden dem antragstellenden Luftfahrtunternehmen aus dem Zeitnischenpool zugewiesen; sie erlauben dem Unternehmen, die Flughafeninfrastruktur während der Flugplanperiode, für die sie beantragt worden sind und nach deren Ablauf sie an den gemäß Artikel 10 gebildeten Zeitnischenpool zurückzugeben sind, zum Landen oder Starten zu nutzen.
(2) Absatz 1 findet unbeschadet der Artikel 7, 8a und 9, des Artikels 10 Absatz 1 sowie des Artikels 14 Absatz 1 keine Anwendung, wenn folgende Bedingungen erfüllt sind:
– Eine Abfolge von Zeitnischen wurde von einem Luftfahrtunternehmen für die Erbringung von Linienflugdiensten und programmierten Gelegenheitsflugdiensten genutzt, und
– das betreffende Luftfahrtunternehmen kann dem Koordinator ausreichend nachweisen, dass es die fragliche Abfolge von Zeitnischen entsprechend der Freigabe durch den Koordinator während der Flugplanperiode, für die sie zugewiesen wurde, mindestens zu 80 % genutzt hat.
In solch einem Fall bewirkt diese Abfolge von Zeitnischen für das betreffende Luftfahrtunternehmen ein Anrecht auf die gleiche Abfolge von Zeitnischen in der nächsten entsprechenden Flugplanperiode, sofern das Luftfahrtunternehmen dies innerhalb der Frist nach Artikel 7 Absatz 1 beantragt.
…
(3) Unbeschadet des Artikels 10 Absatz 2 wird, falls nicht allen Anträgen auf Zeitnischen zur Zufriedenheit der betreffenden Luftfahrtunternehmen stattgegeben werden kann, dem gewerblichen Luftverkehr, insbesondere dem Linien- sowie dem programmierten Gelegenheitsflugverkehr, Vorrang eingeräumt. Im Fall konkurrierender Anträge in derselben Dienstekategorie wird dem ganzjährigen Flugbetrieb Vorrang gewährt.
…
(5) Der Koordinator berücksichtigt des Weiteren zusätzliche Regelungen und Leitlinien, die das Luftverkehrsgewerbe weltweit oder gemeinschaftsweit festgelegt hat, sowie örtliche, auf Vorschlag des Koordinierungsausschusses von dem für den betreffenden Flughafen zuständigen Mitgliedstaat oder einer anderen zuständigen Stelle gebilligte Leitlinien, sofern diese Regelungen und Leitlinien die unabhängige Stellung des Koordinators nicht beeinträchtigen, mit dem Gemeinschaftsrecht in Einklang stehen und die effiziente Nutzung der Flughafenkapazität bezwecken. Diese Regelungen werden der Kommission von dem betreffenden Mitgliedstaat mitgeteilt.
…“.
10. Art. 8a („Zeitnischenmobilität“) legt die Bedingungen für die Übertragung und den Tausch von Zeitnischen fest und bestimmt, dass solche Übertragungen dem Koordinator mitgeteilt werden und keine Wirkung entfalten, bevor dieser sie ausdrücklich bestätigt hat.
11. Nach Art. 8b („Ausschluss von Ersatzansprüchen“) „berechtigt [d]as Anrecht auf Abfolgen von Zeitnischen nach Artikel 8 Absatz 2 … zu keinerlei Ersatzansprüchen aufgrund von Begrenzungen, Einschränkungen und Streichungen der Abfolgen in Anwendung des Gemeinschaftsrechts …“.
12. Art. 10 enthält die Regelungen zum „Zeitnischenpool“.
II. Sachverhalt des Ausgangsverfahrens und Vorlagefragen
13. Seit 2007 gilt der Flughafen Dublin als „koordinierter Flughafen“ im Sinne der Verordnung Nr. 95/93(5).
14. Am 29. August 2007 erteilte An Bord Pleanála die Genehmigung für den Bau von Phase 1 des Projekts eines neuen Terminals (Terminal 2) auf dem Flughafen Dublin.
15. Die Genehmigung sah vor, dass „[d]ie Gesamtkapazität des genehmigten Terminals 2 zusammen mit Terminal 1 … 32 Millionen Fluggäste pro Jahr nicht überschreiten [darf] [(im Folgenden: 32‑Millionen-Fluggäste-Auflage)], sofern nicht durch Erteilung einer weiteren Genehmigung etwas anderes genehmigt wird“.
16. Vor Erteilung der Genehmigung hatte An Bord Pleanála eine Umweltverträglichkeitsprüfung gemäß der Richtlinie 85/337/EWG(6) durchgeführt.
17. Am 10. Januar 2008 erteilte An Bord Pleanála die Genehmigung für die Erweiterung von Terminal 1 unter derselben 32‑Millionen-Fluggäste-Auflage wie für die Genehmigung für Terminal 2.
18. Obwohl dem Antrag auf Genehmigung der Erweiterung von Terminal 1 keine Erklärung zur Umweltverträglichkeit beigefügt war, führte An Bord Pleanála vor Erteilung der Genehmigung eine Umweltverträglichkeitsprüfung durch.
19. Die 32‑Millionen-Fluggäste-Auflage für die Terminals 1 und 2 wurde auf zwei Gründe gestützt:
– In den Grundsätzen und Zielen des „Örtlichen Gebietsplans Flughafen Dublin von 2006“(7) wurde berücksichtigt, dass die Terminals 1 und 2 im östlichen Teil des Flughafens Dublin liegen und im Plan von 2006 der Bau eines dritten Terminals im westlichen Teil vorgeschlagen wurde. Um die ausgewogene Entwicklung zwischen dem bestehenden östlichen Teilgebiet und dem geplanten westlichen Teilgebiet in Bezug auf die Gesamtkapazität des Flughafens, die zu jenem Zeitpunkt auf etwa 45 Millionen Fluggäste pro Jahr geschätzt wurde, nicht zu beeinträchtigen, wurde beschlossen, die gemeinsame Kapazität der Terminals 1 und 2 zu begrenzen.
– Der zweite Grund verwies auf die „Kapazitätseinschränkungen (Verkehr) im östlichen Teilgebiet“.
20. Im Jahr 2024 deuteten die Fluggastschätzungen des Betreibers des Flughafens Dublin(8) darauf hin, dass die Grenze der 32‑Millionen-Fluggäste-Auflage zum ersten Mal erreicht oder sogar überschritten werden könnte.
21. In diesem Zusammenhang
– veröffentlichte die IAA am 7. Mai 2024 ihre Final Decision on Winter 2024 Coordination Parameters at Dublin Airport(9). In dieser Entscheidung heißt es: „[U]m diesen Raumplanungsauflagen angemessen Rechnung zu tragen, [hat die IAA] entschieden …, für die Wintersaison 2024 eine Obergrenze für die Sitzplatzkapazität von 14,4 Millionen Sitzplätzen einzuführen“. Dementsprechend ordnete die IAA eine saisonbezogene Sitzplatzobergrenze für Flugverkehrsbewegungen von 14 405 737 Fluggästen im Zeitraum vom 27. Oktober 2024 bis 29. März 2025 an(10). Obwohl diese Beschränkung Auswirkungen auf den „Zeitnischenpool“ und auf Änderungen an Flugverbindungen von US-Luftfahrtunternehmen nach Dublin hatte, führte sie nicht dazu, dass die Koordinierungsparameter für Winter 2024 es nicht zugelassen hätten, alle Zeitnischen zu vergeben, auf die die Luftfahrtunternehmen nach Art. 8 Abs. 2 der Verordnung Nr. 95/93 Anrechte hatten („bestehende Zeitnischen“).
– Am 10. Oktober 2024 veröffentlichte die IAA ihre Final Decision on Summer 2025 Coordination Parameters at Dublin Airport(11). Diese Entscheidung sah vor, dass „[die IAA,] um den auf bestimmte Raumplanungsauflagen zurückgehenden Einschränkungen, die die Gesamtkapazität von Terminal 1 und Terminal 2 am Flughafen Dublin auf 32 Millionen Fluggäste pro Jahr begrenzen …, Rechnung zu tragen, einen Koordinierungsparameter in Form einer saisonbezogenen Sitzplatzobergrenze von 25,2 Millionen Sitzplätzen einbezogen hat“. Die Anwendung dieser Obergrenze hatte zur Folge, dass der Flughafenkoordinator(12) nicht allen von Luftfahrtunternehmen gestellten Anträgen auf Zeitnischen entsprechen und bestimmte bestehende Zeitnischen nicht zuweisen konnte.
22. Der Betreiber des Flughafens Dublin und einige Luftfahrtunternehmen legten beim High Court (Hohes Gericht, Irland) Rechtsmittel sowohl gegen die Entscheidung für Winter 2024 als auch gegen die Entscheidung für Sommer 2025 ein(13).
23. Am 4. November 2024 setzte der High Court (Hohes Gericht) die Vollstreckung der Entscheidung für Sommer 2025 vorläufig aus. Infolgedessen konnte der Koordinator für den Flughafen Dublin den Luftfahrtunternehmen alle ihre bestehenden Zeitnischen für die Sommersaison 2025 zuweisen.
24. Die Klägerinnen argumentieren in zwei Richtungen: i) Sie stellen die Rechtmäßigkeit des Vorgehens der IAA bei der Festlegung der Koordinierungsparameter unter Berücksichtigung der 32‑Millionen-Fluggäste-Auflage in Abrede und ii) sie beanspruchen Schutz für ihre angestammten Rechte (bestehende Zeitnischen) nach der Verordnung Nr. 95/93 und der Charta der Grundrechte der Europäischen Union (im Folgenden: Charta).
25. Unter diesen Umständen legt der High Court (Hohes Gericht) dem Gerichtshof(14) die folgenden Fragen vor:
1. Kann eine zuständige nationale Behörde bei der Ermittlung der Parameter für die Zuweisung von Zeitnischen auf einem koordinierten Flughafen nach Art. 6 Abs. 1 der Verordnung Nr. 95/93 (in geänderter Fassung) Genehmigungen berücksichtigen, die von der zuständigen Planungsbehörde nach dem nationalen Raumplanungsgesetzbuch für diesen Flughafen erteilt wurden und Auflagen vorsehen, wonach u. a. die „Gesamtkapazität“ der Flughafenterminals eine bestimmte Obergrenze von Fluggästen pro Jahr nicht überschreiten darf und für die als Begründung „Berücksichtigung der Grundsätze und Ziele des Dublin Airport Local Area Plan (Örtlicher Gebietsplan Flughafen Dublin) sowie der Kapazitätseinschränkungen (Verkehr) im östlichen Teilgebiet“ angegeben wurde? Handelt es sich bei solchen Auflagen um eine relevante technische, betriebliche oder umweltschutzbedingte Einschränkung im Sinne von Art. 6 Abs. 1? Sind sie Bestandteil der objektiven Analyse der Kapazitätslage auf dem Flughafen im Sinne von Art. 6 Abs. 1?
2. Falls Frage 1 bejaht wird, ist es den Mitgliedstaaten nach Art. 6 Abs. 1 der Verordnung Nr. 95/93 und, soweit relevant, nach den Art. 16 und 17 der Charta gestattet, für eine bestimmte Flugplanperiode Parameter für eine Zeitnischenzuweisung auf einem koordinierten Flughafen so festzulegen, dass infolgedessen bestimmte Abfolgen von Zeitnischen (ganz oder teilweise) nicht zugewiesen werden, auf die Luftfahrtunternehmen andernfalls nach Art. 8 Abs. 2 ein Anrecht hätten?
3. Falls diese Frage im Anschluss an die Antworten des Gerichtshofs auf die Fragen 1 und 2 notwendigerweise zu prüfen ist: Ist es den Leitungsorganen des Flughafens im Sinne der Verordnung Nr. 95/93 durch diese Verordnung untersagt, einseitige Maßnahmen zur Schließung des Flughafens für einen bestimmten Zeitraum zu dem Zweck zu ergreifen, die Nutzung vom Flughafenkoordinator zugewiesener Zeitnischen zu verhindern, um einen Verstoß gegen eine Obergrenze von Fluggästen pro Jahr der in Frage 1 genannten Art zu vermeiden?
III. Verfahren vor dem Gerichtshof
26. Das Vorabentscheidungsersuchen ist am 11. Dezember 2024 beim Gerichtshof eingegangen.
27. Der Betreiber des Flughafens Dublin, die Aer Lingus Ltd, die Ryanair Designated Activity Company, die Air Transport Association of America Inc. u. a., die IAA, die niederländische Regierung und die Europäische Kommission haben schriftliche Erklärungen eingereicht.
28. In Anbetracht des Inhalts des Vorabentscheidungsersuchens und nachdem er über die Existenz einer Entscheidung vom 11. Dezember 2024(15) informiert worden war, die sich nicht in den Akten befunden hat, hat der Gerichtshof das vorlegende Gericht um Vorlage dieses Dokuments ersucht; dem ist das vorlegende Gericht nachgekommen. Dieses Dokument wurde den Parteien und den Beteiligten des Vorabentscheidungsverfahrens vor der mündlichen Verhandlung zur Verfügung gestellt.
29. An der mündlichen Verhandlung vom 25. November 2025 haben der Betreiber des Flughafens Dublin, die Aer Lingus Ltd, die Ryanair Designated Activity Company, die Air Transport Association of America Inc. u. a., die IAA, die irische Regierung und die Kommission teilgenommen.
IV. Würdigung
A. Flughafenorganisation und Zeitnischen
30. Die IATA-Leilinien(16) sehen für Flughäfen drei Level vor, die vom Ausmaß der Überlastung abhängen. Je nach Level ist die Verteilung der Infrastrukturkapazität für Starts und Landungen an die Luftfahrtunternehmen, die den Flughafen nutzen, unterschiedlich geregelt:
– Level 1: Weder eine Zuweisung von Zeitnischen noch eine Koordination ist erforderlich.
– Level 2: Es gibt einen „Vermittler“, der Flugpläne empfiehlt.
– Level 3: Die Zuweisung von Zeitnischen durch einen „Koordinator“ ist erforderlich.
31. Das Unionsrecht enthält keine Regelung über die Zuweisung von Zeiten auf Flughäfen des Level 1 (in der Verordnung Nr. 95/93 werden diese als „ohne Klassifikationsstatus“ bezeichnet), die dem allgemeinen Recht der Zivilluftfahrt des jeweiligen Landes unterliegen(17).
32. Die Verordnung Nr. 95/93 regelt die Zuweisung von Zeitnischen in der Union auf Flughäfen des Level 3 („koordiniert“) und die freiwillige Zusammenarbeit beim Zugang zur Infrastruktur von Flughäfen des Level 2 („flugplanvermittelt“).
33. Art. 3 der Verordnung Nr. 95/93 legt die Voraussetzungen für die Flughafen-Koordinierung fest:
– Abs. 1 enthält die Verpflichtung, einen Flughafen für koordiniert zu erklären, wenn die in diesem Artikel vorgesehenen Voraussetzungen erfüllt sind.
– Abs. 3 verpflichtet den Mitgliedstaat, die Kapazität eines Flughafens auf Antrag von „Luftfahrtunternehmen, die mehr als die Hälfte der Flugdienste auf einem Flughafen betreiben, oder vom Leitungsorgan des Flughafens, wenn diese der Ansicht sind, dass die Kapazität für die gegenwärtigen oder geplanten Flugdienste zu bestimmten Zeiten nicht ausreicht“, genau zu analysieren.
– Abs. 5 sieht vor, dass Kapazitätsprobleme (Unterkapazitäten) dazu führen, dass ein Flughafen für koordiniert erklärt wird.
34. Der Begriff „Zeitnische“ ist in Art. 2 Buchst. a der Verordnung Nr. 95/93 definiert als „die von einem Koordinator gemäß dieser Verordnung gegebene Erlaubnis, die für den Betrieb eines Luftverkehrsdienstes erforderliche Flughafeninfrastruktur eines koordinierten Flughafens an einem bestimmten Tag und zu einer bestimmten Uhrzeit, die von einem Koordinator nach dieser Verordnung zugewiesen wurden, in vollem Umfang zum Starten oder Landen zu nutzen“.
35. Art. 2 Buchst. m der Verordnung Nr. 95/93 definiert die Koordinierungsparameter als „in betrieblicher Hinsicht alle für die Zuweisung von Zeitnischen auf einem Flughafen im jeweiligen Koordinierungszeitraum zur Verfügung stehenden Kapazitäten unter Einbeziehung aller technischen, betrieblichen und umweltrelevanten Faktoren, welche die Leistung der Flughafeninfrastruktur und ihrer verschiedenen Elemente beeinflussen“.
36. Bei koordinierten Flughäfen muss der Mitgliedstaat gemäß Art. 6 Abs. 1 der Verordnung Nr. 95/93 sicherstellen, „dass die Parameter für die Zuweisung von Zeitnischen zweimal jährlich ermittelt werden, wobei alle relevanten technischen, betrieblichen und umweltschutzbedingten Einschränkungen sowie die diesbezüglichen Änderungen berücksichtigt werden“.
37. Für den seit 2007 koordinierten Flughafen Dublin gilt die 32‑Millionen-Fluggäste-Auflage, die in die seinerzeit von An Bord Pleanála erteilte Genehmigung für die Erweiterung seiner Terminals aufgenommen wurde(18). Diese Auflage hatte keine Auswirkungen auf die Koordinierungsparameter für die Zuweisung von Zeitnischen, bis die IAA sie im Jahr 2024 bei der Ermittlung der für die Wintersaison 2024 und die Sommersaison 2025 geltenden Parameter berücksichtigte.
38. Obwohl die beiden Terminals ohne zusätzliche Infrastrukturmaßnahmen physisch mehr als 32 Millionen Fluggäste pro Jahr aufnehmen können, folgt aus der Festlegung dieser Obergrenze, dass der Flughafenbetreiber mit einer Sanktion belegt werden kann, wenn er dagegen verstößt.
B. Erste Vorlagefrage
39. Das vorlegende Gericht ersucht den Gerichtshof um Auslegung von Art. 6 Abs. 1 der Verordnung Nr. 95/93. Es möchte wissen, ob nach dieser Bestimmung
– die Koordinierungsparameter für die Zuweisung von Zeitnischen Genehmigungen berücksichtigen können, die von der zuständigen Planungsbehörde erteilt wurden und eine Obergrenze für die Zahl der Fluggäste pro Jahr festlegen;
– die 32‑Millionen-Fluggäste-Auflage als für die Ermittlung der Koordinierungsparameter relevante technische, betriebliche oder umweltschutzbedingte Einschränkung eingestuft werden kann;
– diese Einschränkung Bestandteil der objektiven Analyse der Kapazitätslage auf dem Flughafen ist.
40. Nach der dem Vorabentscheidungsersuchen angefügten Entscheidung ist, um zu entscheiden, ob die IAA berechtigt war, die für die Bauvorhaben an den Terminals 1 und 2 des Flughafens Dublin geltenden Planungsauflagen (insbesondere die 32‑Millionen-Fluggäste-Auflage) zu berücksichtigen, zu klären, a) was im Hinblick auf die Ermittlung von Koordinierungsparametern unter einer „relevanten Einschränkung“ zu verstehen ist, und b) was gemeint ist, soweit es in der Verordnung Nr. 95/93 „heißt, dass die Grundlage für die Ermittlung der Koordinierungsparameter eine objektive Analyse der Möglichkeiten zur Aufnahme des Luftverkehrs unter Berücksichtigung der verschiedenen Verkehrsarten auf dem jeweiligen Flughafen, der in dem Koordinierungszeitraum zu erwartenden Luftraumüberlastung und der Kapazitätslage sein muss“(19).
1. Vorbringen der Parteien und Beteiligten des Vorabentscheidungsverfahrens
41. Die IAA ist der Ansicht, dass die 32‑Millionen-Fluggäste-Auflage unter die für die Ermittlung der Koordinierungsparameter „relevanten technischen, betrieblichen und umweltschutzbedingten Einschränkungen“ fallen kann. Diese Parameter müssten die tatsächlich verfügbare Kapazität unter Berücksichtigung der bestehenden Beschränkungen widerspiegeln: Es könne keine Kapazität festgelegt werden, die über die tatsächlich verfügbare oder rechtlich zulässige Kapazität hinausgehe.
42. Der Betreiber des Flughafens Dublin schließt sich der Auffassung der IAA an und trägt vor, dass die in der Genehmigung enthaltenen Auflagen Bestandteil der objektiven Analyse der Kapazitätslage seien und relevante Einschränkungen im Sinne von Art. 6 Abs. 1 der Verordnung Nr. 95/93 darstellten(20).
43. Die irische und die niederländische Regierung sowie die Kommission schlagen ebenfalls vor, die erste Vorlagefrage zu bejahen.
44. Die Luftfahrtunternehmen treten der Auffassung der IAA (zusammenfassend) mit folgenden Argumenten entgegen:
– Eine städtebauliche Auflage falle nicht unter die in Art. 6 Abs. 1 der Verordnung Nr. 95/93 enthaltene Liste von Einschränkungen.
– Der Begriff „technische Einschränkung“ knüpfe nach seinem üblichen Wortsinn an die technische Kapazität der Ausrüstungen oder Einrichtungen an, die bei der Abfertigung von Luftfahrzeugen, Fluggästen und Gepäck eingesetzt würden.
– Der Begriff „betriebliche Einschränkung“ umfasse Gesichtspunkte wie die Anordnung der Fahrwege, das Schleppen von Luftfahrzeugen und die Art der Nutzung der Start- und Landebahnen.
– Im vorliegenden Fall lägen keine „umweltschutzbedingten Einschränkungen“ vor, da die Begrenzung auf politische Gründe gestützt worden sei, weil es darum gegangen sei, die Ausdehnung des Flughafens Dublin nach Westen zu erleichtern und die Entwicklung eines dritten Terminals in diesem Gebiet nicht zu gefährden.
– Die Begrenzung der Zahl der Fluggäste sei weder Ausdruck der „Kapazität“ des Flughafens noch der physischen oder technischen Grenzen seiner Infrastruktur. Die Begriffe „Fluggastaufkommen“ und „Kapazität“ des Flughafens würden miteinander verwechselt. Das „Fluggastaufkommen“ beziehe sich auf die Zahl der Fluggäste, die die Terminals tatsächlich nutzten, während die „Kapazität“ die maximale Anzahl Fluggäste meine, die die Terminals aufnehmen könnten.
– Da die Terminalkapazität am Flughafen Dublin 32 Millionen Fluggäste pro Jahr übersteige, stelle die 32‑Millionen-Fluggäste-Auflage keine Obergrenze für die „Kapazität“ dieser Terminals dar, sondern knüpfe an das „Fluggastaufkommen“ an.
2. Würdigung
45. In der Diskussion stehen sich zwei Auslegungen des Begriffs „relevante Einschränkungen“ gegenüber. Während die einen sich für ein rein physisches Verständnis dieses Begriffs aussprechen, sind andere der Ansicht, dass er auch „rechtliche“ Einschränkungen wie die 32‑Millionen-Fluggäste-Auflage umfasse.
46. Die Verordnung Nr. 95/93 legt nicht ausdrücklich fest, was unter „relevanten technischen, betrieblichen oder umweltschutzbedingten Einschränkungen“ zu verstehen ist. Der doppelte Verweis in Art. 2 Buchst. m und Art. 6 Abs. 1 darauf, dass die Koordinierungsparameter unter Einbeziehung „aller“ dieser Einschränkungen (Faktoren) festgelegt werden(21), deutet auf eine gewisse Breite des semantischen Feldes dieses Ausdrucks hin, liefert darüber hinaus aber auch keine Hinweise für seine Auslegung.
47. Wie die niederländische Regierung hervorhebt(22), ist bei der Auslegung der Verordnung Nr. 95/93 zu berücksichtigen, dass die Kapazität eines koordinierten Flughafens ein entscheidender Faktor im Verfahren der Zuweisung von Zeitnischen ist: Diese werden gerade deshalb vergeben, um eine möglichst effiziente Nutzung der Flughafenkapazität zu erreichen(23).
48. Art. 6 Abs. 1 der Verordnung Nr. 95/93 bestimmt, dass die Grundlage für die Ermittlung der Koordinierungsparameter „eine objektive Analyse der Möglichkeiten zur Aufnahme des Luftverkehrs … unter Berücksichtigung der Kapazitätslage“ ist.
49. Im Verfahren der Zuweisung von Zeitnischen auf einem koordinierten Flughafen müssen daher alle relevanten technischen, betrieblichen und umweltrelevanten Faktoren bewertet werden, die sich auf die Flughafenkapazität auswirken.
50. Meines Erachtens handelt es sich dabei nicht nur um physische oder Materialien betreffende Faktoren: Die Prüfung der Kapazität darf (rechtliche) Einschränkungen nicht außer Acht lassen, die sich aus Vorschriften ergeben, die unmittelbare oder mittelbare Auswirkungen auf die Nutzung des Flughafens haben.
51. Insoweit stimme ich mit der niederländischen Regierung darin überein(24), dass der in Art. 6 Abs. 1 der Verordnung Nr. 95/93 verwendete Begriff „relevant“ nicht als Beschränkung ausgelegt werden kann. Er ist vielmehr Ausdruck eines weiten Verständnisses der Einschränkungen, denen das Verfahren der Zuweisung von Zeitnischen unterliegt.
52. Entgegen der Auffassung der klagenden Unternehmen spricht meiner Ansicht nach nichts dagegen, die sich aus der Verpflichtung zur Einhaltung der 32‑Millionen-Fluggäste-Auflage ergebende Begrenzung als betriebliche Einschränkung einzuordnen. Diese Verpflichtung ist für alle Behörden bindend, und ein Verstoß gegen sie kann verwaltungsrechtliche oder sogar strafrechtliche Sanktionen nach sich ziehen(25).
53. Wie der Betreiber des Flughafens Dublin ausführt(26), würde die Nichtbeachtung der 32‑Millionen-Fluggäste-Auflage entweder dazu führen, dass die Luftfahrtunternehmen Zeitnischen auch in Fällen erhalten müssten, in denen sie sie in der Praxis nicht nutzen dürften, weil dies gegen die Auflagen der von der Planungsbehörde erteilten Genehmigung verstieße, oder dazu, dass sich die Luftfahrtunternehmen für berechtigt hielten, Zeitnischen unter Verstoß gegen die in der genannten Genehmigung enthaltenen Auflagen zu nutzen.
54. Wie ich bereits dargelegt habe, ist bei der Ermittlung der Koordinierungsparameter neben anderen Faktoren eine objektive Analyse der Flughafenkapazität zugrunde zu legen. Die 32‑Millionen-Fluggäste-Auflage ist gerade ein Element, das sich – für alle verbindlich – auf die Betriebskapazität des Flughafens auswirkt.
55. Der „betriebliche“ Charakter dieser Einschränkung, mit der eine Obergrenze für die Zahl der Fluggäste pro Jahr für den Flughafen festgelegt wird, entfällt meines Erachtens nicht dadurch, dass sie von einer staatlichen Raumplanungsbehörde ausgeht. Unabhängig von ihrem Ursprung(27) ist entscheidend, dass sie die „betriebliche Kapazität“ des Flughafens einschränkt.
56. Ich teile auch die Auffassung der IAA(28), soweit sie dem Vorbringen einiger Luftfahrtunternehmen entgegentritt, die versuchen, die „Flughafenkapazität“ und das „Fluggastaufkommen“ gegeneinander abzugrenzen.
57. Die Begriffe Flughafenkapazität und Fluggastaufkommen sind eng miteinander verbunden. Eine Obergrenze für die Zahl (das Aufkommen) der Fluggäste, die ein koordinierter Flughafen aufnehmen kann, wirkt sich zugleich nicht nur abstrakt, sondern konkret auf die betriebliche Kapazität dieses Flughafens aus.
58. Obwohl die Einrichtungen des Flughafens Dublin physisch mehr als 32 Millionen Fluggäste aufnehmen können (theoretische oder abstrakte Kapazität), wird die tatsächliche, eigentliche Kapazität dieser Einrichtungen, wenn es berechtigte Gründe dafür gibt, die Fluggastzahlen zu begrenzen(29), aufgrund der aus einer für den Betreiber dieses Flughafens verbindlichen behördlichen Entscheidung folgenden rechtlichen Notwendigkeit verringert.
59. Letztlich muss die Behörde, die die Koordinierungsparameter genehmigt, gerade wegen der Begrenzung der Zahl der Fluggäste (die sich logischerweise auf die Zahl der Flüge auswirkt)(30) die betreffende betriebliche Einschränkung berücksichtigen, soweit sie „die Leistung der Flughafeninfrastruktur [beeinflusst]“. Es handelt sich, wie ich nochmals betonen möchte, um einen Faktor, der für die „objektive Analyse der Möglichkeiten zur Aufnahme des Luftverkehrs“ relevant ist.
C. Zweite Vorlagefrage
60. Für den Fall, dass der Gerichtshof entscheiden sollte, dass die 32‑Millionen-Fluggäste-Auflage eine „relevante Einschränkung“ ist, möchte das vorlegende Gericht wissen, ob bestimmte Abfolgen bestehender Zeitnischen, auf die die Luftfahrtunternehmen andernfalls nach Art. 8 Abs. 2 der Verordnung Nr. 95/93 ein Anrecht hätten, ihnen nicht mehr zugewiesen werden dürfen.
61. Im Grunde geht es um die Frage, welche Rechtsnatur die bestehenden Zeitnischen haben und „ob die IAA als zuständige Behörde Koordinierungsparameter festlegen darf, die dazu führen, dass solche Zeitnischen (ganz oder teilweise) nicht zugewiesen werden. In diesem Zusammenhang wird argumentiert, angestammte Rechte an Zeitnischen seien ihrer Natur nach Eigentumsrechte, und die IAA dürfe nicht entscheiden, sie zu reduzieren.“(31)
62. Bei den unionsrechtlichen Vorschriften, um deren Auslegung das vorlegende Gericht ersucht, um seine Zweifel auszuräumen, handelt es sich im Rahmen der vorliegenden Frage um Art. 6 Abs. 1 der Verordnung Nr. 95/93 und die Art. 16 und 17 der Charta.
1. Vorbringen der Parteien und Beteiligten des Vorabentscheidungsverfahrens
63. Die Klägerinnen gehen von der Prämisse aus, dass das in Art. 8 Abs. 2 der Verordnung Nr. 95/93 vorgesehene System der Zuweisung von Zeitnischen den Luftfahrtunternehmen, die diese Zeitnischen regelmäßig genutzt haben, ein Eigentumsrecht verleihe, aufgrund dessen sie die Zeitnischen in den entsprechenden nachfolgenden Saisons behalten könnten.
64. Die IAA und der Betreiber des Flughafens Dublin bestreiten, dass mit dieser Bestimmung ein Eigentumsrecht anerkannt werde. Ihrer Ansicht nach handelt es sich im Wesentlichen um eine bloße vorrangige Behandlung bei der Erteilung der Erlaubnis zur Nutzung der Flughafeneinrichtungen, die mit der Zuweisung jeder Zeitnische untrennbar verbunden sei und das Vorhandensein von Kapazitäten am Flughafen voraussetze.
65. Auch die irische und die niederländische Regierung sowie die Kommission(32) sprechen sich für eine Bejahung der zweiten Vorlagefrage aus.
2. Würdigung
66. In Art. 8 Abs. 2 der Verordnung Nr. 95/93 geht es um die „bestehenden“ Zeitnischen. Danach kann ein Luftfahrtunternehmen die in einer vorangegangenen Saison bereits zugewiesene Zeitnische während einer späteren Saison weiter nutzen, wenn es sie ordnungsgemäß genutzt hat.
67. Die bestehenden Zeitnischen sorgen für Stabilität und erleichtern die Planung. Für die Luftfahrtunternehmen bieten sie einen Anreiz, die Flughafeneinrichtungen effizient zu nutzen, was es ihnen ermöglicht, ihre regelmäßigen Verbindungen aufrechtzuerhalten. Für die Flughäfen und die Fluggäste liegt der Nutzen in der Vorhersehbarkeit der Flugbewegungen.
68. Bei der Zuweisung von Zeitnischen geht der Flughafenkoordinator von dem in Art. 10 der Verordnung Nr. 95/93 geregelten Zeitnischenpool aus. Der Zeitnischenpool ist ein Instrument, das neuen Betreibern oder Luftfahrtunternehmen, die ihre Präsenz ausweiten möchten, den Zugang zu koordinierten Flughäfen garantiert.
69. Der Zeitnischenpool speist sich aus: a) in einer Saison zu wenig genutzten Zeitnischen(33), b) neuen Zeitnischen aufgrund von Kapazitätserweiterungen des Flughafens und c) den von den Luftfahrtunternehmen zurückgegebenen Zeitnischen.
70. Der Flughafenkoordinator verwaltet den Zeitnischenpool. Wenn die Zuweisungsverfahren für eine neue Saison eröffnet werden, wird ein Teil der Zeitnischen den etablierten Betreibern und ein weiterer Teil (der Pool) vorzugsweise „Neubewerbern“ zugewiesen.
71. Die Verordnung Nr. 95/93 sieht die Zuweisung an Neubewerber vor, um zu verhindern, dass überlastete Flughäfen von „etablierten“ Luftfahrtunternehmen blockiert werden. Auf diese Weise wird sichergestellt, dass Wettbewerb und Chancen für neue Betreiber oder neue Strecken bestehen(34).
72. Die allgemeine Regel in Art. 8 Abs. 1 der Verordnung Nr. 95/93 sieht vor, dass „Abfolgen von Zeitnischen … dem antragstellenden Luftfahrtunternehmen … zugewiesen [werden]; sie erlauben dem Unternehmen, die Flughafeninfrastruktur während der Flugplanperiode, für die sie beantragt worden sind, … zum Landen oder Starten zu nutzen“ (Hervorhebung nur hier).
73. Art. 8 Abs. 2 regelt in der von mir bereits angeführten Weise(35) die Ausnahme für etablierte Betreiber. Nach dieser Bestimmung findet Abs. 1 dieses Artikels keine Anwendung, wenn solche Betreiber bestimmte Bedingungen erfüllen, um die ihnen zugewiesene Abfolge von Zeitnischen ordnungsgemäß zu nutzen.
74. Das so konzipierte System soll, wie in der Verordnung (EG) Nr. 793/2004(36) hervorgehoben wird, die Stabilität des Betriebs gewährleisten(37).
75. Ausgehend von diesen Prämissen liefert Art. 6 Abs. 1 der Verordnung Nr. 95/93 (die erste der Bestimmungen, um deren Auslegung mit der vorliegenden Frage ersucht wird) keine Hinweise zur Rechtsnatur von Zeitnischen. Solche Hinweise finden sich in anderen Bestimmungen dieser Verordnung, auf die ich im Folgenden eingehen werde.
76. Die Ausgestaltung bestehender Zeitnischen als Eigentumsrechte, die in den Genuss des Schutzes von Art. 17 der Charta kämen, begegnet meines Erachtens schwerwiegenden Bedenken.
77. Erstens definiert Art. 2 Buchst. a der Verordnung Nr. 95/93 die Zeitnische als „Erlaubnis“. Art. 8 Abs. 1 der genannten Verordnung bestätigt diese Rechtsnatur, indem er davon spricht, dass die Zeitnischen „dem Unternehmen [erlauben], die Flughafeninfrastruktur … zu nutzen“. Dies bestätigt auch der achte Erwägungsgrund der Verordnung Nr. 793/2004(38).
78. Die Erteilung einer Erlaubnis zur Nutzung eines Gegenstands verleiht nicht das Eigentum an diesem Gegenstand, sondern berechtigt lediglich zu seiner Nutzung. Wenn es im neunten Erwägungsgrund der Verordnung Nr. 95/93 heißt, dass „[d]as gegenwärtige System … vor[sieht], dass es angestammte Rechte gibt“, wird dieser Ausdruck nicht verwendet, um Eigentumsrechte an Zeitnischen anzuerkennen, selbst wenn diese einen wirtschaftlichen Wert haben können.
79. Die Erlaubnis des Zugangs zu Flughafeneinrichtungen innerhalb bestimmter Zeitnischen ist, wie ich noch einmal betonen möchte, bloß ein von der zuständigen Behörde eingeräumtes Nutzungsrecht, das die Flughafeninfrastruktur betrifft und späteren Entscheidungen derselben Behörde unterliegt. Mit diesen Nutzungsrechten soll eine durch den Eigentümer des Gegenstands (oder durch eine von ihm bestimmte Person) „erlaubte Nutzung“ gestattet werden.
80. Zweitens liegt der Fokus des in Art. 8 Abs. 1 der Verordnung Nr. 95/93 vorgesehenen Mechanismus auf einer einzelnen Flugplanperiode. Nach deren Ablauf „sind [die Zeitnischen] an den gemäß Artikel 10 gebildeten Zeitnischenpool zurückzugeben“. Der vorübergehende Charakter steht in Widerspruch zur Dauerhaftigkeit, die dem Begriff des Eigentums innewohnt.
81. Drittens handelt es sich um eine Nutzung, die zwangsläufig von bestimmten Voraussetzungen abhängt. Wenn die Kapazität nicht ausreicht, um allen Anträgen auf Zeitnischen stattzugeben, kommen die Koordinierungsparameter ins Spiel, und es kann vorkommen, dass der Flughafenkoordinator nicht in der Lage ist, allen Anträgen auf bestehende Zeitnischen zu entsprechen. Die Verordnung Nr. 95/93 sieht diese Möglichkeit in Art. 8 Abs. 3 vor, „falls nicht allen Anträgen auf Zeitnischen zur Zufriedenheit der betreffenden Luftfahrtunternehmen stattgegeben werden kann“.
82. Art. 8 Abs. 2 der Verordnung Nr. 95/93 regelt bestehende Zeitnischen „unbeschadet der Artikel 7, 8a und 9, des Artikels 10 Absatz 1 sowie des Artikels 14“(39), was bedeutet, dass sie per definitionem Grenzen unterworfen sind.
83. Viertens zeigt die Regelung der Möglichkeit der Luftfahrtunternehmen, über das „Anrecht“ auf bestehende Zeitnischen zu verfügen, dass die Luftfahrtunternehmen es in Wirklichkeit nicht selbst übertragen können. Auch insoweit fehlt ein Merkmal, das dem Eigentumsrecht normalerweise innewohnt (die freie Übertragbarkeit).
84. Art. 8a Abs. 1 der Verordnung Nr. 95/93 erlaubt zwar die Übertragung und den Tausch von Zeitnischen unter den dort festgelegten Bedingungen(40). Die Abhängigkeit von der Erfüllung der Bedingungen ist jedoch so stark, dass die Übertragung und der Tausch gemäß Abs. 2 dieses Artikels „erst nach ausdrücklicher Bestätigung durch [den Koordinator] wirksam [werden]“. Dem Koordinator wird darüber hinaus eine weitreichende Befugnis eingeräumt, diese Bestätigung abzulehnen(41).
85. Fünftens und letztens würde, wenn es sich um ein endgültig in das Vermögen des Inhabers übertragenes Eigentumsrecht (d. h. ein materielles, vermögenswertes Recht) handelte, seine Streichung logischerweise zu einer finanziellen Entschädigung führen: Die Aufgabe dieses Rechts würde eine Pflicht zur Entschädigung für diesen Verlust begründen.
86. Allerdings sieht Art. 8b der Verordnung Nr. 95/93 („Ausschluss von Ersatzansprüchen“) vor: „Das Anrecht auf Abfolgen von Zeitnischen nach Artikel 8 Absatz 2 berechtigt zu keinerlei Ersatzansprüchen aufgrund von Begrenzungen, Einschränkungen und Streichungen der Abfolgen in Anwendung des Gemeinschaftsrechts“.
87. Auch wenn Art. 8b der Verordnung Nr. 95/93 sich auf Begrenzungen, Einschränkungen und Streichungen aufgrund unionsrechtlicher Vorschriften bezieht, ist entscheidend (für die Bestimmung der Rechtsnatur der Erlaubnis zur Nutzung von Zeitnischen), dass er den prekären, unkonsolidierten Charakter der Erlaubnis unterstreicht.
88. Das Anrecht auf Nutzung bestehender Zeitnischen darf letztlich die in den Koordinierungsparametern festgelegte Kapazität des Flughafens nicht außer Acht lassen.
89. Ich bin daher der Ansicht, dass Art. 17 der Charta dem nicht entgegensteht, dass aufgrund einer Begrenzung der Zahl der auf einem bestimmten Flughafen zulässigen Fluggäste die bestehenden Zeitnischen, über die bestimmte Luftfahrtunternehmen verfügen, beschränkt werden(42).
90. Ebenso wenig wird die in Art. 16 der Charta garantierte unternehmerische Freiheit beeinträchtigt.
91. Die unternehmerische Freiheit (die im Übrigen nach Art. 52 Abs. 1 der Charta eingeschränkt werden kann) ist nicht verletzt, wenn die zuständigen Behörden bei der Festlegung der rechtlichen Regelung für die Nutzung öffentlicher Infrastrukturen wie der Flughäfen objektive Kriterien festlegen, die in gleicher Weise für alle Betreiber gelten und mit denen der dort geltende Handlungsrahmen ausgestaltet wird. Die umstrittenen Maßnahmen beeinträchtigen nicht die Freiheit der Luftfahrtunternehmen, innerhalb dieses Rahmens ihre eigenen Entscheidungen zu treffen oder ihre Unternehmenspolitik zu verfolgen.
D. Dritte Vorlagefrage
92. Das vorlegende Gericht stellt diese Frage unter Vorbehalt („Falls diese Frage im Anschluss an die Antworten des Gerichtshofs auf die Fragen 1 und 2 notwendigerweise zu prüfen ist …“).
93. Meines Erachtens führen die Antworten des Gerichtshofs auf die ersten beiden Vorlagefragen nicht dazu, dass die in der dritten Frage aufgeworfene „Frage … zu prüfen ist“. Es dürfte daher nicht erforderlich sein, diese letzte Frage zu prüfen.
94. Mit seiner dritten Frage möchte das vorlegende Gericht wissen, ob die Verordnung Nr. 95/93 dem entgegensteht, dass der Flughafenbetreiber „einseitige Maßnahmen zur Schließung des Flughafens für einen bestimmten Zeitraum zu dem Zweck [ergreift], die Nutzung … [von] Zeitnischen zu verhindern, um einen Verstoß gegen eine Obergrenze von Fluggästen pro Jahr … zu vermeiden“(43).
95. Die so gestellte Frage bezieht sich auf eine mögliche Schließung des Flughafens ohne Bezug zu den Umständen des Rechtsstreits. Es ist nämlich nicht ersichtlich, dass der Betreiber des Flughafens Dublin die Schließung dieses Flughafens vereinbart oder beabsichtigt hätte, um „eine Überschreitung der jährlichen Fluggastobergrenze zu vermeiden“ und so die 32‑Millionen-Fluggäste-Auflage zu erfüllen.
96. Mit der vom vorlegenden Gericht aufgeworfenen Frage wird der Möglichkeit „vorgegriffen“, dass sich dieser unwahrscheinliche Fall in Zukunft ereignen könnte. Folglich ist die Vorlagefrage, wie einige der klagenden Unternehmen vorgetragen haben, für die Entscheidung des Rechtsstreits durch das vorlegende Gericht nicht erforderlich und insoweit unzulässig(44).
97. Sollte der Gerichtshof entscheiden, die Frage in der Sache zu behandeln, ist es meines Erachtens in Einklang mit den Vorschriften der Verordnung Nr. 95/93 schwer vorstellbar, dass der Flughafenbetreiber die Schließung des Flughafens als Mittel nutzen könnte, um die 32‑Millionen-Fluggäste-Auflage zu erfüllen.
98. Denn:
– Gemäß Art. 6 der Verordnung Nr. 95/93 legen die von der IAA genehmigten Koordinierungsparameter die Höchstzahl der während des Koordinierungszeitraums zulässigen Flüge anhand der Kapazität des Flughafens fest.
– Nach Art. 4 Abs. 5 dieser Verordnung weist der Flughafenkoordinator den Luftfahrtunternehmen während dieses Zeitraums Zeitnischen zu.
– Art. 2 Buchst. j bestimmt, dass der Flughafenbetreiber dafür zuständig ist, „die Flughafeneinrichtungen zu verwalten und zu betreiben“.
99. Die Verordnung Nr. 95/93 legt somit eine genaue Zuständigkeitskette fest: Die Zuweisung von Zeitnischen erfolgt für den gesamten Koordinierungszeitraum durch den Flughafenkoordinator, und zwar auf der Grundlage von Parametern, die in Fällen wie dem vorliegenden bereits die Auflage in Bezug auf die jährliche Fluggastobergrenze berücksichtigt haben.
100. Das durch die Verordnung Nr. 95/93 eingeführte System beruht auf mittelfristigen Prognosen und enthält Mechanismen, mit denen eine so drastische Entscheidung wie die Schließung des Flughafens, um eine bereits lange im Voraus bekannte Anforderung wie die 32‑Millionen-Fluggäste-Auflage zu erfüllen, vermieden wird.
101. In der mündlichen Verhandlung hat der Flughafenbetreiber darauf hingewiesen, dass die Folgen einer – auch nur vorübergehenden – Schließung des Flughafens Dublin für die Bewohner der Insel äußerst nachteilig seien, und als rationalere und verhältnismäßigere Maßnahme im Fall eines Berechnungsfehlers vorgeschlagen, örtliche Leitlinien nach Art. 8 Abs. 5 der Verordnung Nr. 95/93 zu erlassen. Eine solche Maßnahme würde es ermöglichen, einer unvorhergesehenen Zunahme der Nutzung der Flughafeneinrichtungen in geordneter Weise zu begegnen.
102. Die Schließung eines Flughafens kann aus anderen Gründen (die die Sicherheit, Wetterbedingungen und ähnliche Ursachen betreffen) beschlossen werden(45), aber die Verordnung Nr. 95/93 enthält keine Bestimmung, die dies zur Einhaltung einer Fluggastobergrenze vorsieht.
V. Ergebnis
103. Nach alledem schlage ich vor, die ersten beiden Vorlagefragen des High Court (Hohes Gericht, Irland) wie folgt zu beantworten:
Art. 6 Abs. 1 der Verordnung (EWG) Nr. 95/93 des Rates vom 18. Januar 1993 über gemeinsame Regeln für die Zuweisung von Zeitnischen auf Flughäfen in der Gemeinschaft in der durch die Verordnung (EU) 2022/2038 des Europäischen Parlaments und des Rates vom 19. Oktober 2022 hinsichtlich der vorübergehenden Entlastung von den Vorschriften für die Nutzung von Zeitnischen an Flughäfen der Union aufgrund einer epidemiologischen Lage oder einer militärischen Aggression geänderten Fassung
ist folgendermaßen auszulegen:
1. Die zuständige Stelle kann bei der Ermittlung von Koordinierungsparametern für die Zuweisung von Zeitnischen auf einem koordinierten Flughafen Auflagen berücksichtigen, durch die eine Obergrenze der Gesamtkapazität für die Aufnahme von Fluggästen pro Jahr festgelegt wird und die in der von der Raumplanungsbehörde erteilten Genehmigung enthalten sind.
Solche Auflagen können als „relevante Einschränkungen“ eingestuft werden und Bestandteil der objektiven Analyse der Möglichkeiten zur Aufnahme des Luftverkehrs auf einem bestimmten Flughafen sein.
2. Art. 6 Abs. 1 der Verordnung Nr. 95/93 sowie die Art. 16 und 17 der Charta der Grundrechte der Europäischen Union stehen nicht dem entgegen, dass die Festlegung der Koordinierungsparameter auf einem Flughafen aufgrund der Verpflichtung zur Einhaltung der nach Auffassung der nationalen Behörden zulässigen Fluggastobergrenze zur Streichung oder Reduzierung bestehender Zeitnischen führt.
104. Im Hinblick auf die dritte Vorlagefrage schlage ich dem Gerichtshof vor, sie für unzulässig zu erklären. Hilfsweise schlage ich vor, sie wie folgt zu beantworten:
Art. 1 Buchst. j, Art. 4 Abs. 5, Art. 6 Abs. 1 und Art. 8 Abs. 5 der Verordnung Nr. 95/93
sind dahin auszulegen, dass
sie nicht vorsehen, dass die Leitungsorgane eines Flughafens die einseitige Maßnahme der Schließung der Flughafeneinrichtungen ergreifen können, um einen Verstoß gegen eine Obergrenze für die Zahl der Fluggäste pro Jahr zu verhindern, die in einer von der Raumplanungsbehörde für den Ausbau der Flughafenterminals erteilten Genehmigung vorgeschrieben ist.
1 Originalsprache: Spanisch.
2 Im Folgenden: An Bord Pleanála.
3 Eine durch Gesetz errichtete Einrichtung, die gemäß dem Aviation Regulation Act 2001 (Gesetz über die Regulierung der Zivilluftfahrt von 2001) und dem Air Navigation and Transport Act 2022 (Gesetz über die Flugsicherung und den Luftverkehr von 2022) die Regulierungsbehörde für die irische Zivilluftfahrt ist.
4 Verordnung des Rates vom 18. Januar 1993 über gemeinsame Regeln für die Zuweisung von Zeitnischen auf Flughäfen in der Gemeinschaft (ABl. 1993, L 14, S. 1) in der durch die Verordnung (EU) 2022/2038 des Europäischen Parlaments und des Rates vom 19. Oktober 2022 … hinsichtlich der vorübergehenden Entlastung von den Vorschriften für die Nutzung von Zeitnischen an Flughäfen der Union aufgrund einer epidemiologischen Lage oder einer militärischen Aggression (ABl. 2022, L 275, S. 14) geänderten Fassung.
5 Art. 2 Buchst. g der Verordnung Nr. 95/93. In den Worldwide Airport Slot Guidelines (Weltweite Leitlinien für Flughafenzeitnischen) des International Air Transport Association (Internationaler Luftverkehrsverband, IATA) (im Folgenden: IATA-Leitlinien) werden solche Flughäfen als „Level‑3“-Flughäfen eingestuft (https://www.iata.org/contentassets/4ede2aabfcc14a55919e468054d714fe/wasg-edition-4-english-version.pdf [Abschnitt 1 Ziff. 5.1]).
6 Richtlinie des Rates vom 27. Juni 1985 über die Umweltverträglichkeitsprüfung bei bestimmten öffentlichen und privaten Projekten (ABl. 1985, L 175, S. 40).
7 Dublin Airport Local Area Plan 2006.
8 Die daa plc, vormals Dublin Airport Authority plc, ist eine im Eigentum des Staates stehende Gesellschaft, die den Flughafen Dublin betreibt. Im Folgenden werde ich sie als „daa“ oder „Betreiber des Flughafens Dublin“ bezeichnen.
9 Endgültige Entscheidung über die Koordinierungsparameter für den Flughafen Dublin für Winter 2024, im Folgenden: Entscheidung für Winter 2024.
10 Gemäß Abschnitt 11 der IATA-Leitlinien beginnt die Sommersaison am letzten Sonntag im März und die Wintersaison am letzten Sonntag im Oktober.
11 Endgültige Entscheidung über die Koordinierungsparameter für den Flughafen Dublin für Sommer 2025 (im Folgenden: Entscheidung für Sommer 2025). In Ziff. 4.90 dieser Entscheidung heißt es: „Der Plan von 2006, auf den die 32‑Millionen-Fluggäste-Auflage tatsächlich gestützt wurde, ist ausgelaufen und wurde durch einen neuen Plan von 2020 ersetzt, der eine Kapazität von 40 Millionen Fluggästen pro Jahr im östlichen Gebiet vorsieht.“ In der mündlichen Verhandlung ist eine Zahl von 36 Millionen Fluggästen pro Jahr diskutiert worden. Obwohl der High Court (Hohes Gericht, Irland) diese Zahl in der Vorlageentscheidung nicht genannt hat, wäre sie höher als die im Plan von 2006 vorgesehene Zahl (Rn. 53 und 93 der Vorlageentscheidung).
12 Airport Coordination Ltd ist der für den Flughafen Dublin bestellte unabhängige Koordinator im Sinne von Art. 4 der Verordnung Nr. 95/93. Ihm obliegt die Entscheidung darüber, wie die verfügbare Kapazität unter den Luftfahrtunternehmen, die am Flughafen Dublin Zeitnischen beantragt haben, aufgeteilt wird.
13 Es handelt sich um sechs Rechtsmittel: i) daa plc gegen IAA, Airport Coordination Ltd, Aer Lingus Ltd, Ryanair Designated Activity Company, Emerald Airlines Ireland Ltd und Air Transport Association of America Inc. (handelnd unter der Geschäftsbezeichnung Airlines for America), Delta Air Lines Inc., JetBlue Airways Corporation und United Airlines Inc. (Verfahren Nr. 2024/920JR), ii) Aer Lingus Ltd gegen IAA, daa plc, Airport Coordination Ltd und Air Transport Association of America Inc., Delta Air Lines Inc., JetBlue Airways Corporation und United Airlines Inc. (Verfahren Nr. 2024/927JR), iii) Ryanair Designated Activity Company gegen IAA, daa plc, Airport Coordination Ltd und Air Transport Association of America Inc., Delta Air Lines Inc., JetBlue Airways Corporation und United Airlines Inc. (Verfahren Nr. 2024/928JR), iv) Aer Lingus Ltd gegen IAA, daa plc und Airport Coordination Ltd (Verfahren Nr. 2024/1296JR), v) Air Transport Association of America Inc., Delta Air Lines Inc., JetBlue Airways Corporation und United Airlines Inc. gegen IAA und daa plc, Airport Coordination Ltd, Ryanair Designated Activity Company, Aer Lingus Ltd und Emerald Airlines Ireland Ltd (Verfahren Nr. 2024/1297JR), und vi) Ryanair Designated Activity Company gegen IAA, daa plc und Airport Coordination Ltd (Verfahren Nr. 2024/1299JR).
14 Die Begründung des Vorabentscheidungsersuchens ist in der erläuternden Entscheidung des Richters des High Court (Hohes Gericht) Barry O’Donnell vom 11. Dezember 2024 (im Folgenden: Entscheidung von Richter Barry O’Donnell vom 11. Dezember 2024) enthalten. Darin stellt er fest, dass der Wortlaut der Vorlage das Ergebnis eines zwischen den Parteien unter Aufsicht des High Court (Hohes Gericht) gefundenen Konsenses gewesen sei. Die Abs. 3, 4 und 5 der genannten Entscheidung legen die Gründe dar, auf die die Vorlage gestützt wird.
15 Es handelte sich um die Entscheidung von Richter Barry O’Donnell vom 11. Dezember 2024. Diese Entscheidung, auf die die Parteien und die Beteiligten in der mündlichen Verhandlung Bezug genommen haben, hat die Zweifel an der Zulässigkeit der ursprünglich in das Register eingetragenen Vorlage an den Gerichtshof beseitigt, die mangels Angabe der Gründe entstanden sind, auf die sich das vorlegende Gericht (und nicht nur die Parteien des Rechtsstreits) bei der Vorlage des Vorabentscheidungsersuchens gestützt hat.
16 https://www.iata.org/contentassets/4ede2aabfcc14a55919e468054d714fe/wasg-edition-4-english-version.pdf, Abschnitt 1, Ziff. 3, 4 und 5.
17 Nach den IATA-Leitlinien (Abschnitt 1 Ziff. 3.2.1) können die Luftfahrtunternehmen ihre Tätigkeiten unter Einhaltung ihrer Verpflichtung zur Meldung ihres Flugplans frei planen.
18 In der mündlichen Verhandlung hat die irische Regierung vorgetragen, dass Gesetzesinitiativen zur Änderung dieser Grenze im Gange seien.
19 Entscheidung von Richter Barry O’Donnell vom 11. Dezember 2024 (Rn. 3).
20 daa focht die Entscheidung für Winter 2024 an, da ihrer Ansicht nach die tatsächliche Betriebskapazität des Flughafens in dieser Entscheidung nicht richtig angegeben worden sei. Die Entscheidung verstoße gegen Art. 6 der Verordnung Nr. 95/93, weil die Anwendung der Koordinierungsparameter bei Nutzung aller zugewiesenen Zeitnischen dazu führe, dass die Zahl der Fluggäste in den Terminals 1 und 2 die nach den umstrittenen Auflagen zulässige maximale Kapazität um etwa 1,2 Millionen übersteige. In der Praxis belief sich die im Geschäftsjahr 2024 festgestellte Überschreitung auf rund 1 151 102 Fluggäste (Rn. 6 der schriftlichen Erklärungen von daa).
21 Art. 2 Buchst. m bezieht sich auf „alle … technischen, betrieblichen und umweltrelevanten Faktoren, welche die Leistung der Flughafeninfrastruktur und ihrer verschiedenen Elemente beeinflussen“. Hervorhebung nur hier.
22 Rn. 15 der schriftlichen Erklärungen der niederländischen Regierung.
23 In der mündlichen Verhandlung hat sich die Kommission in eine ähnliche Richtung geäußert. Nachdem sie darauf hingewiesen hatte, dass der Zweck der Verordnung Nr. 95/93 darin bestehe, begrenzte Ressourcen (die Zeitnischen) zu verwalten und ihre Nutzung zu optimieren, hat sie die Kapazität eines Flughafens definiert als das Nachfragevolumen, das auf diesem Flughafen abgefertigt oder verwaltet werden könne, wobei zugleich ein für alle Parteien (Verbraucher, Luftfahrtunternehmen, andere Betreiber und Dienstleister) angemessenes Dienstleistungsniveau aufrechterhalten werde.
24 Rn. 16 ihrer schriftlichen Erklärungen.
25 Rn. 34 der Vorlageentscheidung, wo auf den Planning and Development Act, 2000 (Gesetz über Raumplanung und ‑entwicklung von 2000) verwiesen und ausgeführt wird, dass gegebenenfalls auch eine gerichtliche Anordnung ergehen könne, den Flughafen im Einklang mit der 32‑Millionen-Fluggäste-Auflage zu betreiben.
26 Rn. 22 der schriftlichen Erklärungen des Betreibers des Flughafens Dublin.
27 In einigen schriftlichen Erklärungen und in der mündlichen Verhandlung ist (mit entgegengesetzten Standpunkten) der umweltschutzrelevante Charakter der Entscheidungen der Planungsbehörde in den Jahren 2007 und 2008 erörtert worden. Ich halte es nicht für erforderlich, mich zu dieser Diskussion zu äußern, da ich die Auflage in Bezug auf die Fluggastobergrenze als betriebliche Einschränkung einstufe.
28 Rn. 30 und 31 der schriftlichen Erklärungen der IAA.
29 Im vorliegenden Vorabentscheidungsersuchen ist die Rechtmäßigkeit der in den Jahren 2007 und 2008 von An Bord Pleanála erlassenen Entscheidungen, durch die die Erweiterung der Terminals am Flughafen Dublin genehmigt wurde, als solche nicht in Abrede gestellt worden.
30 In der mündlichen Verhandlung ist darüber diskutiert worden, wie sich die Begrenzung der Fluggastzahlen unter Berücksichtigung der unterschiedlichen Kapazität der eingesetzten Flugzeuge auf die Zahl der Flüge (und der zugewiesenen Zeitnischen) auswirken könne. Dabei handelt es sich allerdings um ein technisches Problem, dessen Lösung Sache der zuständigen Behörden ist.
31 Entscheidung von Richter Barry O’Donnell vom 11. Dezember 2024 (Rn. 4).
32 Die Kommission trägt vor, dass diese Frage hypothetisch sein könnte, da die bestehenden Zeitnischen nicht beeinträchtigt worden seien. Ihr Einwand ist unbegründet, wenn man berücksichtigt, dass ausweislich der Vorlageentscheidung (Rn. 48) die Entscheidung für Sommer 2025 zur Folge hatte, dass die bestehenden Zeitnischen reduziert werden mussten. Auch wenn diese Entscheidung aufgrund ihrer vorläufigen Aussetzung de facto nicht angewandt wurde, ist die rechtliche Diskussion über die Gültigkeit dieser Entscheidung real und nicht rein hypothetisch.
33 Es handelt sich um die Regel „use it or lose it“, die mit dem Anrecht auf bestehende Zeitnischen zusammenhängt: Nutzt ein Luftfahrtunternehmen mindestens 80 % der für eine Saison zugewiesenen Zeitnischen, so behält sie diese als bestehende Zeitnischen für die nächste entsprechende Saison. Liegt die Nutzung unter 80 %, so verliert das Luftfahrtunternehmen diese Zeitnischen, die in den Zeitnischenpool zurückfallen, um anderen Unternehmen zugewiesen zu werden.
34 Die Kommission hat ausgeführt: „The system of historical preference means that it is very difficult for new entrants to challenge the dominant position of the traditional incumbent airlines at the most congested airports. At these airports, the mobility (turnover) of slots is very low“ (Commission staff working paper, Impact Assessment, accompanying the document Proposal for a Regulation of the European Parliament and of the Council on common rules for the allocation of slots at European Union airports [Recast] [SEK(2011) 1443 final], Rn. 46).
35 Nr. 9 der vorliegenden Schlussanträge.
36 Verordnung des Europäischen Parlaments und des Rates vom 21. April 2004 zur Änderung der Verordnung Nr. 95/93 (ABl. 2004, L 138, S. 50).
37 Im neunten Erwägungsgrund der Verordnung Nr. 793/2004 heißt es: „Um den regelmäßigen Betrieb auf koordinierten Flughäfen zu fördern, ist dafür zu sorgen, dass sich angestammte Rechte auf eine Abfolge von Zeitnischen beziehen. Gleichzeitig sollten die Mitgliedstaaten die Möglichkeit haben, bei der Festlegung der Kapazitätsparameter betriebliche und umweltbedingte Einschränkungen zu berücksichtigen.“ Wenn die in Art. 6 der Verordnung Nr. 95/93 vorgesehenen Koordinierungsparameter genehmigt werden, muss die zuständige Behörde neben den relevanten Einschränkungen zwingend die bestehenden Zeitnischen berücksichtigen.
38 „[D]ie Zuweisung von Zeitnischen [ist] als eine Nutzungserlaubnis zu verstehen …, die Luftfahrtunternehmen für die Dauer des Zeitraums, für den die Erlaubnis erteilt wird, das Recht auf Zugang zu den Flughafeneinrichtungen zum Landen und Starten zu bestimmten Daten und Uhrzeiten verleiht“. In der mündlichen Verhandlung hat die Kommission darauf hingewiesen, dass der Begriff „Erlaubnis“ in der Definition des Begriffs Zeitnische bewusst gewählt worden sei: Während des Gesetzgebungsverfahrens sei der Begriff „Anrechte“ („entitlements“) durch den Begriff „Erlaubnis“ („permission“) ersetzt worden. Vgl. Rn. 11 und 12 des Vorschlags für eine Verordnung des Europäischen Parlaments und des Rates zur Änderung der Verordnung Nr. 95/93, KOM/2001/0335 endg. – COD 2001/0140 (ABl. 2001, C 270 E, S. 131).
39 Hervorhebung nur hier. Meines Erachtens spielt es für den vorliegenden Fall keine Rolle, dass Art. 6 der Verordnung Nr. 95/93 nicht in dieser Aufzählung enthalten ist.
40 Einige Luftfahrtunternehmen versuchen, sich auf Nr. 5 („Tausch von Zeitnischen“) der Mitteilung der Kommission an das Europäische Parlament, den Rat, den Europäischen Wirtschafts- und Sozialausschuss und den Ausschuss der Regionen über die Durchführung der Verordnung Nr. 95/93 … vom 30. April 2008 (KOM[2008] 227 endg.) zu berufen, um die Möglichkeit der Übertragung von Zeitnischen gegen Entgelt oder andere Gegenleistungen hervorzuheben. Tatsächlich hat die Kommission hier lediglich festgestellt: „Die geltende Verordnung schweigt zur Frage des Tauschs gegen Entgelt oder andere Gegenleistungen, bei dem Unterschiede zwischen Zeitnischen zu unterschiedlichen Tageszeiten sowie andere Faktoren wertbestimmend sind.“
41 Art. 8a Abs. 3 der Verordnung Nr. 95/93 sieht Beschränkungen für die Übertragung und den Tausch von Neubewerbern zugewiesenen Zeitnischen vor, um „die Vorrechte, die den unter diese Definition fallenden Luftfahrtunternehmen zustehen, auf echte Neubewerber zu beschränken“ (siebter Erwägungsgrund der Verordnung [EU] 2021/250 des Europäischen Parlaments und des Rates vom 16. Februar 2021 zur Änderung der Verordnung Nr. 95/93 hinsichtlich der vorübergehenden Lockerung der Vorschriften für die Nutzung von Zeitnischen auf Flughäfen in der Union aufgrund der Covid‑19-Krise [ABl. 2021, L 58, S. 1]).
42 Es versteht sich von selbst, dass solche Beschränkungen die Kriterien der Verhältnismäßigkeit und der Nichtdiskriminierung der betroffenen Luftfahrtunternehmen beachten müssen. Die zweite Vorlagefrage erstreckt sich nicht auf die Anwendung dieser Kriterien auf den vorliegenden Fall, sondern betrifft die (vorangehende und allgemeinere) Frage, ob es möglich ist, bestimmte Abfolgen bestehender Zeitnischen den Luftfahrtunternehmen, die sie bisher genutzt haben, nicht mehr zuzuweisen.
43 Die Entscheidung von Richter Barry O’Donnell vom 11. Dezember 2024 ist ähnlich formuliert: „[Es] stellt sich die Frage, ob die Zeitnischenverordnung [(Verordnung Nr. 95/93)] einem Flughafenbetreiber verbietet, einseitige Maßnahmen zu ergreifen, mit denen der Flughafen für einen bestimmten Zeitraum geschlossen wird, um die Nutzung zugewiesener Zeitnischen zu verhindern und damit eine Überschreitung der jährlichen Fluggastobergrenze zu vermeiden“ (Rn. 5).
44 Nach ständiger Rechtsprechung besteht die Aufgabe des Gerichtshofs in Vorabentscheidungsverfahren darin, zur wirksamen Rechtspflege in den Mitgliedstaaten beizutragen, nicht aber darin, Gutachten zu allgemeinen oder hypothetischen Fragen abzugeben. Urteil vom 4. September 2025, Kwizda Pharma II (C‑451/24, EU:C:2025:663, Rn. 46 und die dort angeführte Rechtsprechung).
45 Wie die Kommission zutreffend ausführt (Rn. 65 ihrer schriftlichen Erklärungen), müsste die Schließung eines Flughafens jedenfalls in Einklang mit anderen Bestimmungen des Unionsrechts wie der Verordnung (EG) Nr. 1008/2008 des Europäischen Parlaments und des Rates vom 24. September 2008 über gemeinsame Vorschriften für die Durchführung von Luftverkehrsdiensten in der Gemeinschaft (ABl. 2008, L 293, S. 3) erfolgen.