Rechtsprechung / Europäischer Gerichtshof
Europäischer Gerichtshof Schlussantrag des Generalanwalts vom 12.02.2026 – C-96/26
ECLI:EU:C:2026:96
Vorläufige Fassung
SCHLUSSANTRÄGE DES GENERALANWALTS
MACIEJ SZPUNAR
vom 12. Februar 2026(1)
Rechtssache C‑658/24
Penny Market Kft.
gegen
Komárom-Esztergom Vármegyei Kormányhivatal
(Vorabentscheidungsersuchen des Győri Törvényszék [Stuhlgericht Győr, Ungarn])
„ Vorlage zur Vorabentscheidung – Nationale Rechtsvorschriften, die bestimmte Lebensmittelhändler dazu verpflichten, die Preise bestimmter Lebensmittel für einen vorgegebenen Zeitraum zu senken und eine bestimmte Menge vorrätig zu halten – Geldbuße – Verordnung (EU) Nr. 1308/2013 – Richtlinie 2006/123/EG – Art. 14 – Niederlassungsfreiheit – Diskriminierung “
1. Krisen, insbesondere solche europaweiter Natur, sind nicht nur ein regelmäßiges Phänomen unserer Zeit, sondern stellen auch die Europäische Union und ihre Mitgliedstaaten, wenn sie wirtschaftlicher Art sind, vor die Herausforderung, die Bevölkerung vor extremen finanziellen Belastungen zu schützen. Manche Mitgliedstaaten unternehmen besonders große Anstrengungen, um für ihre Bevölkerung das auszugleichen, was sie als Marktstörungen wahrnehmen. Oft sind es aber gerade die dabei getroffenen Maßnahmen, die zu (neuen) Marktstörungen führen, denn in einem Binnenmarkt, der durch den freien Verkehr von Waren, Dienstleistungen und Produktionsmitteln gekennzeichnet ist, muss am Ende immer jemand – sei es aus dem öffentlichen oder dem privaten Sektor – die Rechnung bezahlen.
2. Das vorliegende Vorabentscheidungsersuchen des Győri Törvényszék (Stuhlgericht Győr, Ungarn), ist ein anschauliches Beispiel für dieses Phänomen: Um die Inflation zu bekämpfen und die Versorgung mit bestimmten Lebensmitteln sicherzustellen, die seiner Meinung nach für die Verbraucher unbedingt zu erschwinglichen Preisen erhältlich sein müssen, hat Ungarn dem Einzelhandel vorgeschrieben, auf diese Produkte Preisnachlässe zu gewähren und sie in ausreichender Menge vorrätig zu halten. Die Maßnahme gilt nur für Einzelhändler mit einem bestimmten Mindestumsatz, so dass sie vordergründig zwar unterschiedslos für ungarische Einzelhändler und für in anderen Mitgliedstaaten der Union ansässige Einzelhändler gilt, in Wirklichkeit jedoch fast ausschließlich Letztere trifft.
3. Der Gerichtshof hat in seinem Urteil in der Rechtssache SPAR Magyarország(2) bereits entschieden, dass die Verordnung (EU) Nr. 1308/2013(3), ein im Rahmen der Gemeinsamen Agrarpolitik der Union erlassener Rechtsakt, einer Regelung entgegensteht, die Ähnlichkeiten mit der im vorliegenden Fall umstrittenen Regelung aufweist. In meinen Schlussanträgen werde ich dem Gerichtshof vorschlagen, diese Rechtsprechung zu bestätigen und zu entscheiden, dass der hier fraglichen ungarischen Maßnahme auch die Richtlinie 2006/123/EG(4) entgegensteht.
I. Rechtlicher Rahmen
A. Unionsrecht
1. Verordnung Nr. 1308/2013
4. Nach Art. 83 Abs. 5 der Verordnung Nr. 1308/2013 können „[d]ie Mitgliedstaaten … zusätzliche nationale Rechtsvorschriften über Erzeugnisse, die von einer Vermarktungsnorm der Union erfasst sind, nur erlassen oder beibehalten, wenn diese Bestimmungen mit dem Unionsrecht und insbesondere mit dem Grundsatz des freien Warenverkehrs in Einklang stehen, und unter der Voraussetzung, dass der Richtlinie [98/34/EG(5)] Genüge getan wird“.
2. Richtlinie 2006/123
5. Gemäß Art. 1 Abs. 1 der Richtlinie 2006/123 enthält „[d]iese Richtlinie … allgemeine Bestimmungen, die bei gleichzeitiger Gewährleistung einer hohen Qualität der Dienstleistungen die Wahrnehmung der Niederlassungsfreiheit durch Dienstleistungserbringer sowie den freien Dienstleistungsverkehr erleichtern sollen“.
6. Art. 3 („Verhältnis zu geltendem [Unionsrecht]“) der Richtlinie bestimmt:
„(1) Widersprechen Bestimmungen dieser Richtlinie einer Bestimmung eines anderen [Unionsrechtsakts], der spezifische Aspekte der Aufnahme oder Ausübung einer Dienstleistungstätigkeit in bestimmten Bereichen oder bestimmten Berufen regelt, so hat die Bestimmung des anderen [Unionsrechtsakts] Vorrang und findet auf die betreffenden Bereiche oder Berufe Anwendung. …
…“
7. Art. 14 („Unzulässige Anforderungen“) der Richtlinie 2006/123 sieht vor:
„Die Mitgliedstaaten dürfen die Aufnahme oder Ausübung einer Dienstleistungstätigkeit in ihrem Hoheitsgebiet nicht von einer der folgenden Anforderungen abhängig machen:
1. diskriminierenden Anforderungen, die direkt oder indirekt auf der Staatsangehörigkeit oder – für Unternehmen – dem satzungsmäßigen Sitz beruhen …
…“
B. Ungarisches Recht
8. Am 24. Mai 2022 erklärte die ungarische Regierung angesichts des Kriegs in der Ukraine den Notstand. Im Rahmen dieser besonderen Rechtslage erließ die Regierung die A háborús élelmiszerár-infláció csökkentése érdekében szükséges intézkedésekről szóló 162/2023. (V. 5.) Korm. rendelet (Regierungsverordnung Nr. 162/2023 vom 5. Mai 2023 über Maßnahmen, die für die Senkung der kriegsbedingten Lebensmittelpreisinflation erforderlich sind, im Folgenden: Regierungsverordnung), die am 6. Mai 2023 in Kraft trat, um dem Problem der kriegsbedingten hohen Inflation zu begegnen.
9. § 1 Abs. 2 Nr. 2 der Regierungsverordnung bestimmt:
„[Für die Zwecke dieser Verordnung] bezeichnet der Ausdruck ,Händler‘ einen Händler, der als Haupttätigkeit die in der Statistischen Systematik der Wirtschaftszweige mit der Bezeichnung ,4711 – Einzelhandel mit Waren verschiedener Art, Hauptrichtung Nahrungs- und Genussmittel, Getränke und Tabakwaren‘ angegebene Tätigkeit ausübt und dessen Nettoumsatz gemäß dem A kiskereskedelmi adóról szóló 2020. évi XLV. törvény [Gesetz Nr. XLV von 2020 über die Einzelhandelssteuer] im Jahr 2021 1 Mrd. Forint (HUF) überstieg.“
10. § 2 Abs. 1 bis 2a der Regierungsverordnung sieht vor:
„(1) Bezüglich der in Anhang 1 genannten Produktkategorien (im Folgenden: Produktkategorie, für die Sonderangebote verpflichtend sind) und der Produkte der in Anhang 2 genannten Produkttypen ist der Händler verpflichtet, zwischen dem 1. Juni 2023 und dem 30. Juni 2024 pro Geschäft (bzw. im Falle des Versandhandels pro Plattform, die die Durchführung dieser Tätigkeit erleichtert) eine Preissenkung einzuführen.
(2) Für die in Anhang 1 genannten Produktkategorien wendet der Händler bei der Preissenkung gemäß Abs. 1 – im Aktionszeitraum und ab dessen Ende regelmäßig wiederkehrend – in Bezug auf mindestens ein Produkt seiner Wahl in jedem Aktionszeitraum pro Produktkategorie, für die Sonderangebote verpflichtend sind (im Folgenden: von der Preissenkung betroffenes Produkt), einen Bruttoeinzelhandelsverkaufspreis an, der mindestens 15 % niedriger ist als der niedrigste Bruttoeinzelhandelsverkaufspreis, den er in den 30 Tagen vor der Anwendung der Preissenkung für ein bestimmtes Produkt angewendet hat (im Folgenden: Aktionspreis).
(2a) Für die in Anhang 2 genannten Produkttypen wendet der Händler zusätzlich zur Anwendung des in Abs. 2 genannten Aktionspreises zwischen dem 1. August 2023 und dem 30. Juni 2024 im Aktionszeitraum und ab dessen Ende regelmäßig wiederkehrend auf weitere Produkte von mindestens zwei Produkttypen seiner Wahl einen Bruttoeinzelhandelsverkaufspreis an, der mindestens 15 % unter dem Einkaufspreis liegt.“
11. In § 3 Abs. 1 der Regierungsverordnung heißt es:
„Händler sind verpflichtet,
a) die von der Preissenkung betroffenen Produkte zu vertreiben und
b) diese Produkte täglich mindestens in der durchschnittlichen Tagesmenge, die sie im Jahr 2022 verkauft haben, in einer Art und Weise zum Verkauf anzubieten, dass die Versorgung der Kunden kontinuierlich gewährleistet ist.“
12. § 3/A Abs. 1 der Regierungsverordnung lautet:
„Händler sind verpflichtet,
a) die in Anhang 2 aufgeführten und am 1. Juni 2023 vermarkteten Produkte zu vertreiben,
b) diese Produkte täglich mindestens in der durchschnittlichen Tagesmenge, die sie im Jahr 2022 verkauft haben, zum Verkauf anzubieten,
c) diese Produkte – im Bedarfsfall bis zum Doppelten der in Buchst. b genannten Menge – vorzuhalten und den Kunden in einer Menge anzubieten, die ausreichend ist, um ihre kontinuierliche Versorgung sicherzustellen und Unterversorgung zu vermeiden.“
13. § 5 Abs. 2 der Regierungsverordnung bestimmt:
„Erlangt die Behörde bei einer Kontrolle von einem Verstoß gegen die Verpflichtungen aus dieser Verordnung Kenntnis, verhängt sie
…
d) im Fall eines Verstoßes gegen die Verpflichtungen nach § 3 und § 3/A
da) eine Geldbuße in Höhe von 500 000 HUF, wenn die Fehlmenge pro Produktkategorie oder Produkttyp 10 % nicht übersteigt,
db) eine Geldbuße in Höhe von 1 000 000 HUF, wenn die Fehlmenge pro Produktkategorie oder Produkttyp 10 % übersteigt, aber unter 50 % liegt,
dc) eine Geldbuße in Höhe von 2 000 000 HUF, wenn die Fehlmenge pro Produktkategorie oder Produkttyp 50 % übersteigt und wenn der Händler seine Pflicht nicht erfüllt hat, jederzeit die Versorgung der Kunden sicherzustellen, oder
e) kann sie anordnen, dass der Händler seine Tätigkeit in dem von dem Verstoß betroffenen Geschäft für einen Zeitraum von mindestens einem Tag und höchstens sechs Monaten vorübergehend einstellt.“
14. In Anhang 1 der Regierungsverordnung werden 20 Produktkategorien aufgezählt, für die Sonderangebote verpflichtend sind, u. a. Folgende: Geflügel, Schweine‑, Rindfleisch und sonstige Fleischarten; Fleischprodukte; Milch; Milchprodukte; Brot; Gebäck; Trockenteigwaren; Mehl, Zucker; frisches Gemüse; frisches Obst; Obst- und Gemüsesäfte; Fertiggerichte, Gewürze, Würzmittel; Kaffee, Tee, Mineralwässer und Erfrischungsgetränke.
15. Anhang 2 der Regierungsverordnung enthält eine Liste von acht Produkttypen mit ermäßigtem Preis, die im Wesentlichen den Produkten mit Preisbindung entsprechen, die Gegenstand des Urteils SPAR Magyarország waren.
II. Sachverhalt, Verfahren und Vorlagefragen
16. Am 20. Februar 2024 nahm die beklagte nationale Behörde im Rahmen des obligatorischen Aktionsprogramms eine Betriebskontrolle in einem Geschäft in Tatabánya (Ungarn) vor, das von der Penny Market Kft., der Klägerin des Ausgangsverfahrens, geführt wurde.
17. Mit Bescheid vom 27. März 2024 verhängte die beklagte Behörde gegen Penny Market eine verbraucherschutzrechtliche Geldbuße in Höhe von 4 Mio. HUF (rund 10 380 Euro), weil sie bei einer Vor-Ort-Kontrolle festgestellt hatte, dass zwei von der Preissenkung betroffene Produkte (Äpfel und ein Erfrischungsgetränk in 0,33‑Liter-Dosen) in dem Geschäft zwar vorrätig, aber nicht in den Regalen im Verkaufsbereich ausgestellt gewesen seien und dass am Tag der Kontrolle keines dieser Produkte verkauft worden sei. Penny Market habe somit an einem Tag der einwöchigen Aktionskampagne nicht für die Vermarktung der Produkte gesorgt und insbesondere nicht die im Jahr 2022 verkaufte durchschnittliche Tagesmenge angeboten, um eine kontinuierliche Versorgung der Kunden sicherzustellen. Folglich habe die Klägerin gegen § 3 Abs. 1 der Regierungsverordnung verstoßen.
18. In Bezug auf die Äpfel beruft sich die Klägerin auf Verzögerungen bei den Lieferanten und darauf, dass am Tag der Kontrolle die durchschnittliche Tagesmenge des Jahres 2022 tatsächlich verkauft worden sei. Die Beklagte hätte die Verkäufe des ganzen Tages prüfen müssen und habe ihre Feststellungen nicht auf einen bestimmten Zeitpunkt beschränken dürfen. In der Kategorie der Mineralwässer und Erfrischungsgetränke habe den Kunden ein Ersatzprodukt zur Verfügung gestanden.
19. Das vorlegende Gericht hat Zweifel, ob sich die Regierungsverordnung mit den Binnenmarktvorschriften und mit den Rechtsvorschriften über die Gemeinsame Agrarpolitik vereinbaren lässt.
20. Unter diesen Umständen hat das Győri Törvényszék (Stuhlgericht Győr) mit Beschluss vom 23. September 2024, bei der Kanzlei des Gerichtshofs eingegangen am 9. Oktober 2024, das Verfahren ausgesetzt und dem Gerichtshof folgende Fragen zur Vorabentscheidung vorgelegt:
1. Sind die Art. 49 und 56 AEUV sowie Art. 16 Abs. 1 der Richtlinie 2006/123 dahin auszulegen, dass mit ihnen eine nationale Regelung in Einklang steht, die unter Berufung auf einen Notstand ausschließlich Lebensmitteleinzelhändler mit einem Jahresumsatz von mehr als 1 Mrd. HUF (ca. 2 595 196 Euro) dazu verpflichtet, auf bestimmte Produktkategorien während eines festgelegten Zeitraums einen Bruttoeinzelhandelspreis anzuwenden, der mindestens 15 % niedriger ist als der niedrigste Bruttoeinzelhandelspreis, den sie in den vorangegangenen 30 Tagen angewandt haben, und die im Falle eines Verstoßes gegen diese Pflicht zwingend die Verhängung einer Geldbuße vorschreibt?
2. Ist die Verordnung Nr. 1308/2013 dahin auszulegen, dass mit ihr eine nationale Regelung in Einklang steht, die unter Berufung auf einen Notstand ausschließlich Lebensmitteleinzelhändler mit einem Jahresumsatz von mehr als 1 Mrd. HUF dazu verpflichtet, auf bestimmte Produktkategorien während eines festgelegten Zeitraums einen Bruttoeinzelhandelspreis anzuwenden, der mindestens 15 % niedriger ist als der niedrigste Bruttoeinzelhandelspreis, den sie in den vorangegangenen 30 Tagen angewandt haben, und die im Falle eines Verstoßes gegen diese Pflicht zwingend die Verhängung einer Geldbuße vorschreibt?
21. Penny Market, die ungarische, die deutsche und die österreichische Regierung sowie die Europäische Kommission haben schriftliche Erklärungen eingereicht. Alle diese Beteiligten haben mit Ausnahme der österreichischen Regierung an der mündlichen Verhandlung vom 13. November 2025 teilgenommen.
III. Rechtliche Würdigung
A. Vorbemerkungen
22. Die Umstände der vorliegenden Rechtssache lassen spontan an den Sachverhalt in der Rechtssache denken, in der das Urteil SPAR Magyarország ergangen ist. In jener Rechtssache hat der Gerichtshof entschieden, dass die Verordnung Nr. 1308/2013 dahin auszulegen ist, dass sie einer nationalen Maßnahme entgegensteht, die unter Berufung auf eine Notsituation Händlern die Pflicht auferlegt, mehrere landwirtschaftliche Erzeugnisse, die in den Geltungsbereich dieser Verordnung fallen, zu einem festgesetzten Preis und in einer durchschnittlichen Tagesmenge, die der jeweilige Händler auf Lager hatte, zum Verkauf anzubieten, und vorschreibt, dass eine Geldbuße zwingend verhängt wird, wenn gegen in dieser nationalen Maßnahme vorgesehene Verpflichtungen verstoßen wird(6).
23. Es ist bemerkenswert, dass die Fragen des vorlegenden Gerichts in der Rechtssache SPAR Magyarország nur die Verordnung Nr. 1308/2013 betrafen, einen Rechtsakt der Gemeinsamen Agrarpolitik der Union. Es wurde weder auf Primär‑ noch auf Sekundärrecht im Zusammenhang mit den Grundfreiheiten des Binnenmarkts Bezug genommen. Dementsprechend hat der Gerichtshof in seiner Antwort nur diese Verordnung geprüft(7).
24. Der vorliegende Fall ist anders gelagert. Hier verweist das vorlegende Gericht zusätzlich zur Verordnung Nr. 1308/2013 auf mehrere Binnenmarktregeln. Bei der Prüfung der Fragen des vorlegenden Gerichts werde ich daher auf beide Regelwerke eingehen.
25. Mit seinen beiden Fragen, die zusammen zu prüfen sind, möchte das vorlegende Gericht im Wesentlichen wissen, ob die Art. 49 und 56 AEUV, Art. 16 der Richtlinie 2006/123 oder die Verordnung Nr. 1308/2013 einer nationalen Regelung entgegenstehen, die unter Berufung auf einen Notstand Lebensmitteleinzelhändler mit einem Jahresumsatz, der einen bestimmten Betrag übersteigt, dazu verpflichtet, auf bestimmte Produktkategorien während eines festgelegten Zeitraums einen Bruttoeinzelhandelspreis anzuwenden, der mindestens 15 % unter dem niedrigsten Bruttoeinzelhandelspreis liegt, den sie in den vorangegangenen 30 Tagen angewandt haben, und die bei einer Verletzung dieser Pflicht zwingend die Verhängung einer Geldbuße vorschreibt.
26. Die fragliche nationale Maßnahme lässt sich wie folgt zusammenfassen: Nach der Regierungsverordnung müssen Lebensmitteleinzelhändler auf bestimmte Produkte während eines festgelegten Zeitraums einen Bruttoverkaufspreis anwenden, der mindestens 15 % unter dem niedrigsten Bruttoverkaufspreis liegt, den sie in den vorangegangenen 30 Tagen praktiziert hatten. Die Regierungsverordnung Nr. 1308/2013 gilt nur für Einzelhändler, deren jährlicher Umsatz im Jahr 2021 1 Mrd. HUF überstieg. Gemäß der Regierungsverordnung muss die Preissenkung innerhalb einer bestimmten „Produktkategorie“ auf mindestens ein Produkt angewandt werden. Zu den betroffenen Produktkategorien gehören: Geflügel, Schweine‑, Rindfleisch und sonstige Fleischarten; Fleischprodukte; Milch; Milchprodukte; Brot; Gebäck; Trockenteigwaren; Mehl, Zucker; frisches Gemüse; frisches Obst; Obst- und Gemüsesäfte; Fertiggerichte, Gewürze, Würzmittel; Kaffee, Tee, Mineralwässer und Erfrischungsgetränke.
B. Verordnung Nr. 1308/2013
27. Das Urteil SPAR Magyarország enthielt eine ausführliche Erörterung der Verordnung Nr. 1308/2013, deren wesentliche Merkmale im Folgenden kurz wiedergegeben werden.
28. Ungarn hatte aufgrund einer Notsituation eine Maßnahme ergriffen, die zum einen Händlern die Verpflichtung auferlegte, eine Reihe landwirtschaftlicher Erzeugnisse, die in den Geltungsbereich der Verordnung Nr. 1308/2013 fielen, zu einem festgesetzten Preis und in einer durchschnittlichen Tagesmenge, die der jeweilige Händler in einem Referenzjahr auf Lager hatte, zum Verkauf anzubieten, und zum anderen vorsah, dass eine Geldbuße zwingend verhängt werden musste, wenn die mit dieser nationalen Maßnahme auferlegten Verpflichtungen verletzt wurden.
29. Der Gerichtshof hat insbesondere Folgendes festgestellt: Erstens sind die Mitgliedstaaten, wenn eine Verordnung über die Errichtung einer gemeinsamen Marktorganisation (im Folgenden: GMO) für einen bestimmten Sektor erlassen worden ist, verpflichtet, sich aller Maßnahmen zu enthalten, die von dieser Verordnung abweichen oder sie verletzen können. Mit einer GMO sind auch Vorschriften unvereinbar, die ihr ordnungsgemäßes Funktionieren behindern, auch wenn die GMO das betreffende Gebiet nicht abschließend geregelt hat(8). Zweitens ist mangels eines Preisfestsetzungsmechanismus die freie Bestimmung der Verkaufspreise auf der Grundlage des freien Wettbewerbs einer der Bestandteile der Verordnung Nr. 1308/2013 und Ausdruck des Grundsatzes des freien Warenverkehrs unter Bedingungen eines wirksamen Wettbewerbs(9). Drittens verwehrt es die Schaffung einer GMO den Mitgliedstaaten nicht, nationale Regeln anzuwenden, die ein im Allgemeininteresse liegendes anderes Ziel verfolgen als die betreffende GMO, selbst wenn diese Regeln Einfluss auf das Funktionieren des Binnenmarkts in dem betreffenden Sektor haben können, sofern sie geeignet sind, die Erreichung des verfolgten Ziels zu gewährleisten, und nicht über das hinausgehen, was zu dessen Erreichung erforderlich ist(10).
30. Meines Erachtens läuft dies letztlich auf dieselbe Art der Prüfung einer nationalen Maßnahme hinaus, wie sie anhand der Grundfreiheiten der Verträge durchgeführt wird: Ein Mitgliedstaat muss sich auf ein im Allgemeininteresse liegendes Ziel berufen und nachweisen, dass die nationale Maßnahme geeignet ist und dass die zu seiner Verwirklichung eingesetzten Mittel ihrem Wesen nach verhältnismäßig sind.
31. Im vorliegenden Fall sind die in der Regierungsverordnung vorgesehenen Pflichten zu Preissenkungen und Angebotsmengen in der Verordnung Nr. 1308/2013 nicht vorgesehen. Sie widersprechen auch dem Grundsatz des freien Wettbewerbs als einem der wesentlichen Ziele der Verordnung Nr. 1308/2013. Die Pflicht, bestimmte Produkte zu einem niedrigeren Bruttoeinzelhandelspreis und in einer vorgegebenen Menge zu verkaufen, hindert die Händler daran, ihre Verkaufspreise oder die Mengen, die sie verkaufen möchten, frei zu bestimmen. Außerdem hindert die Regierungsverordnung, wie die deutsche Regierung zutreffend ausgeführt hat, die Unternehmen daran, marktwirtschaftlich zu handeln, sich dynamisch an Angebot und Nachfrage zu orientieren und flexibel auf Veränderungen am Markt zu reagieren. Ferner werden zahlreiche, dem freien Wettbewerb inhärente Faktoren wie etwa saisonale Schwankungen, unterschiedliche Kostenstrukturen, Qualitätsunterschiede oder allgemein der Preiswettbewerb zwischen verschiedenen Akteuren entlang der Lieferkette außer Acht gelassen.
32. Die ungarische Regierung beruft sich zur Rechtfertigung der Regierungsverordnung auf die Bekämpfung der Inflation und auf die Gewährleistung der Versorgungssicherheit.
33. Diese beiden Gründe betreffen in der Tat das Allgemeininteresse. Auch wenn sie keine Gründe darstellen, die rein wirtschaftlicher Natur sind(11), kommt meines Erachtens die Bekämpfung der Inflation einem derartigen Grund sehr nahe, weshalb bei der Prüfung der Regierungsverordnung größte Sorgfalt geboten ist.
1. Pflicht zur Preissenkung
34. Was die Eignung der Regierungsverordnung zur Erreichung der erklärten Ziele anbelangt, so ist hinsichtlich der beabsichtigten Inflationsbekämpfung darauf hinzuweisen, dass eine solche Maßnahme wahrscheinlich den gegenteiligen Effekt hätte: Wie Penny Market überzeugend dargelegt hat, bedeutet die Pflicht für Einzelhändler, bestimmte Produkte zu bestimmten Preisen und manchmal unterhalb der Einkaufspreise – und damit mit Verlust – anzubieten und sie in Mengen vorrätig zu halten, die nicht auf der tatsächlichen Nachfrage beruhen, dass sich Einzelhändler bisweilen gezwungen sehen, die Preise für andere Produkte zu erhöhen, um die entstandenen Verluste und zusätzlichen Kosten auszugleichen. Ein solcher Preisanstieg bei nicht regulierten Produkten könnte somit etwaige Preisvorteile bei den regulierten Produkten zunichtemachen und wiederum zu einer höheren Inflation beitragen. Zudem dürften die obligatorischen Rabattaktionen für die in Anhang 1 der Regierungsverordnung genannten Produktkategorien kein geeignetes Mittel zur Erzielung von Preissenkungen sein, denn die Einzelhändler könnten dazu angehalten werden, ihre Preise zunächst zu erhöhen, um ihre Verluste zu minimieren, wenn sie anschließend die vorgeschriebenen Rabatte gewähren müssen. Darüber hinaus dürfte die gestiegene Nachfrage nach preisregulierten Produkten zu einem generellen Anstieg der Einkaufspreise führen, was die Verluste der betroffenen Einzelhändler vergrößern und die Preise der entsprechenden Produkte bei nicht von der Regierungsverordnung erfassten Einzelhändlern erhöhen und damit die Inflation anheizen würde.
35. Im Übrigen erfolgt die Bekämpfung der Inflation nicht in kohärenter Weise. Wie die deutsche Regierung betont hat, ist es nämlich weder kohärent noch systematisch, das Problem nur auf der Ebene des Lebensmitteleinzelhandels anzugehen, da so die anderen Teile der Versorgungskette außer Acht gelassen werden. Um die Inflation mit verpflichtenden Preissenkungen kohärent zu bekämpfen, müsste die gesamte Versorgungskette in den Blick genommen werden.
36. Schließlich lässt sich als weiterer Beweis dafür, dass die fraglichen Ziele nicht in kohärenter Weise verfolgt werden, meines Erachtens anführen, dass die Regelung auf große Einzelhändler zugeschnitten ist und die Bevölkerung in ländlicheren Gebieten nicht ausreichend berücksichtigt, die in der Regel lange Wege in eine Stadt mit großen Einzelhändlern zurücklegen muss.
2. Pflicht zur Vorhaltung bestimmter Lagerbestände
37. Die Pflicht zum kontinuierlichen Angebot bestimmter Mengen an bestimmten Produkten ist auch nicht geeignet, die Ziele der Inflationsbekämpfung oder Versorgungssicherheit zu erreichen. Indem Lebensmitteleinzelhändler stets die 2022 verkaufte durchschnittliche Tagesmenge der von der Preissenkung betroffenen Produkte zum Verkauf anbieten müssen, werden saisonale Verfügbarkeits- und Nachfrageschwankungen bei den verschiedenen Produkten missachtet. Die Vorgabe einer bestimmten Menge, die sich in einer bestimmten Saison oft nur schwer aufbringen lässt, ist nicht nur unrealistisch, sondern führt auch zu deutlich höheren Kosten für die Einzelhändler, die sie auf andere Produkte umlegen müssen, wodurch das Ziel der Inflationsbekämpfung vereitelt wird. Da auf diese Weise der normale Mechanismus von Angebot und Nachfrage vollständig ausgeschaltet wird, ist mit künstlichen Preissteigerungen bei anderen Produkten zu rechnen.
3. Zwischenergebnis
38. Wie die vorstehenden Ausführungen zeigen, ist die Regierungsverordnung meines Erachtens nicht geeignet, das Ziel der Inflationsbekämpfung und der Gewährleistung der Versorgungssicherheit bei bestimmten Produkten zu erreichen. Daher steht ihr die Verordnung Nr. 1308/2013 entgegen.
C. Richtlinie 2006/123
1. Einschlägige Bestimmungen der Richtlinie 2006/123
39. Ich möchte zunächst kurz erläutern, welche Bestimmungen der Richtlinie 2006/123 auf den vorliegenden Fall anwendbar sind und warum dies der Fall ist.
40. Erstens gilt die Richtlinie 2006/123 gemäß ihrem Art. 2 Abs. 1 für Dienstleistungen, die von einem in einem Mitgliedstaat niedergelassenen Dienstleistungserbringer angeboten werden. Nach ihrem Art. 4 Nr. 1 „bezeichnet der Ausdruck … ‚Dienstleistung‘ jede von [Art. 57 AEUV] erfasste selbstständige Tätigkeit, die in der Regel gegen Entgelt erbracht wird“. Wie der Gerichtshof bereits entschieden hat, stellt die Tätigkeit des Einzelhandels mit Waren eine „Dienstleistung“ im Sinne dieser Richtlinie dar(12).
41. Zweitens fällt die fragliche Dienstleistung in den Anwendungsbereich der Richtlinie 2006/123, da der vorliegende Fall weder eine Tätigkeit noch einen Bereich betrifft, die bzw. der von ihrem Gegenstand(13) oder ihrem Anwendungsbereich(14) ausgenommen ist.
42. Drittens werden die Bestimmungen der Richtlinie 2006/123 nicht durch andere Bestimmungen des Unionsrechts ausgeschlossen. Dazu heißt es in ihrem Art. 3 Abs. 1: Widersprechen Bestimmungen dieser Richtlinie einer Bestimmung eines anderen Unionsrechtsakts, der spezifische Aspekte der Aufnahme oder Ausübung einer Dienstleistungstätigkeit in bestimmten Bereichen oder bestimmten Berufen regelt, so hat die Bestimmung des anderen Unionsrechtsakts Vorrang und findet auf die betreffenden Bereiche oder Berufe Anwendung. In Art. 3 Abs. 1 werden sodann beispielhaft(15) vier Unionsrechtsakte genannt, zu denen die Verordnung Nr. 1308/2013 nicht gehört. Meines Erachtens geschieht dies aus gutem Grund, weil diese Verordnung eben keine spezifischen Aspekte der Aufnahme oder Ausübung einer Dienstleistungstätigkeit in bestimmten Bereichen oder bestimmten Berufen regelt.
43. Mit anderen Worten: Die Verordnung Nr. 1308/2013 hat einen anderen normativen Regelungsgehalt als die Richtlinie 2006/123. Keiner der beiden Rechtsakte stellt daher eine lex specialis gegenüber dem jeweils anderen dar.
44. Viertens geht es im vorliegenden Fall um die Vorschriften über die Niederlassungsfreiheit, nicht um diejenigen über Dienstleistungen.
45. Bekanntlich regelt die Richtlinie 2006/123 sowohl die Niederlassungsfreiheit der Dienstleistungserbringer(16) als auch den freien Dienstleistungsverkehr(17). Obwohl für die beiden diesbezüglichen Kapitel die gleichen Grundsätze gelten, gibt es eine Reihe kleiner, aber entscheidender Unterschiede in ihrer Struktur und in der Art und Weise, wie der Unionsgesetzgeber die Niederlassungsfreiheit der Dienstleistungserbringer und den freien Dienstleistungsverkehr regeln wollte. So bedarf es etwa bei der Niederlassungsfreiheit der Dienstleistungserbringer keines sogenannten grenzüberschreitenden Elements(18).
46. Das Unterscheidungsmerkmal zwischen Niederlassung und Dienstleistungen ist die Dauerhaftigkeit. So definiert Art. 4 Nr. 5 der Richtlinie 2006/123 „Niederlassung“ als „die tatsächliche Ausübung einer von [Art. 49 AEUV] erfassten wirtschaftlichen Tätigkeit“. Handelsunternehmen, die unter die Regierungsverordnung fallen, sind in der Regel bereits in Ungarn niedergelassen und bieten ihre Dienste und Produkte üblicherweise ungarischen Käufern an. Dies trifft sicherlich auf Penny Market zu, hinsichtlich deren das vorlegende Gericht festgestellt hat, dass sie von der deutschen REWE‑Gruppe gegründet wurde und seit 1996 in Ungarn präsent ist. Wie die Kommission zu Recht betont, handelt es sich deshalb bei der im vorliegenden Fall fraglichen Einzelhandelsaktivität um eine in Ungarn dauerhaft und ununterbrochen ausgeübte wirtschaftliche Tätigkeit. Die fragliche Regelung fällt somit unter die in Kapitel III der Richtlinie 2006/123 vorgesehene Niederlassungsfreiheit und nicht unter den freien Dienstleistungsverkehr gemäß Kapitel IV der Richtlinie(19).
47. Ich werde also nicht auf den im Dienstleistungskapitel enthaltenen Art. 16(20) der Richtlinie 2006/123 eingehen, sondern mich auf Art. 14 dieser Richtlinie konzentrieren, der die Niederlassungsfreiheit von Dienstleistungserbringern betrifft.
2. Art. 14 der Richtlinie 2006/123
48. Art. 14 der Richtlinie 2006/123 enthält ein absolutes Verbot diskriminierender Anforderungen.
49. Nach Art. 14 Abs. 1 der Richtlinie 2006/123 dürfen die Mitgliedstaaten die Aufnahme oder Ausübung einer Dienstleistungstätigkeit in ihrem Hoheitsgebiet nicht von diskriminierenden Anforderungen abhängig machen, die direkt oder indirekt auf der Staatsangehörigkeit oder – für Unternehmen – dem satzungsmäßigen Sitz beruhen(21).
50. Entscheidend ist, dass ein Mitgliedstaat, sobald eine solche Diskriminierung festgestellt wurde, absolut keine Möglichkeit hat, die diskriminierende Maßnahme zu rechtfertigen. Art. 14 der Richtlinie 2006/123 enthält eine „schwarze Liste“ von Anforderungen, die unter allen Umständen verboten sind(22). Insoweit gehen die darin aufgestellten Verbote erheblich über die Verträge hinaus, nach dem eine Beschränkung der Niederlassungsfreiheit theoretisch gerechtfertigt sein kann, wenn ein Mitgliedstaat nachweist, dass sie durch einen zwingenden Grund des Allgemeininteresses gedeckt, verhältnismäßig sowie mit den Grundrechten und allgemeinen Grundsätzen der Union vereinbar ist.
51. Vor diesem Hintergrund hat die Feststellung, ob die Regierungsverordnung diskriminierend ist, im vorliegenden Fall konkrete Auswirkungen, denn die Sache wäre damit wegen Verstoßes gegen Art. 14 der Richtlinie 2006/123 beendet.
52. Ich bin mir darüber im Klaren, dass es letztlich Sache des vorlegenden Gerichts ist, festzustellen, ob im konkreten Fall eine nach Art. 14 Abs. 1 der Richtlinie 2006/123 verbotene Anforderung gegeben ist, meine jedoch, der Gerichtshof könnte in diesem Stadium aufgrund der ihm verfügbaren Informationen dem vorlegenden Gericht eine Orientierungshilfe geben. Dabei sollte der Gerichtshof meines Erachtens Folgendes berücksichtigen.
53. Es ist an dieser Stelle hilfreich, daran zu erinnern, was das vorlegende Gericht in seinem Vorabentscheidungsersuchen selbst dem Gerichtshof mitgeteilt hat. Nach Ansicht des vorlegenden Gerichts bewirkt die Regierungsverordnung aus folgenden Gründen eine indirekte Diskriminierung(23): a) Die Lebensmitteleinzelhandelsunternehmen mit einem Nettoumsatz unter 1 Mrd. HUF – d. h. die von § 1 Abs. 2 Nr. 2 der Regierungsverordnung nicht erfassten Handelsunternehmen – befänden sich ausnahmslos in ungarischem Eigentum, während alle Handelsunternehmen, die unter diese Vorschrift fielen, nicht in ungarischem Eigentum stünden; b) bei der tatsächlichen Anwendung der Regierungsverordnung kontrollierten und sanktionierten die zuständigen Behörden nur Geschäfte von nicht in ungarischem Eigentum stehenden Handelsunternehmen; bei Geschäften von in ungarischem Eigentum stehenden Handelsunternehmen gebe es entweder keine Kontrollen oder diese seien praktisch sinnlos bzw. endeten ohne Verhängung einer Sanktion.
54. Es steht mir nicht zu, diese Einschätzung des vorlegenden Gerichts in Frage zu stellen. Die vorgenommene Tatsachenwürdigung erscheint mir im Gegenteil völlig logisch und vernünftig, weshalb ich allen Grund zu der Annahme habe, dass die Regierungsverordnung Unternehmen in ausländischem Eigentum indirekt diskriminiert.
55. Abschließend möchte ich der Vollständigkeit halber bemerken, dass die im Bereich der Besteuerung ergangenen Urteile des Gerichtshofs(24) meines Erachtens für den vorliegenden Fall nicht relevant sind. Der Bereich der Besteuerung ist durch eine besondere Sensibilität und die allgemeine Steuerhoheit der Mitgliedstaaten gekennzeichnet. Die gesamte Logik und Rechtfertigung der Besteuerung beruht auf einer Rechtmäßigkeitsvermutung in dem Sinne, dass es den Mitgliedstaaten dank der vorerwähnten allgemeinen Steuerhoheit grundsätzlich unbenommen bleibt, jegliche Tätigkeit zu besteuern. Den Mitgliedstaaten steht es grundsätzlich auch frei, das ihnen am geeignetsten erscheinende Steuersystem einzuführen, so dass die Anwendung einer progressiven Besteuerung in das Ermessen jedes Mitgliedstaats fällt(25), was im Wesentlichen der Grund dafür ist, dass selbst stark progressive Steuersätze ihrem Wesen nach nicht zu einer auf dem Sitz der Gesellschaften beruhenden Ungleichbehandlung führen(26). Daher kann es in einer solchen Situation durchaus sein, dass eine progressive Steuer Unternehmen, die natürlichen oder juristischen Personen aus anderen Mitgliedstaaten gehören, stärker belastet als natürliche oder juristische Personen, die in dem betreffenden Mitgliedstaat ansässig oder niedergelassen sind. Eine Regelung wie die im vorliegenden Fall streitige unterliegt jedoch einer anderen Logik. Hier gilt die umgekehrte Vermutung, dass die Mitgliedstaaten davon absehen müssen, Hindernisse zu errichten, die das Funktionieren des Binnenmarkts beeinträchtigen könnten.
Deshalb verfolgt der Gerichtshof einen anderen Ansatz, sofern es um Steuern unter dem Aspekt der Binnenmarktfreiheiten – insbesondere der Dienstleistungsfreiheit, der Niederlassungsfreiheit und der Kapitalverkehrsfreiheit – geht(27), und überprüft nur solche Maßnahmen, die von Natur aus diskriminierend sind. Eine Maßnahme fällt also nicht in den Geltungsbereich der jeweiligen Vertragsfreiheit, sobald der Gerichtshof feststellt, dass sie keine Diskriminierung darstellt. Aufgrund dieser besonderen Umstände würde ich dem Gerichtshof davon abraten, Elemente seiner Rechtsprechung aus dem Bereich der Besteuerung auf Standardfälle zum Binnenmarkt wie den vorliegenden zu übertragen.
3. Zwischenergebnis
56. Zusammenfassend lässt sich somit festhalten, dass Art. 14 der Richtlinie 2006/123 der Regierungsverordnung entgegensteht.
4. Art. 15 der Richtlinie 2006/123
57. Angesichts meiner vorstehenden Feststellungen erübrigt sich die nachfolgende Analyse. Sollte der Gerichtshof meiner Argumentation zu Art. 14 der Richtlinie 2006/123 nicht folgen und die Regierungsverordnung anhand von Art. 15 dieser Richtlinie prüfen, verweise ich auf meine vorstehende Analyse zur Verordnung Nr. 1308/2013. Der Regierungsverordnung stünde Art. 15 der Richtlinie 2006/123 aus genau denselben Gründen entgegen, die auch im Fall der Verordnung Nr. 1308/2013 gelten.
IV. Ergebnis
58. Nach alledem schlage ich dem Gerichtshof vor, die Vorlagefragen des Győri Törvényszék (Stuhlgericht Győr, Ungarn) wie folgt zu beantworten:
Die Verordnung (EU) Nr. 1308/2013 des Europäischen Parlaments und des Rates vom 17. Dezember 2013 über eine gemeinsame Marktorganisation für landwirtschaftliche Erzeugnisse und zur Aufhebung der Verordnungen (EWG) Nr. 922/72, (EWG) Nr. 234/79, (EG) Nr. 1037/2001 und (EG) Nr. 1234/2007 sowie Art. 14 der Richtlinie 2006/123/EG des Europäischen Parlaments und des Rates vom 12. Dezember 2006 über Dienstleistungen im Binnenmarkt
sind dahin auszulegen, dass sie einer nationalen Maßnahme entgegenstehen, die unter Berufung auf einen Notstand Lebensmitteleinzelhändler mit einem Jahresumsatz, der einen bestimmten Betrag übersteigt, dazu verpflichtet, auf bestimmte Produktkategorien während eines festgelegten Zeitraums einen Bruttoeinzelhandelspreis anzuwenden, der mindestens 15 % unter dem niedrigsten Bruttoeinzelhandelspreis liegt, den sie in den vorangegangenen 30 Tagen angewandt haben, und die bei einer Verletzung dieser Pflicht zwingend die Verhängung einer Geldbuße vorschreibt.
1 Originalsprache: Englisch.
2 Urteil vom 12. September 2024 (C‑557/23, im Folgenden: Urteil SPAR Magyarország, EU:C:2024:737).
3 Verordnung des Europäischen Parlaments und des Rates vom 17. Dezember 2013 über eine gemeinsame Marktorganisation für landwirtschaftliche Erzeugnisse und zur Aufhebung der Verordnungen (EWG) Nr. 922/72, (EWG) Nr. 234/79, (EG) Nr. 1037/2001 und (EG) Nr. 1234/2007 (ABl. 2013, L 347, S. 671) in der durch die Verordnung (EU) 2021/2117 des Europäischen Parlaments und des Rates vom 2. Dezember 2021 (ABl. 2021, L 435, S. 262) geänderten Fassung.
4 Richtlinie des Europäischen Parlaments und des Rates vom 12. Dezember 2006 über Dienstleistungen im Binnenmarkt (ABl. 2006, L 376, S. 36).
5 Richtlinie des Europäischen Parlaments und des Rates vom 22. Juni 1998 über ein Informationsverfahren auf dem Gebiet der Normen und technischen Vorschriften (ABl. 1998, L 204, S. 37).
6 Vgl. Rn. 48 und Tenor des Urteils SPAR Magyarország.
7 Der Gerichtshof hat sich für diesen Ansatz entschieden, obwohl in jener Rechtssache die SPAR Magyarország Kft. geltend gemacht hatte, dass der nationalen Maßnahme die Art. 34 und 49 AEUV sowie die Art. 16, 17, 20 und 21 der Charta der Grundrechte der Europäischen Union entgegenstünden. Zudem hatten sowohl die deutsche als auch die österreichische Regierung in ihren Schriftsätzen die Grundfreiheiten geprüft und waren zu dem Ergebnis gelangt, dass der fraglichen nationalen Maßnahme außer der Verordnung Nr. 1308/2013 auch die Art. 34, 36 und 49 AEUV, sowie die Art. 16, 17 und Art. 49 Abs. 3 der Charta der Grundrechte entgegenstünden.
8 Vgl. Urteil vom 11. März 2021, Kommission/Ungarn (Gewinnspannen) (C‑400/19, EU:C:2021:194, Rn. 35), und Urteil SPAR Magyarország (Rn. 36).
9 Vgl. Urteil vom 11. März 2021, Kommission/Ungarn (Gewinnspannen) (C‑400/19, EU:C:2021:194, Rn. 36), und Urteil SPAR Magyarország (Rn. 37).
10 Vgl. Urteil vom 11. März 2021, Kommission/Ungarn (Gewinnspannen) (C‑400/19, EU:C:2021:194, Rn. 37), und Urteil SPAR Magyarország (Rn. 38).
11 Dann würde ihnen das Unionsrecht entgegenstehen.
12 Vgl. Urteil vom 30. Januar 2018, X und Visser (C‑360/15 und C‑31/16, EU:C:2018:44, Rn. 97).
13 Vgl. Art. 1 Abs. 2 bis 7 der Richtlinie 2006/123.
14 Vgl. Art. 2 Abs. 2 und 3 der Richtlinie 2006/123. Zur Schwierigkeit, eine strikte Grenze zwischen Gegenstand und Anwendungsbereich dieser Richtlinie zu ziehen, vgl. meine Schlussanträge in der Rechtssache Amazon EU (Mindestgebühren für die Lieferung von Büchern) (C‑366/24, EU:C:2025:531, Nrn. 49 ff.).
15 Wie aus der Formulierung „Dies gilt insbesondere für“ ersichtlich ist.
16 Vgl. Kapitel III der Richtlinie 2006/123.
17 Vgl. Kapitel IV der Richtlinie 2006/123.
18 Vgl. Urteil vom 30. Januar 2018, X und Visser (C‑360/15 und C‑31/16, EU:C:2018:44, Rn. 110).
19 Dazu ist zu bemerken, dass alle Verfahrensbeteiligten mit Ausnahme der deutschen Regierung in ihren schriftlichen Erklärungen (obwohl sie in ihrem Vortrag in der mündlichen Verhandlung nicht mehr darauf bestanden hat) den vorliegenden Fall unter die Vorschriften über die Niederlassungsfreiheit subsumieren.
20 Das vorlegende Gericht bezieht sich in seiner ersten Frage ausdrücklich auf Art. 16 Abs. 1 der Richtlinie 2006/123.
21 In der Bestimmung sind zur Veranschaulichung zwei Beispiele („insbesondere“) angeführt: a) ein Staatsangehörigkeitserfordernis für den Dienstleistungserbringer, seine Beschäftigten, seine Gesellschafter oder die Mitglieder der Geschäftsführung oder Kontrollorgane und b) eine Residenzpflicht des Dienstleistungserbringers, seiner Beschäftigten, der Gesellschafter oder der Mitglieder der Geschäftsführung oder Kontrollorgane im betreffenden Hoheitsgebiet.
22 Vgl. Urteil vom 16. Juni 2015, Rina Services u. a. (C‑593/13, EU:C:2015:399, Rn. 35 bis 40).
23 Im Sinne von Art. 16 Abs. 1 Buchst. a der Richtlinie 2006/123.
24 Vgl. u. a. Urteile vom 3. März 2020, Vodafone Magyarország (C‑75/18, EU:C:2020:139), und vom 3. März, Tesco-Global Áruházak (C‑323/18, EU:C:2020:140). Zu einer kritischen Auseinandersetzung mit diesen Urteilen vgl. auch Kreuschitz, V., „Progressive Taxes in Special Sectors: Awaiting Judgment Day?“; European State Aid Law Quarterly, Bd. 23(4), 2024, S. 400 bis 420, und Schroeder, W., „Ungarische Sondersteuern für den Einzelhandel. Illiberale Wirtschaftspolitik im Konflikt mit dem Binnenmarkt“, Europäische Zeitschrift für Wirtschaftsrecht, 2025, S. 939 bis 944.
25 Vgl. Urteil vom 3. März 2020, Tesco-Global Áruházak (C‑323/18, EU:C:2020:140, Rn. 69 und die dort angeführte Rechtsprechung).
26 Vgl. im Kern Urteil vom 3. März 2020, Tesco-Global Áruházak (C‑323/18, EU:C:2020:140, Rn. 74).
27 Vgl. auch meine Schlussanträge in der Rechtssache The Gibraltar Betting and Gaming Association (C‑591/15, EU:C:2017:32, Nrn. 82 ff.).