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Europäischer Gerichtshof Schlussantrag des Generalanwalts vom 26.02.2026 – C-125/26

ECLI:EU:C:2026:125

Vorläufige Fassung

SCHLUSSANTRÄGE DES GENERALANWALTS

MANUEL CAMPOS SÁNCHEZ-BORDONA

vom 26. Februar 2026(1)

Rechtssache C‑147/25

„Inter Rao Lietuva“ AB

gegen

Finansinių nusikaltimų tyrimo tarnyba prie Lietuvos Respublikos vidaus reikalų ministerijos

(Vorabentscheidungsersuchen des Lietuvos vyriausiasis administracinis teismas [Oberstes Verwaltungsgericht Litauens])

„ Vorlage zur Vorabentscheidung – Gemeinsame Außen- und Sicherheitspolitik – Verordnung (EU) Nr. 269/2014 – Art. 2 – Beschluss 2014/145/GASP – Art. 2 – Restriktive Maßnahmen angesichts der Lage in der Ukraine – Nationale Maßnahme, die das Einfrieren der Gelder und wirtschaftlichen Ressourcen einer Person vorsieht, die mit von der Union mit Sanktionen belegten Personen in Verbindung steht – Umfang der gerichtlichen Kontrolle – Beweismaß für die Verbindung zu den mit einer Sanktion belegten Personen “

1. Im Jahr 2022 erstellten die litauischen Behörden eine „Liste der natürlichen und juristischen Personen, die mit Einrichtungen in Verbindung stehen, die internationalen Sanktionen unterliegen“. In der Liste wurde angegeben, dass die Vermögenswerte der Inter Rao Lietuva AB(2) aufgrund ihrer Verbindung zu Personen eingefroren wurden, gegen die in dem Beschluss 2014/145/GASP(3) und der Verordnung (EU) Nr. 269/2014(4) Sanktionen verhängt wurden.

2. Vor der Entscheidung über das von Inter Rao gegen ihre Aufnahme in die Liste eingelegte Rechtsmittel ersucht der Lietuvos vyriausiasis administracinis teismas (Oberstes Verwaltungsgericht Litauens) den Gerichtshof im Wege eines Vorabentscheidungsersuchens um Auslegung der anwendbaren Unionsvorschriften.

3. Das Vorabentscheidungsersuchen wird dem Gerichtshof die Möglichkeit geben, festzustellen, ob und inwieweit seine Rechtsprechung zu den von der Union erlassenen Listen (der Personen und Organisationen, die restriktiven Maßnahmen unterliegen) auf Listen übertragbar ist, die von den Mitgliedstaaten zur Durchführung dieser restriktiven Maßnahmen erstellt werden können.

I. Rechtlicher Rahmen

A. Unionsrecht

1. Beschluss 2014/145

4. Art. 2 bestimmt:

„(1) Sämtliche Gelder und wirtschaftlichen Ressourcen, die im Besitz oder im Eigentum stehen oder gehalten oder kontrolliert werden von:

a) natürlichen Personen, die für Handlungen oder politische Maßnahmen, die die territoriale Unversehrtheit, die Souveränität und die Unabhängigkeit der Ukraine oder die Stabilität oder die Sicherheit in der Ukraine untergraben oder bedrohen, verantwortlich sind oder solche Handlungen oder politischen Maßnahmen unterstützen oder umsetzen oder die die Arbeit von internationalen Organisationen in der Ukraine behindern;

b) juristischen Personen, Organisationen oder Einrichtungen, die materiell oder finanziell Handlungen unterstützen, die die territoriale Unversehrtheit, Souveränität und Unabhängigkeit der Ukraine untergraben oder bedrohen;

c) juristischen Personen, Organisationen oder Einrichtungen auf der Krim oder in Sewastopol, deren Inhaberschaft entgegen ukrainischem Recht übertragen wurde, oder juristische Personen, Organisationen oder Einrichtungen, die von einer solchen Übertragung profitiert haben;

d) natürlichen oder juristischen Personen, Organisationen oder Einrichtungen, die russische Entscheidungsträger, die für die Annexion der Krim oder die Destabilisierung der Ukraine verantwortlich sind, materiell oder finanziell unterstützen oder von diesen profitieren;

e) natürlichen oder juristischen Personen, Organisationen oder Einrichtungen, die mit den Separatistengruppen im Donezkbecken der Ukraine Geschäfte tätigen;

f) natürlichen oder juristischen Personen, Organisationen oder Einrichtungen, die die Regierung der Russischen Föderation, die für die Annexion der Krim und die Destabilisierung der Ukraine verantwortlich ist, materiell oder finanziell unterstützen oder von dieser profitieren; oder

g) führenden Geschäftsleuten oder juristischen Personen, Organisationen oder Einrichtungen, die in Wirtschaftssektoren tätig sind, die eine wesentliche Einnahmequelle für die Regierung der Russischen Föderation, die für die Annexion der Krim und die Destabilisierung der Ukraine verantwortlich ist, darstellen,

und den mit ihnen verbundenen natürlichen oder juristischen Personen, Organisationen oder Einrichtungen, die im Anhang aufgeführt sind, werden eingefroren.

(2) Den im Anhang aufgeführten natürlichen oder juristischen Personen, Organisationen oder Einrichtungen dürfen weder unmittelbar noch mittelbar Gelder oder wirtschaftliche Ressourcen zur Verfügung gestellt werden oder zugute kommen.

…“

5. Art. 3 bestimmt:

„(1) Der Rat beschließt einstimmig auf Vorschlag eines Mitgliedstaats oder des Hohen Vertreters der Union für Außen- und Sicherheitspolitik, die Liste im Anhang zu erstellen und zu ändern.

(2) Der Rat setzt die betreffende natürliche oder juristische Person, Organisation oder Einrichtung entweder auf direktem Weg, falls ihre Anschrift bekannt ist, oder durch die Veröffentlichung einer Bekanntmachung von dem Beschluss nach Absatz 1 in Kenntnis, einschließlich der Gründe für die Aufnahme in die Liste, und gibt dabei dieser Person, Organisation oder Einrichtung Gelegenheit zur Stellungnahme.

(3) Wird eine Stellungnahme unterbreitet oder werden wesentliche neue Beweise vorgelegt, so überprüft der Rat den Beschluss nach Absatz 1 und unterrichtet die betreffende Person, Organisation oder Einrichtung entsprechend.“

6. Art. 4 Abs. 1 lautet:

„Im Anhang werden die Gründe für die Aufnahme der betreffenden natürlichen und juristischen Personen, Organisationen oder Einrichtungen nach Artikel 1 Absatz 1 und Artikel 2 Absatz 1 in die Liste angegeben.“

2. Verordnung Nr. 269/2014

7. Art. 2 sieht vor:

„(1) Sämtliche Gelder und wirtschaftlichen Ressourcen, die Eigentum oder Besitz der in Anhang I aufgeführten natürlichen oder juristischen Personen, Einrichtungen oder Organisationen sind oder von ihnen gehalten oder kontrolliert werden, werden eingefroren.

(2) Den in Anhang I aufgeführten natürlichen oder juristischen Personen, Einrichtungen oder Organisationen dürfen weder unmittelbar noch mittelbar Gelder oder wirtschaftliche Ressourcen zur Verfügung gestellt werden oder zugutekommen.“

8. Art. 3 Abs. 1 präzisiert, dass Anhang I die in Abs. 1 genannten natürlichen Personen, juristischen Personen, Einrichtungen oder Organisationen sowie die mit diesen verbundenen natürlichen oder juristischen Personen, Einrichtungen oder Organisationen umfasst. Gemäß Abs. 2 enthält Anhang I die Gründe für die Aufnahme in die Liste der betreffenden natürlichen oder juristischen Personen, Einrichtungen oder Organisationen.

9. Art. 14 bestimmt:

„(1) Beschließt der Rat, dass eine natürliche oder juristische Person, Einrichtung oder Organisation den in Artikel 2 genannten Maßnahmen unterliegt, so ändert er Anhang I entsprechend.

(2) Der Rat setzt die in Absatz 1 genannten natürlichen oder juristischen Personen, Einrichtungen oder Organisationen über seinen Beschluss, einschließlich der Gründe für die Aufnahme in die Liste entweder unmittelbar, wenn deren Anschrift bekannt ist, oder durch Veröffentlichung einer Bekanntmachung in Kenntnis, um diesen natürlichen oder juristischen Personen, Einrichtungen oder Organisationen Gelegenheit zur Stellungnahme zu geben.

(3) Wird eine Stellungnahme abgegeben oder werden stichhaltige neue Beweise vorgelegt, so überprüft der Rat seinen Beschluss und unterrichtet die natürliche oder juristische Person, Einrichtung oder Organisation entsprechend.

(4) Die Liste in Anhang I wird regelmäßig, mindestens jedoch alle 12 Monate, überprüft.“

10. In Art. 17 heißt es:

„Diese Verordnung gilt

…

d) für nach dem Recht eines Mitgliedstaats gegründete oder eingetragene juristische Personen, Einrichtungen oder Organisationen innerhalb und außerhalb des Gebiets der Union,

e) für juristische Personen, Einrichtungen oder Organisationen in Bezug auf Geschäfte, die ganz oder teilweise in der Union getätigt werden.“

B. Litauisches Recht

1. Lietuvos Respublikos ekonominių ir kitų tarptautinių sankcijų įgyvendinimo įstatymas n.º IX‑2160(5)

11. Art. 12 in der am 27. April 2022 in Kraft getretenen Fassung bestimmte, dass die Überwachung der Anwendung internationaler finanzieller Sanktionen u. a. in die Zuständigkeit der Finansinių nusikaltimų tyrimo tarnyba prie Lietuvos Respublikos vidaus reikalų ministerijos (Ermittlungsbehörde für Finanzkriminalität beim Innenministerium der Republik Litauen)(6) fällt.

12. Art. 12 Abs. 3 schrieb vor, dass die FNTT die Umsetzung finanzieller Sanktionen (Beschränkungen der Verfügbarkeit von Geldern und wirtschaftlichen Ressourcen) in der Republik Litauen koordiniert, überwacht und sicherstellt.

2. Lietuvos Respublikos tarptautinių sankcijų įstatymas(7)

13. Das Gesetz Nr. IX‑2160 wurde durch das Gesetz über internationale Sanktionen ersetzt, wie sich aus dem Lietuvos Respublikos ekonominių ir kitų tarptautinių sankcijų įgyvendinimo įstatymo n.º IX‑2160 pakeitimo įstatymas n.º XIV‑1020(8) ergibt.

14. Art. 4 Abs. 4, der am 17. Mai 2022 in Kraft getreten ist, sieht vor, dass die FNTT die Informationen über Entscheidungen, wonach Sanktionen gegen Organisationen verhängt werden, weil sie Verbindungen zu Organisationen aufweisen, die in den Listen der mit Sanktionen belegten Personen aufgeführt sind, an die natürlichen und juristischen Personen sowie an die Verwalter der staatlichen Register und Informationssysteme, die diese Sanktionen umsetzen, übermittelt.

15. Art. 11 bestimmt:

„(1) Bei der Umsetzung internationaler Sanktionen in ihrem Zuständigkeitsbereich müssen die zuständigen Behörden [wie die FNTT]

1. die Entscheidungen, die in den Rechtsakten zur Verhängung internationaler Sanktionen vorgesehen sind, erlassen;

…

(4) Die FNTT koordiniert, überwacht und gewährleistet in Litauen die Umsetzung finanzieller Sanktionen (Beschränkungen der Verfügbarkeit von Geldern und wirtschaftlichen Ressourcen).

…“

3. Beschluss Nr. 1679

16. Das Verfahren zur Überwachung der Umsetzung internationaler Sanktionen ist im Beschluss Nr. 1679 vom 30. Dezember 2004 geregelt. Nr. 11 des Beschlusses sah in der vom 30. Januar 2019 bis zum 27. Mai 2022 geltenden Fassung vor, dass die FNTT die Daten über die Umsetzung der finanziellen Sanktionen durch verschiedene Akteure, z. B. Finanzinstitute oder Investmentgesellschaften, überwacht, regelmäßig überprüft und zusammenstellt.

4. Beschluss Nr. 535

17. Der Beschluss Nr. 1679 wurde durch den Beschluss Nr. 535 vom 25. Mai 2022 ersetzt. Gemäß Nr. 13 des letztgenannten Beschlusses koordiniert, überwacht und gewährleistet die FNTT im Rahmen ihrer Aufgaben als zuständige Behörde nach Art. 11 Abs. 1 des Gesetzes über internationale Sanktionen die Umsetzung finanzieller Sanktionen (Beschränkungen der Verfügbarkeit von Geldern und wirtschaftlichen Ressourcen) in Litauen.

18. In Nr. 13.2 heißt es:

„Wenn die FNTT feststellt, dass … nach den in den Vorschriften über internationale Sanktionen festgelegten Kriterien eine juristische Person … im Eigentum einer mit Sanktionen belegten Organisation steht oder von einer solchen kontrolliert wird, erlässt sie eine Entscheidung, wonach die finanziellen Sanktionen auch gegenüber dieser juristischen Person durchzusetzen sind …. Die auf der Grundlage der erlassenen Entscheidungen erstellte und aktualisierte Liste der juristischen Personen …, die im Eigentum einer mit Sanktionen belegten Organisation stehen oder von einer solchen Organisation kontrolliert werden, wird innerhalb von zwei Werktagen nach Erlass der entsprechenden Entscheidungen auf der Website der FNTT veröffentlicht und an die Verwalter der staatlichen Register und Informationssysteme übermittelt.“

19. Gemäß Nr. 15 stellen die in Nr. 13.2 genannten Entscheidungen der FNTT Rechtsakte dar, die bei der Umsetzung internationaler Sanktionen in Litauen verbindlich sind.

II. Sachverhalt, Ausgangsverfahren und Vorlagefragen

20. Die Sachverhaltsdarstellung in der Vorlageentscheidung umfasst den im Folgenden dargestellten Sachverhalt.

21. Inter Rao ist in Litauen als Stromimporteur und unabhängiger Stromversorger tätig.

22. 51 % des Kapitals der Inter Rao gehören RaoNordic, einem finnischen Unternehmen, das zu 100 % im Eigentum von Inter Rao Ues, einem Unternehmen der Russischen Föderation, steht.

23. Am 28. April 2022 nahm die FNTT Inter Rao in die „Liste der natürlichen und/oder juristischen Personen auf, die mit Einrichtungen in Verbindung stehen, die internationalen Sanktionen unterliegen“ (im Folgenden: nationale Liste oder streitige Liste)(9).

24. In der Liste wurde angegeben, dass die Vermögenswerte von Inter Rao aufgrund ihrer Verbindungen zu G. H. eingefroren würden, der Sanktionen gemäß der Verordnung Nr. 269/2014 unterliege.

25. Am 12. Mai 2022 beantragte Inter Rao bei der FNTT, sie von der Liste zu entfernen und zu bestätigen, dass sie keinen Sanktionen unterliege.

26. Am 25. Mai 2022 änderte die FNTT die streitige Liste, entfernte die Angaben zu den Verbindungen von Inter Rao zu G. H. und gab an, dass Inter Rao mit dem Präsidenten der Russischen Föderation in Verbindung stehe, der Sanktionen gemäß dem Beschluss (GASP) 2022/331(10) unterliege.

27. Am 27. Mai 2022 erließ die FNTT eine Entscheidung „Über die Anwendung der Verordnung [Nr. 269/2014] auf Inter Rao …“ (im Folgenden: Entscheidung Nr. 1), in der die FNTT feststellte, dass keine Rechtsgrundlage für die Entfernung der auf der Website veröffentlichten Informationen über Inter Rao existiere.

28. In der Entscheidung Nr. 1 wird Folgendes festgestellt:

– 51 % der Anteile der Inter Rao halte Rao Nordic, ein finnisches Unternehmen, deren Anteile zu 100 % im Eigentum von Inter Rao Ues, einem Unternehmen der Russischen Föderation, stünden. Anteilseigner von Inter Rao Ues seien Rosneftgaz, die 26,37 % der Anteile, Inter Rao Capital Group, die 29,56 % der Anteile, sowie PJSC FGC UES, die 8,57 % der Anteile hielten; die übrigen 34,24 % der Anteile seien an der Moskauer Börse notiert und stünden im Eigentum von Minderheitsaktionären.

– Bei den Mehrheitsanteilseignern des russischen Unternehmens Inter Rao Ues handele es sich um Unternehmen, die indirekt von der Russischen Föderation, einer präsidialen föderalen Republik, kontrolliert würden, deren Staatsoberhaupt, der Präsident der Russischen Föderation, gemäß dem Beschluss 2022/331 restriktiven Maßnahmen unterliege.

29. Am 30. Mai 2022 beantragte Inter Rao erneut, von der nationalen Liste entfernt zu werden, mit der Begründung, dass keiner der Anteilseigner von Inter Rao Ues eine beherrschende Beteiligung halte und dass diese Anteilseigner nicht den Sanktionen unterlägen.

30. Am 23. Juni 2022 erließ die FNTT eine zweite Entscheidung „über die Anwendung des Beschlusses [2022/231] auf [Inter Rao] …“ (im Folgenden: Entscheidung Nr. 2). In dieser Entscheidung stellte die FNTT fest, dass keine Rechtsgrundlage für die Entfernung der auf der Website veröffentlichten Informationen existiere.

31. Unter Hinweis auf die in der Entscheidung Nr. 1 dargelegten Umstände in Bezug auf die Beteiligungsverhältnisse der Rechtsmittelführerin stellte die FNTT in der Entscheidung Nr. 2 fest, dass sowohl Rosneftgaz als auch die Inter Rao Capital Group mehr als 25 % der Anteile hielten und daher davon auszugehen sei, dass sie zusammen 50 % oder mehr der Anteile hielten und dass sie indirekt im Eigentum der Russischen Föderation stünden, die die Befugnis habe, Entscheidungen in Bezug auf die Unternehmen zu treffen und von ihnen zu profitieren.

32. Am 20. Juli 2022 erließ die FNTT die Verordnung Nr. V‑174, mit der sie die Liste der juristischen Personen oder anderen Einrichtungen ohne Rechtspersönlichkeit billigte, die im Eigentum einer Organisation stehen, die Sanktionen unterliegt oder die von einer solchen Organisation kontrolliert wird. Unter Nr. 1 dieser Liste findet sich Inter Rao.

33. Inter Rao erhob Klage beim Vilniaus apygardos administracinis teismas (Regionalverwaltungsgericht Vilnius, Litauen) und beantragte, die Entscheidungen Nr. 1 und Nr. 2 für nichtig zu erklären und sie von der streitigen Liste zu entfernen.

34. Nachdem ihre Klage abgewiesen worden war, hat Inter Rao Rechtsmittel beim Lietuvos vyriausiasis administracinis teismas (Oberstes Verwaltungsgericht Litauens) eingelegt, der dem Gerichtshof folgende Fragen zur Vorabentscheidung vorlegt:

1. Erlauben Art. 2 des Beschlusses 2014/145 und Art. 2 der Verordnung Nr. 269/2014 in Verbindung mit dem in Art. 41 der Charta der Grundrechte der Europäischen Union (im Folgenden: Charta) verankerten Grundsatz der guten Verwaltung eine nationale Maßnahme, nach der eine Person, die nicht in Anhang I des Beschlusses 2014/145 oder in Anhang I der Verordnung Nr. 269/2014 aufgeführt ist, in die Liste der Personen aufgenommen wird, deren Vermögenswerte aufgrund ihrer Verbindungen zu Personen, die Sanktionen unterliegen, eingefroren werden, und die Möglichkeit, gegen eine solche nationale Maßnahme bei der zuständigen Behörde Widerspruch zu erheben, erst nach einer solchen Aufnahme in die Liste vorgesehen ist?

2. Genügt es nach Art. 19 Abs. 1 Unterabs. 2 EUV in Verbindung mit Art. 47 der Charta dem Erfordernis einer wirksamen gerichtlichen Kontrolle, wenn ein nationales Gericht die Rechtmäßigkeit einer Entscheidung über das Einfrieren von Vermögenswerten einer Person im Rahmen der Umsetzung restriktiver Maßnahmen der Union überprüft, wobei es prüft, ob die Verfahrensvorschriften eingehalten wurden oder ob die Begründungspflicht erfüllt wurde, ob der Sachverhalt zutreffend ist, ob offensichtliche Fehler bei der Beurteilung dieses Sachverhalts vorliegen und ob kein Ermessensmissbrauch stattgefunden hat?

3. Verlangen Art. 2 des Beschlusses 2014/145 und Art. 2 der Verordnung Nr. 269/2014 in Verbindung mit Art. 19 Abs. 1 Unterabs. 2 EUV und Art. 47 der Charta beim Nachweis der Verbindungen einer Person zu Vertretern der politischen Behörden der Russischen Föderation vor einem nationalen Gericht eine Beurteilung der Umstände in Bezug auf die tatsächliche Existenz und die Wirksamkeit der von den politischen Behörden der Russischen Föderation über in diesem Land tätige juristische Personen ausgeübten Kontrolle, die möglicherweise nicht durch objektive und hinreichend gewichtige Indizien, die in dem Rechtsstreit angeführt werden, nachgewiesen werden können, und die erkennen lassen, dass die betreffenden Vertreter der politischen Behörden der Russischen Föderation aufgrund ihrer staatlichen Gewalt eine Kontrolle über die Person ausüben?

III. Verfahren vor dem Gerichtshof

35. Das Vorabentscheidungsersuchen ist am 17. Februar 2025 beim Gerichtshof eingegangen.

36. Inter Rao, Įmonių bankroto administravimo ir teisinių paslaugų biuras UAB, die italienische, die lettische, die litauische und die niederländische Regierung sowie die Europäische Kommission haben schriftliche Erklärungen eingereicht.

37. Die Durchführung einer mündlichen Verhandlung hat der Gerichtshof nicht für erforderlich erachtet.

IV. Würdigung

38. Das vorlegende Gericht fragt nach dem Zeitpunkt, zu dem eine Person die Möglichkeit erhalten muss, ihre Aufnahme in die nationale Liste anzufechten (erste Vorlagefrage), und nach dem Umfang der gerichtlichen Kontrolle der Aufnahme in die Liste (zweite und dritte Vorlagefrage).

39. Vor der Prüfung der drei Vorlagefragen ist darauf hinzuweisen, dass das vorlegende Gericht die FNTT als die Behörde ansieht, die die in Rede stehenden restriktiven Maßnahmen erlassen hat(11).

40. Wie Generalanwalt Norkus kürzlich ausgeführt hat, werden im Unionsrecht „restriktive Maßnahmen“ durch Beschlüsse des Rates erlassen, in denen „der Standpunkt der Union zu einer bestimmten Frage geografischer oder thematischer Art“ im Rahmen der Gemeinsamen Außen- und Sicherheitspolitik (GASP) nach Art. 29 EUV bestimmt wird(12).

A. Erste Vorlagefrage

41. Das vorlegende Gericht möchte wissen, ob die Vorschriften des Unionsrechts (Art. 2 des Beschlusses 2014/145, Art. 2 der Verordnung Nr. 269/2014 und Art. 41 der Charta) es erlauben, dass eine Person, die nicht in den Listen der Union aufgeführt ist, jedoch in die nationale Liste aufgenommen wird, erst dann die Möglichkeit erhält, gegen ihre Aufnahme in diese nationale Liste Widerspruch zu erheben, nachdem diese veröffentlicht wurde.

42. Die italienische und die niederländische Regierung sowie die Kommission sind der Ansicht, dass sich die Antwort auf die erste Frage nicht nur mit dem Zeitpunkt der Anfechtung der Aufnahme in die nationale Liste, sondern auch – und in einem ersten Schritt – mit der Rechtmäßigkeit dieser Liste befassen müsse.

43. Zwar scheint das vorlegende Gericht keine Zweifel an der Rechtmäßigkeit der nationalen Liste zu haben (im Gegenteil setzt es diese als gegeben voraus und beschränkt die Debatte auf die Aufnahme von Inter Rao in diese Liste), jedoch sollte der Gerichtshof meines Erachtens die Prüfung dieses Punktes nicht außer Acht lassen. Sollte er zu dem Ergebnis kommen, dass es keine Rechtsgrundlage für die Existenz der nationalen Liste gibt, wäre weder über den Zeitpunkt der etwaigen Anfechtung ihres Inhalts noch über den Umfang der gerichtlichen Kontrolle der Aufnahme in die Liste zu entscheiden.

44. Dies vorausgeschickt, lassen sich die beiden Teile der ersten Vorlagefrage behandeln.

1. Rechtmäßigkeit einer nationalen Liste der einzufrierenden Gelder und Ressourcen

45. Der Rat hat auf der Grundlage von Art. 29 EUV den Beschluss 2014/145 über restriktive Maßnahmen angesichts von Handlungen, die die territoriale Unversehrtheit, Souveränität und Unabhängigkeit der Ukraine untergraben oder bedrohen, erlassen.

46. Da im Rahmen der GASP erlassene Beschlüsse keine unmittelbare Wirkung in der innerstaatlichen Rechtsordnung der Mitgliedstaaten entfalten, können sie allein keine Pflichten für natürliche oder juristische Personen begründen. Zu ihrer Umsetzung müssen daher gemäß Art. 215 AEUV Sekundärrechtsakte erlassen werden, die „die Aussetzung, Einschränkung oder vollständige Einstellung der Wirtschafts- und Finanzbeziehungen zu einem oder mehreren Drittländern“ (Abs. 1) oder „restriktive Maßnahmen gegen natürliche oder juristische Personen sowie Gruppierungen oder nichtstaatliche Einheiten“ (Abs. 2) zum Gegenstand haben(13).

47. Aus diesem Grund hat der Rat im vorliegenden Fall gemäß Art. 215 AEUV am selben Tag des Beschlusses 2014/145 die Verordnung Nr. 269/2014 über restriktive Maßnahmen angesichts der in diesem Beschluss geregelten Handlungen erlassen. Gemäß Art. 288 Abs. 2 AEUV ist diese Verordnung in allen ihren Teilen verbindlich und gilt unmittelbar in jedem Mitgliedstaat.

48. Unter diesen Umständen ist, wie die niederländische Regierung vorgetragen hat, zu unterscheiden zwischen:

– der Verhängung restriktiver Maßnahmen, die auf Unionsebene und durch die Aufnahme einer Person oder Organisation in Anhang I der Verordnung Nr. 269/2014 erfolgt; und

– der etwaigen Erstellung einer Liste auf nationaler Ebene, in der die Organisationen ausgewiesen werden, die von einer in diesem Anhang aufgeführten Person oder Organisation kontrolliert werden(14).

49. Die Pflicht zum Einfrieren von Geldern und wirtschaftlichen Ressourcen ergibt sich unmittelbar aus Art. 2 Abs. 1 der Verordnung Nr. 269/2014 und gilt für die in ihrem Anhang I aufgeführten Personen und Einrichtungen.

50. Die Aufnahme von Inter Rao in die streitige Liste stellt keine Verhängung einer zusätzlichen Sanktion durch die FNTT dar. Insbesondere hat diese Aufnahme nicht die gleiche Wirkung wie die Aufnahme in die Liste in Anhang I der Verordnung Nr. 269/2014; mit anderen Worten bewirkt sie keine Erweiterung des Kreises der Personen und Organisationen, gegen die sich die von der Union erlassenen restriktiven Maßnahmen richten.

51. Davon zu unterscheiden ist, dass, wie die Kommission und die niederländische Regierung vorgetragen haben, die Mitgliedstaaten Listen der Personen oder Organisationen erstellen können, deren Gelder aufgrund ihrer Verbindung zu den in Anhang I der Verordnung Nr. 269/2014 aufgeführten Personen oder Organisationen eingefroren werden.

52. Insoweit könnte, wie die Kommission ausgeführt hat, die wirksame Umsetzung der Sanktionen beeinträchtigt werden, wenn die Aufgabe, Vermögenswerte zu ermitteln und einzufrieren, die im Besitz einer in Anhang I der Verordnung Nr. 269/2014 aufgeführten Organisation stehen oder von dieser kontrolliert werden, ausschließlich auf private Akteure übertragen wird, insbesondere wenn diese Vermögenswerte in komplexen Rechtsstrukturen versteckt werden(15).

53. Ich stimme mit der niederländischen Regierung darin überein, dass die Erstellung von Listen wie der in Rede stehenden als solche nicht gegen das Unionsrecht verstößt, da weder die Verordnung Nr. 269/2014 noch eine sonstige Bestimmung die Verwendung solcher Listen verbietet.

54. Es gibt im Übrigen keinen Grund, Listen wie die in Rede stehende zu verbieten, da diese zur Rechtssicherheit und zur wirksamen Anwendung des Unionsrechts beitragen können. Solche Instrumente verschaffen den betreffenden Unternehmen selbst und anderen Marktteilnehmern Klarheit: Haben die Aufsichtsbehörden festgestellt, dass bestimmte Gelder oder wirtschaftliche Ressourcen einzufrieren sind, ist es für die Wirksamkeit der restriktiven Maßnahmen von Nutzen, wenn Einzelpersonen von dieser Feststellung Kenntnis erlangen(16).

55. Der Nutzen der Listen ist besonders ausgeprägt, da diese Gelder und wirtschaftlichen Ressourcen, anders als bei der Ermittlung von Personen, Organisationen und Einrichtungen, deren Gelder und Ressourcen unmittelbar Gegenstand restriktiver Maßnahmen der Union sind, nicht immer anhand genauer und schlüssiger Kriterien ermittelt werden können.

56. Bei den von den restriktiven Maßnahmen betroffenen Personen, Organisationen und Einrichtungen handelt es sich nämlich grundsätzlich um diejenigen, die in Anhang I der Verordnung Nr. 269/2014 aufgeführt sind. Dagegen handelt es sich bei den Geldern und Ressourcen, deren Einfrieren die Union anordnet, nicht nur um die Gelder und Ressourcen, die sich im Eigentum der in Anhang I aufgeführten Personen, Einrichtungen oder Organisationen befinden, sondern auch um solche, die gemäß Art. 2 des Beschlusses 2014/145 in deren Besitz stehen oder von diesen gehalten oder kontrolliert werden(17).

57. Da die Ermittlung der einzufrierenden Vermögenswerte besonders schwierig und mühevoll sein kann, steht dem nichts entgegen, dass die Mitgliedstaaten, um die Wirksamkeit der restriktiven Maßnahmen sicherzustellen, eine nationale Behörde mit der Aufgabe betrauen, die Vermögenswerte zu identifizieren und in einer Liste wie der in Rede stehenden zu veröffentlichen.

58. Der Wert der nationalen Liste besteht in der Ermittlung der Vermögenswerte und Ressourcen, die zur Umsetzung der von der Union erlassenen restriktiven Maßnahmen einzufrieren sind.

2. Zeitpunkt der Anfechtung der Aufnahme in eine nationale Liste

59. Gerade weil die streitige Liste Gelder und Ressourcen aufführt, die noch nicht eingefroren wurden, sondern in Anwendung des Unionsrechts einzufrieren sind, ist es legitim, dass die nationalen Behörden die Liste erstellen, ohne vorher die betroffenen Personen anzuhören.

60. Damit das Einfrieren wirksam ist, hält es der Gerichtshof bei der Verabschiedung restriktiver Maßnahmen durch Unionseinrichtungen für erforderlich, dass die Aufnahme in die nationale Liste „naturgemäß einen Überraschungseffekt [hat]“(18).

61. Die Aufnahme in die Liste in Anhang I der Verordnung Nr. 269/2014 kann bestimmte Abweichungen vom Grundsatz der ordnungsgemäßen Verwaltung rechtfertigen, wie ich im Folgenden darlegen werde. Das Gleiche gilt für die Aufnahme in eine nationale Liste, in der zwecks Umsetzung der durch Unionsrecht auferlegten restriktiven Maßnahme die einzufrierenden Gelder und Ressourcen aufgeführt werden.

62. Art. 41 der Charta, auf den sich das vorlegende Gericht bezieht, „[richtet sich] nicht an die Mitgliedstaaten, sondern ausschließlich an die Organe, Einrichtungen und sonstigen Stellen der Union“(19). Allerdings ist auch darauf hinzuweisen, dass „das in Art. 41 der Charta verankerte Recht auf eine gute Verwaltung einen allgemeinen Grundsatz des Unionsrechts widerspiegelt, der für die Mitgliedstaaten gelten soll, wenn sie dieses Recht umsetzen“(20).

63. Die Aufnahme in eine Liste, die von den nationalen Behörden erstellt wurde, um die Umsetzung der von der Union erlassenen restriktiven Maßnahmen zu ermöglichen, ist daher im Licht der Rechtsprechung zur Auslegung von Art. 41 der Charta zu beurteilen.

64. Diese Rechtsprechung knüpft das Recht auf eine gute Verwaltung an die Pflicht der Verwaltungsbehörden, ihre Entscheidungen zu begründen(21), und an das Recht jeder Person, dass ihre Angelegenheiten unparteiisch und innerhalb einer angemessenen Frist behandelt werden(22).

65. Insbesondere umfasst das Recht auf eine gute Verwaltung nach Art. 41 Abs. 2 Buchst. a der Charta „das Recht jeder Person, gehört zu werden, bevor ihr gegenüber eine für sie nachteilige individuelle Maßnahme getroffen wird“. Bei der Würdigung einer individuellen Maßnahme – die begründet, objektiv und unparteiisch sein muss – dürfen die von der betroffenen Person zur Verteidigung ihrer Interessen angeführten Gründe nicht außer Acht gelassen werden(23).

66. Der Gerichtshof hat in Bezug auf das Verfahren für den Erlass individueller Maßnahmen im Rahmen von Verordnungen wie der im vorliegenden Fall in Rede stehenden entschieden:

– „Was die Verteidigungsrechte und insbesondere den Anspruch auf rechtliches Gehör in Bezug auf Restriktionen wie die mit der streitigen Verordnung verhängten betrifft, kann von den Gemeinschaftsbehörden nicht verlangt werden, dass sie die betreffende Begründung einer Person oder Organisation vor ihrer erstmaligen Aufnahme in die erwähnte Liste mitteilen.“(24)

– „Ebenfalls aus Gründen, die mit dem mit der streitigen Verordnung verfolgten Ziel und der Wirksamkeit der darin vorgesehen Maßnahmen zusammenhängen, waren die Gemeinschaftsbehörden auch nicht dazu verpflichtet, die Rechtsmittelführer vor der erstmaligen Aufnahme ihrer Namen in die in Liste in Anhang I dieser Verordnung anzuhören.“(25)

67. Der Gerichtshof hat klargestellt, dass die Verpflichtung, die Gründe für die Aufnahme mitzuteilen, „soweit wie möglich zu dem Zeitpunkt, zu dem ihre Aufnahme in die Liste beschlossen wird, oder wenigstens so bald wie möglich danach …, um den betreffenden Adressaten die fristgemäße Wahrnehmung ihres Rechts auf gerichtlichen Rechtsschutz zu ermöglichen“, erfüllt werden muss(26).

68. Aus dem Vorstehenden ergibt sich, dass Art. 41 der Charta (und erst recht Art. 2 des Beschlusses 2014/145 und Art. 2 der Verordnung Nr. 269/2014) einer nationalen Bestimmung oder Praxis nicht entgegensteht, wonach die Möglichkeit, gegen die Aufnahme in die streitige Liste Widerspruch zu erheben, erst nach einer solchen Aufnahme vorgesehen ist.

69. Der Wortlaut der ersten Frage bezieht sich auf die Gründe, die eine Aufnahme in die Liste rechtfertigen. Wie die italienische Regierung bin ich jedoch der Ansicht, dass diese Frage objektiv mit der dritten Vorlagefrage zusammenhängt und im Rahmen der Würdigung dieser Frage zu behandeln ist(27).

B. Gründe, die eine Aufnahme in eine nationale Liste mit einzufrierenden Geldern und Ressourcen rechtfertigt, und Umfang der gerichtlichen Kontrolle (dritte und zweite Vorlagefrage)

70. Bei der Würdigung dieser beiden Fragen, die zusammen beantwortet werden können, wird davon ausgegangen, dass das Unionsrecht weder der Erstellung einer Liste wie der hier in Rede stehenden, noch einer nationalen Rechtsvorschrift oder Praxis entgegensteht, wonach die Möglichkeit, die Aufnahme in diese Liste anzufechten, erst nach einer solchen Aufnahme vorgesehen ist.

71. Unter diesen Voraussetzungen ist zu prüfen, welche Gründe die Aufnahme einer Person oder Organisation in die nationale Liste rechtfertigen können und in welchem Umfang eine solche Aufnahme der gerichtlichen Kontrolle unterliegen muss.

72. Nach den Angaben des vorlegenden Gerichts ist die in Rede stehende Aufnahme darin begründet, dass Inter Rao in Verbindung mit dem Präsidenten der Russischen Föderation stehe, der Sanktionen gemäß dem Beschluss 2022/331 unterliege(28).

73. Das vorlegende Gericht

– stellt zunächst fest, dass es in den Akten keine direkten Beweise für eine konkrete Verbindung von Inter Rao zum Präsidenten der Russischen Föderation gebe(29);

– ist jedoch der Auffassung, dass „der autokratische und oligarchische Charakter“ des Regierungssystems der Russischen Föderation (eine allgemein bekannte Tatsache, die keiner weiteren Beweise bedarf) zu einer wirksamen und tatsächlichen, wenn auch informellen Kontrolle über die politischen Behörden und die Unternehmen dieses Staates führe, u. a. über Unternehmen, die in wirtschaftlich und politisch bedeutsamen Sektoren tätig seien, wie dem Energiesektor, um den es im vorliegenden Fall gehe(30);

– kommt „zu dem Schluss, dass der Präsident der Russischen Föderation aufgrund seiner de facto unbeschränkten Befugnisse unabhängig von der Höhe der von ihm oder anderen Personen seines Umfelds, die mit der Regierung der Russischen Föderation in Verbindung stehen, gehaltenen Anteile tatsächlich in der Lage ist, eine tatsächliche und wirksame Kontrolle über in der Russischen Föderation tätige Personen auszuüben und dabei politische Ziele zu verfolgen, die feindselig gegenüber der Europäischen Union und ihren Mitgliedstaaten sind, während er gleichzeitig wirtschaftliche Vorteile daraus zieht“(31).

74. Nach Art. 2 des Beschlusses 2014/145 besteht der für die Ermittlung der einzufrierenden Gelder und Ressourcen wesentliche Bezugspunkt darin, dass es sich um Gelder oder Ressourcen handeln muss, die im Besitz oder im Eigentum stehen oder gehalten oder kontrolliert werden von: „natürlichen Personen, die für Handlungen verantwortlich sind, die die territoriale Unversehrtheit, Souveränität und Unabhängigkeit der Ukraine untergraben oder bedrohen“ und „den mit ihnen verbundenen natürlichen oder juristischen Personen, Organisationen oder Einrichtungen, die im Anhang aufgeführt sind“.

75. Da die direkten oder indirekten Anteilseigner von Inter Rao, wie die Kommission ausgeführt hat, nicht in Anhang I der Verordnung Nr. 269/2014 aufgeführt sind und das Unternehmen offenbar nicht indirekt im Besitz des Präsidenten der Russischen Föderation steht(32), ist zu prüfen, ob Inter Rao unter seiner Kontrolle steht.

76. Meines Erachtens ist der bloße Umstand des „autokratischen und oligarchischen“ Charakters des Regierungssystems der Russischen Föderation (um den Wortlaut der Vorlageentscheidung zu übernehmen) kein hinreichender Beweis für eine Kontrolle im Sinne von Art. 2 der Verordnung Nr. 269/2014 und Art. 2 des Beschlusses 2014/145.

77. Wäre dies der Fall, hätten die von der Union erlassenen restriktiven Maßnahmen allein auf dieses Kriterium abgestellt, um die einzufrierenden Gelder und Ressourcen zu identifizieren, und dies beträfe die Gelder und Ressourcen aller auf der Ebene der Russischen Föderation tätigen Unternehmen.

78. Die Kontrolle der Gelder und Ressourcen im Sinne von Art. 2 der Verordnung Nr. 269/2014 darf nicht rein abstrakt sein, sondern muss wirksam und konkret sein und hinreichend glaubhaft nachgewiesen werden. Die gerichtliche Überprüfung einer restriktiven Maßnahme, die auf einer solchen Kontrolle durch eine in Anhang I der Verordnung Nr. 269/2014 aufgeführte Person beruht, darf sich nicht auf „die Beurteilung der abstrakten Wahrscheinlichkeit der angeführten Gründe“(33) beschränken.

79. In der vorliegenden Rechtssache ist die Tatsache, auf die auch das vorlegende Gericht hinweist, von Bedeutung, dass 51 % des Kapitals der Inter Rao von einem finnischen Unternehmen gehalten werden, das zu 100 % im Eigentum eines Unternehmens der Russischen Föderation steht. Letzteres hat nach Angaben der Kommission ein Monopol für den Export und Import von Strom nach Russland, sei gemessen an der Marktkapitalisierung eines der größten russischen staatseigenen Unternehmen und kontrolliere mehrere Energieunternehmen im Ausland, darunter Wärmekraftwerke und Wasserkraftwerke, Netzbetreiber und Energiehändler(34).

80. Aus diesem Umstand (den letztlich das vorlegende Gericht zu prüfen hat) könnte der Schluss gezogen werden, dass das russische staatseigene Unternehmen über einen beherrschenden Einfluss auf Inter Rao verfügt, da es über das finnische Unternehmen mehr als 50 % des Kapitals von Inter Rao hält(35).

81. Sollte der beherrschende Einfluss eines russischen staatseigenen Unternehmens auf Inter Rao bestätigt werden, bliebe noch zu prüfen, ob der Präsident der Russischen Föderation in der Lage ist, eine Kontrolle über dieses beherrschende Unternehmen auszuüben.

82. Zum Nachweis einer solchen Kontrolle hält die Kommission den Umstand für relevant, dass der Präsident der Russischen Föderation von seiner Kontrollbefugnis über die staatseigenen Unternehmen im Energiesektor bereits habe Gebrauch machen können(36).

83. Zwar gibt es keine konkreteren Beweise dafür, dass der Präsident der Russischen Föderation die Unternehmen kontrolliert, die einen beherrschenden Einfluss auf Inter Rao ausüben, jedoch hat das vorlegende Gericht bei der Würdigung dieses Umstands die Beweise nicht isoliert, sondern in ihrem Kontext zu prüfen.

84. Um der Beweislast zu genügen, ist es ausreichend, wenn ein „Bündel von hinreichend konkreten, genauen und übereinstimmenden Indizien“ vorliegt, das die Feststellung ermöglicht, dass der Präsident der Russischen Föderation in der Lage ist, eine Kontrolle über die Energieunternehmen seines Landes und folglich auch über die Unternehmen auszuüben, auf die diese staatseigenen russischen Unternehmen einen erheblichen Einfluss ausüben(37).

85. Letztlich erlaubt das Unionsrecht dem nationalen Gericht, alle Umstände des Einzelfalls, einschließlich der allgemeinen oder am Kontext orientierten Umstände, zu würdigen und auf begründete, von den Betroffenen widerlegbare Vermutungen zurückzugreifen, wenn die Art der Kontrolle informell oder schwer dokumentierbar ist. Entscheidend ist, dass die Würdigung des Vorliegens eines beherrschenden Einflusses angemessen und kohärent ist und von den Betroffenen widerlegt werden kann.

86. Was speziell den Umfang der gerichtlichen Kontrolle der Gründe betrifft, die eine Aufnahme in eine nationale Liste der einzufrierenden Gelder und Ressourcen rechtfertigen, bin ich der Ansicht, dass hierauf die Rechtsprechung des Gerichtshofs zu den von den Unionsorganen angeordneten restriktiven Maßnahmen anwendbar ist.

87. Die Auffassung von Inter Rao(38), dass eine Übertragung der Rechtsprechung des Gerichtshofs auf eine von den nationalen Behörden getroffene Entscheidung zum Einfrieren von Geldern und Ressourcen nicht angemessen sei, teile ich nicht. Wenn sich diese Entscheidung gerade aus der Einhaltung von Vorschriften des Unionsrechts ergibt, sehe ich keinen Grund, warum die Rechtsprechung des Gerichtshofs zu ihrer gerichtlichen Kontrolle außer Acht gelassen werden sollte.

88. Folglich können dem vorlegenden Gericht die entsprechenden Erwägungen des Gerichtshofs als Hinweis dienen, zu denen insbesondere die folgenden Erwägungen aus dem Urteil vom 1. August 2025(39) zählen:

– „[I]m Rahmen der Kontrolle der Rechtmäßigkeit der Gründe, auf der die Entscheidung, den Namen einer Person in die Liste der Personen, die restriktiven Maßnahmen unterliegen, aufzunehmen oder dort zu belassen, beruht, [erfordert] die in Art. 47 der [Charta] garantierte Effektivität der gerichtlichen Kontrolle u. a. …, dass das Unionsgericht sich vergewissert, dass diese Entscheidung, die eine individuelle Betroffenheit der betreffenden Person begründet, auf einer hinreichend gesicherten tatsächlichen Grundlage beruht. Dies setzt eine Überprüfung der Tatsachen voraus, die in der dieser Entscheidung zugrunde liegenden Begründung angeführt werden, so dass sich die gerichtliche Kontrolle nicht auf die Beurteilung der abstrakten Wahrscheinlichkeit der angeführten Gründe beschränkt, sondern auf die Frage erstreckt, ob diese Gründe – oder zumindest einer von ihnen, der für sich genommen als ausreichend angesehen wird, um die Entscheidung zu stützen – erwiesen sind.“(40)

– „[B]ei dieser Beurteilung [sind] die Beweise nicht isoliert, sondern in dem Zusammenhang zu prüfen, in dem sie stehen. Der Rat erfüllt die ihm obliegende Beweislast, wenn er vor dem Unionsgericht auf ein Bündel von Indizien hinweist, die hinreichend konkret, genau und übereinstimmend sind und die Feststellung ermöglichen, dass eine hinreichende Verbindung zwischen der Person, die einer Maßnahme des Einfrierens ihrer Gelder unterworfen ist, und dem bekämpften Regime besteht … Des Weiteren ist es im Streitfall Sache der zuständigen Unionsbehörde, die Stichhaltigkeit der gegen die betroffene Person vorliegenden Gründe nachzuweisen, und nicht Sache der betroffenen Person, den negativen Nachweis zu erbringen, dass diese Gründe nicht stichhaltig sind. Zwar braucht die betreffende Behörde dem Unionsgericht nicht sämtliche Informationen und Beweise vorzulegen, die mit der Begründung zusammenhängen, doch müssen die vorgelegten Informationen oder Beweise die Gründe stützen, die gegen die betroffene Person vorliegen.“(41)

89. Es handelt sich dabei um unabdingbare Anforderungen an den wesentlichen Mindestgehalt des durch Art. 47 der Charta garantierten Rechts auf einen wirksamen Rechtsbehelf. Insoweit dürfen diese Anforderungen im Rahmen von Gerichtsverfahren nicht außer Acht gelassen werden, in denen die Rechtmäßigkeit nationaler Rechtsakte zur Durchführung der von der Union erlassenen restriktiven Maßnahmen, wie sie in der Verordnung Nr. 269/2014 vorgesehen sind, geprüft wird(42).

90. Ich räume jedoch ein, dass diese Antwort möglicherweise nicht den Vorstellungen des vorlegenden Gerichts entspricht, das eventuell genauere Hinweise des Gerichtshofs zu den Kriterien erhofft hat, die es bei der Beurteilung der Rechtmäßigkeit der streitigen nationalen Entscheidungen anzuwenden hat.

91. In Vorabentscheidungsersuchen, in denen es um die Umsetzung nationaler Maßnahmen zum Einfrieren von Geldern und Ressourcen wie der hier in Rede stehenden geht, legt der Gerichtshof das Unionsrecht aus, wendet es jedoch nicht an (obwohl sich dieser Unterschied nicht immer klar abgrenzen lässt). Letzteres ist Aufgabe der nationalen Gerichte.

92. Insoweit kann der Gerichtshof nicht anstelle des vorlegenden Gerichts beurteilen, ob hinreichende Beweise oder Indizien dafür vorliegen, dass aufgrund der Kontrolle der in Anhang I der Verordnung Nr. 269/2014 aufgeführten Personen über ein bestimmtes Unternehmen Gründe für das Einfrieren der Gelder und Ressourcen dieses Unternehmens bestehen.

93. Hierzu genügt der Hinweis, dass sich die Kontrolle der Rechtmäßigkeit der angefochtenen Entscheidungen auf die vom vorlegenden Gericht angegebenen Parameter(43) sowie auf alle sonstigen Kriterien erstrecken muss, die erforderlich sind, um eine unbeschränkte Nachprüfung der nationalen Entscheidungen zu gewährleisten.

V. Ergebnis

94. Nach alledem schlage ich vor, dem Lietuvos vyriausiasis administracinis teismas (Oberstes Verwaltungsgericht Litauens) wie folgt zu antworten:

1. Art. 2 des Beschlusses 2014/145/GASP des Rates vom 17. März 2014 über restriktive Maßnahmen angesichts von Handlungen, die die territoriale Unversehrtheit, Souveränität und Unabhängigkeit der Ukraine untergraben oder bedrohen, in der durch den Beschluss (GASP) 2022/660 des Rates vom 21. April 2022 geänderten Fassung sowie Art. 2 der Verordnung (EU) Nr. 269/2014 des Rates vom 17. März 2014 über restriktive Maßnahmen angesichts von Handlungen, die die territoriale Unversehrtheit, Souveränität und Unabhängigkeit der Ukraine untergraben oder bedrohen, in der durch die Durchführungsverordnung (EU) 2022/658 des Rates vom 21. April 2022 geänderten Fassung in Verbindung mit Art. 41 der Charta der Grundrechte der Europäischen Union

sind dahin auszulegen, dass

sie einer nationalen Maßnahme nicht entgegenstehen, nach der eine Person, die nicht in Anhang des Beschlusses 2014/145 oder in Anhang I der Verordnung Nr. 269/2014 aufgeführt ist, in die Liste der Personen aufgenommen wird, deren Vermögenswerte aufgrund dieser Bestimmungen eingefroren werden, und die betroffene Person oder Einrichtung erst nach ihrer Aufnahme in die Liste die Möglichkeit hat, gegen eine solche nationale Maßnahme bei der zuständigen Behörde Widerspruch zu erheben.

2. Art. 2 des Beschlusses 2014/145 und Art. 2 der Verordnung Nr. 269/2014 in Verbindung mit Art. 19 Abs. 1 Unterabs. 2 EUV und Art. 47 der Charta

sind dahin auszulegen, dass

sie dem nicht entgegenstehen, dass zur Führung des Nachweises, dass ein Unternehmen der Kontrolle der politischen Behörden der Russischen Föderation unterliegt, vor einem nationalen Gericht Umstände in Bezug auf die tatsächliche Existenz und die Wirksamkeit der informellen Kontrolle durch diese politischen Behörden über Personen, die einen beherrschenden Einfluss auf dieses Unternehmen ausüben, berücksichtigt werden, selbst wenn diese Umstände nicht durch unmittelbare Beweise belegt werden können, sofern die Schlussfolgerung auf objektiven und hinreichend gewichtigen Indizien beruht und der Betroffene die Möglichkeit hatte, sie im Rahmen eines Gerichtsverfahrens mit allen Garantien anzufechten.

1 Originalsprache: Spanisch.

2 Im Folgenden: Inter Rao.

3 Beschluss des Rates vom 17. März 2014 über restriktive Maßnahmen angesichts von Handlungen, die die territoriale Unversehrtheit, Souveränität und Unabhängigkeit der Ukraine untergraben oder bedrohen (ABl. 2014, L 78, S. 16), in der durch den Beschluss (GASP) 2022/660 des Rates vom 21. April 2022 (ABl. 2022, L 120, S. 11) geänderten Fassung.

4 Verordnung des Rates vom 17. März 2014 über restriktive Maßnahmen angesichts von Handlungen, die die territoriale Unversehrtheit, Souveränität und Unabhängigkeit der Ukraine untergraben oder bedrohen (ABl. 2014, L 78, S. 6, berichtigt in ABl. 2014, L 121, S. 60), in der durch die Durchführungsverordnung (EU) 2022/658 des Rates vom 21. April 2022 (ABl. 2022, L 120, S. 1) geänderten Fassung.

5 Gesetz der Republik Litauen Nr. IX‑2160 über die Umsetzung wirtschaftlicher und anderer internationaler Sanktionen vom 22. April 2004 (Žin. 2004, Nr. 68‑2369).

6 Im Folgenden: FNTT.

7 Gesetz der Republik Litauen über internationale Sanktionen.

8 Gesetz der Republik Litauen Nr. XIV‑1020 zur Änderung des Gesetzes Nr. IX‑2160 über die Umsetzung wirtschaftlicher und anderer internationaler Sanktionen vom 19. April 2022 (TAR 2022, Nr. 2022-8433).

9 Die streitige Liste sowie alle damit verbundenen Änderungen wurden auf der Website der FNTT veröffentlicht.

10 Beschluss des Rates vom 25. Februar 2022 zur Änderung des Beschlusses 2014/145/GASP über restriktive Maßnahmen angesichts von Handlungen, die die territoriale Unversehrtheit, Souveränität und Unabhängigkeit der Ukraine untergraben oder bedrohen (ABl. 2022, L 52, S. 1).

11 Vgl. z. B. Rn. 45 der Vorlageentscheidung.

12 Schlussanträge des Generalanwalts Norkus in der Rechtssache Čiekuri-Shishki (C‑480/24, EU:C:2025:672, Nr. 27).

13 Ebd.

14 Rn. 16 der schriftlichen Erklärungen der niederländischen Regierung.

15 Rn. 20 der schriftlichen Erklärungen der Kommission. Es wird hinzugefügt, dass aus diesem Grund die Behörden einiger Mitgliedstaaten eine Liste der ihrer Zuständigkeit unterstehenden Vermögenswerte aufstellten.

16 Rn. 13 der schriftlichen Erklärungen der niederländischen Regierung.

17 In Art. 2 der Verordnung Nr. 269/2014 heißt es, dass die Gelder oder Ressourcen im Eigentum oder Besitz stehen oder gehalten oder kontrolliert werden. Auf die Merkmale dieser Rechtskategorien habe ich in meinen Schlussanträgen in der Rechtssache T Trust (C‑483/23, EU:C:2025:559, Nrn. 67 und 109) hingewiesen und erläutert, dass die Aufnahme des Begriffs „Kontrolle“ über die Gelder und wirtschaftlichen Ressourcen in Art. 2 Abs. 1 der Verordnung Nr. 269/2014 die Kriterien des Eigentums und des Besitzes an diesen Vermögensgegenständen oder Ressourcen ergänzt. Seine Aufnahme beruht auf der Absicht des Unionsgesetzgebers, die möglichen Fälle lückenlos zu regeln und damit die Umgehung restriktiver Maßnahmen zu verhindern.

18 Urteil vom 3. September 2008, Kadi und Al Barakaat International Foundation/Rat und Kommission (C‑402/05 P und C‑415/05 P, EU:C:2008:461, im Folgenden: Urteil Kadi und Al Barakaat International Foundation/Rat und Kommission), Rn. 340: „Um das mit dieser Verordnung verfolgte Ziel zu erreichen, müssen solche Maßnahmen naturgemäß einen Überraschungseffekt haben und … unverzüglich zur Anwendung kommen.“

19 Vgl. statt aller Urteil vom 24. November 2020, Minister van Buitenlandse Zaken (C‑225/19 und C‑226/19, EU:C:2020:951, Rn. 33).

20 Urteil vom 10. Februar 2022, Bezirkshauptmannschaft Hartberg-Fürstenfeld (Verjährungsfrist) (C‑219/20, EU:C:2022:89, Rn. 37).

21 Urteil vom 21. Dezember 2023, Infraestruturas de Portugal und Futrifer Indústrias Ferroviárias (C‑66/22, EU:C:2023:1016, Rn. 87).

22 Urteil vom 8. Mai 2014, N. (C‑604/12, EU:C:2014:302, Rn. 50).

23 Dazu gehört, wie die Kommission hervorgehoben hat, das Recht auf Akteneinsicht, das von den Unionsgerichten im Rahmen von Verfahren über restriktive Maßnahmen in einer Weise ausgelegt worden ist, die die nationalen Gerichte entsprechend anzuwenden haben, wenn sie die Durchsetzungsmaßnahmen ihrer eigenen Behörden überprüfen (Rn. 33 der schriftlichen Erklärungen der Kommission).

24 Urteil Kadi und Al Barakaat International Foundation/Rat und Kommission (Rn. 338).

25 Urteil Kadi und Al Barakaat International Foundation/Rat und Kommission (Rn. 341).

26 Urteil Kadi und Al Barakaat International Foundation/Rat und Kommission (Rn. 336).

27 Rn. 24 und 25 der schriftlichen Erklärungen der italienischen Regierung.

28 Rn. 36 und 37 der Vorlageentscheidung.

29 Rn. 72 der Vorlageentscheidung.

30 Rn. 73 der Vorlageentscheidung.

31 Rn. 73 der Vorlageentscheidung.

32 Rn. 57 der schriftlichen Erklärungen der Kommission.

33 Urteil vom 18. Juli 2013, Kommission u. a./Kadi (C‑584/10 P, C‑593/10 P und C‑595/10 P, EU:C:2013:518, Rn. 119).

34 Rn. 68 der schriftlichen Erklärungen der Kommission.

35 Die Kriterien aus dem Dokument des Rates über vorbildliche Verfahren der EU für die wirksame Umsetzung restriktiver Maßnahmen (aktualisiert am 3. Juli 2024, Dokument Nr. 11623/24) sind zwar nicht verbindlich, können jedoch von Nutzen sein. In Nr. 63 heißt es, dass eine Organisation, wenn sie – auch in Form von aggregiertem Eigentum – zu mindestens 50 % im Eigentum einer in der Liste der Union aufgeführten juristischen Person oder Organisation steht, als Eigentum der in der Liste aufgeführten Person gelten kann.

36 In Rn. 69 ihrer schriftlichen Erklärungen bezieht sich die Kommission auf ein Präsidialdekret vom 31. März 2022, das ein besonderes Verfahren regelt, damit ausländische Käufer ihren Verpflichtungen gegenüber russischen Erdgaslieferanten nachkommen, und mit dem der Präsident Käufer „aus feindlichen Gebieten“ (einschließlich der Mitgliedstaaten der Union) verpflichtet, alle Zahlungen für über Erdgasleitungen transportiertes Gas in Rubel und nicht in der im Vertrag vereinbarten Fremdwährung zu leisten.

37 Vgl. entsprechend Rechtsauffassung im Urteil vom 21. April 2015, Anbouba/Rat (C‑605/13 P, EU:C:2015:248, Rn. 50 und 51).

38 Rn. 54 der schriftlichen Erklärungen von Inter Rao. Ihrer Ansicht nach weist das Verfahren zur Umsetzung der Sanktionen der Union durch die zuständigen nationalen Behörden wesentliche Unterschiede gegenüber dem Verfahren zum Erlass der Beschlüsse des Rates auf, und aus diesem Grund sei die Rechtsprechung des Gerichtshofs zu den Pflichten des Rates nicht auf den vorliegenden Fall übertragbar.

39 Rechtssache Timchenko/Rat (C‑702/23 P, EU:C:2025:605). Im Folgenden: Urteil Timchenko/Rat.

40 Urteil Timchenko/Rat (Rn. 38) und die dort angeführte Rechtsprechung.

41 Urteil Timchenko/Rat (Rn. 39 und die dort angeführte Rechtsprechung).

42 Im sechsten Erwägungsgrund der Verordnung Nr. 269/2014 wird präzisiert, dass diese Verordnung im Einklang mit den Grundrechten und Grundsätzen, die mit der Charta anerkannt wurden, „insbesondere mit dem Recht auf einen wirksamen Rechtsbehelf und ein unparteiisches Gericht“, anzuwenden ist.

43 „[O]b die Verfahrensvorschriften eingehalten wurden oder ob die Begründungspflicht erfüllt wurde, ob der Sachverhalt zutreffend ist, ob offensichtliche Fehler bei der Beurteilung dieses Sachverhalts vorliegen und ob kein Ermessensmissbrauch stattgefunden hat.“