Hessischer Verwaltungsgerichtshof Urteil vom 18.02.2010 – 8 A 1900/09

Verfahrensgang

vorgehend VG Frankfurt am Main, 30. April 2008, 5 E 762/07 (V), Urteil

Auf die Berufung des Klägers werden das Urteil des Verwaltungsgerichts Frankfurt am Main vom 30. April 2008 - 5 E 762/07 (V) - und die Verfügung des Magistrats - Brandschutzamt - der Stadt Hanau vom 13. Februar 2007 aufgehoben.

Die Beklagte hat die Kosten des gesamten erst- und zweitinstanzlichen Verfahrens zu tragen.

Das Urteil ist wegen der Kosten vorläufig vollstreckbar.

Die Beklagte kann die Vollstreckung durch Sicherheitsleistung in Höhe des zu vollstreckenden Betrages abwenden, wenn nicht der Kläger vor der Vollstreckung Sicherheit in gleicher Höhe leistet.

Die Revision wird nicht zugelassen.

Der Kläger ist Eigentümer des Eckgrundstücks A...straße .../B...straße ... in Hanau- Steinheim und betreibt dort im Erdgeschoss die Schank- und Speisewirtschaft „X...“ mit etwa 70 Gastplätzen; er wehrt sich gegen eine Anordnung zum Einbau von Brandschutztüren.

Der Mutter des Klägers waren von der Bauaufsichtsbehörde der Beklagten unter dem 16. Oktober 1980 und 14. Dezember 1981 Baugenehmigungen zum Umbau der Gaststätte und dem Kläger war am 10. April 1985 vom Ordnungsamt der Beklagten eine gaststättenrechtliche Erlaubnis erteilt worden; keinem der Bescheide waren Brandschutzauflagen beigefügt.

Nach einer am 30. bzw. 31. März 2005 vom Brandschutzamt der Beklagten durchgeführten Gefahrenverhütungsschau war vom Magistrat - Brandschutzamt - der Beklagten bereits unter dem 4. Mai 2005 eine auf den Einbau von Brandschutztüren gerichtete „Anordnung der Mängelbeseitigung“ gegenüber dem Kläger erlassen worden.

Das von ihm dagegen beim Verwaltungsgericht Frankfurt am Main am 3. Juni 2005 anhängig gemachte Klageverfahren - 5 E 1793/05 (3) - war im Hinblick auf ein Mediationsverfahren zum Ruhen gebracht und wieder aufgerufen worden, weil die Beklagte die aufgrund der Mediation eingeholte Stellungnahme des Fachplaners Brandschutz IngKH und Nachweisberechtigten gemäß NBVO für Statik, Wärme, Schallund Brandschutz, Dipl.-Ing. X..., vom 25. Juli 2006 nicht anerkannt hatte. Nachdem die Beklagte die angefochtene Verfügung „aus formellen Gründen“ aufgehoben hatte, war das Verfahren nach übereinstimmenden Erledigungserklärungen mit Beschluss vom 9. Februar 2007 mit einer Kostenentscheidung zulasten der Beklagten eingestellt worden.

Mit der hier streitigen „Verfügung der Mängelbeseitigung Gefahrenverhütungsschau“ vom 13. Februar 2007 gab der Magistrat - Brandschutzamt - der Beklagten dem Kläger unter Fristsetzung bis 30. April 2007 im Wesentlichen den Einbau von fünf Brandschutztüren (T30, T90-RS und T30-RS) auf.

Zur Begründung ist ausgeführt, gemäß § 15 des Hessischen Brand- und Katastrophenschutzgesetzes (HBKG) i.V.m. der Verordnung über die Organisation und Durchführung der Gefahrenverhütungsschau (Gefahrenverhütungsschauverordnung - GVSVO) fänden in regelmäßigen Zeitabständen Gefahrenverhütungsschauen bei Bauwerken, Anlagen, Einrichtungen und Lagerstätten statt, die im besonderen Maße brandgefährdet oder brandempfindlich seien oder in denen bei Ausbruch eines Brandes oder einer sonstigen Gefahr eine größere Anzahl von Personen gefährdet werden könnten. Eigentümer, Besitzer und sonstige Nutzungsberechtigte seien verpflichtet, die festgestellten Mängel innerhalb der ihnen gesetzten Frist zu beseitigen. Bei der vorliegenden Ortsbegehung hätten sich die in dem beiliegenden Protokoll aufgezählten Mängel ergeben, deren Beseitigung zur Abwehr von Gefahren für Leben und Gesundheit oder sonstiger schwerer Nachteile für die Allgemeinheit dringend erforderlich sei. Als Eigentümer sei der Kläger für die Mängelbeseitigung verantwortlich.

In dem beiliegenden Protokoll wird der geforderte Einbau der Brandschutztüren auf Vorschriften der Hessischen Bauordnung (HBO) sowie der Anlage 1 HBO gestützt. Die Beseitigung der aufgeführten Mängel solle in einer Nachschau im Mai 2007 überprüft werden.

Der Kläger hat am 7. März 2007 beim Verwaltungsgericht Frankfurt am Main die vorliegende Klage auf Aufhebung dieser Verfügung vom 13. Februar 2007 erhoben und zur Begründung im Wesentlichen geltend gemacht, es habe die sachlich unzuständige Behörde gehandelt, nämlich das Brandschutzamt statt des Bauaufsichtsamtes. Die geforderten Maßnahmen seien nämlich bautechnischer Natur. Die Vorschrift des § 52 Abs. 2 HBO verpflichte die Beklagte, die Bauaufsichtsbehörde mit geeigneten Fachkräften zu besetzen, etwa mit Angehörigen des Höheren Technischen Verwaltungsdienstes der Fachrichtungen Architektur oder Bauingenieurwesen; diesen Anforderungen dürften die Mitarbeiter der Brandschutzdienststelle nicht genügen.

Auch in materieller Hinsicht sei die streitgegenständliche Verfügung rechtswidrig. Dem Gebäude komme bauordnungsrechtlicher Bestandsschutz zu. Die nachträgliche Anordnung brandschutztechnischer Auflagen sei allein auf der Grundlage des § 53 Abs. 3 HBO möglich. Er habe aber in der Vergangenheit rauchschutzschließende Schutztüren einbauen lassen, weitergehende Brandschutztüren seien nach den eingeholten brandschutztechnischen Stellungnahmen nicht erforderlich. Das Brandschutzamt der Beklagten habe sich weder mit diesen Stellungnahmen noch mit den Voraussetzungen des § 53 Abs. 3 HBO eingehend befasst.

Der Kläger hat beantragt,

die Verfügung des Magistrats der Stadt Hanau vom 13. Februar 2007 aufzuheben.

Die Beklagte hat beantragt,

die Klage abzuweisen.

Zur Begründung hat sie im Wesentlichen darauf verwiesen, dass die angefochtene Verfügung von ihrem Magistrat als zuständiger Behörde erlassen worden sei, unabhängig davon, ob die Aufgabe der Gefahrenverhütungsschau vom Brandschutzamt oder dem Bauaufsichtsamt wahrgenommen worden sei. Rechtsgrundlage der Verfügung sei § 15 HBKG. Die Gaststätte habe mehr als 40 Gastplätze und unterliege danach gemäß § 1 GVSVO der Gefahrenverhütungsschau, sie sei auch ein Sonderbau nach § 2 Abs. 8 Nr. 9 HBO, insofern sei auf die §§ 13, 26, 28, 31 und 45 HBO hinzuweisen.

Das Verwaltungsgericht Frankfurt am Main hat die Klage mit Urteil vom 30. April 2008 - 5 E 762/07 (V) - im Wesentlichen im folgender Begründung abgewiesen:

Der Magistrat der Beklagten sei für den Erlass der angegriffenen Verfügung als Aufgabe zur Erfüllung nach Weisung gemäß § 16 Abs. 1 HBKG oder gemäß § 52 Abs. 1 Satz 1 Nr. 1a HBO sachlich zuständig. Die Anordnung sei zutreffend auf § 15 Abs. 3 HBKG gestützt worden, ohne dass bauordnungsrechtliche Bestimmungen dem entgegenstünden. Die Normbefehle beider Regelungsbereiche seien zwar „nicht wirklich aufeinander abgestimmt“, daraus folge jedoch nicht, dass die Regelungen der Hessischen Bauordnung stets vorrangig seien. Im Sinne einer „praktischen Konkordanz“ unter Berücksichtigung effektiver Gefahrverhütung einerseits und des Verhältnismäßigkeitsgrundsatzes andererseits seien Anordnungen allein auf brandschutzrechtlicher Grundslage möglich, solange und soweit nicht die Substanz einer baulichen Anlage betroffen sei; dann seien baurechtliche Regelungen zu berücksichtigen, da andernfalls der einmal erlangte bauliche Bestandsschutz faktisch obsolet würde. Ob der hier geforderte Austausch von Türen bereits die bauliche Substanz betreffe, könne offen bleiben, weil auch aus bauordnungsrechtlicher Sicht die verfügten Maßnahmen nicht zu beanstanden seien. Dem stehe § 53 Abs. 3 HBO nicht entgegen, weil es beim vorbeugenden Brandschutz um die Abwehr von Gefahren für Leben und Gesundheit der Gaststättenbesucher gehe. Insoweit seien bei den in der Anlage zu § 1 Abs. 1 GVSVO aufgeführten Räumlichkeiten strengere Maßstäbe anzulegen als bei ausschließlich privat genutzten Gebäuden. Die Ausführungen des Dipl.-Ing. X... in seiner Stellungnahme vom 25. Juli 2006 relativierten die vor Ort getroffenen Ergebnisse der Gefahrenverhütungsschau nicht, sondern seien „von einem eher theoretischen Feststellungsinteresse an der Klärung bestimmter Fragen gekennzeichnet“.

Auf Antrag des Klägers hat der Berichterstatter des Senats mit Beschluss vom 25. Juni 2009 - 8 A 1389/08.Z - die Berufung gegen dieses Urteil zugelassen.

Mit am gleichen Tage per Telefax eingegangenen Schriftsatz vom 23. Juli 2009 hat der Kläger die Berufung im Wesentlichen wie folgt begründet:

Die Verfügung sei schon formell rechtswidrig, weil sie nicht von der unteren Bauaufsichtsbehörde durch deren qualifizierte Mitarbeiter gemäß § 52 Abs. 2 HBO, sondern durch das ausschließlich mit Feuerwehrleuten besetzte Brandschutzamt erlassen worden sei. Die allgemeine Organisationshoheit der Beklagten finde ihre Grenze in dieser vom Landesgesetzgeber vorgegebenen Zuständigkeitsregel. Die Beklagte habe bauaufsichtliche Tätigkeiten durch nach den gesetzlichen Vorgaben ungeeignete Fachkräfte ausführen lassen.

Die Verfügung sei auch materiell rechtswidrig, weil die Anordnung des Einbaus von fünf Brandschutztüren nicht auf § 15 Abs. 3 HBKG gestützt werden könne. Diese brandschutzrechtliche Generalklausel sei gemäß § 1 Abs. 2 HBKG gegenüber der in Betracht kommenden Vorschrift des § 53 Abs. 3 HBO subsidiär. Nach § 1 Abs. 2 HBKS finde das Hessische Brand- und Katastrophenschutzgesetz nämlich keine Anwendung, soweit vorbeugende und abwehrende Maßnahmen nach Abs. 1 der Vorschrift aufgrund anderer Rechtsvorschriften gewährleistet seien, so dass andere Spezialregelungen vorrangig seien, zu denen auch das Baurecht zähle. In diesem Bereich könnten deshalb Aufgabenträger des Hessischen Brand- und Katastrophenschutzgesetzes nur in Ausnahmefällen „im ersten Zugriff“ bei Gefahr im Verzug oder gegebenenfalls im Wege der Amtshilfe tätig werden. Da diese Voraussetzungen nicht vorlägen, komme als alleinige Rechtsgrundlage § 53 Abs. 3 HBO in Betracht. Die Subsidiaritätsklausel des § 1 Abs. 2 HBKG könne nicht durch das im Verfassungsrecht entwickelte Rechtsinstitut der „praktischen Konkordanz“ umgangen werden. Nach dieser eindeutigen gesetzlichen Regelung gingen andere Gesetze, in denen Fragen des Brandschutzes geregelt seien, dem Hessischen Brand- und Katastrophenschutzgesetz als lex specialis vor.

Nach § 53 Abs. 3 HBO dürften aber nachträgliche, in den bisherigen Baugenehmigungen nicht enthaltene Anforderungen nur dann gestellt werden, wenn sie zur Gefahrenabwehr für Leib und Leben oder zur Abwehr von schweren Nachteilen für die Allgemeinheit notwendig seien; das Vorliegen dieser Voraussetzungen habe die Beklagte bisher nicht näher dargelegt. Aus den eingeholten brandschutztechnischen Stellungnahmen ergebe sich aber, dass der erfolgte Einbau von rauchschutzschließenden Schutztüren ausreichend sei. Danach sei die angegriffene Anordnung jedenfalls unverhältnismäßig.

Der Kläger hat - sinngemäß - beantragt,

das Urteil des Verwaltungsgerichts Frankfurt am Main vom 30. April 2008 - 5 E 762/07 (V) - und die Verfügung des Magistrats - Brandschutzamt - der Beklagten vom 13. Februar 2007 aufzuheben.

Die Beklagte hat beantragt,

die Berufung zurückzuweisen.

Zur Begründung hat sie im Wesentlichen noch geltend gemacht, aus § 15 HBKG ergebe sich, dass Aufgaben des vorbeugenden Brandschutzes auch auf die Feuerwehren übertragbar seien. Die Abteilung des vorbeugenden Brandschutzes sei zwar in das Brandschutzamt integriert, aber dem zuständigen Dezernenten für die Bauaufsicht unterstellt. Die Mitarbeiter des vorbeugenden Brandschutzes würden ständig fortgebildet und dort sei ein Technischer Amtmann beschäftigt, der auch Sachverständiger für vorbeugenden Brandschutz sei, wie der vom Kläger herangezogene Dipl.-Ing. X.... Dieser habe nach seiner Stellungnahme das Objekt auch nicht in Augenschein genommen, sondern es offensichtlich nur aufgrund der Pläne beurteilt.

Wegen der weiteren Einzelheiten des Sachverhalts und des Beteiligtenvorbringens wird auf den Inhalt der Streitakten und der beigezogenen Verwaltungsvorgänge verwiesen.

Der Berichterstatter entscheidet aufgrund der Einverständniserklärungen der Beteiligten gemäß § 87a Abs. 2 und 3 VwGO anstelle des Senats und gemäß § 101 Abs. 2 VwGO ohne mündliche Verhandlung, da beide Beteiligte ebenfalls übereinstimmend erklärt haben, es bestehe Einverständnis mit einer Entscheidung im schriftlichen Verfahren bzw. es werde auf eine mündliche Verhandlung verzichtet.

Die vom Berichterstatter des Senats zugelassene Berufung ist auch im Übrigen zulässig, insbesondere gemäß § 124a Abs. 6 i.V.m. Abs. 3 Sätze 3 und 4 VwGO form- und fristgerecht begründet worden.

Die Berufung des Klägers hat auch in der Sache Erfolg, weil das Verwaltungsgericht seine Klage zu Unrecht abgewiesen hat.

Die gemäß § 68 Abs. 1 Satz 2 VwGO i.V.m. § 16a Abs. 1 HAGVwGO und Nr. 3.4 der Anlage ohne Durchführung eines Vorverfahrens zulässige Anfechtungsklage ist gemäß § 113 Abs. 1 Satz 1 VwGO auch begründet, weil die „Verfügung der Mängelbeseitigung Gefahrenverhütungsschau“ des Magistrats - Brandschutzamt - der Beklagten vom 13. Februar 2007 rechtswidrig ist und den Kläger dadurch in seinen Rechten verletzt.

Die Verfügung, mit der dem Kläger aufgrund der brandschutzrechtlichen Gefahrenverhütungsschau vom 30. bzw. 31. März 2005 unter Heranziehung bauordnungsrechtlicher Vorschriften aufgegeben worden ist, vier vorhandene Türen durch Brandschutztüren zu ersetzen und eine weitere Brandschutztür einzubauen, konnte nicht unter Berufung auf § 15 Abs. 3 des Hessischen Gesetzes über den Brandschutz, die allgemeine Hilfe und den Katastrophenschutz vom 17. Dezember 1998 (GVBl. I S. 530) - HBKG - i.V.m. der Verordnung über die Organisation und Durchführung der Gefahrenverhütungsschau (Gefahrenverhütungsschauverordnung) vom 25. April 2005 (GVBl. I S. 264) - GVSVO - vom Brandschutzamt der Beklagten erlassen werden. Nach § 1 Abs. 2 i.V.m. Abs. 1 Nr. 1 HBKG gilt das Hessische Brand- und Katastrophenschutzgesetz u.a. nicht, soweit vorbeugende Maßnahmen gegen Brände und Brandgefahren (Brandschutz) aufgrund anderer Rechtsvorschriften gewährleistet sind. Zu diesen anderen Rechtsvorschriften gehört auch die Hessische Bauordnung vom 18. Juni 2002 (GVBl. I S. 274) - HBO -, die etwa in § 13 HBO Maßnahmen des vorbeugenden Brandschutzes regelt, zu denen etwa auch der Einbau von Brandschutztüren gehört, wie sich auch aus den hier in dem Protokoll der angefochtenen Verfügung im Einzelnen herangezogenen bauordnungsrechtlichen Vorschriften ergibt. Diese auf der Grundlage der Hessischen Bauordnung zu erlassenden nachträglichen baurechtlichen Anordnungen gemäß § 53 Abs. 3 HBO gehören deshalb gemäß § 53 Abs. 2 HBO in den Aufgaben- und Befugnisbereich der Bauaufsichtsbehörden.

Dementsprechend sind zwar die Gefahrenverhütungsschauen gemäß § 16 Abs. 1 HBKG von den Brandschutzdienststellen auch kreisangehöriger Gemeinden mit eigenem Bauaufsichtsamt durchzuführen und sind auch von diesen gemäß § 3 Abs. 3 Satz 2 GVSVO Anordnungen zur Beseitigung dabei festgestellter Mängel zu treffen, dies gilt nach Abs. 4 dieser Vorschrift aber nicht, wenn für die Anordnung der Mängelbehebung eine andere Behörde - wie hier die Bauaufsichtsbehörde nach der Hessischen Bauordnung - zuständig ist; dann hat die Brandschutzdienststelle dieser Behörde lediglich eine Mängelanzeige zuzuleiten. Die für die Anordnungen zuständige Behörde hat dann die Behebung der Mängel nach den für sie maßgeblichen Vorschriften zu veranlassen, also hier die Bauaufsichtsbehörde bezüglich der angeblich festgestellten brandschutztechnischen baulichen Mängel nach der Hessischen Bauordnung.

Nach den Vorschriften des § 1 Abs. 2 HBKG und insbesondere des § 3 GVSVO ist danach deutlich zu unterscheiden zwischen der Mängelfeststellung einerseits, die - ohne Rücksicht auf die Eingriffsbefugnisse einer anderen, fachlich zuständigen Behörde - zur Sicherstellung einer möglichst lückenlosen Überwachung durch regelmäßige Gefahrenverhütungsschauen den Brandschutzdienststellen gemäß § 16 HBKG obliegt, und der Anordnung zur Mängelbehebung andererseits, die vorrangig in den Zuständigkeitsbereich der jeweils zuständigen Fachbehörde fällt und eine entsprechende Mitteilung der überwachenden Brandschutzstelle voraussetzt.

Die danach unzutreffend auf der Grundlage des § 15 Abs. 3 HBKG ergangene brandschutzrechtliche Verfügung vom 13. Februar 2007 kann nicht gemäß § 47 HVwVfG in eine zulässige bauordnungsrechtliche Anordnung gemäß § 53 Abs. 3 HBO umgedeutet werden.

Zwar wäre auch insoweit der Magistrat der Beklagten gemäß § 52 Abs. 1 Nr. 1a) HBO als untere Bauaufsichtsbehörde sachlich zuständig und würde es sich nach Satz 2 dieser Vorschrift ebenfalls - wie gemäß § 16 Abs. 1 HBKG - um eine Pflichtaufgabe zur Erfüllung nach Weisung handeln.

Fraglich ist aber schon, ob der Magistrat in beiden Funktionen den gleichen Aufsichtsbefugnissen unterliegt. Nach § 58 HBK gelten nämlich für die Aufsicht in Angelegenheiten des Brandschutzes, der nach § 1 Abs. 1 Nr. 1 HBKG auch den vorbeugenden Brandschutz umfasst, die Vorschriften des Siebenten Teils der Hessischen Gemeindeordnung (HGO), also die §§ 135 bis 146 HGO über die grundsätzlich auf bloße Rechtsaufsicht beschränkte Kommunalaufsicht, während die unteren Bauaufsichtsbehörden gemäß § 53 Abs. 7 HBO der Fachaufsicht unterliegen.

Hinzu kommt, dass die Bauaufsichtsbehörden nach § 52 Abs. 2 HBO mit baufachlich geeigneten Fachkräften, wie etwa Architekten oder Bauingenieuren, zu besetzen sind, während für die Gefahrenverhütungsschau gemäß § 2 GVSVO Personal eingesetzt werden soll, das eine hierfür erforderliche brandschutztechnische Ausbildung erhalten hat. Die Vorschrift des § 52 Abs. 2 HBO dient der Gewährleistung sachlich richtiger Entscheidungen auch im Interesse der davon betroffenen Baubeteiligten gemäß §§ 47 ff. HBO und stellt deshalb als funktionelle Zuständigkeitsbeschränkung eine Ausnahme zur behördeninternen kommunalen Organisationshoheit dar.

Einer Umdeutung steht weiterhin gemäß § 47 Abs. 3 HVwVfG entgegen, dass die brandschutzrechtliche Anordnung der Mängelbehebung nach § 3 Abs. 3 Satz 2 GVSVO eine gesetzlich gebundene Entscheidung darstellt, während die nachträgliche bauordnungsrechtliche Anordnung gemäß § 53 Abs. 3 HBO in das Ermessen der unteren Bauaufsichtsbehörde gestellt ist, das hier auch ersichtlich etwa im Hinblick auf die vorliegenden brandschutztechnischen Stellungnahmen des Architekturbüros C... und des Dipl.-Ing. X... und auch hinsichtlich der Voraussetzungen des § 53 Abs. 3 HBO nicht hinreichend ausgeübt worden sein dürfte.

Schließlich scheidet eine Umdeutung auch deshalb aus, weil gegen eine bauaufsichtliche Anordnung vor Erhebung der Anfechtungsklage gemäß §§ 68 ff. VwGO ein Vorverfahren hätte durchgeführt werden müssen, während es für die brandschutzrechtliche Verfügung gemäß § 16a Abs. 1 HAGVwGO i.V.m. Nr. 3.4 der Anlage ausgeschlossen ist.

Danach sind das angefochtene verwaltungsgerichtliche Urteil und die Verfügung des Magistrats der Beklagten vom 13. Februar 2007 mit der Kostenfolge aus § 154 Abs. 1 VwGO aufzuheben.

Die Entscheidungen über die vorläufige Vollstreckbarkeit wegen der Kosten und über die Abwendungsbefugnis beruhen auf § 167 VwGO i.V.m. § 708 Nr. 10 und 711 ZPO.

Die Revision ist gemäß § 132 VwGO nicht zuzulassen, weil es allein um die Auslegung und Anwendung landesrechtlicher Vorschriften geht.

B e s c h l u s s

Der Streitwert wird auch für das Berufungsverfahren gemäß § 47, § 52 Abs. 2 und § 63 Abs. 2 Satz 1 GKG auf 5.000,00 € festgesetzt.

Dieser Beschluss ist gemäß § 66 Abs. 3 Satz 3 i.V.m. § 68 Abs. 1 Satz 5 GKG unanfechtbar.