Hessischer Verwaltungsgerichtshof Beschluss vom 15.06.2018 – 7 B 846/18

Verfahrensgang

vorgehend VG Frankfurt, 2. Mai 2018, 1 L 1672/18.F

Die Beschwerde des Antragstellers gegen den Beschluss des Verwaltungsgerichts Frankfurt am Main vom 2. Mai 2018 - 1 L 1672/18.F - wird zurückgewiesen.

Der Antragsteller hat die Kosten des Beschwerdeverfahrens zu tragen.

Der Wert des Streitgegenstandes wird auch für das Beschwerdeverfahren auf 5.000,-- € festgesetzt.

Die gemäß § 146 Abs. 1 VwGO statthafte Beschwerde gegen den im Tenor bezeichneten Beschluss des Verwaltungsgerichts Frankfurt am Main bleibt ohne Erfolg.

Die vom Antragsteller im Beschwerdeverfahren dargelegten Gründe, die gemäß § 146 Abs. 4 Satz 6 VwGO den Umfang der Prüfung des Senats bestimmen, lassen nicht die Feststellung zu, das Verwaltungsgericht habe das auf vorläufige Untersagung der Konzessionsvergabe zur Bewirtschaftung der Schulkantine an der IGS Nordend gerichtete Rechtsschutzbegehren des Antragsstellers zu Unrecht abgelehnt.

Nach § 123 Abs. 1 Satz 1 VwGO sind einstweilige Anordnungen auch schon vor Klageerhebung in bezug auf den Streitgegenstand zulässig, wenn die Gefahr besteht, dass durch eine Veränderung des bestehenden Zustands die Verwirklichung eines Rechts des Antragstellers vereitelt oder wesentlich erschwert werden könnte. Eine - dem Begehren des Antragstellers entsprechende - Sicherungsanordnung setzt hiernach voraus, dass der Antragsteller die einen Anordnungsanspruch und einen Anordnungsgrund im Sinne dieser Vorschrift begründenden Tatsachen glaubhaft gemacht hat. Der Anordnungsgrund betrifft dabei die Dringlichkeit der begehrten Maßnahme. Der Anordnungsanspruch ist identisch mit dem im Hauptsacheverfahren geltend zu machenden materiell-rechtlichen Anspruch des öffentlichen Rechts.

Ein für den Erlass einer Sicherungsanordnung erforderlicher Anordnungsanspruch ist grundsätzlich gegeben, wenn ein Obsiegen des Antragstellers in der Hauptsache zumindest überwiegend wahrscheinlich ist. Nimmt der Erlass einer einstweiligen Anordnung - wie hier vom Antragsteller mit der vorläufigen Untersagung der Konzessionsvergabe begehrt - die Hauptsache im Wesentlichen vorweg, so sind an die Prognose der Erfolgsaussichten in der Hauptsache besondere Anforderungen zu stellen. Eine die vorläufige Untersagung der Konzessionsvergabe im Wege der einstweiligen Anordnung legitimierender Anordnungsanspruch ist demgemäß grundsätzlich nur dann zu bejahen, wenn glaubhaft gemacht ist, dass gegen die Rechtmäßigkeit der vom Antragsgegner beabsichtigten Konzessionsvergabe im Hinblick auf eine drohende Vereitelung oder Beeinträchtigung des vom Antragsteller geltend gemachten Beteiligungsrechts ernsthafte Bedenken bestehen.

Nach diesem Maßstab hat der Antragsteller den erforderlichen Anordnungsanspruch, nämlich einen sicherungsfähigen Anspruch auf Beteiligung am Verfahren zur Vergabe der Konzession zur Bewirtschaftung der Schulkantine durch Berücksichtigung seiner Interessen als Schüler bei den Vergabekriterien und/oder eines Beschlusses der Stadtverordneten der Antragsgegnerin nicht glaubhaft gemacht. Die angefochtene Entscheidung des Verwaltungsgerichts Frankfurt am Main ist auch im Hinblick auf die an ihr in der Beschwerdebegründung vom 29. Mai 2018 und ihrer Konkretisierung vom 11. Juni 2018 geübten Kritik im Ergebnis nicht zu beanstanden.

Zu Recht ist das Verwaltungsgericht davon ausgegangen, dass der Antragsteller mit seinem Eilantrag die Vorwegnahme der Hauptsache anstrebt. Zwar führt der Antragsteller in der Beschwerdebegründung aus, er mache in der Hauptsache nicht lediglich einen Anspruch auf Unterlassen der Konzessionsvergabe geltend, sondern begehre "vielmehr" seine formelle und inhaltliche Beteiligung an dem Vergabeverfahren bzw. der Aufstellung der hierfür maßgeblichen Kriterien. Aber auch wenn der Antragsteller damit hinsichtlich des durchgeführten Vergabeverfahrens vor allem die Verletzung seines vermeintlichen Beteiligungsrechts rügt und die Notwendigkeit der Berücksichtigung des von ihm geltend gemachten Beteiligungsrechts in einem neuen Vergabeverfahren in den Vordergrund stellt, beanstandet er doch die beabsichtigte Vergabeentscheidung des Antragsgegners auch deshalb, weil sie nach seiner Auffassung mit einer Verletzung seiner materiell-rechtlichen Position verbunden wäre und darum verhindert werden soll. Für ein Rechtsschutzverfahren, das allein unter dem Gesichtspunkt der Verletzung von Beteiligungsrechten als Verfahrensrechten geführt würde, stünde dem Antragsteller keine Antragsbefugnis zu, weil die Einhaltung verfahrensrechtlicher Vorschriften regelmäßig kein Selbstzweck ist, sondern der besseren Durchsetzung von materiellen Rechten und Belangen dient. Verfahrensrechte können daher eine Antragsbefugnis nicht selbständig begründen, sondern nur unter der Voraussetzung, dass sich der behauptete Verfahrensverstoß auf eine materiell-rechtliche Position des Antragstellers ausgewirkt haben kann (vgl. BVerwG, Urteil vom 2. Oktober 2013 - 9 A 23/12 -, juris, Rdnr. 16 m. w. N.). Hält der Antragsteller aber in der Sache das Ergebnis des durchgeführten Vergabeverfahrens, d. h. die Entscheidung für eine Konzessionsvergabe an die Firma Sedexo für rechtswidrig, weil seine materiellen Rechte verletzend, so ist sein Begehren entscheidend auf eine Verhinderung der Vergabe der Dienstleistungskonzession für die Essensversorgung der IGS Nordend an die im Vergabeverfahren bestplatzierte Bieterin gerichtet. Würde diesem Begehren durch eine entsprechende gerichtliche Anordnung im Eilverfahren entsprochen, liefe dies auf eine Vorwegnahme der Hauptsache hinaus.

Zu Recht hat das Verwaltungsgericht in der angefochtenen Entscheidung auch festgestellt, dass der Antragsteller durch die beabsichtigte Konzessionsvergabe an die Firma Sedexo nicht in seinen subjektiven öffentlichen Rechten als Schüler der IGS Nordend verletzt wird. Der Antragsteller hat auch in der Beschwerdebegründung keine Tatsachen dargelegt und glaubhaft gemacht, die ein subjektives Recht begründen, das durch die beabsichtigte Konzessionsvergabe verletzt würde.

Gegen die Ausführung in der angegriffenen Entscheidung, der Antragsteller könne sich nicht mit Erfolg auf einen Fehler in der Organzuständigkeit der Antragsgegnerin berufen, wenn er rüge, dass die Stadtverordnetenversammlung nicht mit der Ausarbeitung der Vergabekriterien befasst worden sei, ist nichts zu erinnern. Die Vorschriften der Hessischen Gemeindeordnung (HGO) in §§ 9, 50, 51, 66 HGO zur Organzuständigkeit sind für den Antragsteller nicht drittschützend. Ein möglicher Verstoß gegen diese Vorschriften vermag Rechte des Antragstellers daher nicht zu verletzen. Daran vermag auch das Vorbringen in der Beschwerde nichts zu ändern, primär werde nicht die Zuständigkeit des über die Vergabe entscheidenden Organs, sondern vielmehr "das Fehlen wesentlicher durch ein Beschlussorgan aufgestellter Vorgaben" für die Konzessionsvergabe gerügt. Das vom Antragsteller beanstandete Fehlen "wesentlicher" Vorgaben durch ein demokratisch unmittelbar legitimiertes Beschlussorgan kann nach seinem insoweit zutreffenden Vortrag aber nur dann zur Unzulässigkeit von Verwaltungshandeln führen, wenn materielle (Grund-)Rechte durch fehlende Vorgaberegelungen betroffen sind. Der Antragsteller legt aber nicht nachvollziehbar dar, welche subjektiven Rechte vorliegend durch die Festlegung der Vergabekriterien in Form einer Verwaltungsentscheidung berührt sein sollen. Solche Rechte sind auch sonst nicht ersichtlich. Sein Versuch, subjektive Rechte aus Art. 19 Abs. 4 GG und dem Rechtsstaatsprinzip in Art. 20 Abs. 3 GG herzuleiten, verfängt schon deshalb nicht, weil diese Normen subjektive Rechte, die verletzt sein könnten, voraussetzen und ihre Klagbarkeit gewährleisten, aber solche Rechte nicht selbst begründen (vgl. BVerwG, Urteil vom 22. Mai 1980 - BVerwG 2 C 2.80 -, juris, Rdnr. 52 m. w. N.). Eine ausdrückliche verfahrensrechtliche Vorschrift, den Kläger als Schüler der IGS Nordend am Verfahren zur Vergabe der Konzession zur Kantinenbewirtschaftung zu beteiligen, existiert jedoch nicht. Der Antragsteller meint schließlich, alle Schülerinnen und Schüler der IGS Nordend seien durch die Vergabeentscheidung in ihren Rechten betroffen, weil die Entscheidung "zumindest" deren Rechte aus Art. 2 Abs. 1 (gegebenenfalls i. V. m. Art. 1 Abs. 1) GG berühre. Zur Begründung dieser Auffassung führt er lediglich aus, dass durch die Vergabe sowohl das pädagogische Konzept der Schule als auch die dort zur Verfügung stehende Essensversorgung geändert werde. Dadurch würden die Freiheits- bzw. Persönlichkeitsgrundrechte des Antragstellers berührt. Diese Argumentation ist augenscheinlich defizitär und in keiner Weise nachvollziehbar. Inwiefern das "pädagogische Konzept" der Schule durch die Vergabe einer neuen Kantinenkonzession auch nur teilweise eine Änderung erfahren sollte, erschließt sich aus dem Beschwerdevorbringen nicht. Auch die Essensversorgung als solche wird nicht geändert. Hinsichtlich Umfang und Qualität dieser Versorgung durch die im Vergabeverfahren bestplatzierte Bieterin werden Mängel vom Antragsteller nicht aufgezeigt, ihm drohende Nachteile nicht dargelegt.

Ohne Erfolg bleibt auch das Bemühen des Antragstellers, ein subjektives Recht auf Beteiligung an der Erstellung von Vergabekriterien und der Durchführung des Vergabeverfahrens aus § 4c Satz 1 HGO herzuleiten. Zu Recht weist das Verwaltungsgericht im angefochtenen Beschluss darauf hin, dass diese einfachgesetzliche Vorschrift lediglich Grundlage für einen untergesetzlichen Normenerlass durch die Gemeinde ist, durch den erst Beteiligungsrechte von Kindern und Jugendlichen für kommunale Planungen und Vorhaben begründet werden, die die Interessen von Kindern und Jugendlichen berühren. Satzungsrechtliche Regelungen zur Entwicklung und Durchführung geeigneter Maßnahmen hat die Antragsgegnerin aber bisher nicht erlassen. Der vom Antragsteller geltend gemachte Anspruch auf Beteiligung am Vergabeverfahren bedarf somit einer Rechtsgrundlage, die in der Gestalt einer die beanspruchte Beteiligung regelnden Satzungsnorm zuerst einmal geschaffen werden müsste. Unmittelbar vermag der Antragsteller aus § 4c HGO keinen Beteiligungsanspruch für das Vergabeverfahren abzuleiten. Ob der Antragsteller wegen der Verpflichtung der Gemeinde zur Schaffung von Verfahrensregelungen in § 4c Satz 2 HGO ("soll") ausnahmsweise einen Anspruch auf Normenerlass durch die Antragsgegnerin hat, den er im Wege einer Feststellungsklage oder einer Leistungsklage verwaltungsgerichtlich durchsetzen könnte (vgl. BVerwG, Urteile vom 30. September 2009 - BVerwG 8 CN 1.08 -, juris, Rdnr. 18; vom 4. Juli 2002 - BVerwG 2 C 13.01 -, juris, Rdnr. 13 ff.; vom 3. November 1988 - BVerwG 7 C 115/86 -, juris, Rdnr. 14; vom 7. September 1989 - BVerwG 7 C 4.89 -, juris, Rdnr. 12, 15; BVerfG, Beschluss vom 17. Januar 2006 - 1 BvR 541/02 -, juris, Rdnr. 51 ff.) bedarf hier keiner Erörterung. Ohne die auf Grund von § 4c Satz 2 HGO erfolgte satzungsrechtliche Begründung von Beteiligungsrechten kann er sich nicht auf solche Rechte berufen. Entsprechendes gilt für die Berufung des Antragstellers auf die Regelung in § 8c HGO, die im Übrigen nur Beteiligungsrechte von Kindern und Jugendlichen in ihrer Funktion als Vertreterinnen oder Vertreter von Kinder- und Jugendinitiativen in den Organen der Gemeinde und ihren Ausschüssen, Beiräten und Kommissionen betrifft und damit für den Antragsteller nicht einschlägig ist. Schließlich kann ein Beteiligungsrecht des Antragstellers in Form eines Anspruchs auf Unterrichtung auch nicht aus § 66 Abs. 2 HGO entnommen werden, da Adressat dieser Norm die wahlberechtigten Einwohner der Gemeinde ("Bürger", § 8 Abs. 2 HGO), nicht aber Kinder und Jugendliche sind.

Das Verwaltungsgericht hat zu Recht auch ausgeführt, dass ein Anhörungsrecht des Antragstellers im Vergabeverfahren analog § 28 HVwVfG nicht besteht. Soweit das erstinstanzliche Gericht darauf hingewiesen hat, dass der Antragsteller weder Beteiligter im Sinne des § 13 HVwVfG im Vergabeverfahren sei, noch sonst eine Rechtsgrundlage für ein Beteiligungsrecht ersichtlich sei, hat es auch nicht - wie vom Antragsteller gerügt - die Regelungen in § 13 Abs. 2 Satz 1 und 2 HVwVfG übersehen. Nach § 13 Abs. 2 Satz 1 HVwVfG kann die Behörde diejenigen, deren rechtliche Interessen durch den Ausgang eines Verwaltungsverfahrens berührt werden können, als Beteiligte hinzuziehen. Nach § 13 Abs. 2 Satz 2 HVwVfG ist ein Dritter auf seinen Antrag hin als Beteiligter zu einem Verwaltungsverfahren hinzuzuziehen, wenn der Ausgang des Verfahrens rechtsgestaltende Wirkung für ihn hat. Wie bereits ausgeführt verändert die beabsichtigte Vergabeentscheidung der Antragsgegnerin nicht das pädagogische Konzept der IGS Nordend, so dass rechtliche Interessen des Antragstellers nicht berührt werden. Die Vergabeentscheidung entfaltet dem Antragsteller gegenüber auch keine rechtsgestaltende Wirkung. Die Rechtsstellung des Antragstellers als Schüler der IGS Nordend wird durch die Vergabeentscheidung offensichtlich weder begründet noch aufgehoben oder inhaltlich geändert. Der Antragsteller trägt zur Begründung seiner Behauptung auch nicht ansatzweise nachvollziehbar vor, worin die rechtsgestaltende Wirkung der Vergabeentscheidung ihm gegenüber bestehen soll und inwieweit der Wechsel des Kantinenbetreibers Auswirkungen auf das Schulkonzept haben kann.

Auch soweit sich der Antragsteller in der Beschwerdebegründung auf das rechtsstaatliche Gebot eines fairen Verfahrens (Art. 6 EMRK) und die Menschenwürde (Art. 1 Abs. 1 GG) beruft, übersieht er, dass aus diesen Normen Ansprüche des Einzelnen auf Beteiligung in Form von Anhörung und Stellungnahme nur für die Verfahren abgeleitet werden können, die zu einer den Bürger beschwerenden Entscheidung führen. Der Antragsteller zeigt aber nicht auf, inwiefern ihn die streitgegenständliche Vergabeentscheidung beschwert, d. h. in seinen Rechten nachteilig betrifft.

Ohne Erfolg rügt die Beschwerde auch, das Verwaltungsgericht habe rechtsfehlerhaft angenommen, dass sich Rechte des Antragstellers, die durch die beabsichtigte Vergabe berührt werden, nicht aus § 2 Hessisches Schulgesetz (HSchG) ergäben. Die vom Antragsteller aufgeworfene Frage, ob ein einklagbarer Anspruch der Schülerinnen und Schüler bestehen müsse, um Verstöße gegen die Grundsätze des § 2 HSchG geltend machen und Missstände bei Bildung und Erziehung beseitigen zu lassen, stellt sich vorliegend nicht, weil weder vom Antragsteller dargelegt noch sonst ersichtlich ist, dass durch die Vergabeentscheidung der Bildungs- und Erziehungsauftrag der Schule in einer seiner konkreten Ausprägungen in § 2 HSchG nachteilig betroffen ist. Soweit sich der Antragsteller auf § 2 Abs. 2 Nr. 8 HSchG bezieht, wird in der Beschwerde nicht ausgeführt, wie der Auftrag der Schule, die Schülerinnen und Schüler zu befähigen, Auswirkungen des eigenen und gesellschaftlichen Handelns auf die natürlichen Lebensgrundlagen zu erkennen, von der Vergabeentscheidung betroffen sein sollte. Im Übrigen weist auch diese Vorschrift keinen drittschützenden Charakter auf, sondern ist allein an Schulverwaltung, Schulaufsicht, die Schule als Institution sowie die einzelne Lehrkraft adressiert. Eltern und/oder Schülerinnen und Schüler können daraus kein Recht auf eine bestimmte Erziehung ableiten. Mangels eines sich aus § 2 Abs. 2 HSchG ergebenden subjektiven Rechts des Antragstellers kann er sich nicht auf Art. 19 Abs. GG berufen, der allein die effektive Wahrung seiner Rechte garantiert.

Entgegen der mit der Beschwerde vorgetragenen Auffassung, hat das Verwaltungsgericht in der angefochtenen Entscheidung auch zu Recht ausgeführt, dass sich der Antragsteller nicht auf die Entscheidungs- und Anhörungsrechte der Schulkonferenz gemäß §§ 128 ff. HSchG berufen kann, weil die Vorschriften über die Schulkonferenz ihm keine Individualrechtsposition vermitteln. Ohne eine nachvollziehbare Begründung behauptet der Antragsteller, die Rechte der Schulkonferenz könnten zwangsläufig allein durch einzelne ihrer Mitglieder wahrgenommen werden. Diese Annahme findet keine Grundlage in den gesetzlichen Vorschriften. Die ausdrücklich der Schulkonferenz und nicht ihren einzelnen Mitgliedern zustehenden Entscheidungsrechte (§ 129 HSchG) und Anhörungsrechte (§ 130 HSchG) können allein durch das Organ Schulkonferenz geltend gemacht werden. Das gilt auch für das Recht der Schulkonferenzen gemäß § 129 Nr. 12 Buchst. a) HSchG, Regelungen über die Einrichtung von Schulkiosken und das zulässige Warenangebot zu treffen. Auch wenn dieses Entscheidungsrecht dem Schutz und Wohl der Schülerinnen und Schüler dient, ist es doch allein dem Organ übertragen und allein als organschaftliches Recht auszuüben. Im Übrigen ist dieses Entscheidungsrecht nicht Gegenstand des vorliegenden Rechtsstreits, weil Streitgegenstand nicht die Errichtung eines Schulkiosk und dessen zulässiges Warenangebot ist, sondern die Vergabe einer Konzession an einen Schulkantinenbetreiber.

Zu Recht hat das Verwaltungsgericht auch ausgeführt, dass § 15b Abs. 1 HSchG dem Antragsteller ebenfalls kein subjektives Recht vermittelt. Soweit der Antragsteller in der Beschwerdebegründung vorträgt, diese Annahme sei mit dem letzten Halbsatz von Abs. 1 dieser Vorschrift unvereinbar, bedarf es hierzu keines näheren Eingehens. § 15b Abs. 1 HSchG ermächtigt allein das Land, Verträge mit Dritten zu schließen, um den Einsatz externen qualifizierten Lehrpersonals zu ermöglichen, wenn eine vollständige Unterrichtsversorgung ansonsten nicht gewährleitet werden kann. Die angesprochenen Personaldienstleistungen betreffen somit allein pädagogische Dienstleistungen, nicht aber den Betrieb von Schulkantinen, der aufgrund von Konzessionsvergaben des Schulträgers erfolgt.

Dem Antragsteller kann auch nicht darin gefolgt werden, dass aus dem pädagogischen Schulkonzept der IGS Nordend gemäß § 3 Abs. 5 HSchG in Verbindung mit den Rechten des Antragstellers aus dem Schulverhältnis (§ 69 HSchG) ein "Anspruch auf eine bestimmte Bewirtschaftung der Schulkantine an der IGS Nordend" folgt. Insoweit wird schon nicht dargelegt, inwieweit das pädagogische Konzept dieser Schule mit einer bestimmten Kantinenbewirtschaftung verbunden ist. Darüber hinaus lässt sich § 3 Abs. 5 HSchG auch nicht ansatzweise entnehmen, dass eine Schülerin oder ein Schüler Anspruch auf die Erhaltung eines bestimmten pädagogischen Konzepts haben soll. Mangels Darlegung nicht nachvollziehbar ist schließlich die Auffassung der Beschwerde, dass in die Selbstverwaltung der Schule hinsichtlich ihrer eigenen pädagogischen Verantwortung durch die beabsichtigte Konzessionsvergabe der Antragsgegnerin derart eingegriffen wird, dass das pädagogische Konzept "tatsächlich unmöglich gemacht wird".

Der Antragsteller hält es abschließend für undenkbar, dass die Entscheidung über die Bewirtschaftung der Schulkantine der von ihm besuchten Schule in keinerlei Weise irgendein ihm zustehendes subjektives Recht berührt. Die Annahme des Verwaltungsgerichts, ein Jugendlicher habe in Zusammenhang mit einer staatlichen Entscheidung, die seinen Schulalltag, wenn auch nur am Rande beeinflusst, keine subjektiven Rechte, begründet nach Auffassung des Antragstellers einen Verstoß gegen die Menschenwürde. Er verkennt dabei, dass subjektive öffentliche Rechte nicht gegen jede Entscheidung eines Trägers hoheitlicher Gewalt bestehen, die sich in irgendeiner Weise auf den Alltag des Einzelnen auswirkt. Soweit der Antragsteller Regelungen aus der Hessischen Gemeindeordnung und dem Hessischen Schulgesetz heranzieht, um seine rechtliche Betroffenheit zu begründen, kann er damit nur Erfolg haben, wenn diese Normen drittschützenden Charakter haben und ihm dadurch ein subjektives Recht vermitteln. Daran fehlt es vorliegend.

Die Kostenentscheidung folgt aus §§ 154 Abs. 2 VwGO.

Die Festsetzung des Streitwertes für das Beschwerdeverfahren beruht auf §§ 1 Abs. 2 Nr. 1, 47 Abs. 1, 52 Abs. 1 und 2, 53 Abs. 2 Nr. 1 GKG.

Dieser Beschluss ist unanfechtbar (§ 152 Abs. 1 VwGO, §§ 68 Abs. 1 Satz 5, 66 Abs. 3 Satz 3 GKG).