Niedersächsisches Oberverwaltungsgericht Beschluss vom 20.03.2025 – 1 LA 154/24

Der Antrag der Klägerin auf Zulassung der Berufung gegen das Urteil des Verwaltungsgerichts Hannover - 4. Kammer - vom 4. Juni 2024 wird abgelehnt.

Die Klägerin trägt die Kosten des Zulassungsverfahrens.

Der Wert des Streitgegenstandes für das Zulassungsverfahren wird auf 7.000 EUR festgesetzt.

I.

Die Beteiligten streiten über eine brandschutzrechtliche Nebenbestimmung zu einer Baugenehmigung für einen großflächigen Lebensmitteldiscountmarkt.

Die Klägerin betreibt auf dem Grundstück F. -Straße ... und ... in G. -Stadt einen Lebensmitteldiscountmarkt mit einer Verkaufsfläche von knapp unter 1.300 qm. Im Zuge eines mit Baugenehmigung vom 21. Dezember 2021 in der Fassung der Nachtragsbaugenehmigung vom 2. September 2022 genehmigten Umbaus entfiel eine trennende Wand im Gebäudeinnern, wodurch sich die Brandabschnittslänge abweichend von der Vorgabe des § 8 Abs. 1 Satz 1 Nr. 2 b) DVO-NBauO von 40 m auf 70,33 m vergrößerte. Insofern ließ die Beklagte eine Abweichung zu. Das von der Klägerin vorgelegte und zum Bestandteil der Baugenehmigung erklärte Brandschutzkonzept sieht u.a. die Installation einer maschinellen Entrauchungsanlage sowie einer Brandwarnanlage mit automatischer Auslösung für die Überwachung der Bereiche vor, in denen sich nicht ständig Mitarbeiter bzw. Kunden aufhalten.

Zur Kompensation der Verlängerung des Brandabschnitts über das gesetzlich vorgesehene Maß hinaus fügte die Beklagte den Baugenehmigungen u.a. die folgende Auflage bei:

3.15: Basierend auf der Grundlage von § 51 NBauO sowie § 78 NBauO i. V. m. § 30 DVO-NBauO ist die Prüfung der Brandwarnanlage (BWA) sowie der maschinellen Entrauchung durch Sachverständige im Sinne des § 1 BauSVO bzw. des § 5 Abs. 1 bzw. 4 BauSVO vor der ersten Inbetriebnahme, unverzüglich nach einer wesentlichen Änderung sowie innerhalb der angegebenen Frist von 3 Jahren - auf ihre Wirksamkeit und Betriebssicherheit, einschließlich des bestimmungsgemäßen Zusammenwirkens untereinander und mit anderen Anlagen - durchzuführen. Die Prüfberichte sind rechtzeitig, spätestens zur Schlussabnahme, vorzulegen. Der Prüfbericht ist fünf Jahre lang aufzubewahren.

Nachdem ihr Widerspruch gegen diese Nebenbestimmung erfolglos geblieben war, hat die Klägerin Anfechtungsklage erhoben. Diese hat das Verwaltungsgericht Hannover mit dem angegriffenen Urteil vom 4. Juni 2024 abgewiesen. Die Nebenbestimmung sei als Kompensation für die von der Beklagten nach § 66 NBauO zugelassene (erhebliche) Abweichung von § 8 DVO-NBauO im Hinblick auf den maximal zulässigen Abstand der inneren Brandwände (70,33 m anstelle von 40 m) rechtmäßig.

II.

Der dagegen gerichtete, auf den Zulassungsgrund ernstlicher Richtigkeitszweifel (§ 124 Abs. 2 Nr. 1 VwGO) gestützte Antrag auf Zulassung der Berufung hat keinen Erfolg.

Ernstliche Zweifel an der Richtigkeit des Urteils sind dargelegt, wenn es dem Rechtsmittelführer gelingt, wenigstens einen tragenden Rechtssatz oder eine erhebliche Tatsachenfeststellung mit plausiblen Gegenargumenten derart in Frage zu stellen, dass sich dadurch am Entscheidungsergebnis etwas ändern könnte. Überwiegende Erfolgsaussichten sind nicht erforderlich; es genügt, wenn sich diese auf der Grundlage des Zulassungsvorbringens als offen erweisen. Das ist nicht der Fall.

Zu Unrecht meint die Klägerin, das Verwaltungsgericht habe als Rechtsgrundlage für die angegriffene Nebenbestimmung fehlerhafterweise § 36 VwVfG i.V.m. § 1 NVwVfG herangezogen. Richtig ist zwar, dass die vorgenannten Vorschriften verdrängt werden, soweit die Beifügung von Nebenbestimmungen eine abschließende spezialgesetzliche Regelung erfahren hat. Das ist hier jedoch nicht der Fall. Die Niedersächsische Bauordnung enthält weder im Allgemeinen noch für den Bereich des Brandschutzes abschließende Regelungen zu Nebenbestimmungen, sondern regelt in den §§ 51, 78 NBauO in allgemeiner Form, welche besonderen Anforderungen an Sonderbauten (auch) in brandschutztechnischer Hinsicht gestellt werden dürfen und welche Überprüfungspflichten vorgeschrieben werden können. Diese Anforderungen und Pflichten können nach Maßgabe des § 36 VwVfG auch im Rahmen von Nebenbestimmungen einzelfallbezogen konkretisiert werden (vgl. zutreffend Mann, in: Große-Suchsdorf, NBauO, 10. Aufl. 2020, § 78 Rn. 4).

Ebenfalls zu Unrecht meint die Klägerin, das Verwaltungsgericht habe nicht geprüft, ob die tatbestandlichen Voraussetzungen des § 78 NBauO einschlägig seien; das sei nicht der Fall. § 78 NBauO sieht vor, dass die Bauaufsichtsbehörde eine regelmäßige Überprüfung von baulichen Anlagen oder von Teilen baulicher Anlagen durch die Bauaufsichtsbehörde oder durch Sachkundige oder Sachverständige vorschreiben und Art, Umfang, Häufigkeit und Nachweis der Überprüfung näher regeln kann, soweit dies nicht durch Verordnung nach § 82 Abs. 1 Nr. 5 NBauO geregelt ist und soweit es erforderlich ist, um die Erfüllung der Anforderungen nach § 3 NBauO zu sichern.

Eine abschließende Regelung durch Verordnung nach § 82 Abs. 1 Nr. 5 NBauO, hier durch § 30 DVO-NBauO, ist entgegen der Auffassung der Klägerin nicht erfolgt. Richtig ist zwar, dass § 30 Abs. 1 Nr. 1 DVO-NBauO eine besondere Überprüfung technischer Anlagen, die der Erfüllung bauordnungsrechtlicher Anforderungen dienen, durch Sachverständige nur für Verkaufsstätten i.S.v. § 1 VKVO, also Verkaufsräume und Ladenstraßen, die einschließlich ihrer Bauteile eine Fläche von insgesamt mehr als 2.000 qm haben, vorsieht. Das rechtfertigt - wie bereits das Verwaltungsgericht zutreffend ausgeführt hat - jedoch nicht den Umkehrschluss, dass bei Verkaufsstätten unterhalb der in § 1 VKVO bezeichneten Größe stets auf die Anordnung einer besonderen Überprüfung verzichtet werden muss. § 30 DVO-NBauO liegt vielmehr die zulässige typisierende Annahme des Verordnungsgebers zugrunde, dass bei den aufgezählten baulichen Anlagen eine besondere Überprüfung stets erforderlich ist, während es bei den sonstigen baulichen Anlagen bei einer einzelfallbezogenen Prüfung anhand der Tatbestandsmerkmale des § 78 NBauO bleiben soll. Nichts anderes ergibt sich aus der von der Klägerin zur Stützung ihrer Rechtsauffassung herangezogenen Kommentierung (vgl. Franke, in: BeckOK Bauordnungsrecht Niedersachsen, 32. Edition 1.8.2024, § 78 Rn. 4).

Nicht weiterführend sind die Ausführungen der Klägerin zu § 51 NBauO. Das Verwaltungsgericht hat seine Entscheidung zu Recht nicht auf diese Bestimmung gestützt, sondern sie lediglich beschreibend als Beleg dafür herangezogen, das Sonderbauten in brandschutztechnischer Hinsicht besondere Aufmerksamkeit erfordern. Das trifft schon nach dem Wortlaut des § 51 NBauO uneingeschränkt zu.

§ 36 Abs. 1 Satz 1 VwVfG gestattet die Beifügung einer Nebenbestimmung bei einem Verwaltungsakt, auf den ein Anspruch besteht, wenn sie durch Rechtsvorschrift zugelassen ist oder wenn sie sicherstellen soll, dass die gesetzlichen Voraussetzungen des Verwaltungsaktes erfüllt werden. Bei Ermessensverwaltungsakten - die Annahme eines solchen kommt hier aufgrund der im Ermessen stehenden Zulassung der Abweichung nach § 66 Abs. 1 Satz 1 NBauO und der kompensatorischen Zielsetzung der Überprüfungspflicht in Betracht - stellt § 36 Abs. 2 VwVfG die Beifügung von Nebenbestimmungen in das Ermessen der Behörde. In beiden Fällen maßgeblich sind die Vorschriften des materiellen Bauordnungsrechts, hier namentlich § 78 NBauO, der in dieser Vorschrift ausdrücklich in Bezug genommene § 3 NBauO und der für den Brandschutz geltende und die Anforderungen des § 3 NBauO insofern konkretisierende § 14 NBauO. Nach Satz 1 der letztgenannten Vorschrift müssen bauliche Anlagen so errichtet, geändert und instand gehalten werden und so angeordnet, beschaffen und für ihre Benutzung geeignet sein, dass der Entstehung eines Brandes sowie der Ausbreitung von Feuer und Rauch (Brandausbreitung) vorgebeugt wird und bei einem Brand die Rettung von Menschen und Tieren sowie wirksame Löscharbeiten möglich sind.

Um das zu gewährleisten, verlangt § 8 Abs. 1 Satz 1 Nr. 2 b) DVO-NBauO, dass innerhalb eines ausgedehnten Gebäudes zu dessen Unterteilung in Abständen von nicht mehr als 40 m innere Brandwände vorzusehen sind. Wird dieser Anforderung, die im Brandfall eine Ausbreitung des Feuers hemmen und der Feuerwehr Zeit für Evakuierungsmaßnahmen und Löscharbeiten verschaffen soll, nicht entsprochen, erhöht sich demzufolge das Risiko. Vor diesem Hintergrund sind die Beklagte und - ihr folgend - das Verwaltungsgericht zu Recht davon ausgegangen, dass kompensatorische Maßnahmen geboten sind. Das gilt nach den überzeugenden Ausführungen der Beklagten im erstinstanzlichen Verfahren hier insbesondere deshalb, weil die Dachkonstruktion des Marktes aus brandschutztechnisch anfälligen Nagelbrett-Bindern besteht, die im Brandfall vergleichsweise schnell kollabieren und das Gebäude zum Einsturz bringen. In Verbindung mit der Vergrößerung der Brandabschnitte besteht die Gefahr, dass sich die Zeit, die den anwesenden Personen zur Flucht und die der Feuerwehr zur wirksamen Intervention zur Verfügung steht, unvertretbar verkürzt. Umso nachvollziehbarer ist deshalb der Standpunkt der Beklagten, die Brandwarnanlage sowie die Entrauchungsanlage müssten dauerhaft zuverlässig funktionieren.

Soweit die Klägerin demgegenüber auf das gemeinsame Merkblatt des Niedersächsischen Ministeriums für Inneres und Sport, des Landesfeuerwehrverbands Niedersachsen, der Arbeitsgemeinschaft der Leiter der Berufsfeuerwehren in Niedersachsen und der Arbeitsgemeinschaft Vorbeugender Brandschutz in Niedersachsen mit Empfehlungen zu brandschutztechnische Anforderungen an "Kleine Verkaufsstätten" verweist und vorträgt, dieses Merkblatt gehe unter Nr. 3.3 davon aus, dass Verkaufsstätten unterhalb der in § 1 VKVO geregelten Größe in der Regel nur einen Brandabschnitt bildeten, aber dennoch keine erweiterten Überprüfungspflichten vorsehe, kann offen bleiben, ob diese Lesart des Merkblatts zutrifft. Ein Merkblatt mit allgemeinen Empfehlungen - selbst wenn diese sachverständig begründet sind - ersetzt nicht die einzelfallbezogene Betrachtung, die die Beklagte hier unter Auseinandersetzung mit den konkreten Gefahren des Gebäudes vorgenommen hat. Dies erkennt der Verfasser des von der Klägerin mit dem Bauantrag vorlegten Brandschutzkonzept vom 25. März 2021 auch selbst an, indem er über die Anforderungen des Merkblatts hinaus die Installation einer Brandwarn- und Entrauchungsanlage und deren regelmäßige Überprüfung - wenngleich nicht durch Sachverständige - als kompensatorische Maßnahmen als geboten erachtet. Hinzu kommt, dass sich das Merkblatt nahezu ausschließlich zu baulichen Anforderungen, also solchen nach § 51 NBauO, verhält. Überprüfungspflichten nach § 78 NBauO finden in dem Merkblatt überhaupt keine Erwähnung, sodass schon deshalb nicht anzunehmen ist, das Merkblatt stehe der Anordnung von Maßnahmen nach § 78 NBauO generell entgegen. Die Ausführungen des Sachverständigen der Klägerin in seiner Stellungnahme vom 16. Juli 2022 überzeugen vor diesem Hintergrund nicht.

Die Verhältnismäßigkeit der Überprüfungsanordnung, die jährliche Kosten im vierstelligen Bereich verursacht, begegnet keinen Bedenken. Zu Recht hat die Beklagte darauf abgestellt, dass eine Überprüfung durch Sachverständige nach den Wertungen des § 78 NBauO eine besondere Gewähr dafür bietet, dass die überprüften Anlagen den technischen Anforderungen dauerhaft genügen (vgl. zum Begriff des Sachverständigen Wiechert/Lenz, in: Große-Suchsdorf, NBauO, 10. Aufl. 2020, § 82 Rn. 13). Angesichts der Bedeutung der Brandwarn- und Entrauchungsanlage zur effektiven Gefahrenabwehr ist es nicht zu beanstanden, dass die Beklagte insofern sichergehen will.

Unverhältnismäßig ist die Überprüfungsanordnung auch nicht deshalb, weil sie es der Klägerin nicht ermöglicht, die Überprüfung durch den in § 30 Abs. 4 Satz 1 DVO-NBauO genannten erweiterten Personenkreis vorzusehen. Es ist vielmehr nicht zu beanstanden, dass die Beklagte ihre Anordnung in Orientierung an § 30 Abs. 1 DVO-NBauO auf eine Überprüfung durch die in der Nebenbestimmung bezeichneten umfassend qualifizierten Sachverständigen beschränkt hat. Will die Klägerin - wie sie erstmals im Berufungszulassungsverfahren vorbringt - die Überprüfung ersatzweise durch eine in § 30 Abs. 4 Satz 1 DVO-NBauO bezeichnete Person vornehmen, steht es ihr frei, eine solche Überprüfung als Austauschmittel anzubieten; die Beklagte wird dann darüber auch unter Berücksichtigung der Wertungen des § 30 Abs. 4 Satz 1 DVO-NBauO zu entscheiden haben. Jede Eventualität muss die Beklagte nicht von sich aus bedenken.

Die Entscheidung der Beklagten erweist sich auch vor dem Hintergrund der vor Erteilung der Nachtragsbaugenehmigung vom 2. September 2022 eingebauten weiteren Fluchttür als fehlerfrei. Die Beklagte hat in der Nachtragsbaugenehmigung eindeutig zu erkennen gegeben, dass die Nebenbestimmung Nr. 3.15 Bestand haben soll. Die von der Klägerin vermisste erneute Prüfung hat mithin stattgefunden.

Mit der Ablehnung des Zulassungsantrags wird das angefochtene Urteil rechtskräftig (§ 124a Abs. 5 Satz 4 VwGO).

Die Kostenentscheidung beruht auf § 154 Abs. 2 VwGO.

Die Streitwertfestsetzung beruht auf § 47 Abs. 1 und 3, § 52 Abs. 1 GKG und folgt den Überlegungen des Verwaltungsgerichts.

Dieser Beschluss ist unanfechtbar (§ 152 Abs. 1 VwGO, § 68 Abs. 1 Satz 5, § 66 Abs. 3 Satz 3 GKG).

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