Niedersächsisches Oberverwaltungsgericht Beschluss vom 24.03.2025 – 9 ME 84/24

Die Beschwerde der Antragsgegnerin gegen den Beschluss des Verwaltungsgerichts Göttingen - 3. Kammer - vom 3. Juli 2024 wird zurückgewiesen.

Die Antragsgegnerin trägt die Kosten des Beschwerdeverfahrens.

Der Wert des Streitgegenstandes wird für das Beschwerdeverfahren auf 5.252,69 EUR festgesetzt.

I.

Die Antragsgegnerin wendet sich im Beschwerdeverfahren gegen die Anordnung der aufschiebenden Wirkung der Klage der Antragstellerin gegen die Festsetzung einer Quartiersabgabe.

Die Antragstellerin ist Eigentümerin des Grundstücks mit der Anschrift E. F. in A-Stadt (Gemarkung A-Stadt, Flur G., Flurstück H.).

Der Förderverein I. e. V. hatte bei der Antragsgegnerin unter dem 11. Juli 2023 den Erlass einer Satzung nach dem Niedersächsischen Gesetz zur Stärkung der Quartiere durch private Initiativen (Niedersächsisches Quartiersgesetz - NQG) vom 28. April 2021 beantragt, dem ein sog. "Handlungskonzept" beigefügt war. Nachdem der Verwaltungsausschuss der Antragsgegnerin am 9. Oktober 2023 zugestimmt hatte, unterrichtete die Antragsgegnerin die betroffenen Grundstückseigentümer mit jeweils förmlich zugestellten Schreiben vom 24. Oktober 2023 darüber, dass eine Prüfung des Antrags ergeben habe, dass ein Quartier voraussichtlich eingerichtet werden könne, wenn die weiteren förmlichen Voraussetzungen des Verfahrens gegeben seien. Hierzu gehöre u. a., dass das näher beschriebene Widerspruchsquorum nicht erreicht werde. Sodann wurde über das Widerspruchsrecht informiert. Der Entwurf der Satzung und das Handlungskonzept für das Quartier könnten eingesehen und auf Anfrage auch zugeschickt werden. Nachdem das Widerspruchsquorum nicht erreicht wurde, beschloss der Rat der Antragsgegnerin am 16. Februar 2024 die Satzung über die Festlegung des Quartiers "I." nach dem Niedersächsischen Quartiersgesetz (NQG) - Quartierssatzung "I." (im Folgenden: Quartierssatzung). Die Satzung ist im Amtsblatt der Antragsgegnerin vom 27. Februar 2024 bekannt gemacht worden und zum 1. April 2024 in Kraft getreten.

Mit Bescheid vom 2. April 2024 setzte die Antragsgegnerin gegen die Antragstellerin eine Quartiersabgabe in Höhe von 21.010,76 EUR fest.

Hiergegen hat die Antragstellerin am 19. April 2024 Klage (Az. 3 A 155/24) erhoben, über die noch nicht entschieden ist. Sie hat außerdem mit Schriftsatz vom 30. April 2024 beantragt, die aufschiebende Wirkung der Klage gegen den Abgabenbescheid anzuordnen.

Mit Beschluss vom 3. Juli 2024 hat das Verwaltungsgericht die aufschiebende Wirkung der Klage angeordnet. Es bestünden ernstliche Zweifel an der Rechtmäßigkeit des Beitragsbescheides, da gravierende Zweifel an der Vereinbarkeit der Quartierssatzung, auf welcher der Bescheid beruhe, mit höherrangigem Recht bestünden.

Die Quartierssatzung leide unter dem formalen Mangel, dass die Betroffenen nicht ausreichend hinsichtlich ihres Widerspruchsrechts nach § 8 Abs. 1 Satz 1 Nr. 4 NQG angehört worden seien. Dieses sei kein Rechtsbehelf, sondern eher mit der Anhörung verwandt. Vorliegend seien die Betroffenen im Wesentlichen über die im Wortlaut des § 7 Abs. 2 NQG genannten Mindestinhalte informiert worden. Allerdings sei nur auf die Auslage des "Handlungskonzepts" verwiesen worden, während § 7 Abs. 2 NQG den Hinweis auf das "Maßnahmen- und Finanzierungskonzept" verlange. Das Weglassen der Finanzierungskomponente in der Bezeichnung in Verbindung mit dem Fehlen jeglichen Hinweises auf die aus der Satzung folgende Abgabenerhebung sei geeignet, den Empfänger über die Bedeutung der Information zu täuschen und ihn damit unrechtmäßig vom Widerspruch abzuhalten. Bereits die bloße objektive Eignung zur Irreführung führe zu einem wesentlichen Verfahrensfehler. Ein gewissenhafter Durchschnittsempfänger habe das Informationsschreiben dergestalt verstehen dürfen, dass eine Satzung erlassen werde, um privaten Akteuren zu gestatten, eigenverantwortlich, und damit auf eigene Kosten oder vielleicht auch auf Kosten der Gemeinde, Aufwertungsmaßnahmen im Quartier durchzuführen. Es könne nicht erwartet werden, dass der objektivierte Durchschnittsempfänger mit dem NQG die Abgabenpflicht verknüpfe.

Außerdem sei der Wortlaut des § 7 Abs. 2 NQG ergänzend dahingehend verfassungskonform auszulegen, dass die Information sämtliche nach hergebrachten Grundsätzen für eine Anhörung erforderlichen Angaben enthalten müsse, keinesfalls aber irreführen dürfe. Das aus dem Rechtsstaatsprinzip folgende Gebot eines fairen Verfahrens, das insbesondere auch für das Verwaltungsverfahren gelte, fordere grundsätzlich eine Anhörung, die hier auch nicht unterbleiben könne. Damit der Betroffene einer Satzung nach dem NQG seine Rechtsbetroffenheit erkennen könne, sei die Information über die offensichtlich für ihn besonders wesentliche Rechtsfolge, nämlich die Abgabenerhebung, zwingend in ein Informationsschreiben aufzunehmen. Enthalte - wie vorliegend - ein umfängliches Informationsschreiben keinerlei Hinweis auf die Abgabenerhebung, so führe dies zur Irreführung des Betroffenen hinsichtlich der Erforderlichkeit seines Einschreitens. Im Ergebnis könne sich die Antragsgegnerin nicht darauf berufen, das Widerspruchsquorum sei nicht erreicht.

Materiell genüge der Zuschnitt des Quartiers nicht den verfassungsrechtlichen Anforderungen an die Erhebung einer Sonderabgabe. Vergleichbar mit der vom Oberverwaltungsgericht Bremen beurteilten Situation in dem Beschluss vom 18. April 2011 (- 1 B 177/10 - juris) fehle es an einer vergleichbaren wirtschaftlichen Nutzbarkeit und damit an einer hinreichend homogenen Gruppe. Auch hier erstrecke sich das Quartier über eine nicht unerhebliche Strecke (hier allerdings nur etwa 0,5 km) und weise bauplanungsrechtlich eine Mischung aus Mischgebieten und Kerngebieten auf. Diese unterschiedliche Nutzungsplanung spiegele sich - soweit feststellbar - auch in der Wirklichkeit wider. Die Kammer verkenne nicht, dass dadurch der Anwendungsbereich des NQG erheblich eingeschränkt werde. Die strenge Prüfung der Homogenität stehe jedoch als Verfassungsgebot nicht zur Disposition des einfachen Gesetzgebers. Die Satzung könne auch nicht im Rahmen teleologischer Reduktion vor der Rechtsfolge der Nichtigkeit bewahrt werden. Der Grundsatz der Normenklarheit verbiete, einzelne Grundstücke, die ausdrücklich in den Geltungsbereich einbezogen worden seien, im Rahmen der Auslegung wieder auszuschließen.

Die Satzung sei zudem offensichtlich aufgrund eines Verstoßes gegen § 9 Abs. 2 Satz 3 NQG nichtig. Danach dürfe die für ein Grundstück zu leistende Abgabe insgesamt einen angemessenen Teil des Wertes des Grundstücks nicht überschreiten; die Bemessung des angemessenen Teils solle sich an 15 % des Einheitswertes oder, sofern ein Grundsteuerwert festgestellt sei, an einem entsprechenden Teil dieses Wertes orientieren. Hierbei handele es sich nicht um eine gesetzliche Begrenzung der Abgabenhöhe, sondern um eine inhaltliche Anforderung an die Satzung. Die Quartierssatzung enthalte diese Beschränkung nicht. Der Fehler könne auch nicht dadurch geheilt werden, dass eine der Soll-Vorschrift entsprechende Beschränkung bei der Berechnung der einzelnen Beiträge berücksichtigt worden sei, indem ein Abgabenhöchstsatz in Höhe von 15 % des Einheitswertes im Bescheid angeführt werde.

Einzelne Maßnahmen des Konzeptes genügten zudem bei summarischen Prüfung nicht den einfachgesetzlichen Anforderungen des NQG. Hinsichtlich der Unterstützung des WLAN-Angebots sowie des digitalen Stadtführers liege ein Verstoß gegen § 3 Satz 1 NQG nahe. Die im "Investitionsfeld Quartiermanagement" dargestellten Ausgaben (Personalressourcen zur Mittelverwaltung) stellten keine Maßnahme im Sinne des § 2 Abs. 2 Satz 1 NQG dar. Hinsichtlich der geplanten Unterstützung der Schaufenstergestaltung in leerstehenden Immobilien fehle es an dem von § 2 Abs. 2 Satz 1 NQG verlangten Vorteil für die überwiegende Mehrheit der in das Quartier einbezogenen Grundstücke.

Ferner sei die in der Satzung festgelegte Abgabenhöhe insgesamt nicht ausreichend kalkuliert. Es fehle damit insbesondere an der nach § 5 Satz 3 NQG erforderlichen Begründung. Die im Maßnahmen- und Finanzierungskonzept angegebenen Kosten entbehrten jeglicher Nachvollziehbarkeit und stellten sich als schlichte Setzung dar.

Gegen diesen ihr am 5. Juli 2024 zugestellten Beschluss hat die Antragsgegnerin am 17. Juli 2024 Beschwerde eingelegt und trägt zu ihrer Begründung im Wesentlichen vor, es bestünden keine durchgreifenden Zweifel an der formellen und materiellen Wirksamkeit der Satzung, insbesondere erschienen die angesprochenen Einzelmaßnahmen aller Voraussicht nach als gesetzeskonform.

Während des Beschwerdeverfahrens hat der Rat der Antragsgegnerin in seiner Sitzung am 16. August 2024 die 1. Änderung zur Quartierssatzung beschlossen, die am 27. August 2024 im Amtsblatt der Antragsgegnerin bekannt gemacht wurde und rückwirkend zum 1. April 2024 in Kraft getreten ist. Die Neufassung sieht u. a. in § 3 Abs. 2 eine Begrenzung der Abgabenhöhe vor. In der Anlage 3 zur Neufassung der Quartierssatzung wird auf das Handlungskonzept für das "NQS-Quartier I." mit dem Klammerzusatz "(Maßnahmen- und Finanzierungskonzept)" verwiesen, der zuvor nicht vorhanden war. Die Beschlussvorlage zur Neufassung enthält zudem eine weitergehende Kostenkalkulation des Maßnahmen- und Finanzierungskonzeptes. Eine nochmalige Information der Satzungsbetroffenen erfolgte nicht.

Die Antragsgegnerin macht geltend, sie habe aus ihrer Sicht damit rückwirkend Zweifel an einer wirksamen Rechtsgrundlage für eine gesetzes- und satzungskonforme Abgabenerhebung beseitigt und verteidigt die erlassenen Abgabenbescheide weiterhin als voraussichtlich rechtmäßig

II.

Die zulässige Beschwerde der Antragsgegnerin gegen den Beschluss des Verwaltungsgerichts Göttingen vom 3. Juli 2024 hat in der Sache keinen Erfolg.

Die von der Antragsgegnerin dargelegten Gründe, auf deren Überprüfung der Senat sich gemäß § 146 Abs. 4 Satz 6 VwGO zu beschränken hat, rechtfertigen es nicht, die angefochtene Entscheidung abzuändern und den Antrag der Antragstellerin auf Anordnung der aufschiebenden Wirkung ihrer Klage abzulehnen.

Die Antragsgegnerin hat weder mit ihrem Beschwerdevorbringen noch mit dem rückwirkenden Erlass der 1. Änderung der Quartierssatzung vom 16. August 2024 die erheblichen Zweifel des Verwaltungsgerichts an der Vereinbarkeit der Quartierssatzung mit höherrangigem Recht und damit an einer wirksamen Rechtsgrundlage für den Bescheid vom 2. April 2024 ausräumen können.

1.

a)

Der Senat teilt die Einschätzung des Verwaltungsgerichts, dass die Quartierssatzung in der Ausgangsfassung vom 16. Februar 2024 bereits unter einem formellen Mangel leidet, weil die Antragsgegnerin vor ihrem Erlass die von der Satzung Betroffenen nicht den gesetzlichen Vorgaben des § 7 Abs. 2 NQG entsprechend unterrichtet und dadurch nicht hinreichend auf ihr Widerspruchsrecht nach § 7 Abs. 2 Satz 3 NQG und seine Folgen gemäß § 8 Abs. 1 Satz 1 Nr. 4 NQG hingewiesen hat.

§ 8 NQG statuiert die Voraussetzungen für den Erlass einer Quartierssatzung. § 8 Abs. 1 Satz 1 Nr. 4 NQG fordert, dass dem Erlass der Satzung weder die Eigentümerinnen und Eigentümer von mehr als 30 % der im vorgesehenen Quartier gelegenen Grundstücke noch die Eigentümerinnen und Eigentümer von Grundstücken, deren Gesamtfläche mehr als 30 % der Gesamtgrundstücksfläche im Quartier beträgt, schriftlich widersprochen haben (sog. doppeltes Quorum; vgl. LT-Ds. 18/6458, S. 14 zum gleichlautenden § 3 Abs. 1 Satz 1 Nr. 5 des Entwurfs der Landesregierung). Wird dieses Quorum erreicht, kann die Satzung nicht erlassen werden (vgl. LT-Ds. 18/6458, S. 14).

Im Regelungszusammenhang mit dem Widerspruchsquorum in § 8 Abs. 2 Satz 1 Nr. 4 NQG normiert § 7 Abs. 2 NQG besondere Vorgaben zur Beteiligung der Grundstückseigentümer bzw. Erbbauberechtigten, die von der Quartierssatzung betroffen sein können. Hat die Prüfung des Antrags der Quartiersgemeinschaft nach § 7 Abs. 1 NQG ergeben, dass eine Quartierssatzung voraussichtlich beschlossen werden kann, so fertigt die Gemeinde den Entwurf einer Quartierssatzung und unterrichtet die Eigentümerinnen und Eigentümer der im vorgesehenen Quartier gelegenen Grundstücke schriftlich über die Absicht, eine Quartierssatzung zu beschließen (§ 7 Abs. 2 Satz 1 NQG). Sie teilt ihnen nach § 7 Abs. 2 Satz 2 NQG auch mit, wo sie den Satzungsentwurf und das vorgesehene Maßnahmen- und Finanzierungskonzept einsehen können. Nach § 7 Abs. 2 Satz 3 NQG weist die Gemeinde die Eigentümerinnen und Eigentümer darauf hin, dass sie die Möglichkeit haben, innerhalb eines Monats nach Zugang der Unterrichtung der geplanten Satzung zu widersprechen. Für Erbbauberechtigte gelten diese Regelungen entsprechend (§ 7 Abs. 2 Satz 4 i. V. m. § 6 Abs. 2 Satz 3 NQG).

Vorliegend wurden die Betroffenen - so auch die Antragstellerin - mit Schreiben vom 24. Oktober 2023 über die beabsichtigte Quartierssatzung in Kenntnis gesetzt. In dem Schreiben wird auch auf die Bedeutung des Widerspruchsquorums und die Widerspruchsmöglichkeit hingewiesen sowie darauf, dass der Entwurf der Satzung sowie das Handlungskonzept für das Quartier im Rathaus vom 25. Oktober 2023 bis zum 6. Dezember 2023 ausliegen und zudem auf der Homepage der Antragsgegnerin einsehbar sind. Es wird ferner angeboten, den Entwurf der Satzung und das Handlungskonzept auf Anfrage zuzuschicken.

Mit ihrem Beschwerdevorbringen hat die Antragsgegnerin den Befund des Verwaltungsgerichts, dass das Schreiben der Antragsgegnerin vom 24. Oktober 2023 nicht dem § 7 Abs. 2 Satz 2 NQG genüge, da es nur auf die Auslage des "Handlungskonzepts" verweise und keinerlei Hinweis auf die finanzielle Komponente einer Quartierssatzung enthalte, zumal auch jeglicher Hinweis auf eine aus der Satzung folgende Abgabenerhebung fehle, nicht substantiiert in Frage gestellt.

Soweit die Antragsgegnerin vorträgt, dass dem § 7 Abs. 2 NQG dadurch entsprochen worden sei, dass die unmittelbar betroffenen Grundstückseigentümer selbst schriftlich angesprochen worden seien, verkennt sie, dass sich die Vorschrift nicht auf dieses Erfordernis beschränkt. Denn nach § 7 Abs. 2 Satz 2 NQG teilt die Gemeinde den Eigentümerinnen und Eigentümer auch mit, wo sie den Satzungsentwurf und das vorgesehene Maßnahmen- und Finanzierungskonzept einsehen können. Die Mitteilung muss also nicht nur zum Inhalt haben, dass und wo die Einsichtnahme erfolgen kann, sondern auch, was konkreter Gegenstand der Einsicht ist. Als solcher müssen nicht nur der Satzungsentwurf und ein "Handlungskonzept", sondern ein Maßnahmen- und Finanzierungskonzept bezeichnet werden. Dass der Gesetzgeber - wie die Antragsgegnerin zutreffend ausführt - in § 7 Abs. 2 Satz 2 NQG mit dem Begriff des "Maßnahmen- und Finanzierungskonzepts" einen Terminus verwendet, der im Gesetz auch an anderer Stelle erwähnt wird, ändert nichts daran, dass nach dieser Regelung ausdrücklich auch ein Hinweis auf das "Finanzierungskonzept" erforderlich ist. Denn gerade aus letzterem ergeben sich ergänzend zum Satzungsentwurf die finanziellen Auswirkungen der Quartierssatzung auf die Betroffenen.

Der Senat teilt die Einschätzung des Verwaltungsgerichts, dass die in § 7 Abs. 2 Satz 2 NQG normierten Anforderungen an die Mitteilungspflicht untrennbar im Zusammenhang mit dem Widerspruchsrecht stehen, auf das wiederum nach § 7 Abs. 2 Satz 3 NQG hinzuweisen ist. Beide Elemente - die Mitteilung der Einsichtnahmemöglichkeit von Satzungsentwurf sowie Maßnahmen- und Finanzierungskonzept einerseits und der Hinweis auf das Widerspruchsrecht andererseits - sind Bestandteile der Unterrichtung bzw. Beteiligung nach § 7 Abs. 2 NQG. Nach der Intention des Gesetzgebers gewährleistet die Einräumung eines Widerspruchsrechts - bei dem es sich nicht um einen förmlichen Rechtsbehelf handelt - die notwendige Beteiligung der potenziell Abgabenpflichtigen (vgl. LT-Ds. 18/6158, S. 15). Fehler bei der Mitteilung nach § 7 Abs. 2 Satz 2 NQG (hier: das nicht erwähnte Finanzierungskonzept) sind geeignet, sich unmittelbar auf die Wahrnehmung des Widerspruchsrechts auszuwirken. Das Verwaltungsgericht ist insofern zutreffend zu dem Ergebnis gelangt, dass sich die Antragsgegnerin bei einer unvollständigen bzw. irreführenden Mitteilung nach § 7 Abs. 2 NQG nicht darauf berufen könne, das Widerspruchsquorum sei nicht erreicht. Denn wer die finanzielle Tragweite der geplanten Quartierssatzung nicht hinreichend erkennen kann, erfasst auch nicht die Relevanz einer Widerspruchseinlegung.

Mit dem Hinweis auf andere Satzungsgebungsverfahren mit Öffentlichkeitsbeteiligung, insbesondere das Bebauungsplanverfahren, und den dort geltenden Fehlerfolgen hat die Antragsgegnerin diese Annahme nicht substantiiert in Zweifel gezogen. Sie übersieht dabei die besondere Bedeutung des Widerspruchsrechts für den Erlass einer Quartierssatzung: Widersprechen dem Erlass der Satzung die Eigentümerinnen und Eigentümer von mehr als 30 % der im vorgesehenen Quartier gelegenen Grundstücke oder die Eigentümerinnen und Eigentümer von Grundstücken, deren Gesamtfläche mehr als 30 % der Gesamtgrundstücksfläche im Quartier beträgt, darf die Satzung nicht erlassen werden (vgl. § 8 Abs. 1 Satz 1 Nr. 4 NQG). Insofern handelt es sich bei einem Verstoß im Zusammenhang mit dem gesetzlich gebotenen Hinweis auf das Widerspruchsrecht nicht nur um einen formellen Fehler bei der Anhörung als Verfahrensvoraussetzung in einem Verwaltungsverfahren i. S. d. § 28 VwVfG mit der Gelegenheit zur Äußerung, wie die Antragsgegnerin selbst meint. Sofern das Widerspruchsquorum erreicht wird, verfügt die Gemeinde nicht über die erforderliche Satzungsbefugnis, das Verfahren darf nicht fortgesetzt werden (vgl. Schink/Wahlhäuser, in BeckOK BauGB, 64. Ed. 1.2.2025, § 171f Rn. 172 m. w. N.; LT-Ds. 18/6158, S. 14). Es handelt sich mithin um eine echte Hürde für das weitere Satzungsverfahren. Dass das Widerspruchsquorum nicht erreicht wird, ist eine materiell-rechtliche Voraussetzung für den Erlass der Satzung. Wegen dieser Bedeutung des Widerspruchsquorums stellt der Landesgesetzgeber auch spezifische Anforderungen an die Unterrichtungs- und Hinweispflichten in § 7 Abs. 2 NQG. Werden diese nicht hinreichend erfüllt, wirkt sich dieser formelle Mangel auf die Wirksamkeit der Quartierssatzung aus und könnte nur durch eine nachgeholte, rechtmäßige Unterrichtung behoben werden. Insofern besteht ein erheblicher Unterscheid zu anderen Satzungsgebungsverfahren mit vorgesehener Öffentlichkeitsbeteiligung; auch das seitens der Antragsgegnerin angeführte Bauleitverfahren kennt ein Widerspruchsquorum nicht (vgl. § 3 BauGB).

Die Annahme der Antragsgegnerin, dass gerade die behördliche Information über ein Widerspruchsrecht unter Angabe einer Frist jedermann verdeutliche, dass die beabsichtigte Quartierssatzung für ihn negative Rechtsfolgen zeitigen könnte, lässt unberücksichtigt, dass diese negativen Folgen - insbesondere die finanziellen Folgen durch die Abgabenerhebung - gerade mit dem gesetzlich geforderten Hinweis auf ein "Maßnahmen- und Finanzierungskonzept" verdeutlicht werden sollen. Es kommt nicht darauf an, ob konkret durch den unzureichenden Hinweis eine Person abgehalten wurde, ihre Einwendungen vorzutragen.

Den formellen Mangel bei der Beteiligung der von der Quartierssatzung Betroffenen hat die Antragsgegnerin auch nicht durch die rückwirkend in Kraft gesetzte, am 27. August 2024 bekannt gemachte Neufassung der Quartierssatzung vom 16. August 2024 behoben. Denn der nachträgliche Klammerzusatz der Anlage 3, der nunmehr auf das "Handlungskonzept (Maßnahmen- und Finanzierungskonzept) ..." verweist, ändert nichts daran, dass in dem Unterrichtungsschreiben vom 24. Oktober 2023 nur auf ein Handlungskonzept, nicht aber auf ein enthaltenes Finanzierungskonzept verwiesen wurde.

Bereits dieser Verstoß gegen § 7 Abs. 2 Satz 2 NQG rechtfertigt die Anordnung der aufschiebenden Wirkung der Klage gegen den Bescheid wegen erheblicher Zweifel an der Rechtmäßigkeit der satzungsrechtlichen Grundlage.

b)

Ohne dass es angesichts der vorstehenden Ausführungen noch darauf ankäme, spricht nach summarischer Prüfung auch für den Senat vieles dafür, das vom Verwaltungsgericht aus dem Rechtsstaatsprinzip abgeleitete Erfordernis eines ausdrücklichen Hinweises auf die Abgabenpflicht im Informationsschreiben nach § 7 Abs. 2 NQG zu bejahen.

Mit ihrem Vorbringen, dass § 7 Abs. 2 Satz 1 NQG einen Hinweis auf eine mögliche Abgabenerhebung nicht fordere und dass das Gesetz nicht vorsehe, dass die Möglichkeit, finanziell in Anspruch genommen zu werden, besonders herausgestellt werden müsste, kann die Antragsgegnerin die Annahme des Verwaltungsgerichts, dass aus einer verfassungskonformen Auslegung des § 7 Abs. 2 NQG folge, dass in dem Informationsschreiben zwingend auf die Abgabenerhebung hinzuweisen sei, nicht erschüttern.

Das Verwaltungsgericht hat hierzu auf die verfassungsrechtlichen Anforderungen hingewiesen. Zu den wesentlichen Grundsätzen eines rechtsstaatlichen Verfahrens zählt das Recht auf ein faires Verfahren. Dem Einzelnen muss die Möglichkeit gegeben werden, vor einer Entscheidung, die seine Rechte betrifft, zu Wort zu kommen, um Einfluss auf das Verfahren und dessen Ergebnis nehmen zu können. Dies setzt voraus, dass der Betroffene von dem Sachverhalt und dem Verfahren, in dem dieser verwertet werden soll, überhaupt Kenntnis erhält (vgl. BVerfG, Beschluss vom 18.1.2000 - 1 BvR 321/96 - juris Rn. 29).

Dem ist die Antragsgegnerin im Beschwerdeverfahren nicht substantiiert entgegengetreten und damit auch nicht der Schlussfolgerung des Verwaltungsgerichts, dass das Unterrichtungsschreiben vom 24. Oktober 2023 diesen rechtsstaatlichen Mindestanforderungen voraussichtlich nicht genügt. Die Annahme des Verwaltungsgerichts, dass nach diesen Maßstäben das Informationsschreiben nach § 7 Abs. 2 NQG einen Hinweis auf die Abgabenerhebung enthalten muss, erscheint nachvollziehbar. Die aus einer Quartierssatzung resultierende Abgabenpflicht ist ein wesentlicher Teil des zu beurteilenden Sachverhalts, die sich dem Empfänger aber nicht unmittelbar aufdrängt; dies gilt gerade dann, wenn er - wie hier - zwar umfänglich über die Absicht einer Quartierssatzung informiert wird, in diesem Schreiben aber nicht einmal mittelbar auf eine mögliche Abgabenerhebung hingewiesen wird. Zwar ergibt sich die Abgabenpflicht im Einzelnen aus dem Satzungsentwurf sowie dem Finanzierungskonzept, die für die Betroffenen einsehbar sind. Damit wird aber eine unmittelbar durch das Unterrichtungsschreiben erkennbare Abgabenpflicht nicht ersetzt.

Dies gilt umso mehr, weil über die Abgabenpflicht und auch über deren Umfang bereits maßgeblich durch den Erlass der Satzung entschieden wird (vgl. § 9 und § 10 NQG). Der spätere Abgabenbescheid vollzieht (lediglich) die entsprechenden Satzungsbestimmungen zur Abgabenerhebung. Sobald die Widerspruchsfrist abgelaufen ist und das Widerspruchsquorum nicht erreicht ist, also das Verfahren zum Erlass der Quartierssatzung auf Grundlage des Konzepts der privaten Initiative weiter betrieben wird, haben die einzelnen Betroffenen keine Einflussnahmemöglichkeit mehr.

In diesem Zusammenhang ist auch die gesetzgeberische Intention in den Blick zu nehmen: Die Einräumung eines Widerspruchsrechts gewährleistet ausweislich der Begründung zum Gesetzentwurf die notwendige Beteiligung der potenziell Abgabenpflichtigen (LT-Ds. 18/6158, S. 15). Danach ging es dem Landesgesetzgeber jedenfalls auch darum, den Betroffenen im Hinblick auf die mögliche Abgabenerhebung ein Widerspruchsrecht einzuräumen, mit dem der Satzungserlass verhindert werden kann. Dies setzt voraus, dass sich aus dem Unterrichtungs- und Hinweisschreiben nach § 7 Abs. 2 NQG hinreichend erkennen lässt, dass mit dem Erlass der Quartierssatzung nicht nur quartiersbezogene Aufwertungsmaßnahmen verbunden sind, sondern diese eine Abgabenpflicht auslösen.

2.

Angesichts der vorstehenden Ausführungen kommt es für die Entscheidung im Beschwerdeverfahren auf die übrigen in der Beschwerdebegründung erhobenen Einwände gegen den Beschluss des Verwaltungsgerichtes nicht mehr an. Der Senat weist dennoch vorsorglich darauf hin, dass er nach summarischer Prüfung insbesondere die Bedenken des Verwaltungsgerichts an der materiell-rechtlichen Unvereinbarkeit des Zuschnitts des Quartiers mit den verfassungsrechtlichen Anforderungen teilt. Die Begründung der Beschwerde vermochte nicht, diese Bedenken auszuräumen.

Das Verwaltungsgericht hat die Abgabe nach dem NQG unter Bezugnahme auf die Gesetzesbegründung und die Rechtsprechung zu vergleichbaren Regelungen in anderen Bundesländern zutreffend als eine Sonderabgabe qualifiziert. Hierfür spricht neben der Gesetzesbegründung (LT-Ds. 18/6158, S. 16) auch die Regelung in § 9 Abs. 2 Satz 1 NQG, worin die Abgabe als grundstücksbezogene Abgabe zur Finanzierung quartiersbezogener Aufwertungsmaßnahmen bezeichnet wird. Hiergegen hat die Antragsgegnerin keine Einwände vorgebracht. Gleiches gilt für die Feststellungen des Verwaltungsgerichts zu der bauplanungsrechtlichen Situation im Quartiersgebiet - die sich im Übrigen auch aus den einzelnen Festsetzungen in den maßgeblichen Bebauungsplänen ergeben -, wonach bauplanungsrechtlich eine Mischung aus Mischgebieten und Kerngebieten vorliege und sich das Quartier über eine nicht unerhebliche Strecke von 0,5 km erstrecke.

Soweit sich das Verwaltungsgericht zu den (verfassungs-)rechtlichen Anforderungen an die Quartiersabgabe als Sonderabgabe auf den Beschluss des Oberverwaltungsgerichts Bremen vom 18. April 2011 (- 1 B 177/10 - juris) bezieht, das wiederum auf die Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts (etwa Beschluss vom 24.11.2009 - 2 BvR 1387/04 - juris) rekurriert, hat die Antragsgegnerin die aus diesen Entscheidungen folgenden Maßgaben an eine Sonderabgabe nicht in Zweifel gezogen. Danach darf mit einer Sonderabgabe nur eine homogene Gruppe belegt werden, die in einer spezifischen Beziehung (Sachnähe) zu dem mit der Abgabenerhebung verfolgten Zweck steht und der deshalb eine besondere Finanzierungsverantwortung zugerechnet werden kann. Das Abgabenaufkommen muss gruppennützig verwendet werden. Zwischen der spezifischen Beziehung oder auch Sachnähe der Abgabepflichtigen zum Zweck der Abgabenerhebung, einer daraus ableitbaren Finanzierungsverantwortung und der gruppennützigen Verwendung des Abgabenaufkommens besteht eine besonders enge Verbindung. Sind Sachnähe zum Zweck der Abgabe und Finanzierungsverantwortung der belasteten Gruppe der Abgabepflichtigen gegeben, so wirkt die zweckentsprechende Verwendung des Abgabenaufkommens zugleich gruppennützig, entlastet die Gesamtgruppe der Abgabenschuldner nämlich von einer ihrem Verantwortungsbereich zuzurechnenden Aufgabe. Die Erfüllung dieser Merkmalsgruppe in ihrem Zusammenspiel bildet zugleich den entscheidenden Rechtfertigungsgrund für eine zu der Gemeinlast der Steuern hinzutretende Sonderlast und sichert so die Wahrung verhältnismäßiger Belastungsgleichheit (vgl. BVerfG, Beschluss vom 24.11.2009, a. a. O., Rn. 57). Daraus hat das Oberverwaltungsgericht Bremen zu dem dortigen, mit dem NQG vergleichbaren Gesetz (BremG-SED) gefolgert, dass sich der Umstand, dass die Grundstückseigentümer zu einer Abgabe herangezogen werden, nur rechtfertigen lasse, wenn die Grundstücke im Innovationsbereich eine vergleichbare wirtschaftliche Nutzung oder Nutzbarkeit in diesem Sinne aufweisen. Dies hat es für den dortigen Innovationsbereich, der aus einem Misch- und einem Kerngebiet besteht, verneint, weil keine ausreichende Gleichgerichtetheit der wirtschaftlichen Interessen der Grundstückseigentümer gegeben sei (vgl. BremOVG, Beschluss vom 18.4.2011, a. a. O., Rn. 20 ff.). Auf dieser Grundlage ist das Verwaltungsgericht zu dem Ergebnis gekommen, dass es innerhalb des Quartiers an einer vergleichbaren wirtschaftlichen Nutzbarkeit fehle und damit mangels Homogenität der mit der Sonderabgabe belegten Gruppe die verfassungsrechtlichen Voraussetzungen für die Erhebung einer Quartiersabgabe nicht vorlägen.

Diese Annahme hat die Antragsgegnerin mit ihrem Vorbringen nicht ernsthaft in Zweifel gezogen.

Die Antragsgegnerin wendet sich zunächst gegen die durch das Verwaltungsgericht vorgenommene Gleichsetzung des Begriffs der Homogenität im finanzverfassungsrechtlichen Sinne mit der städtebaulichen Gebietseinteilung. Das Verwaltungsgericht habe übersehen, dass das Oberverwaltungsgericht Bremen nicht an der gebietsübergreifenden Ausgestaltung des Innovationsbereiches an sich Anstoß genommen, sondern (lediglich) problematisiert habe, dass im Mischgebiet die reine Wohnnutzung gegenüber der gesetzlich gleichgestellten gewerblichen Nutzung benachteiligt worden sei. Grundstücke mit reiner Wohnnutzung gebe es im hiesigen Quartier nicht. Jedes Grundstück weise ein zur Straße gelegenes Gebäude mit gewerblicher Nutzung mindestens im Erdgeschoss auf. Das Erfordernis der Homogenität der Abgabepflichtigen werde durch die gewerbliche (Haupt-) Nutzung der Grundstücke für Einzelhandels- und Dienstleistungsbetriebe sichergestellt, die ein gleichgerichtetes wirtschaftliches Interesse der Grundeigentümer begründeten.

Damit dringt die Antragsgegnerin nicht durch. Das Oberverwaltungsgericht Bremen hat festgestellt, dass in dem dort gegenständlichen Innovationsbereich bauplanungsrechtlich sowohl ein Kerngebiet als auch ein Mischgebiet festgesetzt seien, und ist sodann zu dem Schluss gekommen ist, dass diese unterschiedlichen bauplanungsrechtlichen Festsetzungen auf eine fehlende Homogenität der Gruppe der Grundstückseigentümer im Innovationsbereich hinwiesen (juris Rn. 22). Es stellt dann im Einzelnen die Unterschiede von Kerngebieten und Mischgebieten gegenüber. Dabei weist es nicht nur auf die Unterschiede der Wohnnutzung in Kern- und Mischgebieten hin, sondern stellt auch fest, dass sich die gewerbliche Nutzung im Mischgebiet von der im Kerngebiet unterscheide (juris Rn. 24). Mit diesen beiden Aspekten und dem Umstand, dass nach den Feststellungen des Verwaltungsgerichts das gegenständliche Quartier in tatsächlicher Hinsicht eine vergleichbare Situation wegen der Mischung aus Misch- und Kerngebieten aufweist, die planungsrechtlich eine unterschiedliche wirtschaftliche Nutzbarkeit ergeben, setzt sich die Antragsgegnerin nicht hinreichend auseinander.

Soweit die Antragsgegnerin auf ihr Innenstadtleitbild aus dem Jahre 2011 verweist, wonach das Quartier im "Schwerpunktgebiet Einzelhandel" liege, in dem das Wohnen nur eine untergeordnete Funktion habe, ändert dies nichts an dem Umstand, dass die maßgeblichen Bebauungspläne nach wie vor eine Mischung überwiegend aus Kerngebieten und Mischgebieten vorsehen; in letzteren ist die Wohnnutzung mit der gewerblichen Nutzung gleichwertig und gleichgewichtig. Insofern geht auch der Hinweis auf das 2017 eingefügte urbane Gebiet (MU) nach § 6a BauNVO ins Leere, da ein solches hier gerade nicht festgesetzt ist, auch wenn dies möglicherweise im Lichte des Innenstadtkonzepts nahegelegen hätte. Eine Änderung des Bebauungsplans erfolgte indes nicht, obwohl das Innenstadtkonzept 2011 auf S. 36 das Ziel formuliert, in den Schwerpunktgebieten Einzelhandel/Dienstleistung eine planungsrechtliche Ausweisung als Kerngebiet (MK) anzustreben, was für die J. Straße offenbar, soweit eine andere Festsetzung vorliegt, nicht umgesetzt wurde.

Ob aufgrund der Anforderungen an die Homogenität in einem Quartier, in dem ausschließlich Mischgebiete festgesetzt sind, stets die jeweilige Wohnnutzung in das Maßnahmenkonzept einzubeziehen ist, mussten weder das Oberverwaltungsgericht Bremen noch das Verwaltungsgericht klären.

Vorliegend kann die tatsächliche Situation im Quartier, die nach Angaben der Antragsgegnerin von einer gewissen Einheitlichkeit geprägt sein soll, den in der bauplanungsrechtlichen Situation angelegten Eindruck einer Heterogenität nicht beseitigen. Denn nach der Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts, auf die der o. g. Beschluss des Oberverwaltungsgerichts Bremen rekurriert, muss die Gruppe hinsichtlich gemeinsamer, durch Rechtsordnung und gesellschaftliche Wirklichkeit geprägte Interessen und Gegebenheiten von der Allgemeinheit und anderen Gruppen abgrenzbar sein (vgl. BVerfG, Beschluss vom 17. Juli 2003 - 2 BvL 1/99 et. al. - juris Rn. 140). Vorliegend streitet jedenfalls aufgrund der bauplanungsrechtlichen Situation eine starke Vermutung für die Annahme, dass eine homogene Gruppe nicht vorliegt. In dem Sinne ist die Wendung in der Entscheidung des Oberverwaltungsgerichts Bremen zu verstehen, wonach die unterschiedlichen bauplanungsrechtlichen Festsetzungen auf eine fehlende Homogenität der Gruppe der Grundstückseigentümer im Innovationsbereich hinwiesen (juris Rn. 22).

Diesen rechtlichen Ansatz hat das Verwaltungsgericht beanstandungsfrei aufgegriffen und sich nicht auf die bauplanungsrechtliche Situation anhand der Bebauungspläne beschränkt, sondern die Feststellung getroffen, dass sich die unterschiedliche Nutzungsplanung - soweit im Verfahren des einstweiligen Rechtsschutzes feststellbar - auch in der Wirklichkeit widerspiegele. Ob die tatsächliche Situation - hierzu sind die Verhältnisse im gesamten Quartier in den Blick zu nehmen - eine andere Bewertung rechtfertigt, lässt sich im Beschwerdeverfahren nicht weitergehend prüfen. Jedenfalls ergibt sich aus dem Vortrag der Antragsgegnerin substantiell nichts Gegenteiliges. Auch diesbezüglich überzeugt der Hinweis auf das Innenstadtleitbild 2011 nicht. Aus der Übersicht auf S. 25 dieses Konzepts ergibt sich zwar, dass die Wohnnutzung im vorliegenden Quartier untergeordnet sein soll. Gleichzeitig zeigt die Darstellung auf S. 29 die Unterschiedlichkeit der Wohnnutzung auch im Bereich der hier streitgegenständlichen J. Straße.

Der von der Antragsgegnerin kritisierte rein finanzverfassungsrechtliche, einengende Blick auf die Zweckbestimmung der bundesgesetzlichen Ermächtigung für die Länder in § 171f BauGB geht daran vorbei, dass mit einer Quartierssatzung eben nicht allein bezweckt wird - wie die Antragsgegnerin meint - den Kreis städtebaulicher Sanierungsmaßnahmen um die Einbeziehung privater Initiativen zu erweitern, sondern hierfür eine Abgabenpflicht auch derjenigen geschaffen wird, die nicht mit den Maßnahmen einverstanden sind. Hieraus folgt der verfassungsrechtlich gebotene Blick auf die Anforderungen an eine Sonderabgabe, zu denen auch die Homogenität der Gruppe der Grundstückseigentümer gehört.

Die Kostenentscheidung beruht auf § 154 Abs. 2 VwGO.

Die Streitwertfestsetzung folgt der Streitwertfestsetzung des Verwaltungsgerichts und ergibt sich aus §§ 47 Abs. 1 Satz 1, 52 Abs. 1, 53 Abs. 2 Nr. 2 GKG unter Berücksichtigung der Ziffer 1.5 des Streitwertkatalogs für die Verwaltungsgerichtsbarkeit (NordÖR 2014, 11).

Dieser Beschluss ist unanfechtbar (§§ 152 Abs. 1 VwGO, 68 Abs. 1 Satz 5, 66 Abs. 3 Satz 3 GKG).

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