Niedersächsisches Oberverwaltungsgericht Urteil vom 05.05.2025 – 1 KN 12/23

Der vom Rat der Antragsgegnerin am 23. November 2022 als Satzung beschlossene Bebauungsplan Nr. 40 "Grundschule und Oberstufe" wird für unwirksam erklärt.

Die Antragsgegnerin trägt die Kosten des Verfahrens.

Das Urteil ist hinsichtlich der Kosten vorläufig vollstreckbar.

Die Antragsgegnerin kann die Vollstreckung durch Sicherheitsleistung in Höhe von 110% des auf Grund des Urteils vollstreckbaren Betrages abwenden, wenn nicht die Antragstellerin zuvor Sicherheit in Höhe von 110% des jeweils zu vollstreckenden Betrages leistet.

Die Revision wird nicht zugelassen.

Die Antragstellerin wendet gegen den Bebauungsplan Nr. 40 "Grundschule und Oberstufe" der Antragsgegnerin insbesondere die fehlerhafte Abwägung ihrer Eigentumsinteressen ein.

Die Antragstellerin ist Eigentümerin des im Aktivrubrum bezeichneten, ca. 2.300 m2 großen Grundstücks. Dieses wird von einem nach H. abknickenden Stich der A-Straße her erschlossen und ist mit zwei Wohngebäuden - einem selbstgenutzten und einem vermieteten - sowie Nebengebäuden (Garage, Schuppen) bebaut. Aus den Mieteinkünften bestreitet die Antragstellerin nach eigenen Angaben einen Großteil ihres Lebensunterhalts.

Im H. grenzt das Grundstück an einen bereits seit ca. 70 Jahren vorhandenen Schulstandort (Flurstücke I., J. - beide Flur K. der Gemarkung A-Stadt), an dem die Grundschule sowie die Oberstufe der Kooperativen Gesamtschule Tarmstedt (im Folgenden KGS) untergebracht sind. Der Hauptteil der KGS ist - getrennt durch die Straßen Alte Siedlung und Kleine Trift - ca. 250 m (Luftlinie zwischen den Gebäuden) weiter nördlich an der Straße Im Ortfeld im Gebiet des Bebauungsplans Nr. 19 "Schul- und Kulturzentrum Tarmstedt", der auch das östlich an das Schulgelände angrenzende Tennis-Center umfasst, angesiedelt. Im Westen des Hauptstandortes der KGS (im Folgenden KGS-Gelände) befindet sich - getrennt durch einen baumbestandenen Streifen - die Siedlung Steenshoop (Bebauungsplan Nr. 22a) und im Norden das gut 6 ha große, überwiegend landwirtschaftlich genutzte Flurstück L., Flur M. der Gemarkung A-Stadt. Dieses steht im Eigentum der Antragsgegnerin und ist ebenso wie die an diese im Südosten angrenzende Fläche (N. Gegenstand des Bebauungsplans Nr. 25 "Sportzentrum" aus dem Jahr 1982. Dieser setzt das heutige Flurstück L. (ehemals O.) als öffentliche Grünfläche mit der Zweckbestimmung Sportanlage fest.

Die Antragstellerin in dem Parallelverfahren 1 KN 125/23 ist Eigentümerin des mit einem ehemaligen Ladengeschäft bebauten, 1.767 m2 großen Grundstücks mit der postalischen Anschrift P. -Straße - Hinterlieger, A-Stadt (Flurstück Q., Flur K. der Gemarkung A-Stadt), welches nördlich an die P. -Straße und westlich an die A-Straße grenzt. Die auf dem Grundstück befindliche Stellplatzfläche (21 Stellplätze) war im Zeitpunkt des Satzungsbeschlusses an die Antragsgegnerin vermietet. Das Gebäude wird nach Angaben der Eigentümerin gewerblich nachgenutzt.

Die Antragsgegnerin ist mit ca. 4.200 Einwohnern die größte der acht Mitgliedsgemeinden der gleichnamigen Samtgemeinde und bildet den Verkehrs-, Schul- und Verwaltungsmittelpunkt der Samtgemeinde. Mit Schreiben vom 11. November 2020 beantragte die Samtgemeinde als Trägerin der Grundschule und der Oberstufe der KGS bei der Antragsgegnerin die Aufstellung eines Bebauungsplans und den Erlass einer Veränderungssperre für die bisherigen Flächen des Schulstandorts und im Osten angrenzende Flächen. Dies solle das vorhandene Angebot sichern und für die Zukunft eine Erweiterung auf dann zeitgemäße Angebote ermöglichen. Eine konkrete Ausbauplanung lag nicht vor.

Den Beschluss zur Aufstellung eines entsprechenden Bebauungsplans im beschleunigten Verfahren als Bebauungsplan der Innenentwicklung fasste der Verwaltungsausschuss der Antragsgegnerin am 12. November 2020. Die Auslage des Entwurfs erfolgte vom 3. August bis zum 5. September 2022. Unter Abwägung der eingegangenen Stellungnahmen, hierunter die der Antragstellerin vom 12. August 2022 und die der Antragstellerin im Verfahren 1 KN 125/23 vom 2. September 2022, beschloss der Rat der Antragsgegnerin den streitgegenständlichen Plan am 23. November 2022 als Satzung. Der Plan wurde am 31. Dezember 2022 im Amtsblatt des Landkreises Rotenburg (Wümme) bekannt gemacht und am 3. Januar 2023 ausgefertigt.

Das bislang nicht überplante Plangebiet liegt im Ortskern der Antragsgegnerin und hat eine Gesamtgröße von knapp 4 ha. Es wird im Norden durch die Straßen Kleine Trift und Alte Siedlung begrenzt. Im Osten werden der südliche Teil sowie der nach H. abknickende Stich der A-Straße mitsamt den angrenzenden Grundstücken, darunter dem der Antragstellerin, einbezogen. Südlich reicht das Plangebiet bis an die Landesstraße 133 (Hauptstraße, weiter östlich Ostentor), die es in Teilen einschließt. Hier befindet sich eine Bushaltestelle. Im Westen wird der an dem bisherigen Schulstandort in Nord-Süd-Richtung verlaufende Fortsatz der Gartenstraße einbezogen, dessen Verlängerung nach Norden bzw. Süden die westliche Grenze des Plangebiets bildet. Bis auf die in diesem und dem Normenkontrollverfahren 1 KN 125/23 streitgegenständlichen Grundstücke (Flurstücke R. und Q.) steht das Plangebiet im Eigentum der Antragsgegnerin bzw. - auch aufgrund von Ankäufen im Laufe des Planverfahrens - im Eigentum der Samtgemeinde.

Der streitgegenständliche Bebauungsplan setzt - mit Ausnahme der einbezogenen Straßen - in seinem Umgriff und damit auch für das Grundstück der Antragstellerin eine Fläche für den Gemeinbedarf mit der Zweckbestimmung "Schule, KiTa, Anlagen für soziale und sportliche Zwecke" fest. Konkretisierend heißt es in der Textlichen Festsetzung (im Folgenden TF) Nr. 1:

"Auf der Fläche für Gemeinbedarf mit der Zweckbestimmung "Schule, KiTa und Anlagen für soziale, kulturelle und sportliche Zwecke" sind folgende Anlagen und Einrichtungen zulässig:

Schulen,

Sporthallen, Außensportanlagen,

Kindertagesstätten,

Freizeit- und Betreuungseinrichtungen für Kinder, Jugendliche und Senioren,

Außen- und Freigelände,

erforderliche Stellplätze, Garagen, Carports und Nebenanlagen oder

sonstige der o. g. Nutzungsbestimmung dienende Anlagen oder Veranstaltungsräume.

Eine Nutzung der Schulgebäude und Sportanlagen sowie der Kita und Freizeiteinrichtungen zu sonstigen Bildungszwecken sowie sozialen, kulturellen und sportlichen Zwecken ist außerhalb der Betriebszeiten oder ergänzend zu den jeweiligen Betriebszeiten zulässig."

Bestandteil der Planbegründung ist das sog. 10-Punkte-Papier, welches im September 2021 im Zusammenarbeit mit den Schulleitungen entwickelt und im Schulausschuss der Samtgemeinde einstimmig befürwortet wurde. In diesem werden die Mehrbedarfe an Fläche und Räumlichkeiten sowie die Stärkung des Angebots nicht nur für Schüler, sondern auch für Bürgerinnen und Bürger aller Altersgruppen an dem bisherigen Standort näher erläutert und konkretisiert; konkrete Flächenbedarfe und deren Zuordnung zu konkreten, räumlich bestimmten Ausbauvorhaben sowie Ausbauzeitpunkte nennt das Papier nicht.

Die Antragstellerin begründet ihren am 30. Januar 2023 gestellten Normenkontrollantrag damit, dass ihre Eigentümerinteressen nicht bzw. nicht in der aufgrund von Art. 14 Abs. 1 GG gebotenen Weise berücksichtigt worden seien. Die Argumentation der Antragsgegnerin sei nicht geeignet, die mit dem Plan verbundene faktische Enteignung zu rechtfertigen.

Die Antragstellerin beantragt,

den Bebauungsplan Nr. 40 "Grundschule und Oberstufe" der Antragsgegnerin für unwirksam zu erklären.

Die Antragsgegnerin beantragt,

den Antrag abzulehnen.

Sie verteidigt ihren Plan.

Wegen der weiteren Einzelheiten des Vorbringens der Beteiligten und des Sachverhalts wird auf die Gerichtsakte und die Beiakten verwiesen, die Gegenstand der mündlichen Verhandlung gewesen sind.

Der zulässige Antrag ist begründet.

Der Plan leidet an Fehlern im Abwägungsergebnis. Die Festsetzung der im Privateigentum stehenden Flächen als Gemeinbedarfsfläche mit der Zweckbestimmung "Schule, KiTa, Anlagen für soziale und sportliche Zwecke" hätte mit keiner Begründung abwägungsfehlerfrei beschlossen werden können. Der Plan verletzt die Antragstellerin ebenso wie die Antragstellerin im Parallelverfahren 1 KN 125/23 in ihrem Eigentumsgrundrecht aus Art. 14 Abs. 1 GG.

Die Gemeinde darf durch ihre Bauleitplanung zwar die (bauliche) Nutzbarkeit von Grundstücken verändern und dabei auch die privaten Nutzungsmöglichkeiten einschränken oder gar aufheben. Die Beschränkung der Nutzungsmöglichkeiten eines Grundstücks muss von der Gemeinde jedoch als ein wichtiger Belang privater Eigentümerinteressen in der Abwägung der öffentlichen und privaten Belange beachtet werden. Die städtebaulich relevanten Allgemeinbelange, die hinter einer Planung stehen, müssen umso gewichtiger sein, je stärker die Festsetzungen des Bebauungsplans die Privatnützigkeit von Grundstücken beschränken oder gar ausschließen. Die im Rahmen der Abwägung zu berücksichtigende Bestandsgarantie des Art. 14 Abs. 1 Satz 1 GG fordert, dass in erster Linie Vorkehrungen getroffen werden, die eine unverhältnismäßige Belastung des Eigentümers real vermeiden und die Privatnützigkeit des Eigentums soweit wie möglich erhalten. Bei der Inanspruchnahme von Grundeigentum ist dem Grundsatz des geringstmöglichen Eingriffs als Element des Verhältnismäßigkeitsgrundsatzes Geltung zu verschaffen. Es muss demnach stets geprüft werden, ob es ein milderes Mittel gibt, das zur Zweckerreichung gleich geeignet ist, den Eigentümer aber weniger belastet. Als milderes Mittel ist es anzusehen, wenn das Planvorhaben gleich gut auch auf Grundstücken der öffentlichen Hand verwirklicht werden kann. In der Abwägung hat das Eigentum der öffentlichen Hand nämlich ein geringeres Gewicht als das Eigentum Privater, weil Hoheitsträger angesichts des personalen Schutzbereichs der Eigentumsgarantie sich auf das Grundrecht aus Art. 14 Abs. 1 GG nicht berufen können (BVerwG, Beschl. v. 18.10.2023 - 4 BN 8.23 -, BRS 91, Nr. 5 = juris Rn. 15 m.w.N.). Dem wird die Abwägung der Antragsgegnerin in zweifacher Hinsicht nicht gerecht.

Es fehlt bereits an einem konkreten öffentlichen Bedarf, der die Inanspruchnahme der privaten Flächen rechtfertigt. Die Antragsgegnerin hat zwar nachvollziehbar dargelegt, dass aufgrund neuer Bedarfe beispielsweise aufgrund inklusiver Beschulung und der Ganztagsschule eine gewisse Erweiterung des Schulstandorts erforderlich ist; konkrete Flächenbedarfe und/oder ein konkretes bauliches Entwicklungskonzept, das insbesondere aufzeigen müsste, an welcher Stelle welche Baumaßnahmen erforderlich sind, hat sie dagegen nicht vorgelegt. Ein Erweiterungsbau mit sechs Klassenzimmern und der Mensa ist im Süden des Plangebiets auf öffentlichen Flächen mittlerweile fertiggestellt. Zum weiteren Ausbau waren die Überlegungen noch in der mündlichen Verhandlung nicht so weit fortgeschritten, dass die Antragsgegnerin den konkreten Flächenbedarf zumindest ansatzweise hätte beziffern können. Erst recht konnte sie nicht darlegen, dass die in Aussicht genommene Erweiterung ohne die im Privateigentum stehenden Flächen nicht zu verwirklichen wäre. Steht der Planung damit kein konkreter öffentlicher Bedarf zur Seite, sondern bleibt es bei zwar im Grunde nachvollziehbaren, zugleich aber räumlich wie zeitlich äußerst vagen Erweiterungsabsichten, verbietet sich die Festsetzung privater Grundstücke als Gemeinbedarfsflächen. Ein öffentliches Interesse, dass geeignet wäre, sich gegenüber dem durch die tatsächliche Nutzung nachgewiesenen privaten Bedarf durchzusetzen, fehlt. Der Wunsch der Antragsgegnerin bzw. der Samtgemeinde als Schulträgerin, mit der Ausweitung der Gemeinbedarfsflächen Vorsorge für in der Zukunft, beispielsweise durch erhöhte Schülerzahlen oder durch schulpolitische Entscheidungen entstehende Bedarfe zu treffen, ist zwar verständlich, hat aber keinesfalls das Gewicht, die Privatnützigkeit des Grundeigentums im Plangebiet zu überwinden.

Daneben hat die Antragsgegnerin das Gewicht ihres Ziels, den Schulstandort im Plangebiet zu erweitern, überschätzt. Ihre Überlegungen zu einer alternativen Erweiterung des Schulstandorts unter Schonung des Privateigentums (Planbegründung S. 18) sind unzureichend. Dort wird nach der Erläuterung, warum die Erweiterung auf dem Gebiet der Antragsgegnerin an der zentral gelegenen Stelle und nicht - ganz oder in Teilen - an einem anderen Ort erfolgen soll, ausgeführt, dass unter Einbeziehung der privaten Grundstücke die erforderlichen Erweiterungen am bisherigen Standort erfolgen könnten, was "favorisiert" werde. Gegen die aus Sicht der Antragsgegnerin bestehende Alternative eines Umzugs oder einer Auslagerung von Teilen der Grundschule - und sei es auch nur auf das KGS-Gelände - sprächen organisatorische Gründe und erhebliche Einschränkungen des Schulalltags. Die Nähe und die kurzen Wege seien erforderlich für die gemeinsamen Projekte zwischen Kindergarten, Grundschule, Oberschule und Jugendtreff. Zudem entfielen mit einer (Teil-)Auslagerung die sich durch die Möglichkeit der gemeinschaftlichen Nutzung von Räumlichkeiten und Freiflächen ergebenden wesentlichen Synergieeffekte. In der Abwägung der Stellungnahmen der Antragstellerinnen in diesem sowie im Parallelverfahren beruft sich die Antragsgegnerin u.a. ergänzend darauf, dass eine bauliche Erweiterung in 2021 stattgefunden habe und eine Erweiterung der Grundschule bereits in Planung sei (Abwägung S. 11). Der im Norden des Plangebiets vorhandene Sportplatz solle auch weiterhin als solcher genutzt werden; es sei eine "Attraktivierung und Neugestaltung der Fläche" vorgesehen, der damit kein bauliches Entwicklungspotenzial zukomme (vgl. Abwägung S. 14) und die keine Flächenreserve sei (Abwägung S. 22). Auch in der mündlichen Verhandlung hat die Antragsgegnerin für die mittels der Planung arrondierten Gemeinbedarfsflächen in erster Linie bereits getätigte Investitionen an dem bestehenden und historisch aufgrund schulpolitischer Vorgaben (z.B. Einführung und Abschaffung der Orientierungsstufe, deren Räumlichkeiten dann von der Oberstufe nachgenutzt worden seien) gewachsenen Standort angeführt. Die in der Planbegründung angesprochene Erweiterung der Grundschule sei in Form eines Gebäudes mit sechs Klassenzimmern und Mensa im Süden des Plangebiets mittlerweile fertig gestellt. Mit den zusätzlichen Flächen, einschließlich der in privater Hand befindlichen Grundstücke, könne die bisherige Struktur erhalten und - aus Sicht der Antragsgegnerin - sowohl in finanzieller als auch in pädagogischer Hinsicht bestmöglich ausgebaut bzw. an künftige Bedarfe angepasst werden.

Abgesehen davon, dass die im Plangebiet vorhandene Kombination von Grundschule und Oberstufe gerade keine Synergieeffekte hat, sondern im Gegenteil vielmehr zu (Nutzungs)Konflikten führt (vgl. Pkt. 7 des sog. 10-Punkte-Papiers), reicht dies nicht aus, um die Inanspruchnahme Privateigentums zu rechtfertigen. Auch auf Nachfrage hat die Antragsgegnerin in der mündlichen Verhandlung nicht darlegen können, warum die auf den in öffentlichem Eigentum stehenden Flächen in größerem Umfang vorhandenen unbebauten Areale für die Erweiterung nicht ausreichen. Insbesondere der im Norden des Plangebiets vorhandene große, kaum ausgebaute Sportplatz, aber auch die an das KGS-Gelände angrenzende und bereits als öffentliche Grünfläche mit der Zweckbestimmung Sportanlage festgesetzte Fläche wären von der Antragsgegnerin genauer in den Blick zu nehmen gewesen. Dass eine Verkleinerung des Sportplatzes im Plangebiet oder selbst seine vollständige Verlagerung auf das KGS-Gelände derart substantielle Nachteile mit sich brächte, dass die Inanspruchnahme privaten Eigentums gerechtfertigt wäre, hat die Antragsgegnerin auch in der mündlichen Verhandlung nicht dargetan. Das Argument, den Grundschülern könnten keine Wege zum Sportplatz zugemutet werden, sowie das Erfordernis eines attraktiven Freigeländes für die Oberschüler überzeugen insbesondere angesichts der geringen Entfernung von ca. 250 m (Luftlinie) zwischen dem Plangebiet und dem KGS-Gelände, den durchaus beträchtlichen Flächenreserven sowie der ohnehin suboptimalen Aufteilung der schulischen Nutzungen nicht.

Demgegenüber nutzt die Antragstellerin ihr Grundstück genehmigungskonform zu eigenen Wohnzwecken und zur Sicherung ihres Lebensunterhalts. Damit bewegt sie sich im Kernbereich der von Art. 14 Abs. 1 GG geschützten Eigentumsgarantie. Dass für die angestrebte Weiter- und Umnutzung der ältere Gebäudebestand voraussichtlich umzubauen und zu sanieren sei - so die Einschätzung der Antragsgegnerin (vgl. Planbegr. S. 20) -, schwächt die Position der Antragstellerin nicht; im Gegenteil führt gerade eine solche Notwendigkeit, die über den baurechtlichen Bestandsschutz hinausgehende, gegebenenfalls genehmigungspflichtige Veränderungen mit sich bringen mag, dazu, dass der mit der Festsetzung als Gemeinbedarfsfläche verbundene Entzug der privatnützigen Bebaubarkeit besonders einschneidend wirkt.

Auch im Hinblick auf das im Verfahren 1 KN 125/23 streitgegenständliche Flurstück Q. gebührt dem privaten Eigentümerinteresse der Vorrang. Diesem kommt zwar ein geringeres Gewicht zu, da die ehemals als Supermarkt genutzte Gewerbeimmobilie derzeit als Lager- und Stellplatzfläche fremdvermietet ist und unterwertig genutzt wird. Trotz dieser "Mindernutzung" überwiegt das Interesse an dem Erhalt der Privatnützigkeit des Grundstücks, für das perspektivisch eine Nutzungsintensivierung möglich erscheint, das nur schwach ausgeprägte öffentliche Interesse. Dass es sich bei der Bestandsbebauung um eine Halle aus den 1970er Jahren mit im dörflichen Umfeld eher untypischen Sheddächern handelt, für die die Antragsgegnerin keinen besonderen städtebaulichen Erhaltungsbedarf sieht (vgl. Abwägung S. 23, 25), verringert dagegen das Gewicht der Interessen der Grundstückseigentümerin nicht.

Die Kostenentscheidung beruht auf § 154 Abs. 1 VwGO.

Die Entscheidung über die vorläufige Vollstreckbarkeit folgt aus § 167 VwGO i.V.m. § 708 Nr. 10 analog, § 709 Satz 2, § 711 ZPO.

Gründe für die Zulassung der Revision gemäß § 132 Abs. 2 VwGO liegen nicht vor.

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